Toelichting bij COM(2011)396 - Algemene bepalingen voor macrofinanciële bijstand aan derde landen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2011)396 - Algemene bepalingen voor macrofinanciële bijstand aan derde landen. |
|---|---|
| bron | COM(2011)396   |
| datum | 04-07-2011 |
Sinds de macrofinanciële bijstand (MFB) in 1990 in het leven werd geroepen, is deze gebruikt om financiële bijstand van macro-economische aard te verlenen aan derde landen die betalingsbalansmoeilijkheden op korte termijn ondervinden. Tot dusver zijn in totaal 55 MFB-besluiten ten gunste van 23 landen goedgekeurd, voor een totaal bedrag aan vastleggingen van 7,4 miljard EUR, in de vorm van giften en leningen.
MFB completeert financiering die in het kader van een aanpassings- en hervormingsprogramma door het Internationaal Monetair Fonds (IMF) wordt verstrekt. Daarmee wordt erkend dat, hoewel de verstrekking van betalingsbalanssteun binnen de wereldwijde economische architectuur in de eerste plaats de taak van het IMF is, het in sommige gevallen passend kan zijn dat de EU op uitzonderlijke basis de bijstand van het IMF aanvult voor landen die politiek en economisch dicht nauw met de EU verbonden en geografisch dicht bij de EU gelegen zijn.
De voornaamste voorafgaande voorwaarden voor het verstrekken van MFB door de EU zijn niet alleen dat er een financiële regeling met het IMF bestaat maar ook dat er sprake is van een resterend extern financieringstekort, zoals door de Commissie in samenspraak met het IMF geraamd, en dat effectieve democratische instellingen en mechanismen in het begunstigde land geëerbiedigd worden. Na de goedkeuring van een MFB-operatie wordt de bijstand uitbetaald op voorwaarde dat er voldoende vooruitgang in het kader van het IMF-programma wordt geboekt en dat het begunstigde land bepaalde economische en financiële beleidsmaatregelen uitvoert die tussen de EU en het begunstigde land zijn overeengekomen op basis van een gemeenschappelijk begrip van de voornaamste economische en structurele uitdagingen van het land. MFB is van uitzonderlijke aard en moet worden stopgezet zodra het land via andere bronnen, zoals de internationale financiële instellingen (IFI's) en instroom van particulier kapitaal, in zijn externe financieringsbehoeften kan voorzien.
MFB heeft een waardevolle bijdrage geleverd aan de macro-economische stabiliteit in EU-kandidaat-lidstaten, potentiële kandidaat-lidstaten en nabuurschapslanden, met positieve doorwerkingseffecten op de economie van de EU. Sommige aspecten ervan gaan echter vaak ten koste van de effectiviteit en transparantie. Met name geldt voor MFB momenteel dat wetgevingsbesluiten per afzonderlijk geval moeten worden genomen. Het starten van elke individuele MFB-operatie met een land dat in crisis verkeert, vergt namelijk een afzonderlijk wetgevingsbesluit.
Motivering en doel van het voorstel
Met de voorgestelde kaderverordening is de Commissie voornemens een formeel wettelijk instrument voor MFB aan derde landen te maken. Het primaire doel is de MFB effectiever te maken door het ter zake geldende besluitvormingsproces te stroomlijnen. Zoals door de wereldwijde financiële crisis is onderstreept, kunnen macro-economische en financiële noodsituaties alleen effectief worden aangepakt als er een instrument voor crisisrespons bestaat dat snel en efficiënt kan worden ingezet. Dit vraagt om een besluitvormingsproces waarmee lange procedures en termijnen worden vermeden. De voorgestelde verordening zou de besluitvorming voor elke afzonderlijke MFB-operatie versnellen zodat het instrument de begunstigde landen beter kan helpen het hoofd te bieden aan de externe financiële druk op korte termijn, en deze tegelijk beter kan ondersteunen bij het vaststellen van aanpassingsmaatregelen die gericht zijn op het herstel van een houdbare betalingsbalanssituatie. Als MFB sneller kan worden opgezet, moet dit ook ten goede komen aan de complementariteit ervan met de faciliteiten van de IFI's.
Bovendien zou de voorgestelde verordening het besluitvormingsproces voor MFB gelijktrekken met dat voor andere instrumenten voor externe financiële bijstand van de EU. De Commissie zou met name onder toezicht van een comité van vertegenwoordigers van lidstaten bevoegd zijn voor het nemen van besluiten tot verlening van MFB overeenkomstig de onderzoeksprocedure die met de nieuwe, op 1 maart 2011 van kracht geworden voorschriften inzake comitéprocedures is vastgesteld[1].
