Toelichting bij COM(2003)671 - Toevoeging van vitaminen en mineralen en bepaalde andere stoffen aan levensmiddelen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2003)671 - Toevoeging van vitaminen en mineralen en bepaalde andere stoffen aan levensmiddelen. |
|---|---|
| bron | COM(2003)671   |
| datum | 10-11-2003 |
Dit verordeningsvoorstel beoogt de uiteenlopende nationale voorschriften inzake de toevoeging van vitaminen en mineralen en bepaalde andere stoffen aan levensmiddelen te harmoniseren om een hoog niveau van consumentenbescherming en het vrije verkeer van goederen in de Gemeenschap te waarborgen.
De voorgestelde verordening:
omschrijft voor welke doeleinden vitaminen en mineralen mogen worden toegevoegd;
bevat een lijst van vitaminen en mineralen die mogen worden toegevoegd (bijlage I) en een lijst van vitaminepreparaten en mineraalzouten die daarvoor mogen worden gebruikt (bijlage II) en regelt de zuiverheidscriteria voor die stoffen;
voorziet in bepaalde beperkingen ten aanzien van de levensmiddelen waaraan vitaminen en mineralen mogen worden toegevoegd;
geeft de criteria voor het vaststellen van maximumgehalten aan vitaminen en mineralen in levensmiddelen via de procedure van het Permanent Comité voor de voedselketen en de diergezondheid;
biedt de mogelijkheid minimumgehalten aan vitaminen en mineralen in levensmiddelen vast te stellen via de procedure van het Permanent Comité voor de voedselketen en de diergezondheid;
bevat speciale voorschriften voor de etikettering en presentatie van, en reclame voor, producten waaraan vitaminen en mineralen zijn toegevoegd, naast of in afwijking van andere, horizontale voorschriften ter zake, die voor alle levensmiddelen gelden;
geeft de lidstaten de mogelijkheid om voor te schrijven dat het in de handel brengen van deze producten moet worden gemeld om het toezicht erop te vergemakkelijken.
Ten slotte legt de voorgestelde verordening de basis voor het onderzoeken en zo nodig reguleren van de toevoeging van bepaalde andere stoffen dan vitaminen en mineralen aan levensmiddelen.
Inhoudsopgave
1. In haar witboek over voedselveiligheid heeft de Commissie aangekondigd dat zij met een voorstel ter harmonisering van de voorschriften inzake de toevoeging van nutriënten aan levensmiddelen in de Europese Unie zou komen (actie 61). Het wordt nu algemeen ingezien dat de nationale voorschriften ter zake sterk uiteenlopen en maar al te vaak leiden tot belemmeringen van de intracommunautaire handel in de bedoelde producten. Daarom moeten die voorschriften geharmoniseerd worden, zodat het vrije verkeer van deze producten in de Gemeenschap makkelijker wordt. Tegelijkertijd zal dat ertoe leiden dat de consumentenbescherming in de Gemeenschap op een hoog peil komt te staan en met name dat die producten geen risico's voor de volksgezondheid inhouden.
2. Het toevoegen van nutriënten aan levensmiddelen is heel gebruikelijk; de fabrikanten doen dit vrijwillig of omdat het volgens nationale of communautaire voorschriften verplicht is. Zo stelt het Gemeenschapsrecht het toevoegen van vitaminen en/of mineralen aan een aantal voor bijzondere voeding bestemde levensmiddelen (dieetvoeding) verplicht. In sommige lidstaten is het toevoegen van vitaminen en/of mineralen aan margarine (vitamine A en D), meel (vitamine B-complex, ijzer en calcium) en zout (jodium) verplicht. Deze nationale voorschriften zijn ingegeven door volksgezondheidsoverwegingen die op nationaal of regionaal niveau relevant zijn; zij kunnen uit dien hoofde niet op communautair niveau verplicht gesteld worden. Daarom laat dit verordeningsvoorstel de bestaande communautaire voorschriften betreffende de toevoeging van nutriënten onverlet en is het niet bedoeld om de bestaande nationale voorschriften inzake verplichte toevoeging van nutriënten aan levensmiddelen op dit moment te harmoniseren; de mogelijkheid om geharmoniseerde specifieke voorschriften vast te stellen betreffende de verplichte toevoeging van bepaalde nutriënten aan bepaalde levensmiddelen of categorieën levensmiddelen wordt echter niet uitgesloten. Beoogd wordt de voorschriften voor vrijwillige toevoeging van nutriënten in de Europese Unie te harmoniseren. Vooral vitaminen en mineralen worden om de bovengeschetste redenen aan levensmiddelen toegevoegd. Daarom wordt het beter geacht dit voorstel te beperken tot de toevoeging van vitaminen en mineralen aan levensmiddelen. Bepaalde andere nutriënten mogen volgens de communautaire wetgeving specifiek worden toegevoegd aan voor bijzondere voeding bestemde levensmiddelen (dieetvoeding). Zo mogen aminozuren worden toegevoegd aan volledige zuigelingenvoeding en opvolgzuigelingenvoeding op basis van soja om de kwaliteit van de eiwitten te verbeteren. Aan dergelijke producten worden ook bepaalde vetzuren toegevoegd met het oog op de specifieke voedingsbehoeften van degenen voor wie zij bestemd zijn. Maar zoals gezegd vallen de voorschriften betreffende dergelijke producten buiten het bestek van dit verordeningsvoorstel.
