Toelichting bij COM(2009)322 - Wijziging van Verordening 377/2004 betreffende de oprichting van een netwerk van immigratieverbindingsfunctionarissen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2009)322 - Wijziging van Verordening 377/2004 betreffende de oprichting van een netwerk van immigratieverbindingsfunctionarissen. |
|---|---|
| bron | COM(2009)322   |
| datum | 08-07-2009 |
Motivering en doel van het voorstel
Dit voorstel betreft wijzigingen van Verordening (EG) nr. 377/2004 betreffende de oprichting van een netwerk van immigratieverbindingsfunctionarissen[1] (hierna „de verordening” genoemd), die nodig zijn om ervoor te zorgen dat dit belangrijke samenwerkingsinstrument doeltreffend wordt gebruikt voor het beheer van migratie en de buitengrenzen. Dit voorstel moet de verordening op basis van ervaringen in de praktijk aanpassen aan wijzigingen in het Gemeenschapsrecht die sedert de aanneming van de verordening in werking zijn getreden.
Algemene context
Op 19 februari 2004 nam de Raad, gezien het initiatief van Griekenland en het advies van het Europees Parlement, Verordening (EG) nr. 377/2004 aan. Daarin is de verplichting opgenomen om te komen tot vormen van samenwerking tussen immigratieverbindingsfunctionarissen van de lidstaten, zijn de doelstellingen van een dergelijke samenwerking uiteengezet, zijn de taken en de vereiste opleidingstitels van de verbindingsofficieren genoemd en zijn hun verantwoordelijkheden jegens het ontvangende land en de zendende lidstaat geregeld. In de verordening wordt onder „ immigratieverbindingsfunctionaris ” verstaan een vertegenwoordiger van een lidstaat die door de immigratiedienst of een andere bevoegde autoriteit van deze lidstaat in een ander land is gedetacheerd, teneinde contacten met de autoriteiten van het ontvangende land te leggen en te onderhouden met het oog op de preventie en de bestrijding van illegale immigratie, de terugkeer van illegale immigranten en het beheer van legale immigratie. Dit begrip omvat „verbindingsfunctionarissen bij de luchtvaartmaatschappijen”, „documentenadviseurs” en „rechtshandhavingsfunctionarissen”, voor zover zij ook de bovengenoemde taken moeten verrichten.
Immigratieverbindingsfunctionarissen worden doorgaans voor een bepaalde, door de zendende lidstaat vast te stellen, redelijke periode gedetacheerd bij de consulaire autoriteiten van lidstaten in derde landen of bij de bevoegde autoriteiten van andere lidstaten, maar kunnen ook bij de bevoegde autoriteiten van de betrokken derde landen en bij internationale organisaties worden gedetacheerd.
Op 26 oktober 2004 hechtte de Raad zijn goedkeuring aan Verordening (EG) nr. 2007/2004 tot oprichting van een Europees agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie (Frontex)[2]. Op grond van artikel 2, lid 1, onder c), van die verordening moet Frontex risicoanalyses uitvoeren. Deze analyses moeten gebaseerd zijn op zo ruim mogelijke middelen, die echter in de eerste plaats door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten worden verzameld en verstrekt. Om zijn opdracht te vervullen moet Frontex ook de operationele samenwerking tussen lidstaten en derde landen vergemakkelijken. Het kan ook met de bevoegde autoriteiten van derde landen of met internationale organisaties samenwerken in het kader van met deze autoriteiten gemaakte werkafspraken. Deze samenwerking kan onder meer betrekking hebben op uitwisseling van ervaring met grenscontrole, opleiding van grenswachten, uitwisseling van operationele informatie, en gezamenlijke operaties. Frontex heeft in geen enkel derde land een permanente vertegenwoordiging. De immigratieverbindingsfunctionarissen die in bepaalde derde landen zijn gedetacheerd, zouden Frontex aanzienlijk kunnen helpen bij de uitvoering van zijn taken, doch dit potentieel wordt nog niet doeltreffend benut omdat de contacten tussen de verbindingsfunctionarissen en het agentschap ontoereikend zijn.
