Toelichting bij COM(2000)650 - Wijziging van Richtlijn 77/388/EEG met het oog op de vereenvoudiging, modernisering en harmonisering van de ter zake van de facturering geldende voorwaarden op het gebied van de btw - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2000)650 - Wijziging van Richtlijn 77/388/EEG met het oog op de vereenvoudiging, modernisering en harmonisering van de ter zake van de ... |
|---|---|
| bron | COM(2000)650   |
| datum | 17-11-2000 |
De factuur is een van de belangrijkste documenten binnen handelsbetrekkingen. Zij moet voldoen aan boekhoudkundige, fiscale, handels- of zelfs linguïstische voorschriften. De kern van deze reglementering is gekoppeld aan de wetgeving betreffende de belasting over de toegevoegde waarde (BTW).
De factureringsplicht staat namelijk centraal in het communautaire stelsel van belasting over de toegevoegde waarde. In dit kader heeft een factuur drie functies: ze bevat informatie over de van toepassing zijnde BTW-regeling, ze stelt de belastingadministratie in staat toezicht uit te oefenen en de opdrachtgever om in voorkomend geval zijn recht op aftrek te doen gelden.
De regels voor facturering verschillen echter aanzienlijk per lidstaat van de Europese Unie. De verplichte vermeldingen in de facturen verschillen namelijk zowel in detail als in aantal. Er bestaat bovendien geen communautair juridisch kader op het gebied van elektronische facturering en eigenhandige facturering. De wetgevingen van de verschillende lidstaten van de Gemeenschap lopen dus uiteen: ze gaan van een totaalverbod tot de grootst mogelijke flexibiliteit.
Het gevolg hiervan is enerzijds een voor de exploitanten bijzonder ingewikkelde situatie en anderzijds een duidelijk ontoereikende aanpassing aan de recente technologische ontwikkelingen. In het kader van de tweede fase van het SLIM i-initiatief beschouwden de exploitanten deze non-harmonisatie dan ook als een belemmering voor de goede werking van de interne markt. Het verslag van de Commissie over het SLIM i-initiatief omvat de resultaten van deze werkzaamheden. Dit verslag - waarvan de conclusies zijn goedgekeurd door de Raad Interne Markt van 27 november 1997 - omvat de verbintenis om na te gaan welke noodzakelijke vermeldingen op het gebied van de belasting over de toegevoegde waarde een factuur moet omvatten en vast te stellen aan welke juridische en technische vereisten elektronische facturering moet voldoen.
In het kader van de werkzaamheden om het communautaire BTW-stelsel af te stemmen op de vereisten van de elektronische handel is bovendien gebleken dat er dringend op grote schaal en zonder onnodige belemmeringen gebruik gemaakt moet kunnen worden van elektronische facturering. Zo heeft de Ecofin-Raad in juni 1998 onderstreept hoe belangrijk het is dat er een juridisch kader wordt gecreëerd voor de gebruikmaking van elektronische facturering, waarbij de controlemogelijkheden voor de belastingadministraties echter hetzelfde blijven.
Eind december 1998 heeft de Commissie derhalve een begin gemaakt met een studie van de aan facturering verbonden voorwaarden op het gebied van de belasting over de toegevoegde waarde.
Deze studie was er in de eerste plaats op gericht een overzicht te geven van de verschillende verplichte vermeldingen in facturen in alle lidstaten van de Gemeenschap en van de in de lidstaten aan elektronische facturering en eigenhandige facturering verbonden voorwaarden. De studie had bovendien ten doel na te gaan in hoeverre een harmonisering en modernisering van de communautaire wetgeving noodzakelijk was, waarbij het er met name om ging op Gemeenschapsvlak gebruik te kunnen maken van de nieuwe factureringsmethoden.
Deze aanbevelingen moesten zowel rekening houden met de met name in het kader van het SLIM-initiatief onderstreepte behoefte aan vereenvoudiging van de verplichtingen van de exploitanten als met de noodzaak voor de belastingadministraties om de belasting over de toegevoegde waarde aan een efficiënte controle te onderwerpen.
Het eindverslag van deze studie i is eind augustus 1999 overgelegd aan de Commissie. Wat de elektronische facturering betreft, wordt in het verslag geconcludeerd dat deze praktijk uitdrukkelijk moet worden toegelaten door de communautaire wetgeving en bovendien moet worden toegestaan tussen exploitanten van verschillende lidstaten. De eraan te verbinden voorwaarden moeten uit technisch oogpunt neutraal zijn en rekening houden met de werkzaamheden die reeds zijn uitgevoerd op het gebied van de elektronische handtekening. Er mag geen enkele voorafgaande toestemming of kennisgeving worden geëist (er mag slechts sprake zijn van een controle achteraf door de belastingadministratie, die indien noodzakelijk zou kunnen leiden tot een verbod). Ook de opslag van facturen in een elektronisch hulpmiddel moet onder vergelijkbare voorwaarden worden toegestaan. Er worden, tot slot, minimumvoorwaarden gespecificeerd opdat de belastingadministratie met deze nieuwe methodieken beschikt over net zo betrouwbare methoden als de traditionele.