3. Vitaminen en mineralen worden om drie redenen aan levensmiddelen toegevoegd. Ten eerste gebeurt dat om de nutriënten die in het hele proces van opslag, behandeling en vervaardiging van levensmiddelen verloren gegaan zijn, in het eindproduct dat aan de consument wordt aangeboden weer op peil te brengen ("restauratie"). Dergelijke verliezen zijn vaak niet te vermijden en treden zelfs met de modernste fabricageprocédés nog op. Ten tweede worden nutriënten toegevoegd bij de vervaardiging van vervangingsproducten die qua uiterlijk, organoleptische eigenschappen en voedingswaarde lijken op gewone levensmiddelen. Het bekendste voorbeeld hiervan is wel margarine, dat oorspronkelijk geproduceerd werd ter vervanging van boter. Ten derde worden vitaminen en mineralen aan levensmiddelen toegevoegd om die te verrijken, ongeacht of zij aanvankelijk in het levensmiddel aanwezig waren.
4. Zoals gezegd lopen de nationale voorschriften inzake de vrijwillige toevoeging van vitaminen en mineralen sterk uiteen. Zo is het in één lidstaat zonder enige beperking toegestaan dergelijke stoffen toe te voegen zolang het levensmiddel geen risico voor de gezondheid inhoudt, terwijl dat in een andere lidstaat alleen toegestaan is als is aangetoond dat er uit voedingsoogpunt behoefte aan is. Tussen deze twee uitersten is in sommige lidstaten de toevoeging van bepaalde, op een lijst voorkomende vitaminen en mineralen toegestaan, maar daarbij lopen de toegestane maximumgehalten uiteen. In andere lidstaten is de toevoeging van enkele specifieke vitaminen weer verboden. Dit alles komt doordat de lidstaten bij de totstandbrenging van hun regelgeving de verschillende argumenten vóór of tegen toevoeging meer of minder zwaar laten meewegen. Levensmiddelen hebben een dubbel doel. Zij moeten genot brengen en tot voeding dienen, dat wil zeggen alle elementen leveren die nodig zijn voor de groei en ontwikkeling en om gezond te blijven. Verder moeten levensmiddelen veilig zijn. Vrijwel iedereen zal het ermee eens zijn dat wanneer vitaminen en mineralen met de bovengenoemde doeleinden worden toegevoegd, de resulterende producten voor de consument een aannemelijk nutritioneel of fysiologisch nut moeten hebben en veilig moeten zijn bij gebruik in het kader van een gevarieerde voeding.
5. De burgers van de Europese Unie hebben over het algemeen een ruime keuze aan veilige levensmiddelen tegen betaalbare prijzen. Zij kunnen dus in het ideale geval hun voeding zo samenstellen dat zij alle noodzakelijke nutriënten in voldoende hoeveelheid binnenkrijgen, al naar de individuele behoefte. Uit tal van studies blijkt echter dat deze ideale situatie niet door iedereen in de Unie wordt gerealiseerd. Hier kunnen allerlei redenen voor zijn. Veranderingen in de economische en sociale situatie, zoals een groter aandeel werkende vrouwen en de veranderende gezinssamenstelling, zijn van invloed op de aanschaf van levensmiddelen, de maaltijdbereiding en het aantal en de aard van de maaltijden die thuis worden gegeten. Ook door de technologische vooruitgang, zowel thuis als op het werk, en veranderingen in andere leefstijlfactoren zijn de voedingsbehoeften veranderd; met name is de energiebehoefte gedaald. Zo blijkt uit de National Food Survey van 1998 in het VK dat de gemiddelde energie-inname tussen 1960 en 1998 daar met 30% is gedaald, van 2700 tot 1800 calorieën. Dit is gepaard gegaan met aanzienlijke veranderingen in de eetgewoonten en het voedingsgedrag, waardoor de micronutriëntendichtheid (de hoeveelheid vitaminen en mineralen ten opzichte van een bepaalde hoeveelheid energie) van afzonderlijke levensmiddelen en het totale voedingspakket belangrijker geworden is. Daarnaast zijn dankzij de wetenschappelijke vooruitgang de inzichten omtrent de behoefte aan bepaalde nutriënten veranderd doordat vast is komen te staan dat zij van invloed zijn op bepaalde aandoeningen of ziekten, dan wel de minimale behoefte niet langer gericht is op het voorkomen van een tekort maar op de instandhouding van een optimale gezondheid.
