Toelichting bij COM(2009)66 - Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2009)66 - Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken. |
|---|---|
| bron | COM(2009)66   |
| datum | 18-02-2009 |
Motivering en doel van het voorstel
Dit voorstel maakt deel uit van de EU-maatregelen om een geïntegreerd asielbeleid te ontwikkelen. Kort na de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam in mei 1999 is een begin gemaakt met de werkzaamheden tot invoering van een gemeenschappelijk Europees asielstelsel (CEAS), op basis van de richtsnoeren die zijn vastgesteld door de Europese Raad van Tampere van oktober 1999.
In het in 2004 aangenomen Haags programma, een meerjarenprogramma ter versterking van vrijheid, veiligheid en recht, staat onder meer dat er een gemeenschappelijke asielruimte tot stand moet worden gebracht door de ontwikkeling van een doeltreffende geharmoniseerde procedure op basis van de waarden en de humanitaire traditie van de Unie. In dit verband en ter ondersteuning van de wetgevende inspanningen werd in het Haags programma voorgesteld een Europees bureau voor ondersteuning bij alle vormen van samenwerking tussen de lidstaten betreffende het gemeenschappelijk Europees asielstelsel in te stellen (na de vaststelling van een gemeenschappelijke asielprocedure en op basis van een evaluatie). In zijn conclusies heeft de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken van april 2008 de Commissie uitdrukkelijk verzocht daartoe voorstellen in te dienen. De Commissie heeft in haar in juni 2008 aangenomen asielbeleidsplan (COM(2008) 360) te kennen gegeven dat zij een wetgevingsvoorstel tot oprichting van het bureau wilde indienen. Tot slot heeft de Europese Raad eind september 2008 het migratie- en asielpact aangenomen, waarin uitdrukkelijk is overeengekomen 'in 2009 een Europees Ondersteuningsbureau op te zetten, dat belast is met het faciliteren van de uitwisseling van informatie, analyses en ervaringen tussen de lidstaten en het tot stand brengen van concrete samenwerking tussen de asieldiensten.'
Met dit voorstel wordt aan deze verzoeken van de Raad en de Europese Raad tegemoet gekomen, in overeenstemming met het in juni 2008 door de Commissie aangenomen asielbeleidsplan. De Commissie stelt voor een Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken op te richten in de vorm van een regelgevend agentschap, dat de praktische samenwerking tussen de lidstaten op asielgebied moet faciliteren en versterken, en moet zorgen voor een betere toepassing van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel. De Commissie heeft in haar mededeling van maart 2008 over regelgevende agentschappen (COM(2008) 135) uitdrukkelijk verwezen naar de eventuele oprichting van een regelgevend agentschap op asielgebied. In die mededeling wordt aangegeven dat er voorlopig geen nieuwe regelgevende agentschappen zullen worden opgericht, maar ook dat een eventueel asielagentschap van dat moratorium is uitgesloten.
Algemene context
Conform het in juni 2008 door de Commissie aangenomen asielbeleidsplan moeten de bestaande instrumenten van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel worden aangevuld. Deze ambitieuze wetgevingsmaatregelen moeten echter worden ondersteund door een versterking van de praktische samenwerking op asielgebied. De grote verschillen in de besluitvorming van de 27 lidstaten betreffende de verzoeken om internationale bescherming zijn immers niet alleen het gevolg van een gebrek aan harmonisatie van de wetgevingen. Ook andere dan wetgevende factoren spelen hierbij een rol, zoals de verschillende tradities en werkwijzen in de lidstaten, en in het bijzonder de uiteenlopende informatiebronnen over de landen van herkomst van personen die om internationale bescherming verzoeken. Daarom is de versterking van de praktische samenwerking tussen de lidstaten inzake asiel van essentieel belang om te komen tot meer convergentie bij de behandeling van verzoeken om internationale bescherming. Bij de voorbereiding van dit voorstel voor een verordening zijn deze problemen uitvoerig geanalyseerd in het kader van de door de Commissie opgestelde effectbeoordeling, waarin de verschillende opties zijn opgenomen en beoordeeld alsook de voorkeursoptie.
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Dit voorstel voor een verordening maakt deel uit van het acquis communautaire inzake het gemeenschappelijk Europees asielstelsel.