PriceWaterhouse&Coopers opgestelde verslag is beschikbaar op de Internet-site van Directoraat-generaal Belastingen en douane-unie, op het volgende adres: europa.eu.int/comm/taxation_customs/french
Wat de in de facturen te vermelden gegevens betreft, wordt in het verslag geconcludeerd dat bij de communautaire wetgeving een geharmoniseerde verplichte lijst moet worden vastgesteld (datum van uitreiking, volgnummer, intracommunautair BTW-nummer van de exploitant, identiteit van de opdrachtgever, datum van de levering of de dienstverlening, beschrijving van de goederen of diensten, tarief en belastbaar bedrag). Er wordt bovendien een tamelijk soepele benadering voorgesteld wat betreft de te gebruiken munteenheid en taal.
Na deze voorstellen grondig te hebben bestudeerd en ze zowel met de exploitanten als de nationale overheden te hebben besproken, heeft de Commissie besloten een wijziging voor te stellen van artikel 22, lid 3, van de zesde BTW-richtlijn i, dat betrekking heeft op de factureringsplicht, teneinde enerzijds de verplichte vermeldingen in de facturen te harmoniseren en anderzijds een communautair juridisch kader te creëren voor elektronische facturering en eigenhandige facturering. Op deze twee gebieden heeft de Commissie getracht een evenwicht tot stand te brengen tussen de vereenvoudiging van de verplichtingen van de exploitanten en de gerechtvaardigde behoeften van de belastingadministraties in termen van belastingcontrole.
Inhoudsopgave
2. De noodzakelijke vereenvoudiging, modernisering en harmonisering van de bepalingen betreffende de factureringsplicht van de zesde richtlijn
De huidige, in artikel 22, lid 3, van de zesde richtlijn vastgelegde bepalingen betreffende de factureringsplicht zijn tamelijk rudimentair en kunnen door de lidstaten op vele manieren worden geïnterpreteerd. Dit lid stamt echter uit een tijdperk waarin een factuur slechts de vorm kon aannemen van een papieren document; het houdt dus volstrekt geen rekening met het begrip 'elektronische facturering'. De aan facturering gestelde eisen zijn bovendien uitsluitend gebaseerd op dit begrip factuur op papier en kunnen niet een-twee-drie worden toegepast op een elektronische factuur. Dit geldt bijvoorbeeld voor de verplichting om een dubbel van de documenten te bewaren: dit valt moeilijk te interpreteren wanneer wordt verwezen naar een langs elektronische weg verzonden factuur.
2.1. De verplichting om een factuur uit te reiken:
In de eerste plaats is vastgesteld dat de belastingplichtige zelf de factuur moet uitreiken. Onder c) van hetzelfde lid is tegelijkertijd vastgesteld dat de lidstaten de criteria vaststellen volgens welke een document kan worden geacht dienst te doen als factuur, hetgeen moet worden geïnterpreteerd als een mogelijkheid om een door een derde uitgereikte factuur of een eigenhandig opgemaakte factuur als een geldige factuur te beschouwen i.
Ook al worden deze praktijken niet uitdrukkelijk vermeld in de communautaire wetgeving, toch komen zij al geruime tijd bijzonder vaak voor.
De onderaanbesteding van factureringswerkzaamheden is in vrijwel heel Europa toegestaan, ook al wordt deze praktijk niet uitdrukkelijk vermeld in de communautaire wetgeving. Het is dan ook wenselijk dat het huidige voorstel voor een richtlijn wordt aangegrepen om dit punt te verduidelijken.
In een groot aantal sectoren wordt daarnaast over het algemeen de techniek van eigenhandige facturering gehanteerd. Dit is bijvoorbeeld het geval in de automobielsector, aangezien deze techniek de opdrachtgever - die bijzonder grote hoeveelheden onderdelen ontvangt - in staat stelt zelf een factuur uit te reiken na de kwaliteit van deze onderdelen te hebben gecontroleerd. Het economisch belang van dit systeem voor deze sectoren is groot en het zou schadelijk zijn als deze praktijk op Gemeenschapsvlak werd verboden, temeer daar zij geen grote problemen lijkt op te leveren in de zin van mogelijke belastingfraude. De Commissie is dan ook van mening dat er gemeenschappelijke modaliteiten moeten worden vastgesteld waarbij de praktijk van eigenhandige facturering onder bepaalde voorwaarden is toegestaan.
Wat, tot slot, de gevallen betreft waarin een factuur moet worden uitgereikt, is in de zesde BTW-richtlijn vastgesteld dat elke belastingplichtige een factuur moet uitreiken voor iedere levering van goederen of verlening van diensten aan een andere belastingplichtige of een niet-belastingplichtige rechtspersoon (alsmede voor de hierop betrekking hebbende vooruitbetalingen). Alleen ingeval van bepaalde verkopen op afstand (begrepen in artikel 28 ter hoofdstuk A lid 1) of leveringen van nieuwe vervoermiddelen (artikel 28 quater hoofdstuk A) moet er een factuur worden uitgereikt voor iedere levering aan een niet-belastingplichtige. Uit hoofde van andere wetgevingen mogen de lidstaten echter andere gevallen vaststellen waarin sprake is van een factureringsplicht.