6. Verschillende bevolkingsgroepen hebben met deze situatie te maken. Volgens het in april 1997 gepubliceerde rapport van de wetenschappelijke samenwerking (SCOOP-taak 7.1.1) betreffende de wetenschappelijke grondslagen van maatregelen inzake de toevoeging van vitaminen en mineralen aan levensmiddelen is gebleken dat er voor vrijwel alle vitaminen, mineralen en spoorelementen een of meer bevolkingsgroepen zijn aan te wijzen die daarvan minder binnenkrijgen dan op nationaal niveau wordt aanbevolen. Wel worden volgens dat rapport sommige nutriënten hierbij vaker dan andere genoemd, zoals ijzer, jodium en de vitaminen B2, B6 en D. De bevolkingsgroepen in kwestie zijn onder meer: jongeren of kinderen, met name als zij erg kieskeurig zijn, vrouwen, vrouwen rond het begin van de zwangerschap, ouderen, mensen die een afslankdieet volgen, vegetariërs, mensen met voedselallergie (wat steeds vaker voorkomt) en mensen die veel fastfood of junkfood eten. Welke groepen mogelijk te weinig van welke nutriënten binnenkrijgen loopt van lidstaat tot lidstaat uiteen.
7. Levensmiddelen waaraan vrijwillig vitaminen en mineralen zijn toegevoegd, kunnen er - soms in belangrijke mate - toe bijdragen dat hiervan een toereikende inname wordt bereikt, zodat het risico op tekorten kleiner wordt. Naar schatting leveren margarines en vetsmeersels waaraan vitamine A en D zijn toegevoegd - wat in vrijwel alle lidstaten op vrijwillige basis gebeurt - algemeen gesproken zo'n 20% van de referentie-inname van de bevolking (PRI) van vitamine A en zo'n 30% van de PRI van vitamine D voor grote groepen van de EU-bevolking. Verrijkte ontbijtgranen zijn in het VK in de jaren negentig de belangrijkste bron van ijzer in de voeding van jonge kinderen geworden, terwijl dat in de jaren vijftig nog vlees was. Deze producten kunnen ook 20% van de vitamine D-inname en ongeveer 20% van de B-vitaminen in de voeding van kinderen leveren. Verrijkte vruchtensappen dragen bij tot de calcium- en vitamine C-inname van Duitse jongeren. De beschikbaarheid en consumptie van deze levensmiddelen kan dus een belangrijke bijdrage tot de nutriënteninname leveren.
TOEVOEGING VAN VITAMINEN EN MINERALEN
8. Op internationaal niveau heeft de Codex Alimentarius in 1987 grondbeginselen voor de toevoeging van essentiële nutriënten aan levensmiddelen vastgesteld. Deze grondbeginselen definiëren de drie al genoemde oogmerken van het toevoegen van nutriënten aan levensmiddelen, namelijk restauratie, gelijkwaardigheid van vervangingsproducten en verrijking. De Codex-definities van de eerste twee oogmerken zijn ook nu nog grotendeels geldig en kunnen daarom in de voorgestelde verordening worden overgenomen. De definitie van verrijking moet echter nader worden beschouwd tegen de achtergrond van de communautaire wetgeving ter zake.
9. Volgens de grondbeginselen van de Codex voor 'verrijking' is de toevoeging van nutriënten aan levensmiddelen uitsluitend toegestaan om een aantoonbaar tekort aan een of meer nutriënten bij de bevolking of bij specifieke bevolkingsgroepen te voorkomen of te verhelpen. Deze definitie werd vijftien jaar geleden vastgesteld gelet op de toenmalige voedingstoestand in de wereld. De nadruk valt hierbij op het voorkómen of corrigeren van een aantoonbaar tekort aan een vitamine of mineraal, iets wat destijds geregeld voorkwam, vooral in de ontwikkelingslanden. Deze definitie zou leiden tot een uiterst restrictieve regeling voor verrijking, die in de Europese Gemeenschap om een aantal redenen niet houdbaar zou zijn. Tekorten aan bepaalde vitaminen of mineralen die aan de hand van welbepaalde klinische symptomen of andere biomarkers aantoonbaar zijn, komen in de Gemeenschap tegenwoordig niet of nauwelijks meer voor. Zij zouden ook niet de hele bevolking van de Gemeenschap betreffen, maar alleen specifieke groepen, die van lidstaat tot lidstaat kunnen verschillen. Als verrijking daarom alleen voor dergelijke gelimiteerde doeleinden toegestaan werd, zou er geen reden zijn om de communautaire voorschriften voor de vrijwillige toevoeging van nutriënten aan levensmiddelen te harmoniseren en zou terecht kunnen worden aangevoerd dat de voorschriften voor de - vrijwillige of verplichte - toevoeging van nutriënten aan levensmiddelen de verantwoordelijkheid van de nationale autoriteiten moet blijven.