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de EU
Dit voorstel past volledig in het kader van het in juni 2008 door de Commissie aangenomen asielbeleidsplan, dat ten doel heeft de asielwetgeving te versterken om ten behoeve van de personen die om internationale bescherming verzoeken een doeltreffend en rechtvaardig gemeenschappelijk Europees asielstelsel tot stand te brengen alsook deze wetgevende inspanning te ondersteunen door de versterking van de diverse aspecten van de praktische samenwerking tussen de lidstaten op asielgebied.
2)
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbende partijen
Het in juni 2008 door de Commissie aangenomen asielbeleidsplan, waarin wordt aangekondigd dat de Commissie een wetgevingsvoorstel tot oprichting van een Ondersteuningsbureau zal indienen, is opgesteld op basis van een in juni 2007 door de Commissie gepresenteerd groenboek, waarin werd nagegaan wat de verschillende opties zijn voor de tweede fase van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel. Het groenboek bevatte specifieke vragen over de eventuele oprichting van een Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken. In het kader van de openbare raadpleging hebben zeer diverse belanghebbenden op asielgebied 89 bijdragen ingediend, waaronder 20 lidstaten, regionale en lokale overheden, het Comité van de Regio's en het Europees Economisch en Sociaal Comité, het UNHCR, de academische wereld, politieke partijen en talrijke niet-gouvernementele organisaties. Uit de reacties op het groenboek bleek een brede steun voor de versterking van de praktische samenwerking op asielgebied en voor de oprichting van een structuur ter ondersteuning van dergelijke activiteiten. In het asielbeleidsplan wordt de oprichting van een Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken uitdrukkelijk naar voren geschoven als voorkeursoptie.
De Commissie heeft in 2008 opdracht gegeven tot een externe haalbaarheidsstudie over de oprichting van een structuur ter ondersteuning van de praktische samenwerking op asielgebied. In het kader van die studie werden de betrokken partijen uitgebreid geraadpleegd: er zijn tien casestudies uitgevoerd en meer dan vijftig betrokken partijen geïnterviewd. Er zijn twee vergaderingen gehouden (in april 2008 en juni 2008), waarop de betrokken partijen hun standpunt konden meedelen over de taken van de ondersteuningsstructuur voor asielzaken en over de institutionele organisatie van die structuur. Eind 2008 is deze studie afgerond. De Commissie heeft een effectbeoordeling van dit voorstel opgesteld, die aan dit voorstel is gehecht.
3)
Samenvatting van de voorgestelde maatregel(en)
Het voorstel betreft de oprichting van het Ondersteuningsbureau voor asielzaken (hierna 'het bureau' genoemd), in de vorm van een regelgevend agentschap, d.w.z. een autonome juridische entiteit die door de wetgever wordt opgericht om deel te nemen aan de regelgeving in een sector op Europees niveau en aan de tenuitvoerlegging van communautair beleid op een bepaald gebied. Door de uitoefening van zijn taken draagt het agentschap bij tot een betere uitvoering en toepassing van de communautaire regels inzake asiel in de hele EU.
Het gaat om een agentschap zonder beslissingsbevoegdheid, dat de praktische samenwerking inzake asiel ondersteunt met prikkels, zoals aanbevelingen, het inschakelen van wetenschappelijke autoriteiten, netwerken, convergentie van beproefde methoden, controle van de toepassing en de uitvoering van de regels, enz.
Het bureau heeft drie hoofdtaken: ondersteuning van de praktische samenwerking op asielgebied, ondersteuning van de lidstaten die onder bijzondere druk staan en bijdrage aan de toepassing van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel.
Een afzonderlijk hoofdstuk heeft betrekking op de coördinatie door het bureau van asiel-ondersteuningsteams, die bestaan uit deskundigen op asielgebied en die operationele steun verlenen aan lidstaten waarvan de asielstelsels onder grote druk staan.
Het is belangrijk een nauwe samenwerking tot stand te brengen tussen het bureau en de externe actoren en met name het UNHCR, dat ten volle wordt betrokken bij de werkzaamheden van het bureau, op basis van de deskundigheid van deze externe actoren op asielgebied.
De beslissing over de vestigingsplaats van het bureau moet worden genomen door de staatshoofden en regeringsleiders[1].
Het bureau wordt geleid door een raad van bestuur, die bestaat uit vertegenwoordigers van de lidstaten en de Commissie, en door een uitvoerend comité. De uitvoerend directeur van het bureau is belast met het dagelijkse beheer van het bureau; hij wordt op voordracht van de Commissie door de raad van bestuur aangesteld.