De Commissie vindt niet dat deze bepalingen in deze fase moeten worden gewijzigd, aangezien de toepassing ervan bij haar weten niet tot grote problemen heeft geleid. Zij is daarnaast weliswaar van mening dat de vermeldingen zelf moeten worden geharmoniseerd, maar zij vindt dat deze nieuwe verplichte lijst slechts moet gelden voor gevallen waarin er uit hoofde van de zesde BTW-richtlijn een factureringsplicht bestaat, niet voor eventuele andere, in nationale wetgevingen vastgestelde gevallen.
2.2. De inhoud van de facturen:
Wat de verplichte vermeldingen in een factuur betreft, wordt in artikel 22, lid 3, slechts een niet-uitputtende lijst van vermeldingen vastgesteld. De lidstaten mogen deze lijst aanvullen met andere, in hun ogen nuttige elementen, op voorwaarde dat het evenredigheidsbeginsel wordt nageleefd (arrest van 14 juli 1988 - de samengevoegde zaken 123 en 330/87).
Uit hoofde van dit lid moet in iedere factuur worden vermeld:
- de prijs exclusief belasting en de overeenkomende belasting;
- in voorkomend geval de vrijstelling;
- het intracommunautaire BTW-nummer van de belastingplichtige en de ontvanger in het kader van de in artikel 28 ter, hoofdstukken C, D, E en F, beoogde handelingen i;
- het intracommunautaire BTW-nummer van de belastingplichtige en de koper in het kader van de in artikel 28 quarter, hoofdstuk A, onder a), beoogde handelingen i;
- de in artikel 28 bis, lid 2, genoemde gegevens voor de leveringen van nieuwe vervoermiddelen i;
- ingeval van de toepassing van de bepalingen op het gebied van de 'driehoekstransacties' i, het BTW-identificatienummer van de belastingplichtige die de intracommunautaire aankoop en de daarop volgende levering van de goederen heeft verricht, alsmede de uitdrukkelijke verwijzing naar artikel 28 quarter, hoofdstuk E, lid 3.
Zonder het nut van deze verplichte vermeldingen in twijfel te trekken, blijkt een dergelijke minimale, per definitie incomplete lijst onbevredigend: zoals terecht is opgemerkt in het verslag van de adviseur aan de Commissie, kent elke lidstaat in de praktijk een scala van vermeldingen, hetgeen een bron van moeilijkheden is voor de exploitanten die in meerdere lidstaten van de Gemeenschap actief zijn.
2.3. De elektronische facturering:
Het begrip elektronische facturering ontbreekt totaal in de zesde BTW-richtlijn.
In artikel 22, lid 3, onder c), is echter vastgesteld dat de lidstaten dit soort facturen mogen accepteren. Het is evenwel duidelijk dat deze basis ontoereikend is, aangezien het hier slechts een mogelijkheid voor de lidstaten betreft.
Het gevolg hiervan is niet alleen een volledige vrijheid om dit juridisch kader al dan niet te creëren en deze praktijk dus toe te staan of te verbieden, maar ook sterk uiteenlopende voorwaarden waaronder deze bovendien kan worden toegelaten. Doordat er op Gemeenschapsniveau geen minimumvoorwaarden zijn vastgesteld, zou een aantal lidstaten de ontwikkeling van deze nieuwe factureringsmethoden op grensoverschrijdend niveau wel eens moeilijk kunnen aanvaarden, temeer daar de factuur centraal staat in het BTW-controlesysteem.
Deze non-harmonisatie van de aan elektronische facturering verbonden voorwaarden staat het grootschalige gebruik ervan danig in de weg, aangezien bepaalde grote ondernemingen het wenselijk kunnen achten hun factureringswerkzaamheden over te laten aan een van hun eenheden (of aan een derde) die handelt in opdracht van meerdere, in diverse lidstaten van de Gemeenschap gevestigde en onder uiteenlopende wetgevingen vallende afdelingen van de onderneming.
De toenemende specialisering van de activiteiten van de verschillende afdelingen van de ondernemingen in heel Europa heeft grote groepen er recentelijk juist toe gebracht een van hun afdelingen te belasten met de taak om de facturen van de hele groep op te maken, ongeacht de vestigingsplaats van de verschillende afdelingen. Het bestaan van 15 verschillende wetgevingen op factureringsgebied is een grote belemmering voor de ontwikkeling van dit verschijnsel, dat de beheerskosten van de Europese ondernemingen echter kan helpen drukken en hun concurrentievermogen ten opzichte van de ondernemingen uit de derde landen dus kan versterken.