10. Anderzijds is in een groot aantal lidstaten geconstateerd dat verscheidene van de al eerder genoemde bevolkingsgroepen minder vitaminen en mineralen binnenkrijgen dan op nationaal niveau wordt aanbevolen. Bovendien blijkt uit diverse fysiologische parameters dat hun voedingstoestand niet in orde is. Zoals al onder punt 5 gezegd is, kunnen de veranderingen die zich momenteel in de voedingsgewoonten voltrekken ook een ontoereikende inname in de hand werken. Met deze indicatoren van vitamine- en mineraalgebreken moet dus tegenwoordig wel rekening gehouden worden. Dit sluit aan bij de grondbeginselen van de Codex voor systematische verrijking, die inhouden dat de noodzaak van een verhoogde inname kan worden aangetoond aan de hand van feitelijke klinische of subklinische tekenen van een tekort, schattingen waaruit een lage inname van nutriënten blijkt of eventuele tekorten die kunnen ontstaan door de veranderende voedingsgewoonten. Een ander belangrijk punt is dat de wetenschappelijke inzichten ten aanzien van de aanbevolen inname een ontwikkeling hebben doorgemaakt. Nog maar kort geleden was het streven dat in de behoeften van het grootste deel van de bevolking moest worden voorzien om tekorten te voorkomen. Tegenwoordig zijn de aanbevelingen van wetenschappelijke instanties in de lidstaten en derde landen meer gericht op een inname waarmee een 'optimale gezondheid' in stand kan worden gehouden. Zij zijn mede gebaseerd op nieuwe wetenschappelijke inzichten omtrent de rol en de heilzame effecten van sommige vitaminen en mineralen op bepaalde fysiologische processen en aandoeningen. Het is een feit dat veel van de gunstige effecten op de gezondheid die aan de inname van vitaminen en mineralen kunnen worden toegeschreven, eerder berusten op aanwijzingen dan op harde bewijzen. Erkend moet echter worden dat zulke bewijzen veel tijd kunnen vergen. Zo waren er al langer aanwijzingen dat er een verband bestaat tussen de inname van foliumzuur en neuraalbuisdefecten, maar is het bewijs daarvan pas een paar jaar geleden geleverd. In 1958 is al aangetoond dat seleen voor dieren onmisbaar was, maar dat dat ook voor mensen het geval is, is pas in 1980 vast komen te staan, en iets soortgelijks geldt voor zink en chroom. Geconstateerd is dat boor, silicium, molybdeen, tin, vanadium en andere spoorelementen bij dieren een functie hebben, maar aangezien er bij mensen geen deficiënties of tekenen van een verminderde biochemische activiteit zijn aangetoond, zijn de mogelijke heilzame effecten van de inname van deze stoffen voor de mens nog met vele onzekerheden omgeven.
11. Deze argumenten zouden voor een minder stringente houding ten opzichte van de toevoeging van vitaminen en mineralen aan levensmiddelen pleiten, maar hier wordt vaak tegen ingebracht dat daar ook risico's aan verbonden kunnen zijn. Verrijking kan tot tweeërlei risico's leiden. Ten eerste bestaat de vrees dat vrijwillige verrijking door de fabrikanten in een liberaal klimaat tot gevolg zou hebben dat er meer en meer verrijkte levensmiddelen op de markt komen. Die zouden dan de niet-verrijkte levensmiddelen uit de voeding kunnen gaan verdringen, met als gevolg een excessieve inname van bepaalde nutriënten die de gezondheid van de consumenten in gevaar kan brengen. Deze vrees is zeker niet zonder grond. Niettemin blijkt uit gegevens van lidstaten en derde landen waar vrijwillige verrijking met weinig of geen restricties toegestaan is, dat deze gevreesde verdringing beperkt gebleven is. Volgens gegevens van de fabrikanten bedraagt het aandeel van dergelijke levensmiddelen in de bedoelde landen nu 1 à 6% van het levensmiddelenaanbod en is dat percentage de afgelopen jaren constant gebleven. Verder moeten er hoe dan ook maatregelen worden getroffen om het risico van een excessieve vitamine- en mineraalinname te vermijden. Een maatregel op communautair niveau om verrijking te verbieden of sterk aan banden te leggen om op die manier het risico van een excessieve vitamine- en mineraalinname te vermijden zou daarom disproportioneel zijn.
12. Ook wordt gevreesd dat door de ruimere verkrijgbaarheid van verrijkte levensmiddelen de kennis van de consument omtrent de elementaire beginselen en de rol van de voeding achteruitgaat. Sommige nationale autoriteiten en consumentenorganisaties stellen dat zij er met grote inspanning in geslaagd zijn de consumenten bewust te maken van de voedingswaarde van de verschillende levensmiddelen en het belang van een gevarieerde voeding om voldoende essentiële nutriënten binnen te krijgen. De opkomst van verrijkte levensmiddelen zou ertoe kunnen leiden dat de consumenten het belang van bepaalde categorieën levensmiddelen als groenten en fruit, zuivelproducten en rood vlees als bron van vitaminen en mineralen uit het oog verliezen. Dit zou ertoe kunnen leiden dat de mensen hun voedingspatroon wijzigen en verrijkte levensmiddelen gaan consumeren om aan hun vitaminen en mineralen te komen, en zo hun goede voedingsgewoonten laten varen. Gevreesd wordt dat dit nadelig kan uitwerken op de hoeveelheid, kwaliteit en proportie van de inname van bepaalde nutriënten en andere stoffen, zoals vezels, eiwitten, vetten en koolhydraten, en op lange termijn de gezondheid van de bevolking in gevaar kan brengen. Ook deze vrees is gegrond, al wordt hierbij vooralsnog uitgegaan van veronderstellingen omtrent de toekomstige ontwikkeling van de markt, die echter gesteund worden door de constatering dat fabrikanten verrijking vaak als argument gebruiken om hun waren aan te prijzen. Er zijn echter geen gegevens die erop duiden dat dergelijke nadelige effecten zich voordoen in lidstaten of derde landen waar nutriënten vrijwillig mogen worden toegevoegd. Ook hier geldt dus dat dit probleem beter kan worden ondervangen door specifieke maatregelen dan door verrijking te verbieden of sterk aan banden te leggen.