Rechtsgrondslag
Het bureau ondersteunt de toepassing van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel, door de ontwikkeling van de praktische samenwerking tussen lidstaten op asielgebied, door te zorgen voor deskundigheid op hoog niveau en door de coördinatie van de noodzakelijke maatregelen voor de bijstand aan landen die bij de behandeling van asielverzoeken onder bijzondere druk staan. Artikel 63, punten 1 en 2, en artikel 66 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap zijn de juiste rechtsgrondslag.
Subsidiariteitsbeginsel
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing voor zover het voorstel geen gebieden bestrijkt die onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap vallen. De doelstellingen van het voorstel kunnen niet op afdoende wijze door de lidstaten worden verwezenlijkt; zij kunnen om een aantal redenen doeltreffender worden gerealiseerd op het niveau van de Gemeenschap. Indien de lidstaten alleen optreden, bestaat met name het risico dat de verschillen tussen de lidstaten bij de behandeling van personen die om internationale bescherming verzoeken, blijven bestaan. Gelet op de grensoverschrijdende aard van de met internationale bescherming samenhangende problemen, kan het bureau, met name door de uitwisseling van beproefde methoden en door de organisatie van passende opleidingen, deze verschillen bij de uitvoering van de asielwetgeving helpen verminderen. Deze verschillen konden in het kader van de huidige praktische samenwerking niet op significante en doeltreffende wijze worden teruggedrongen door het optreden van de lidstaten alleen. Het voorstel is derhalve in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel omdat het bureau een agentschap zonder beslissingsbevoegdheid is en omdat de opdracht ervan beperkt is tot het ondersteunen van de praktische samenwerking en van de betere uitvoering van de asielwetgeving.
Keuze van instrumenten
Voorgesteld(e) instrument(en): verordening.
Elk ander instrument zou niet geschikt zijn omdat een regelgevend agentschap altijd wordt opgericht bij een oprichtingsverordening, waarin de taken en de organisatie ervan worden vastgesteld.
4) Financiële gevolgen
De oprichting van het agentschap heeft gevolgen voor de begroting van de Gemeenschap. De financiële regeling die van toepassing is op het bureau is gebaseerd op Verordening (EG, Euratom) nr. 2343/2002[2] van de Commissie van 19 november 2002 houdende de financiële kaderregeling van de organen, bedoeld in artikel 185 van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002[3] van de Raad houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen. Het bureau wordt gefinancierd uit een begrotingsonderdeel van de begroting van de Gemeenschap. Er is een financieel memorandum bij deze verordening gevoegd.
Om de uitgaven voor het ondersteunen van de praktische samenwerking op asielgebied te stroomlijnen en aangezien het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken wordt belast met een aantal taken die momenteel in het kader van het Europees vluchtelingenfonds (EVF)[4] worden gefinancierd, moet een deel van de begrotingsmiddelen die momenteel voor communautaire acties aan het EVF worden toegekend, worden overgedragen aan het bureau om te voorkomen dat soortgelijke activiteiten op asielgebied gelijktijdig worden gefinancierd in het kader van diverse rechtsinstrumenten.
Met het oog op de coherentie tussen de diverse rechtsinstrumenten op asielgebied zal de Commissie bovendien ook nagaan of Beschikking 2008/381/EG van de Raad van 14 mei 2008 betreffende het opzetten van een Europees migratienetwerk[5] moet worden gewijzigd.
5) Aanvullende gegevens
- Presentatie van het voorstel
Hoofdstuk I – OPRICHTING EN OPDRACHT VAN HET EUROPEES ONDERSTEUNINGSBUREAU VOOR ASIELZAKEN
Artikelen 1 en 2
Dit hoofdstuk bevat algemene bepalingen over de oprichting van het bureau en de opdracht ervan.
Hoofdstuk II – TAKEN VAN HET EUROPEES ONDERSTEUNINGSBUREAU VOOR ASIELZAKEN
De taken van het bureau zijn opgenomen in drie afdelingen: ondersteuning van de praktische samenwerking op asielgebied, ondersteuning van de lidstaten die onder bijzondere druk staan, bijdrage aan de toepassing van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel.
Afdeling 1 (artikelen 3 tot en met 7): ondersteuning van de praktische samenwerking op asielgebied
In deze artikelen worden de taken van het bureau omschreven inzake de uitwisseling van beproefde methoden, de gegevens over het land van herkomst, de ondersteuning van de samenwerking tussen lidstaten in het kader van de Dublin-verordening, de ondersteuning van hervestiging, de ondersteuning van vertaal- en tolkdiensten, de ondersteuning van opleiding, de technische ondersteuning en de ondersteuning op extern gebied.