De voorgestelde kaderverordening is ook gericht op het formeel vastleggen en verduidelijken van de voornaamste voorschriften inzake MFB, met het oog op het versterken van de transparantie en de voorspelbaarheid van het instrument, zonder dit evenwel inhoudelijk te wijzigen. Tot nu toe is MFB gebaseerd op beginselen die door conclusies van de Raad zijn vastgesteld. Deze 'criteria van Genval'[2] bepalen het geografische gebied, de voorafgaande voorwaarden en de voornaamste nadere regels voor de uitvoering van MFB. Zij hebben in het verleden gediend als nuttige leidraad voor MFB-operaties. Zij moeten daarom worden gehandhaafd en opnieuw bevestigd. In de voorgestelde verordening worden sommige van deze criteria geactualiseerd en verduidelijkt.
Reeds in 2003 erkende het Europees Parlement in zijn resolutie over de verlening van MFB aan derde landen dat er een kaderverordening moest worden aangenomen om het MFB-besluitvormingsproces efficiënter te maken, dit instrument van een transparantere rechtsgrondslag te voorzien en sommige van de Genval-criteria te verfijnen[3].
Bovendien worden sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon MFB-besluiten niet langer door de Raad alleen genomen, maar overeenkomstig de gewone wetgevingsprocedure (medebeslissing). Daardoor is nog duidelijker geworden dat het Parlement medeverantwoordelijkheid voor de voorschriften en criteria inzake MFB moet worden gegeven door deze vast te leggen in een door de beide medewetgevers goedgekeurd basisbesluit. De voorgestelde kaderverordening zou de criteria van Genval een dergelijke formele, wettelijk bindende status verlenen.
Algemene context
De wereldwijde financiële crisis van 2008-2009 heeft het belang ervan aangetoond dat de EU zichzelf toerust met solide en snel werkende systemen voor crisispreventie en -beheer, waaronder ook passende financiële faciliteiten. Doordat voor elke MFB-operatie een afzonderlijk wetgevingsbesluit moest worden genomen, verliep vaak een hele termijn tussen het verzoek om steun van het land en de eerste uitbetaling. Dit gaat ten koste van de effectiviteit van een instrument dat bedoeld is om te worden aangewend in het kader van kritieke betalingsbalanssituaties die om een snelle reactie vragen. Door dit lange proces duurde het na de goedkeuring van IMF-programma's een hele tijd voordat desbetreffende MFB-operaties van de EU werden opgezet. In de lijn van deze bemerkingen werden bij een meta-evaluatie in 2009 van vroegere MFB-operaties[4] de lange termijnen voor het nemen van MFB-besluiten aangewezen als een belangrijke tekortkoming van het instrument – een tekortkoming die de voorgestelde kaderverordening beoogt te verhelpen. Bovendien zou de medebeslissingsprocedure, die krachtens het Verdrag van Lissabon op MFB van toepassing is, in combinatie met de vereiste minimumtermijn van acht weken voor de uitoefening van het controlerecht door de nationale parlementen, tot een verdere verlenging van het besluitvormingsproces kunnen leiden. Dit is een reden te meer om de kaderverordening nu voor te stellen.
Vergelijking met bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Besluitvormingsprocedure
De voorgestelde kaderverordening zou voorschrijven dat de Commissie landenspecifieke ontwerp-MFB-besluiten aan een comité van vertegenwoordigers van lidstaten voorlegt (hierna 'het comité' genoemd). Het comité zou een advies uitbrengen overeenkomstig de onderzoeksprocedure die met de nieuwe, op 1 maart 2011 van kracht geworden voorschriften inzake comitéprocedures is vastgesteld[5]. Dit besluitvormingsproces zou in de plaats komen van de huidige, meer tijdrovende wetgevingsbesluiten voor MFB, die per afzonderlijk geval worden genomen.