13. In plaats van strikte beperkingen ten aanzien van verrijking in het algemeen zijn sommigen voorstander van selectieve beperkingen voor bepaalde levensmiddelen of levensmiddelencategorieën die kunnen worden verrijkt. Dit wordt geïllustreerd met voorbeelden uit derde landen. De Food and Drug Administration in de VS bijvoorbeeld moedigt het klakkeloos toevoegen van nutriënten aan levensmiddelen niet aan en acht het niet zinvol om verse producten, vlees, pluimvee of vis, suiker, snoepgoed of koolzuurhoudende dranken te verrijken. Volgens de regelgeving van Australië en Nieuw-Zeeland voor vrijwillige toevoeging van vitaminen en mineralen aan gewone levensmiddelen is dit toegestaan als de vitamine of het mineraal voorkomt in het voedingsprofiel vóór verwerking van een nauw verwant referentielevensmiddel dat tot dezelfde groep behoort als het betrokken levensmiddel. Ook is het in deze landen toegestaan bepaalde nutriënten aan sommige categorieën levensmiddelen toe te voegen als niet aan deze criteria wordt voldaan, maar dit al lange tijd gebruikelijk is (bv. toevoeging van calcium en vitamine C aan ontbijtgranen). Verder zijn specifieke 'grenswaarden inzake voedingskwaliteit' vastgesteld voor de verrijking van bepaalde categorieën levensmiddelen (biscuits met maximaal 200 g/kg vet en niet meer dan 50 g/kg suiker). Health Canada heeft in beleidsaanbevelingen voor de toevoeging van vitaminen en mineralen aan levensmiddelen die in 1999 zijn gepubliceerd met het oog op opmerkingen van het publiek, criteria geopperd om te bepalen aan welke levensmiddelen vitaminen en mineralen zouden mogen worden toegevoegd. Het betreft hier levensmiddelen die van minimaal één nutriënt 10% of meer van de in Canada aanbevolen nutriëntinname leveren en geen 'diskwalificerende' nutriëntengehalten hebben (die zijn voorgesteld voor totaal vetten, verzadigde vetzuren, transvetzuren en natrium). Erkend werd echter dat levensmiddelen met een geringe voedingswaarde en levensmiddelen met een hoog gehalte aan nutriënten waarvan een beperkte inname wenselijk is, ook zouden kunnen dienen om in bepaalde situaties specifieke groepen te bereiken (bv. dranken met vruchtensmaak en volle melk). Aan de hand van de ontvangen opmerkingen heeft Health Canada de beleidsaanbevelingen herzien en opnieuw voor commentaar gepubliceerd. In de nieuwe aanbevelingen kwam het totale vetgehalte als 'diskwalificerend' nutriëntengehalte niet meer voor. Er zijn in Canada na de publicatie van bovengenoemd beleidsdocument nog geen voorschriften vastgesteld.
14. Consumentenorganisaties in de Europese Gemeenschap vinden dat producten die geen 'wenselijk' voedingsprofiel hebben, zoals snoepgoed, snacks met een hoog zout- of vetgehalte en koek en biscuit niet verrijkt mogen worden. Zij menen dat die producten door verrijking aantrekkelijker zouden worden, waardoor veel consumenten er meer van zouden gaan eten. Dit zou volgens hen op korte termijn de voedingsgewoonten van bepaalde bijzonder kwetsbare bevolkingssegmenten, zoals kinderen en jongeren, nadelig beïnvloeden. Ook sommige lidstaten zijn die mening toegedaan. Dit argument is ook in aanmerking genomen bij de voorgestelde voorschriften inzake voedings- en gezondheidsclaims voor levensmiddelen. Volgens dat voorstel moet het voedingsprofiel van een levensmiddel één van de criteria worden op basis waarvan dat levensmiddel van een claim kan worden voorzien. Vrijwel alle fabrikanten die vitaminen en mineralen aan levensmiddelen toevoegen, willen dat ook in een claim vermelden. Als ze zo'n claim niet mogen maken, zullen ze eerder van die toevoeging afzien. Het voedingsprofiel hoeft dus niet ook nog eens als criterium te fungeren voor levensmiddelen waaraan vitaminen en mineralen mogen worden toegevoegd.
15. Als de toevoeging van vitaminen en mineralen beperkt werd tot levensmiddelen die ze oorspronkelijk bevatten, zouden bepaalde bevolkingsgroepen onnodig een waardevolle inname van bepaalde nutriënten mislopen, en tegen een zodanig criterium bestaan dan ook grote bezwaren. Zo kunnen met calcium verrijkte vruchtensappen of frisdranken met vruchtensmaak ertoe bijdragen dat mensen die om fysiologische of sociale redenen of omdat ze het niet lusten geen melk drinken, toch voldoende calcium binnenkrijgen. Ook de culturele en culinaire tradities in de verschillende lidstaten zijn een complicerende factor bij de vraag welke levensmiddelen of groepen levensmiddelen al dan niet verrijkt zouden mogen worden. De enige uitzondering betreft alcoholhoudende dranken. Gelet op de inspanningen om alcoholmisbruik te bestrijden zou het toevoegen van vitaminen en mineralen aan deze dranken moeten worden verboden, net zoals voor aanprijzingen voor deze producten is voorgesteld. Verder moet duidelijk worden gesteld dat de gegeven overwegingen gelden voor bereide levensmiddelen en dat vitaminen en mineralen niet dienen te worden toegevoegd aan verse en niet-bewerkte levensmiddelen zoals groente, fruit, vlees, pluimvee, vis enz., om het oorspronkelijke gehalte van deze nutriënten te behouden en verwarring bij de consument te voorkomen.