Om de samenwerking te verbeteren, moeten de immigratieverbindingsfunctionarissen die ter plaatse werken, kunnen beschikken over gestructureerde en beveiligde communicatiemiddelen, die tevens de uitwisseling van informatie met andere lidstaten mogelijk maken. Beschikking 2005/267/EG van de Raad van 16 maart 2005 betreffende de totstandbrenging van een beveiligd op internet gebaseerd informatie- en coördinatienetwerk voor de migratiebeheersdiensten van de lidstaten[3] (bekend als „ICONet”), aangevuld met een beschikking van de Commissie van 15 december 2005 tot vaststelling van gedetailleerde uitvoeringsvoorschriften voor die beschikking van de Raad[4], biedt een platform voor de uitwisseling van strategische, tactische en operationele informatie over illegale migratiebewegingen. „ILO-netwerk” is een apart onderdeel van ICONet en bestaat uit onderafdelingen met lijsten van immigratieverbindingsfunctionarissen en verbindingsfunctionarissen bij de luchtvaartmaatschappijen (momenteel niet in gebruik), van de centrale punten/nationale eenheden van immigratieverbindingsfunctionarissen van de lidstaten en met regionale informatie. De onderafdeling met regionale informatie is verder onderverdeeld in geografische gebieden, waar alle relevante informatie (bijvoorbeeld landenverslagen en risicoanalyses) ter beschikking kan worden gesteld van de immigratieverbindingsfunctionarissen.
„ILO-netwerk” blijkt in de praktijk duidelijk veel te weinig te worden gebruikt. De Commissie stelt voor om het gebruik van dit beveiligde en gemakkelijk toegankelijke communicatiemiddel te bevorderen door in het desbetreffende artikel van de verordening een verwijzing naar dit netwerk op te nemen.
Verschillende lidstaten hebben er informeel mee ingestemd om in Afrika regionale netwerken van immigratieverbindingsfunctionarissen te leiden en in dat kader bijeenkomsten te houden. Omdat de verordening thans zo geformuleerd is dat alleen de lidstaat die het voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie bekleedt (of de lidstaat die het plaatsvervangend voorzitterschap bekleedt) aangemoedigd wordt om dergelijke bijeenkomsten te houden, stelt de Commissie voor om de verordening in die zin te wijzigen dat ook de lidstaten die ermee instemmen om regionale netwerken te leiden, dergelijke bijeenkomsten kunnen houden.
In verband met verslaglegging bepaalt de verordening het volgende: „De lidstaat die het voorzitterschap van de Raad bekleedt of, indien deze lidstaat niet vertegenwoordigd is in het betrokken land of in de betrokken regio, de lidstaat die het plaatsvervangend voorzitterschap bekleedt, stelt aan het eind van ieder halfjaar een verslag op ten behoeve van de Raad en de Commissie over de activiteiten van de netwerken van immigratieverbindingsfunctionarissen waarin deze lidstaat vertegenwoordigd is, en over de situatie in het ontvangende land ter zake van illegale immigratie. Deze verslagen worden opgesteld overeenkomstig een door de Commissie vast te stellen model en formaat[5] . Deze verslagen vormen aan het eind van elk voorzitterschap een belangrijke informatiebron voor het evaluatieverslag dat de Commissie ten behoeve van de Raad opstelt over de situatie in alle derde landen waar immigratieverbindingsfunctionarissen van de lidstaten zijn gedetacheerd” .
Sedert de inwerkingtreding van de verordening zijn er over de activiteiten van de netwerken van immigratieverbindingsfunctionarissen zes verslagen opgesteld, namelijk door het Britse, het Oostenrijkse, het Finse, het Duitse, het Portugese en het Sloveense voorzitterschap, die alleen op bepaalde derde landen betrekking hebben. Ook de Commissie heeft nog niet kunnen voldoen aan haar verplichting jaarlijks op basis van de verslagen van het voorzitterschap een evaluatieverslag aan de Raad over te leggen. Omdat er momenteel in meer dan 130 derde landen immigratieverbindingsfunctionarissen van de lidstaten zijn gedetacheerd, zijn deze bepalingen in verband met de verslaglegging in de praktijk niet haalbaar. De Commissie stelt derhalve voor om de desbetreffende bepalingen op een zinvolle manier aan te passen.