Overeenkomstig de verordening inzake comitéprocedures zou het comité bestaan uit vertegenwoordigers van de lidstaten en voorgezeten worden door de Commissie, zonder stemrecht voor de voorzitter. De procedure zou als volgt verlopen: De Commissie zou bij het comité ontwerpbesluiten van de Commissie tot verlening van MFB aan een derde land indienen ("ontwerpuitvoeringshandelingen"). Bij een positief advies van het comité (aangenomen bij gekwalificeerde meerderheid van de vertegenwoordigers van de lidstaten) over de voorgestelde besluiten zou de Commissie deze besluiten nemen. Bij een negatief advies van het comité (ook aangenomen bij gekwalificeerde meerderheid van de vertegenwoordigers van de lidstaten) zou de Commissie deze niet nemen, maar zou zij deze naar het comité van beroep kunnen doorverwijzen of gewijzigde ontwerpen indienen. Indien ten slotte geen advies werd uitgebracht, zou de Commissie nog steeds de ontwerpbesluiten kunnen nemen, tenzij een eenvoudige meerderheid van de leden van het comité ze verwierp.
Als een besluit tot verlening van bijstand aan een derde land eenmaal overeenkomstig de tot nu toe beschreven procedure is genomen, zou de Commissie de MFB-operatie uitvoeren. Het memorandum van overeenstemming betreffende de aan de bijstand verbonden beleidsmaatregelen zou door de Commissie met inachtneming van het advies van het comité worden aangenomen. Daartoe zou het comité volgens de adviesprocedure handelen omdat deze memoranda geen budgettaire gevolgen of gevolgen voor derde landen hebben die verder reiken dan die van het besluit waarbij de bijstand wordt verleend. Als eenmaal een memorandum van overeenstemming is aangenomen, zou de Commissie besluiten tot de uitkering van de bijstand mits het door het IMF gesteunde economisch programma en de tussen de EU en het begunstigde land overeengekomen beleidsmaatregelen op bevredigende wijze worden uitgevoerd.
Zoals bepaald in de artikelen 10 en 11 van Verordening (EU) nr. 182/2011 zouden het Europees Parlement en de Raad toegang hebben tot de documenten betreffende de werkzaamheden van het comité en het recht hebben bezwaar aan te tekenen tegen door de Commissie ingediende ontwerpuitvoeringshandelingen, mocht een van beide van oordeel zijn dat deze de in de kaderverordening bepaalde uitvoeringsbevoegdheden te buiten gaan.
Richtsnoeren voor MFB-operaties
Naast de wijzigingen in het besluitvormingsproces zou de kaderverordening eveneens de Genval-criteria voor MFB-operaties formeel vastleggen en, in voorkomend geval, actualiseren. Deze criteria werden vermeld in de conclusies van de Raad Ecofin van 8 oktober 2002 en bevestigd door het Economisch en Financieel Comité in maart 2006.
- Uitzonderlijke aard: MFB is van uitzonderlijke aard en is bedoeld om begunstigde landen per afzonderlijk geval het hoofd te helpen bieden aan betalingsbalansproblemen of begrotingproblemen op korte termijn. Deze bijstand moet worden stopgezet zodra het land via andere bronnen in zijn externe financieringsbehoeften kan voorzien.
- Geografische afbakening: Volgens de Genval-criteria is MFB voorbehouden voor derde landen die politiek en economisch nauw met de EU verbonden zijn. In 2002 heeft de Raad bepaald dat deze bijstand bedoeld is voor kandidaat-lidstaten en potentiële kandidaat-lidstaten, de drie Europese landen van het GOS (Wit-Rusland, Moldavië en Oekraïne) en de landen die bij het Barcelona-proces betrokken zijn (d.w.z. landen die de Euro-Mediterrane associatieovereenkomsten hebben ondertekend of waarvan verwacht dat zij deze zullen ondertekenen). In uitzonderlijke omstandigheden kunnen ook andere derde landen in aanmerking komen.De kaderverordening definieert de voor MFB in aanmerking komende landen en gebieden als de kandidaat- en potentiële kandidaat-lidstaten, alle landen en gebieden die onder het Europees nabuurschapsbeleid vallen (met inbegrip van de landen in de zuidelijke Kaukasus: Armenië, Azerbeidzjan en Georgië), alsook andere derde landen in uitzonderlijke en naar behoren gemotiveerde omstandigheden. Deze andere landen moeten politiek en economisch nauw met de EU verbonden en geografisch dicht bij de EU gelegen zijn.
- Politieke voorafgaande voorwaarden: Overeenkomstig de grondrechten van de EU moet een potentieel begunstigd land over effectieve democratische instellingen en mechanismen beschikken, waaronder een parlementair stelsel met meerdere partijen, en de mensenrechten en de rechtstaat eerbiedigen.