Afdeling 2 (artikelen 8 tot en met 10): ondersteuning van lidstaten die onder bijzondere druk staan
In deze artikelen wordt het begrip bijzondere druk omschreven, en worden de informatieverzameling en -analyse georganiseerd, alsook de maatregelen ter ondersteuning van lidstaten die onder druk staan (met name een systeem voor vroegtijdige waarschuwing, de eerste analyse van asielverzoeken, het snel opzetten van geschikte opvangfaciliteiten door de lidstaat die onder druk staat, de coördinatie van asiel-ondersteuningsteams, waarvan de werking is omschreven in hoofdstuk 3 van deze verordening).
Afdeling 3 (artikelen 11 en 12): bijdrage aan de toepassing van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel
Deze artikelen hebben betrekking op de taken van het bureau inzake informatieverzameling en -uitwisseling, alsook op de verslagen en andere documenten van het bureau (met name een jaarverslag over de asielsituatie in de Unie en algemene documenten over de uitvoering van communautaire asielinstrumenten, zoals richtsnoeren en operationele handleidingen).
Hoofdstuk III – ASIEL-ONDERSTEUNINGSTEAMS
Artikelen 13 tot en met 21
Het bureau kan de noodzakelijke operationele en technische bijstand organiseren voor een of meer verzoekende lidstaten die onder bijzondere druk staan, en kan voor een passende, beperkte periode het inzetten van een of meer asiel-ondersteuningsteams op het grondgebied van de verzoekende lidstaat coördineren.
De asiel-ondersteuningsteams stellen met name hun deskundigheid ter beschikking op het gebied van tolkdiensten, kennis over het land van herkomst en over de behandeling en het beheer van asielzaken.
Hoofdstuk IV - ORGANISATIE VAN HET BUREAU
Artikelen 22 tot en met 32
In deze artikelen wordt de institutionele structuur van het bureau geregeld, met een omschrijving van de organen van het bureau en van de werking ervan. De bestuurs- en beheersstructuur van het bureau omvat met name een raad van bestuur, een uitvoerend directeur en zijn personeel, een uitvoerend comité en een adviesforum.
Het UNHCR wordt ten volle betrokken bij de werkzaamheden van het bureau door zijn deelname aan de diverse beslissings- en werkorganen van het bureau.
De lidstaten en de Commissie zijn lid van de raad van bestuur. Elke lidstaat heeft één stem. De Commissie heeft twee stemmen.
Hoofdstuk V – FINANCIËLE BEPALINGEN
Artikelen 33 tot en met 37
In deze artikelen zijn de voor het bureau geldende financiële en budgettaire bepalingen opgenomen. Dit zijn standaardbepalingen in een instrument tot oprichting van een regelgevend agentschap.
Hoofdstuk VI - BEPALINGEN BETREFFENDE HET PERSONEEL
Artikelen 38 en 39
Deze artikelen bevatten de bepalingen betreffende het personeel van het bureau. Dit zijn standaardbepalingen in een instrument tot oprichting van een regelgevend agentschap.
Hoofdstuk VII – ALGEMENE BEPALINGEN
Artikelen 40 tot en met 52
In deze artikelen zijn de voor het bureau geldende algemene bepalingen opgenomen. Dit zijn standaardbepalingen in een instrument tot oprichting van een regelgevend agentschap.
- Evaluatie
In artikel 45 van de verordening wordt bepaald dat het bureau uiterlijk vijf jaar na de inwerkingtreding van de verordening wordt geëvalueerd. Bij deze evaluatie wordt nagegaan wat de impact van het bureau is op de praktische samenwerking op asielgebied en op het gemeenschappelijk Europees asielstelsel. Hierbij wordt met name onderzocht of het eventueel nodig is de taken van het bureau aan te passen of uit te breiden, waarbij ook wordt gekeken naar de financiële gevolgen van een dergelijke taakwijziging of -uitbreiding. Bij deze evaluatie wordt ook onderzocht of de beheersstructuur is toegesneden op de uitvoering van de taken van het bureau. Bij de evaluatie wordt rekening gehouden met de standpunten van de belanghebbende partijen op zowel communautair als nationaal niveau.