Bij Beschikking nr. 574/2007/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 mei 2007[6] werd voor de periode van 1 januari 2007 tot 31 december 2013 het Buitengrenzenfonds ingesteld als onderdeel van het algemene programma „Solidariteit en beheer van de migratiestromen”, teneinde bij te dragen aan de versterking van de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid en de toepassing van het solidariteitsbeginsel tussen de lidstaten.De beschikbare middelen van dit fonds kunnen worden gebruikt voor de activiteiten die georganiseerd worden door de consulaire of andere diensten van de lidstaten in derde landen, waaronder de activiteiten van de immigratieverbindingsfunctionarissen. Overeenkomstig artikel 4, lid 4, onder a), van deze beschikking ondersteunt het Buitengrenzenfonds de uitbreiding van de operationele capaciteit van de netwerken van immigratieverbindingsfunctionarissen en de bevordering van een doeltreffender samenwerking tussen de diensten van de lidstaten via deze netwerken.
In juni 2008 hechtte de Commissie haar goedkeuring aan een mededeling over de beginselen, maatregelen en instrumenten van een gemeenschappelijk immigratiebeleid[7], die voortbouwde op de mijlpalen van de Europese Raad van Tampere, het Haags programma en de totaalaanpak van migratie, waarmee in 2005 was gestart. In het licht van deze mededeling hechtte de Europese Raad op 15 en 16 oktober 2008 zijn goedkeuring aan het Europees immigratie- en asielpact[8], waarin hij benadrukte dat er meer samenwerking nodig is tussen de lidstaten en de Commissie en de landen van herkomst en doorreis om de illegale immigratie te controleren.
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Verordening (EG) nr. 377/2004 van de Raad van 19 februari 2004 betreffende de oprichting van een netwerk van immigratieverbindingsfunctionarissen.
Beschikking 2005/267/EG van de Raad van 16 maart 2005 betreffende de totstandbrenging van een beveiligd op internet gebaseerd informatie- en coördinatienetwerk voor de migratiebeheersdiensten van de lidstaten[9].
Beschikking van de Commissie van 15 december 2005 tot vaststelling van uitvoeringsvoorschriften voor Beschikking 2005/267/EEG van de Raad[10].
Memorandum van overeenstemming betreffende de ontwikkeling van het beveiligde op internet gebaseerde informatie- en coördinatienetwerk voor de migratiebeheersdiensten van de lidstaten, gesloten tussen de Europese Commissie en het Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie[11].
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbenden
Eind 2006 werden de lidstaten geraadpleegd op basis van een vragenlijst die op initiatief van het Finse voorzitterschap in de CIREFI-werkgroep van de Raad was opgesteld. In maart 2007 werden hun antwoorden in het SCIFA besproken.
De lidstaten achtten vooral de uitgebreide verslagleggingsverplichting van artikel 6 van de verordening belastend en beklemtoonden dat een grotere betrokkenheid van Frontex meerwaarde zou kunnen opleveren. Zij drukten ook de wens uit om het gebruik van ICONet op te voeren en de samenwerking tussen de immigratieverbindingsfunctionarissen in Afrika te verbeteren. Aan het einde van het voorjaar van 2007 werd dit laatste aspect besproken tijdens een bijeenkomst van deskundigen en in oktober 2007 door het Comité voor immigratie en asiel.
In maart 2008 liet de Commissie een vragenlijst rondgaan met verschillende opties voor de wijziging van Verordening (EG) nr. 377/2004. Op basis van de ontvangen antwoorden diende de Commissie in oktober 2008 bij het Comité voor immigratie en asiel een informeel werkdocument in waarin concrete voorstellen werden gedaan om de desbetreffende bepalingen van de verordening te wijzigen. De Commissie stelde voor om in een eerste fase wijzigingen door te voeren in verband met de verslagleggingsverplichtingen, de betrokkenheid van Frontex en de verbetering van ICONet. In een tweede fase, namelijk in het kader van de voor 2010 geplande herziening van de Frontex-verordening, kan opnieuw worden nagegaan of het nodig en mogelijk is om een „EU-immigratieverbindingsfunctionaris” aan te wijzen, die zowel de belangen van alle lidstaten als de belangen van de betrokken EU-organen zou moeten vertegenwoordigen. In het kader van deze herziening kan ook worden onderzocht of de Commissie de verantwoordelijkheid voor het beheer van ICONet aan Frontex zou kunnen overdragen.