16. Om dit vraagstuk in zijn totaliteit te beschouwen moeten nog enkele punten worden aangestipt. De consument wordt steeds bewuster van de relatie tussen de voeding in het algemeen - en van bepaalde nutriënten in het bijzonder - en zijn gezondheid. Daarom is er al dan niet terecht steeds meer vraag naar producten met extra vitaminen en mineralen. In een studie die in de Noordse landen in opdracht van een levensmiddelenconcern is uitgevoerd en in het rapport van de Noordse Raad van Ministers over de toevoeging van nutriënten aan levensmiddelen wordt genoemd, is gebleken dat 78% van de consumenten in die landen vindt dat zij de keuze en de mogelijkheid moeten hebben om met vitaminen en mineralen verrijkte levensmiddelen te kopen, al is het percentage dat die producten ook daadwerkelijk zou kopen lager, namelijk maar 33%. Deze cijfers geven aan dat het voor de consument belangrijk is om te kunnen kiezen tussen verrijkte en niet-verrijkte producten. Alle betrokkenen zouden er dus voor moeten zorgen dat het toestaan van vrijwillige verrijking er niet toe leidt dat de niet-verrijkte tegenhangers hierdoor worden verdrongen. Dit is in grote mate een verantwoordelijkheid van de levensmiddelenindustrie, die aan de andere kant wil dat de voorschriften voor het toevoegen van vitaminen en mineralen niet al te restrictief worden. Aldus zouden zij innoverende producten kunnen ontwikkelen die de gezondheid van de consument ten goede komen, en tevens concurrerend kunnen blijven in de Gemeenschap, de rest van Europa en wereldwijd. Dit is een essentieel punt nu het volgens de onlangs goedgekeurde algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving verplicht is dat levensmiddelen die uit de Gemeenschap naar derde landen worden uitgevoerd, aan de desbetreffende voorschriften van de communautaire wetgeving voldoen.
17. Wanneer het nutriëntengehalte van een product door toevoeging van vitaminen en mineralen is gewijzigd, kan de consument via de etikettering worden ingelicht over het voedingsprofiel van het product. Voedingswaarde-etikettering zou daarom verplicht moeten worden voor alle levensmiddelen waaraan op vrijwillige basis vitaminen en mineralen zijn toegevoegd. Ook moet die etikettering volledig zijn om de consument een zo goed mogelijk beeld van het levensmiddel te geven. Daarbij kan worden gewezen op het belang van een gevarieerde voeding, zodat de consument daar nog eens aan wordt herinnerd. Verder is, zoals eerder gezegd, de kwestie claims over verrijkte producten van groot belang. Deze kunnen het imago van verrijkte levensmiddelen verbeteren en op die manier verkoopbevorderend werken. Parallel aan dit voorstel inzake de toevoeging van vitaminen en mineralen aan levensmiddelen komt de Commissie met voorstellen voor de harmonisatie van claims ten aanzien van levensmiddelen in het algemeen. Een goede regeling van het gebruik van claims is ook een maatregel waarmee de impact van verrijkte levensmiddelen op de keuzes van de consument in bedwang kan worden gehouden. Daarnaast moet de voorlichting en educatie van de consument ten aanzien van voedingskwesties en het belang van goede eetgewoonten ter verbetering van de gezondheid en het algemeen welzijn voortgezet en zo mogelijk geïntensiveerd worden.
18. Vanaf het moment dat in de Europese Gemeenschap geharmoniseerde voorschriften gelden, is waakzaamheid echter geboden. Om eventuele negatieve ontwikkelingen te constateren en de nodige maatregelen te nemen om die te voorkomen of beperken, moeten de autoriteiten van de lidstaten optimaal toezicht kunnen houden op het in de handel brengen van producten met extra vitaminen en mineralen. Daartoe moeten zij zo nodig kunnen eisen dat deze producten worden aangemeld wanneer zij in de handel worden gebracht. De lidstaten moeten zelf uitmaken of de bestaande monitoringmogelijkheden, bijvoorbeeld regelmatige voedselconsumptiepeilingen of andere methoden, voldoende zijn of dat met het oog op de monitoring het aanmelden van de producten verplicht moet worden. De autoriteiten, wetenschappelijke instanties en betrokken partijen moeten zo veel mogelijk samenwerken om voedselinnamegegevens te verzamelen die over de hele Gemeenschap vergelijkbaar zijn, de consumptie van levensmiddelen waaraan vitaminen en mineralen zijn toegevoegd na te gaan en de inname van die nutriënten zo nauwkeurig mogelijk te schatten. Daarnaast moeten met voorrang op nationaal en communautair niveau gegevens over relevante indicatoren worden verzameld. Wanneer de voorschriften eenmaal enige tijd zijn toegepast, moet de Commissie nagaan welke invloed zij op de hierboven uiteengezette kwesties en eventuele andere relevante aspecten hebben en daarover verslag uitbrengen, zo nodig met voorstellen voor maatregelen.