Anderzijds schreeuwen de recente technologische ontwikkelingen om de totstandbrenging van een communautair juridisch kader op dit gebied. Zo zijn we getuige geweest van de ontwikkeling van de EDI-technologie i, die weliswaar een veilige en inmiddels in een groot aantal Europese landen geaccepteerde elektronische facturering heeft opgeleverd, maar beperkt bleef tot enkele grote ondernemingen. Op dit moment ontluikt er een veel soepeler technologie, een die ook toegankelijk is voor de kleine en middelgrote ondernemingen en gebaseerd is op het gebruik van Internet. Dit roept onvermijdelijk vragen op op het gebied van de technische veiligheid, aangezien de verzending van facturen via een onbeveiligd netwerk als het Internet risico's met zich meebrengt uit een oogpunt van authentieke herkomst van de facturen of integriteit van de inhoud ervan. Een ander gevolg ervan is een schaalverandering: elektronische facturering - hetgeen lange tijd een uitzondering was - wordt ongetwijfeld de regel, temeer daar het gebruik ervan een aanzienlijke kostenbeperking inhoudt. Zo wordt in de aan de Commissie overgelegde studie benadrukt dat de kosten van een elektronische factuur gemiddeld tussen 0,28 en 0,47 euro bedragen, tegenover 1,13 tot 1,65 euro voor een traditionele factuur.
Hieraan moet, tot slot, worden toegevoegd dat deze revolutie in de handelspraktijken geenszins een bedreiging vormt voor de belastingadministraties, maar - indien goed beheerst - juist bijdraagt tot een efficiënter belastingcontrole. Dankzij de nieuwe software voor belastingcontrole die tegenwoordig op de markt is, kunnen elektronische facturen namelijk sneller en gemakkelijker worden geverifieerd dan dikke ordners vol papieren facturen.
2.4. De opslag van de facturen:
Wat de opslag van de facturen betreft, is het bij de zesde richtlijn momenteel verplicht een dubbel van alle uitgereikte documenten te bewaren, hetgeen weinig zin heeft in het kader van een systeem van elektronische facturering. Deze verplichting moet dan ook worden gemoderniseerd door er een algemener verplichting van opslag van informatie van te maken, ongeacht het gebruikte hulpmiddel.
3.1. Artikel 1, punt 1:
3.1.1. De verplichting om een factuur uit te reiken (artikel 22, lid 3, onder a)):
Er moet om te beginnen worden opgemerkt dat de gevallen waarin er op Gemeenschapsvlak een factureringsplicht moet bestaan, ongewijzigd blijven. Voor de belasting over de toegevoegde waarde zijn de momenteel in de zesde richtlijn voorziene gevallen toereikend, maar het is niet uitgesloten dat andere wetgevingen de verplichting kunnen opleggen in andere gevallen een factuur of een als zodanig dienstdoend document uit te reiken. De communautaire factureringsvoorwaarden, en met name de verplichte lijst van vermeldingen, gelden natuurlijk slechts voor de gevallen waarin de communautaire wetgeving zelf voorziet in een factureringsplicht uit het oogpunt van de belasting over de toegevoegde waarde. In de andere gevallen (bijvoorbeeld ingeval van facturering aan privé-personen waarbij geen sprake is van verkoop op afstand of van nieuwe vervoermiddelen) worden deze voorwaarden door de lidstaten zelf vastgesteld. In deze situaties zal het waarschijnlijk niet nodig zijn alle in de huidige wetgeving opgesomde vermeldingen verplicht te stellen, aangezien ze niet allemaal dienstig zullen zijn en een onnodige belemmering zouden vormen voor de exploitanten.
In dit voorstel wordt echter uitdrukkelijk vermeld dat de factureringsplicht mag worden nagekomen door een derde (onderaanbesteding) of de opdrachtgever (eigenhandige facturering). De Commissie stelt dan ook voor de belastingplichtige die de handeling verricht voortaan verantwoordelijk te stellen voor de uitreiking van de facturen en deze er - strikt genomen - niet toe te verplichten dit zelf te doen. Er moet echter op worden gewezen dat de belastingplichtige die de handeling verricht in ieder geval als enige verantwoordelijk moet blijven voor de uitreiking van de factuur, wie deze ook mag hebben opgemaakt. Een voorafgaandelijk expliciet akkoord waarop beide partijen zich op verzoek van de belastingadministratie kunnen beroepen is bovendien onmisbaar, evenals een procedure van expliciete of impliciete aanvaarding van iedere factuur door de belastingplichtige die de handeling verricht.
Wat de eigenhandige facturering betreft, kunnen de lidstaten eventuele andere voorwaarden stellen. Deze factureringstechniek vertegenwoordigt weliswaar een duidelijk commercieel belang, maar brengt tegelijkertijd enige risico's met zich mee. Deze techniek houdt namelijk in dat degene die recht heeft op aftrek de facturen uitreikt, waarmee wordt gebroken met de in het BTW-controlesysteem centraal staande praktijk van de deling van de bevoegdheden tussen opdrachtgever en leverancier. Het risico van overfacturering door de opdrachtgever teneinde een nooit betaalde belasting af te trekken mag niet worden overschat. Dit risico is overigens nog groter bij een intracommunautaire levering, aangezien de opdrachtgever in dat geval tegelijkertijd de BTW-plichtige is.
De Commissie is echter van mening dat deze voorwaarden in ieder geval niet discriminerend mogen zijn ten opzichte van in een andere lidstaat gevestigde opdrachtgevers. Het mag dus niet mogelijk zijn aan grensoverschrijdende eigenhandige facturering restrictiever voorwaarden te verbinden dan aan eigenhandige facturering in een en dezelfde lidstaat.