Deze voorstellen, waaronder de aanpak in twee fasen, konden op steun rekenen van de lidstaten.
Effectbeoordeling
Er werd geen effectbeoordeling verricht, omdat dit voorstel slechts kleine en voornamelijk technische wijzigingen aanbrengt in bestaande wetgeving. Deze wijzigingen zullen geen waarneembaar economisch, sociaal of milieu-effect hebben. Voorts wil het beleid van de EU inzake betere regelgeving onder meer zorgen voor vereenvoudiging en verbetering van bestaande wetgeving overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel. Dit voorstel voldoet aan deze doelstellingen, doordat het zorgt voor coherentie met wijzigingen in het Gemeenschapsrecht die sedert de aanneming van de verordening in werking zijn getreden, waarbij ook rekening wordt gehouden met de praktische ervaring die bij de tenuitvoerlegging ervan is opgedaan.
Samenvatting van de voorgestelde maatregel(en)
De voorgestelde wijzigingen bieden een rechtsgrondslag voor samenwerking en leggen een link tussen Frontex en de netwerken van immigratieverbindingsfunctionarissen, moedigen aan dat ICONet gebruikt wordt voor regelmatige uitwisseling van informatie en praktische ervaringen, wijzen op de mogelijkheid om beschikbare communautaire middelen te gebruiken voor de oprichting en vlotte werking van netwerken van immigratieverbindingsfunctionarissen en rationaliseren het systeem voor verslaglegging over de activiteiten van bestaande netwerken van immigratieverbindingsfunctionarissen. Ook wordt ervoor gezorgd dat het Europees Parlement als medewetgever[12] op dit beleidsgebied correct wordt geïnformeerd.
Rechtsgrondslag
Artikel 63, punt 3, onder b, en artikel 66 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap vormen de rechtsgrondslag voor dit voorstel voor een verordening, aangezien dit voorstel wijzigingen inhoudt van Verordening (EG) nr. 377/2004 van 19 februari 2004 betreffende de oprichting van een netwerk van immigratieverbindingsfunctionarissen, die op deze artikelen is gebaseerd, en het de werking van dergelijke netwerken nader zal uitwerken.
Subsidiariteitsbeginsel
Artikel 63, punt 3, onder b), van het EG-Verdrag geeft de Gemeenschap de bevoegdheid maatregelen aan te nemen betreffende illegale immigratie en illegaal verblijf, waaronder de repatriëring van illegale inwoners. Op grond van artikel 66 neemt de Raad volgens de procedure van artikel 67 maatregelen om samenwerking tussen de bevoegde overheidsdiensten van de lidstaten, en tussen die diensten en de Commissie, te waarborgen. De huidige communautaire bepalingen betreffende de oprichting en de werking van netwerken van immigratieverbindingsfunctionarissen moeten worden aangepast, teneinde rekening te houden met wijzigingen in het Gemeenschapsrecht en met de praktische ervaring die in deze context is opgedaan.
De doelstelling van het voorstel kan dan ook niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt.
Evenredigheidsbeginsel
In artikel 5 van het EG-Verdrag wordt bepaald dat het optreden van de Gemeenschap niet verder mag gaan dan wat nodig is om de doelstellingen van dit Verdrag te verwezenlijken. De vorm die voor het optreden van de Gemeenschap wordt gekozen, moet het mogelijk maken de doelstellingen van het voorstel te verwezenlijken en het voorstel zo doeltreffend mogelijk ten uitvoer te leggen. Het voorgestelde initiatief – wijziging van de verordening – vormt een verdere ontwikkeling van het Schengenacquis ter bestrijding van de organisatie van illegale immigratie en zorgt voor samenwerking tussen de bevoegde diensten van de overheidsinstanties van de lidstaten, en tussen die diensten en de Commissie. Het voorstel is derhalve in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
Keuze van instrumenten
Voorgesteld(e) instrument(en): verordening.
Andere instrumenten zouden om de volgende reden(en) ongeschikt zijn: het voorstel wijzigt een verordening.
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Gemeenschap.