- Complementariteit en lastenverdeling: MFB-operaties zijn afhankelijk van de voorwaarde dat er in het begunstigde land sprake is van en op bevredigende wijze uitvoering wordt gegeven aan een door het IMF gesteund programma waarvoor IMF-middelen worden aangewend. Met het oog op een passende lastenverdeling tussen de EU en andere donoren mag volgens de Genval-criteria de bijdrage van de EU niet meer bedragen dan 60% van het resterend extern financieringstekort (d.w.z. na de van de IFI's verwachte steun) voor kandidaat- en potentiële kandidaat-lidstaten en niet meer dan een derde van het resterend extern financieringstekort voor andere landen.Hoewel zij opnieuw de beginselen van complementariteit aan IFI-steun en lastenverdeling met andere donoren bevestigt, stelt de Commissie geen expliciete plafonds voor wat betreft het aandeel van de bijdrage van de EU-MFB in het dekken van resterende financieringstekorten van begunstigde landen. Dit is ingegeven door vroegere ervaring dat financieringstekorten in sommige gevallen moeilijk op een precieze manier te ramen zijn. Bovendien participeren bilaterale donoren buiten de EU doorgaans slechts op kleine schaal of helemaal niet aan het dekken van de externe financieringstekorten van aan de EU grenzende landen.
- Conditionaliteit: Het starten van een MFB-operatie is afhankelijk van de voorwaarde dat er in het land sprake is van een door het IMF gesteund programma waarvoor IMF-middelen worden aangewend. Daarnaast komt de Commissie namens de EU met het begunstigde land een afzonderlijke reeks beleidsvoorwaarden overeen. Deze voorwaarden worden in een memorandum van overeenstemming (MvO) vastgelegd.
- Financiële discipline: Wanneer de MFB de vorm van een gift aanneemt, komen de middelen uit de EU-begroting. De als MFB verstrekte bedragen moeten voldoen aan de in de meerjarige financiële vooruitzichten vastgestelde plafonds voor de desbetreffende begrotingskredieten. Wanneer de bijstand de vorm van een lening aanneemt, geeft de Commissie namens de EU een obligatie op de kapitaalmarkten uit die overeenstemt met de met het begunstigde land overeengekomen financiële voorwaarden, en leent zij de opbrengst ervan onmiddellijk door. Als dekking tegen het risico op wanbetaling door begunstigde landen wordt de EU-obligatie gegarandeerd door het Garantiefonds, dat voorzien wordt tegen 9% van het uitstaande bedrag.Ter versterking van de financiële discipline en verbetering van de voorspelbaarheid van het instrument wordt met de kaderverordening voorgesteld een transparantere aanpak te volgen om te bepalen in welke omstandigheden MFB in de vorm van een lening of een gift, dan wel een combinatie van beide, moet worden verstrekt. Overeenkomstig de praktijk van de Wereldbank en het IMF zijn de hoofdcriteria voor het bepalen van de vorm van bijstand het niveau van economische en sociale ontwikkeling (gemiddeld inkomen, armoedepercentage), alsook de houdbaarheid van de schuld, mede gelet op het vermogen van een land om deze terug te betalen.
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de Unie
Er zijn kaderverordeningen vastgesteld voor alle voornaamste externe financieringsinstrumenten van de EU (het instrument voor pretoetredingssteun, het Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument, het instrument voor ontwikkelingssamenwerking, het stabiliteitsinstrument, het instrument voor samenwerking op het gebied van nucleaire veiligheid en humanitaire hulp). Deze hebben betrekking op de financiële vooruitzichten 2007-2013 en verlenen de Commissie uitvoeringsbevoegdheden. De in de voorgestelde kaderverordening voorgenomen besluitvormingsprocedure voor MFB is vergelijkbaar met de voor andere externe financieringsinstrumenten gehanteerde procedure.