Wanneer de derde of de opdrachtgever die de factuur voor rekening van de belastingplichtige uitreikt echter is gevestigd in een derde land dat niet onder enig juridisch kader voor wederzijdse bijstand valt, kan het gerechtvaardigd zijn (vanwege de bijkomende problemen om informatie te verkrijgen van deze opdrachtgever of derde) dat er strengere voorwaarden worden gesteld. Het betreft hier uiteraard slechts een mogelijkheid voor de lidstaten.
Wat, tot slot, de eventueel als factuur dienstdoende documenten betreft, biedt dit voorstel een duidelijke basis voor periodieke facturering en de verzending van credit- of debetnota's.
De praktijk van periodieke facturering, die bijvoorbeeld economische voordelen kan opleveren wanneer er regelmatig bijzonder grote aantallen onderdelen worden geleverd, moet uitdrukkelijk worden toegestaan, op voorwaarde dat de periode in kwestie niet langer duurt dan een maand.
Wat de credit- en debetnota's betreft, stelt de Commissie voor deze uit het oogpunt van de belasting over de toegevoegde waarde volledig gelijk te stellen met de hiermee gecorrigeerde facturen. Alle bepalingen van lid 3 (verplichte vermeldingen, de mogelijkheid van elektronische verzending en opslagplicht) zouden dus ook van toepassing zijn op deze nota's.
3.1.2. De inhoud van de facturen (artikel 22, lid 3, onder b)):
Wat de vermeldingen in de facturen betreft, is het uitgangspunt van de Commissie dat een harmonisering van deze vermeldingen tegenwoordig volstrekt noodzakelijk is geworden als gevolg van de toenemende internationalisering van de economieën en de ontwikkeling van de elektronische handel. Door deze twee verschijnselen komt het steeds vaker voor dat een in een lidstaat gevestigde eenheid facturen uitreikt in opdracht van meerdere, in diverse landen gevestigde belastingplichtigen of dat, nog eenvoudiger, een in een lidstaat gevestigde belastingplichtige gehouden is facturen uit te reiken die stroken met de in meerdere lidstaten geldende wetgevingen (omdat hij activiteiten ontplooit die in meerdere landen belastbaar zijn).
Deze harmonisering beperkt zich echter tot de uit BTW-oogpunt noodzakelijke voorwaarden, hetgeen betekent dat de belastingadministraties niet in staat mogen worden gesteld uit het oogpunt van de BTW andere vermeldingen verplicht te stellen. Dit komt er concreet op neer dat deze lijst van toepassing is op gevallen waarin de uitreiking van een factuur verplicht is uit hoofde van de BTW-wetgeving. Hoe het ook zij, wanneer een factuur de in dit voorstel vastgestelde vermeldingen omvat, moet dit dus het recht op aftrek al rechtvaardigen. Dit voorstel heeft echter niet tot gevolg dat andere verplichte vermeldingen voor niet-fiscale doeleinden worden verboden; de harmonisering van deze vermeldingen kan slechts voortvloeien uit een initiatief van de Commissie op BTW-gebied.
De door de Commissie voorgestelde lijst omvat twaalf algemene vermeldingen. Zij moet echter worden beschouwd in het licht van andere, bijzondere bepalingen in de zesde richtlijn. Dit geldt bijvoorbeeld voor artikel 26 bis B, lid 9, dat een verbod omvat op iedere vermelding van de te betalen belasting (omdat deze niet aftrekbaar is) voor de onder het stelsel van belasting op de winstmarge vallende goederen; het spreekt voor zich dat een dergelijke bepaling van toepassing blijft.
De exploitanten in alle lidstaten moeten zich houden aan deze lijst van vermeldingen; geen enkele andere vermelding is (uit BTW-oogpunt) verplicht, hetgeen natuurlijk niet uitsluit dat de exploitanten zelf nog een of meer andere vermeldingen kunnen wensen, met name wanneer de opdrachtgever aanvullende informatie nodig heeft.
Uiteraard omvat deze lijst niet alle momenteel door elk van de 15 lidstaten geëiste vermeldingen. Het betreft hier dus een moeizaam compromis tussen een poging tot vereenvoudiging, de behoeften van de belastingadministraties op het gebied van de controle en, niet te vergeten, de behoeften van de exploitanten, die genoodzaakt zijn de BTW-wetgeving op een correcte manier toe te passen. Een te beknopte lijst zou zowel een bron van moeilijkheden zijn voor de belastingadministraties als een van onzekerheid voor de belastingplichtigen; een te lange lijst zou een belemmering vormen voor de exploitanten.
De Commissie is bovendien van mening dat de lidstaten van deze verplichte lijst moeten kunnen afwijken ingeval van lage facturen en in door hen vast te stellen gevallen, uiteraard op voorwaarde dat bepaalde vermeldingen worden geschrapt en er geen nieuwe worden toegevoegd.