19. Zoals al gezegd moeten er maatregelen komen ter vermijding van het risico van overmatige consumptie van nutriënten bij een gevarieerde voeding die ook levensmiddelen met extra vitaminen en mineralen bevat. Het is bekend dat sommige vitaminen en mineralen bij excessieve inname meer risico's voor de volksgezondheid opleveren dan andere. Er zijn voorstellen voor een indeling in categorieën al naar het potentiële risico gedaan in de Noordse voedingsaanbevelingen, door de Franse Autoriteit voor voedselveiligheid en van andere wetenschappelijke zijden, en die ontlopen elkaar niet veel. Het Wetenschappelijk Comité voor de menselijke voeding heeft op verzoek van de Commissie veilige maximumgehalten voor een aantal vitaminen en mineralen vastgesteld aan de hand van een wetenschappelijke risicobeoordeling. De Europese Autoriteit voor voedselveiligheid, die de adviestaken op wetenschappelijk gebied van dit comité heeft overgenomen, zal de werkzaamheden voor de overige vitaminen en mineralen afmaken. Op basis van deze veilige maximumgehalten moeten, met inachtneming van nog enkele parameters, bovengrenzen voor aan levensmiddelen toegevoegde vitaminen en mineralen worden vastgesteld om te waarborgen dat die levensmiddelen wanneer zij als onderdeel van een gevarieerde voeding worden geconsumeerd, geen risico voor de consument opleveren. Daarbij moet rekening gehouden worden met de inname uit alle mogelijke voedselbronnen, ook als de vitaminen en mineralen van nature in levensmiddelen en voedingssupplementen voorkomen. Bij deze maximumgehalten moet er ook rekening mee worden gehouden dat sommige vitaminen en mineralen als levensmiddelenadditieven en aroma's worden gebruikt. Opgemerkt moet echter worden dat niet alle levensmiddelen verrijkt kunnen worden. Er kunnen technologische factoren zijn waardoor toevoeging van vitaminen en mineralen onmogelijk is of zou leiden tot producten die vanwege de smaak, kleur, geur of consistentie voor de consument onaantrekkelijk zijn. In andere gevallen kunnen de kosten een belemmering vormen. Verder moet naar behoren rekening worden gehouden met de bevolkingsreferentie-innamen of veilige en voldoende innamen die in 1992 door het Wetenschappelijk Comité voor de menselijke voeding en later door andere gezaghebbende wetenschappelijke instanties zijn vastgesteld.
20. Voor sommige vitaminen en mineralen moeten de hoeveelheden die mogen worden toegevoegd - mogelijk aan een breed scala van levensmiddelen - om veiligheidsredenen beperkt gehouden worden. Wordt in dat geval bepaald dat die stoffen aan alle levensmiddelen toegevoegd mogen worden, op basis van de energie-inhoud of een specifiek gewicht of volume, dan zou het gevolg kunnen zijn dat er aan de verschillende levensmiddelen slechts onbeduidende hoeveelheden worden toegevoegd. Dit zou voor de consument misleidend zijn en de voedingswaarde van een aantal traditionele vervangingsproducten (bv. margarine) of andere producten die inmiddels een belangrijke plaats in de voeding innemen (bv. ontbijtgranen) sterk ondermijnen. Het kan in dat geval nodig zijn om de toevoeging van een vitamine of mineraal specifiek te beperken tot één of enkele producten of categorieën producten, gelet op het belang van de bijdrage daarvan aan de inname van nutriënt in kwestie door de bevolking. Een ander nuttig criterium in dit verband is het voedingsprofiel van het levensmiddel, dat is voorgesteld als criterium voor het doen van een voedings- of gezondheidclaim voor een levensmiddel in het desbetreffende verordeningsvoorstel dat nu bij het Europees Parlement en de Raad in behandeling is. Aangezien het vaststellen van deze maximumgehalten een technische en complexe zaak is, zou dat moeten gebeuren door middel van de regelgevingsprocedure wanneer alle technische en wetenschappelijke gegevens beschikbaar zijn.