- Gevolgen van de diverse protocollen bij de Verdragen en van de associatieovereenkomsten met derde landen
Aangezien dit voorstel zijn rechtsgrondslag heeft in titel IV van het EG-Verdrag, valt het onder het stelsel van „variabele geometrie” dat is vervat in de protocollen betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken en in het Schengenprotocol. Dit voorstel bouwt voort op het Schengenacquis. Daarom moeten de hierna beschreven gevolgen die voortvloeien uit de verschillende protocollen in aanmerking worden genomen:
Verenigd Koninkrijk en Ierland
Het Verenigd Koninkrijk neemt deel aan deze verordening overeenkomstig artikel 5 van het Protocol tot opneming van het Schengenacquis in het kader van de Europese Unie, gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en artikel 8, lid 2, van Besluit 2000/365/EG van de Raad van 29 mei 2000 betreffende het verzoek van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland deel te mogen nemen aan enkele van de bepalingen van het Schengenacquis.
Ierland neemt deel aan deze verordening overeenkomstig artikel 5 van het Protocol tot opneming van het Schengenacquis in het kader van de Europese Unie, gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en artikel 6, lid 2, van Besluit 2002/192/EG van de Raad van 28 februari 2002 betreffende het verzoek van Ierland deel te mogen nemen aan bepalingen van het Schengenacquis.
Denemarken
Volgens het aan het EU-Verdrag en het EG-Verdrag gehechte Protocol betreffende de positie van Denemarken neemt Denemarken niet deel aan de aanneming door de Raad van overeenkomstig titel IV van het EG-Verdrag voorgestelde maatregelen, met uitzondering echter van „maatregelen tot bepaling van de derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum of (...) maatregelen betreffende een uniform visummodel”.
Aangezien dit voorstel een ontwikkeling van het Schengenacquis vormt, beslist Denemarken overeenkomstig artikel 5 van het Protocol „binnen een termijn van zes maanden nadat de Raad een besluit heeft genomen over een voorstel of een initiatief tot uitwerking van het Schengenacquis uit hoofde van de bepalingen van titel IV van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, of het dit besluit in zijn nationale wetgeving zal omzetten”.
IJsland en Noorwegen
Wat IJsland en Noorwegen betreft, houdt dit voorstel een ontwikkeling in van de bepalingen van het Schengenacquis als bedoeld in de tussen de Raad van de Europese Unie, de Republiek IJsland en het Koninkrijk Noorwegen gesloten overeenkomst inzake de wijze waarop deze twee staten worden betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis[13].
Zwitserland
Wat Zwitserland betreft, houdt dit voorstel een ontwikkeling in van de bepalingen van het Schengenacquis als bedoeld in de Overeenkomst tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat inzake de wijze waarop Zwitserland wordt betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis[14].
Liechtenstein
Wat Liechtenstein betreft, houdt dit voorstel een ontwikkeling in van de bepalingen van het Schengenacquis als bedoeld in het Protocol tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap, de Zwitserse Bondsstaat en het Vorstendom Liechtenstein betreffende de toetreding van het Vorstendom Liechtenstein tot de Overeenkomst tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat inzake de wijze waarop Zwitserland wordt betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis[15].
Nadere uitleg van het voorstel, per hoofdstuk of per artikel
Artikel 1
Het eerste lid en punt a) van het tweede lid moedigen het gebruik aan van het beveiligde op internet gebaseerde informatie- en coördinatienetwerk voor de migratiebeheersdiensten van de lidstaten (ICONet) voor de uitwisseling van informatie over de detachering van immigratieverbindingsfunctionarissen en voor de uitwisseling van informatie en praktische ervaringen tussen immigratieverbindingsfunctionarissen.
Punt b) van het tweede lid zorgt voor nauwere samenwerking tussen Frontex en de netwerken van immigratieverbindingsfunctionarissen.
Punt c) van het tweede lid maakt het voor lidstaten - andere dan de lidstaat die het voorzitterschap bekleedt - mogelijk om het initiatief te nemen voor het houden van bijeenkomsten van immigratieverbindingsfunctionarissen.
Het derde lid vereenvoudigt de in de verordening opgenomen verslagleggingsverplichting. Het bepaalt ook dat de betrokken Europese instellingen op gezette tijden informatie moeten ontvangen over de activiteiten van de netwerken van immigratieverbindingsfunctionarissen in specifieke regio's en/of landen die voor de Europese Unie van bijzonder belang zijn, en over de situatie in die regio's en/of landen ter zake van illegale immigratie.