Er moet bovendien aan worden herinnerd dat de lidstaten uit hoofde van de bepalingen van artikel 22, lid 9, onder a), en van artikel 25, lid 4, nog altijd bepaalde vereenvoudigingsmaatregelen kunnen treffen. Deze bepalingen stellen de lidstaten namelijk in staat bepaalde verplichte vermeldingen te schrappen wanneer de belastingplichtige slechts handelingen verricht die zijn vrijgesteld krachtens artikel 13 of artikel 15, wanneer hij onder de voor kleine en middelgrote ondernemingen geldende vrijstellingsregeling valt, een forfaitair belaste landbouwer is of geen enkele intracommunautaire handeling verricht.
Ook is er uitdrukkelijk geformuleerd dat bij de gelijktijdige verzending van reeksen facturen naar een en dezelfde geadresseerde deze verplichte vermeldingen slechts één keer hoeven voor te komen wanneer ze voor alle facturen hetzelfde zijn. Dit is namelijk een betrekkelijk gangbare praktijk bij elektronische facturering, omdat het factureringsproces hierdoor wordt vereenvoudigd: de gemeenschappelijke gegevens worden slechts één keer vermeld (onder andere naam, adres en BTW-identificatienummer).
Daarnaast mogen de lidstaten geen voorwaarden stellen met betrekking tot de ondertekening van de facturen, met uitzondering van de onder c) vastgestelde voorwaarden, die slechts ten doel hebben de technische veiligheid van elektronische facturering te waarborgen. Voor facturering als juridisch instrument is namelijk geen handtekening vereist. De exploitanten zouden bovendien moeilijk kunnen voldoen aan een dergelijke, in een aantal lidstaten bestaande verplichting: deze zou niet alleen gevolgen hebben voor de presentatie van facturen op papier, maar zou ook resulteren in strengere technische voorwaarden voor elektronische facturering en dus funest zijn voor de huidige inspanningen om deze voorwaarden te harmoniseren.
Wat de te gebruiken munteenheid betreft, is er gekozen voor een bijzonder soepele benadering. De Commissie voorziet namelijk geen specifieke moeilijkheden wanneer wordt vastgesteld dat welke munteenheid dan ook - al dan niet de nationale i of een communautaire - mag worden gebruikt. Voorwaarde hiervoor is natuurlijk wel dat het te betalen belastingbedrag wordt geconverteerd in de nationale munteenheid door gebruikmaking van de in artikel 11 C, lid 2, vastgestelde conversiemechanismen.
Wat de te gebruiken taal betreft, houdt het subsidiariteitsbeginsel echter in dat de lidstaten zelf vaststellen welke linguïstische voorwaarden er eventueel worden gesteld aan facturering, dit uiteraard op voorwaarde dat deze slechts gelden voor de door hun eigen exploitanten uitgereikte facturen en niet voor die welke zij ontvangen.
De Commissie is, tot slot, van mening dat de huidige harmonisering op Gemeenschapsvlak van de inhoud van de facturen het Europawijde of wereldwijde ontstaan van gestandaardiseerde elektronische factureringsmodellen en de interoperabiliteit ervan zal bevorderen.
3.1.3. Elektronische facturering (artikel 22, lid 3, onder c)):
Het toekomstig juridisch kader voor facturering moet ook rekening houden met de ontwikkeling van de nieuwe technologie. Artikel 22, lid 3, onder c), zal daarom het algemene beginsel omvatten dat een factuur verschillende vormen kan aannemen, materiële of elektronische (onder voorbehoud van het voorafgaandelijk informeren van de bestemmeling op het ogenblik van het afsluiten van de transactie in het laatste geval), en dit uit een oogpunt van een zo groot mogelijke neutraliteit.
Deze principiële aanvaarding, waardoor een hele lijst van aanvaardbare technieken of methoden achterwege kan blijven, is de enige manier om een uit technologisch oogpunt neutraal en dus niet-tijdgebonden juridisch kader te creëren. De momenteel meest gangbare technologie is ongetwijfeld de EDI-technologie i. Er zijn tegenwoordig echter ook andere - op het Internet gebaseerde - technieken voorhanden; een aantal belastingadministraties staat deze reeds toe.
Nadat dit beginsel van algemene aanvaarding is geformuleerd, wordt onder c) het juridisch kader gepreciseerd waarbinnen door middel van elektronische middelen verzonden facturen mogen worden aanvaard.
In de nieuwe regeling is om te beginnen voorzien dat er geen enkel systeem van voorafgaande toestemming mag bestaan, aangezien dit de ontwikkeling van elektronische facturering te zeer zou belemmeren. De enige optie is een eenvoudige voorafgaande kennisgeving - de keuze is aan de lidstaat -, waarbij de belastingadministratie noch van tevoren al mag weigeren, noch enige suspensieve termijn mag voorschrijven, aangezien een dergelijke praktijk een niet erg dwingend karakter heeft. De Commissie is weliswaar geen voorstander van een dergelijk systeem van voorafgaande kennisgeving omdat zij de noodzaak ervan op lange termijn niet inziet, maar zij is zich ervan bewust dat de ontwikkeling van elektronische facturering een betrekkelijk nieuw verschijnsel is in een aantal lidstaten en dat een dergelijk systeem in een eerste fase noodzakelijk kan blijken om deze ontwikkeling te begeleiden. De ervaring leert overigens dat de lidstaten die op dit gebied momenteel relatief ver gevorderd zijn, vaak van een systeem van voorafgaande toestemming zijn overgeschakeld op een van eenvoudige voorafgaande kennisgeving, dat op zijn beurt vaak ter discussie wordt gesteld. Omdat een dergelijk systeem van voorafgaande kennisgeving echter op termijn overbodig zou moeten blijken, stelt de Commissie voor dat er met ingang van 31 december 2005 niet langer gebruik van mag worden gemaakt.