21. De laatste jaren verschijnen er in de samenstelling en etikettering van levensmiddelen steeds meer andere stoffen of ingrediënten dan vitaminen en mineralen, die op 'innoverende' wijze gebruikt worden. In de meeste gevallen berust het gebruik van deze stoffen op deugdelijke wetenschappelijke gegevens waaruit blijkt dat ze aantoonbaar of aannemelijk een gunstig effect hebben zodat de levensmiddelenindustrie innoverende producten kon lanceren voor een steeds gezondheidsbewuster en veeleisender consument. Niettemin geeft het gebruik van bepaalde stoffen en ingrediënten meer en meer aanleiding tot bezorgdheid. Veelal ontbreken namelijk voldoende wetenschappelijke gegevens om aan te tonen dat het gebruik van die stoffen in grote hoeveelheden, vaak veel meer dan met een normale voeding wordt binnengekregen, geen risico's voor de gezondheid oplevert. Aangezien die stoffen al in levensmiddelen aanwezig waren of als voedselingrediënten werden gebruikt voordat Verordening (EG) nr. 258/97 van het Europees Parlement en de Raad betreffende nieuwe voedingsmiddelen en nieuwe voedselingrediënten in werking trad, vallen zij niet onder die verordening. Soms kan bij deze stoffen het gebruik en de vermelding op de etikettering vragen oproepen, bijvoorbeeld of zij als ingrediënt bij de vervaardiging van levensmiddelen zijn gebruikt dan wel als 'toegevoegde' stof moeten worden beschouwd. Ongeacht het antwoord op deze vraag is deze verordening een goede gelegenheid om het veilig gebruik van dergelijke stoffen/ingrediënten te regelen en ze zo nodig te verbieden.
22. Omwille van de transparantie moet er een Communautair repertorium voor de toevoeging van vitaminen en mineralen en bepaalde andere stoffen aan levensmiddelen worden opgesteld en bijgehouden. Dit bevat informatie over vitaminen en mineralen en de vitamineformuleringen en mineraalzouten die aan levensmiddelen mogen worden toegevoegd, met de maximaal en minimaal toegestane hoeveelheden en informatie over de verplichte toevoeging van vitaminen en mineralen in de lidstaten waar dat het geval is. Ook wordt informatie opgenomen over de status van de in punt 21 bedoelde andere stoffen dan vitaminen en mineralen en eventuele ingrediënten die die stoffen bevatten.
23. Er zijn geen budgettaire gevolgen voor de Commissie.
- Het bovengenoemde 'repertorium' wordt ondergebracht op de website van DG SANCO, met gebruikmaking van de bestaande budgettaire en personele middelen.
- Het in artikel 16 genoemde regelgevend comité is het Permanent Comité voor de voedselketen en de diergezondheid, dat is ingesteld bij Verordening (EG) nr. 178/2002; beschikkingen krachtens de voorgestelde verordening worden behandeld door de afdeling 'Algemene levensmiddelenwetgeving' van het comité, die momenteel zesmaal per jaar bijeenkomt; voor de uitvoering van dit voorstel zal deze afdeling niet vaker bijeen hoeven te komen.
- Het beheer van de communautaire procedures van dit voorstel vereist geen extra personeel, aangezien het aantal inbreukprocedures naar verwachting sterk zal dalen.
24. Bij de opstelling van dit voorstel is de Commissie zorgvuldig nagegaan welke voorschriften op dit gebied in derde landen gelden of in voorbereiding zijn. Ook heeft zij de desbetreffende Codex-richtsnoeren in aanmerking genomen. De Commissie heeft uitgebreid overlegd met de lidstaten en de belanghebbende partijen. Daartoe is een voorontwerp van de voor te stellen maatregelen in juli 2000 met de belanghebbende partijen en in september 2000 met de lidstaten besproken. Uit dit eerste overleg bleek dat de lidstaten en de belanghebbenden de voorschriften op dit gebied wilden harmoniseren; ook kwam hieruit naar voren dat er enige overeenkomsten zijn met het voorstel inzake voedingssupplementen dat op dat moment bij het Europees Parlement en de Raad in behandeling was en dat er een nauw verband bestond tussen het voorstel inzake de toevoeging van vitaminen en mineralen en het voorstel inzake voedings- en gezondheidsclaims, waar toen ook aan gewerkt werd. Na de goedkeuring van Richtlijn 2002/46/EG van het Europees Parlement en de Raad inzake voedingssupplementen en gezien de vorderingen bij de opstelling van de voorstellen inzake claims is het ontwerp-voorstel aangepast en in februari 2003 met de belanghebbende partijen en in maart 2003 met de lidstaten besproken. De opvattingen die over de verschillende aspecten van het voorstel naar voren zijn gebracht, zijn zorgvuldig in beschouwing genomen. De verschillende standpunten en argumenten zijn in deze toelichting verwerkt, al is daarbij niet steeds aangegeven van wie zij afkomstig waren.
25. Concluderend kan worden gezegd dat de voorgestelde voorschriften bijdragen tot een hoog beschermingsniveau voor het leven en de gezondheid van de mens en de bescherming van de belangen van de consument doordat zij ervoor zorgen dat in de handel gebrachte levensmiddelen waaraan vitaminen of mineralen zijn toegevoegd of bepaalde ingrediënten zijn gebruikt, veilig zijn en adequaat en duidelijk worden geëtiketteerd, zodat de consument geïnformeerde keuzes kan maken. Aldus wordt voldaan aan de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving zoals vastgelegd in de artikelen 5 tot en met 8 van de recent goedgekeurde Verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad, en met artikel 153 van het Verdrag. Ook wordt zo tegemoetgekomen aan de behoefte van de levensmiddelenindustrie aan regelgeving die haar de mogelijkheid geeft te innoveren en concurrerend te blijven op communautair en internationaal niveau. Ten slotte wordt voorzien in de mogelijkheid om controle uit te oefenen en maatregelen te nemen ingeval zich een risico voor de gezondheid of andere consumentenbelangen voordoet.