Dit louter procedurele aspect daargelaten, vormen de aan elektronische facturering verbonden en op de technische veiligheid ervan gerichte basisvoorwaarden het hart van dit juridisch kader. Deze voorwaarden dienen overigens zowel het belang van de belastingadministraties als dat van de exploitanten, bewust als zij zich zijn van de noodzaak om de elektronische verzending van hun facturen een veilig karakter te geven.
Deze voorwaarden zijn:
- de garantie dat de herkomst van de factuur authentiek is, zodat de geadresseerde van de factuur zeker weet dat deze factuur afkomstig is van de vermelde afzender;
- de garantie dat de inhoud van de facturen klopt (alle vermeldingen met inbegrip van het factuurnummer).
Om aan deze twee voorwaarden te kunnen voldoen, moet elke elektronische factuur een geavanceerde elektronische handtekening bevatten conform artikel 2, lid 2, van Richtlijn 1999/93/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 1999 betreffende een gemeenschappelijk kader voor elektronische handtekeningen i. Krachtens artikel 2, lid 2, van deze richtlijn is een geavanceerde elektronische handtekening een elektronische handtekening die voldoet aan de volgende eisen: zij is op unieke wijze aan de ondertekenaar verbonden en ze maakt het mogelijk de ondertekenaar te identificeren. Ze komt bovendien tot stand met middelen die de ondertekenaar onder zijn uitsluitende controle kan houden en is op zodanige wijze verbonden aan de gegevens waarop ze betrekking heeft zodat elke wijziging achteraf van de gegevens kan worden opgespoord.
Wat betreft de aanvaarding uit BTW-oogpunt van facturen die door middel van elektronische middelen worden verstuurd vanuit een land dat niet onder enig juridisch kader voor wederzijdse bijstand valt, moeten de lidstaten aanvullende voorwaarden kunnen stellen.
De belastingadministraties moeten er, tot slot, op toezien dat deze voorwaarden worden vervuld door alle belastingplichtigen die op hun grondgebied handelingen verrichten. Hiertoe moeten zij alle passende controlemiddelen aanwenden, waarbij zij bovendien een beroep kunnen doen op de bepalingen met betrekking tot wederzijdse bijstand wanneer de uitreiking van de facturen is onderaanbesteed aan een niet in het land gevestigde derde.
Met deze lijst van voorwaarden wordt ernaar gestreefd een voor de belastingadministraties bevredigend niveau van technische veiligheid te bewerkstelligen en wordt een duidelijk teken gegeven aan de exploitanten teneinde vast te stellen aan welke criteria de factureringssoftware voortaan moet voldoen, hetgeen het ontstaan van aangepaste en goedkopere software alleen maar zal bevorderen. Deze lijst moet het huidige standaardisatieproces op dit gebied op Europees en internationaal vlak bovendien vergemakkelijken.
De exploitanten behouden natuurlijk de mogelijkheid zelf aan strengere voorwaarden te voldoen. Zij kunnen de geavanceerde elektronische handtekening bijvoorbeeld vergezeld doen gaan van een gekwalificeerd certificaat, waardoor de elektronische handtekening een juridische waarde krijgt die vergelijkbaar is met die van een handgeschreven handtekening. Zo'n certificaat kan tevens informatie bevatten over het BTW-identificatienummer van de belastingplichtige. De Commissie is echter van mening dat het hier niet mag gaan om een verplichting aangezien dit een bijkomende, kostbare belemmering zou vormen voor elektronische facturering. Deze verplichting is bovendien niet absoluut noodzakelijk: de facturen op papier zelf hoeven niet te worden ondertekend.
Ook zullen de exploitanten verder kunnen gaan bij de beveiliging van de inhoud van de verzonden boodschap, en wel door gebruik te maken van de encryptietechnieken i. Het gebruik van deze technieken mag echter niet verplicht worden gesteld, aangezien encryptie voornamelijk ten doel heeft de vertrouwelijkheid van de verzonden informatie te waarborgen, hetgeen niet absoluut noodzakelijk is in het kader van het factureringsproces.
3.1.4. De opslag van de facturen (artikel 22, lid 3, onder d)):
Het begrip verplichte bewaring van een dubbel wordt om te beginnen vervangen door de algemener verplichting de uitgereikte en ontvangen facturen op te slaan, opdat deze verplichting wordt afgestemd op de ontwikkeling van elektronische facturering.
De termijn voor deze opslagplicht kan echter uitsluitend door de lidstaten zelf worden vastgesteld: dit is namelijk afhankelijk van louter nationale procedures op het gebied van het controlerecht.
Wat de opslagplaats betreft, is de Commissie echter van mening dat het de exploitant vrij moet staan de plaats van opslag van deze facturen te bepalen. Deze plaats kan zich bovendien buiten het nationale grondgebied bevinden, met name wanneer de facturen zijn verzonden door een in een ander land gevestigde derde.
Aan deze vrijheid zijn echter de volgende twee voorwaarden verbonden:
- de exploitant heeft vanuit zijn bedrijfsruimte te allen tijde onmiddellijke toegang tot alle in de factuur gegeven informatie, opdat alle eventuele vragen van de belastingdienst van zijn land kunnen worden beantwoord. Deze voorwaarde wordt alleen duidelijk vervuld ingeval van elektronische opslag, aangezien deze voortdurende en onmiddellijke toegang in ieder geval níet is gewaarborgd bij een systeem waarbij facturen in zich buiten de bedrijfsruimte bevindende mappen worden opgeborgen.
- In de hele opslagperiode moeten de integriteit van de gegevens (alle vermeldingen met inbegrip van het factuurnummer) en hun leesbaarheid worden gewaarborgd.
Wanneer een factuur door middel van elektronische middelen is verzonden, moeten de facturen uit het oogpunt van een efficiënte controle en van de integriteit van de gegevens tot slot worden opgeslagen op een elektronisch hulpmiddel en moet de geavanceerde elektronische handtekening gelijktijdig met de factuur zelf worden opgeslagen.
De lidstaten kunnen desgewenst aanvullende voorwaarden vaststellen wanneer de informatie - concreet gezien het informaticaproduct (bijvoorbeeld een harddisk of een compactdisc) waarop deze is opgeslagen - is opgeslagen in een land dat niet onder enig juridisch kader valt voor wederzijdse bijstand op BTW-gebied zoals dat binnen de Gemeenschap bestaat.
3.1.5. De definitie van de elektronische verzending en opslag van de facturen (artikel 22, lid 3, onder e)):
Voor de toepassing van de punten c) en d) wordt onder e) het 'door middel van elektronische middelen' verzenden en opslaan van de facturen gedefinieerd. Deze definitie is gebaseerd op die in Richtlijn 98/48/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 juli 1998 i tot wijziging van Richtlijn 98/34/EG betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften.
3.2. Artikel 1, lid 2:
Krachtens artikel 22, lid 8, kunnen de lidstaten andere verplichtingen voorschrijven die zij noodzakelijk achten ter waarborging van de juiste heffing van de belasting en ter voorkoming van fraude.
Er wordt dus voorgesteld dit lid te wijzigen teneinde aan te geven dat uit hoofde van dit lid geen andere verplichtingen op factureringsgebied mogen worden voorgeschreven, aangezien deze verplichtingen inmiddels zijn geharmoniseerd.
De bepalingen van dit voorstel vormen een samenhangend geheel dat erop gericht is de binnen de Europese Gemeenschap aan facturering verbonden voorwaarden te vereenvoudigen en te moderniseren door de totstandbrenging van een geharmoniseerder juridisch kader.
De harmonisering blijft echter beperkt tot de factureringsaspecten waarbij sprake is van een reële behoefte hieraan en het wordt zoveel mogelijk aan de lidstaten zelf overgelaten om alle aanvullende voorwaarden vast te stellen die niet op communautair vlak hoeven te worden vastgelegd. Bij dit harmoniseringsproces wordt dus terdege rekening gehouden met het subsidiariteitsbeginsel. Het spreekt vanzelf dat deze vrijheid voor de lidstaten omkaderd en beperkt is door de in het Verdrag vastgelegde vrijheden en bijgevolg dient te worden uitgeoefend, overeenkomstig de rechtsspraak van het Rechtshof, met respect voor het principe van de proportionaliteit.
Ook beperkt de harmonisering zich tot de door de BTW-wetgeving aan facturering verbonden voorwaarden. Er zijn natuurlijk nog andere voorwaarden, die dit voorstel tot wijziging van de zesde richtlijn niet kan vereenvoudigen of harmoniseren. De doelstelling ervan is dus deze voorwaarden uit BTW-oogpunt toereikend te maken en ervoor te zorgen dat zij de toekenning van het recht op aftrek mogelijk maken. Hiermee wordt echter niet vooruitgelopen op de eventuele noodzaak om op communautair of nationaal vlak de andere aan facturering gekoppelde verplichtingen te vereenvoudigen.
Aangezien de belasting over de toegevoegde waarde echter centraal staat in het wetgevend kader voor facturering, moet dit voorstel een aanzienlijke vereenvoudiging van de verplichtingen van de exploitanten inhouden, met name van die welke grensoverschrijdende activiteiten ontplooien.
Bovendien moet het de ontwikkeling van elektronische facturering en dus die van de elektronische handel bevorderen, waarbij de belastingadministraties tegelijkertijd voldoende waarborgen krijgen op veiligheidsgebied.
Dit voorstel sluit dus naadloos aan bij de nieuwe strategie van de Commissie op BTW-gebied i om het communautaire BTW-stelsel op korte termijn te vereenvoudigen en te moderniseren.
Dit voorstel heeft, tot slot, volstrekt geen gevolgen voor de uit de BTW-heffing voortvloeiende eigen middelen van de Europese Gemeenschappen.