MFB en andere externe bijstandsinstrumenten versterken elkaar. De tussen de Commissie en het begunstigde land overeen te komen beleidsmaatregelen sporen met bestaande partnerschaps-, samenwerkings- of associatieovereenkomsten die tussen de EU en het begunstigde land zijn gesloten. Bovendien kan MFB de effectiviteit bevorderen van de door andere externe financiële instrumenten ondersteunde programma's, in het bijzonder projecten die worden gefinancierd met het instrument voor pretoetredingssteun en het Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument, met name doordat zij middels conditionaliteit bijdraagt aan het tot stand komen van een passend algemeen kader voor macro-economische stabiliteit en structurele hervorming. Omgekeerd worden beleidsmaatregelen in memoranda van overeenstemming van MFB-operaties ook vaak ondersteund door technische bijstand die de EU met haar gewone samenwerkingsinstrumenten levert, alsook door sectorale acties in het kader van operaties voor directe begrotingssteun. Ten slotte completeren zij het beheer van overheidsfinanciën en andere doelstellingen van de sectorale begrotingssteunoperaties van de EU op langere termijn.
Inhoudsopgave
In 2009 heeft de Commissie met de steun van externe deskundigen een alomvattende meta-evaluatie gemaakt van tussen 2004 en 2008 uitgevoerde MFB-operaties. In het kader van deze meta-evaluatie heeft de Commissie in mei 2009 een workshop op hoog niveau georganiseerd waaraan functionarissen van de desbetreffende diensten van de Commissie, het IMF en de Wereldbank hebben deelgenomen. De voorgestelde kaderverordening sluit aan bij de resultaten van deze meta-evaluatie en consultatie, die de behoefte aan een sneller besluitvormingsproces en een transparantere rechtsgrondslag hebben onderstreept. Zij spoort ook met de door het Europees Parlement in 2003 aangenomen resolutie over de verlening van MFB[6], waarin werd gepleit voor een kaderverordening om de besluitvormingsprocedures sneller te maken en een duidelijkere rechtsgrondslag te scheppen. Aangezien de voorgestelde kaderverordening er in de eerste plaats op gericht is de besluitvormingsprocedure van de EU voor MFB-operaties aan te passen, en niet het instrument inhoudelijk te wijzigen, heeft de Commissie geen formele effectbeoordeling uitgevoerd. Het effect van de voorgestelde verordening wordt nader beoordeeld in het werkdocument van de diensten van de Commissie waarvan het voorstel vergezeld gaat.
Rechtsgrondslag
Anders dan in het EG-Verdrag heeft het artikel van het VWEU dat economische en financiële samenwerking met derde landen (artikel 212 VWEU) regelt, ook betrekking op MFB. Dit artikel vormt de rechtsgrondslag voor de sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon genomen MFB-besluiten. Indien evenwel het MFB ontvangende land een ontwikkelingsland is, zou het besluit worden genomen op grond van artikel 209 VWEU, dat de ontwikkelingssamenwerking van de EU regelt. Aangezien de voorgestelde verordening een kader schept voor toekomstige MFB-operaties in door crises getroffen derde landen, heeft deze dezelfde rechtsgrondslag als afzonderlijke landenspecifieke MFB-besluiten die sinds het Verdrag van Lissabon worden genomen, d.w.z. de artikelen 209 en 212 VWEU.
Daarnaast wordt voorgesteld dat de Commissie landenspecifieke MFB-besluiten kan nemen onder toezicht van een comité van vertegenwoordigers van de lidstaten. Daarmee wordt erkend dat MFB behoort tot de categorie van wettelijk bindende handelingen die uniform en daarom centraal moeten worden uitgevoerd, overeenkomstig artikel 291 VWEU betreffende aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden, met name lid 2. Aangezien MFB-besluiten ontwerpuitvoeringsbesluiten zijn met grote budgettaire gevolgen, zou het bovengenoemde comité van vertegenwoordigers van de lidstaten volgens de bij de verordening inzake comitéprocedures vastgestelde onderzoeksprocedure handelen[7].
Subsidiariteitsbeginsel
De voorgestelde kaderverordening betreft financiële bijstand van de EU aan derde landen, hetgeen een beleidsterrein is dat tot de gedeelde bevoegdheden van de EU behoort. Het MFB-instrument voldoet aan het subsidiariteitsbeginsel aangezien de doelstelling om op korte termijn macro-economische stabiliteit in derde landen te herstellen efficiënter en effectiever door de EU dan door de lidstaten afzonderlijk kan worden bereikt. De EU kan als geheel financiële middelen bundelen en als één gesprekspartner met ontvangende landen onderhandelen over de nadere regels voor de bijstand en de beleidsvoorwaarden.
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel. Dit wordt gegarandeerd doordat de kernbeginselen van MFB van toepassing blijven, zoals complementariteit aan steun van IFI's en lastenverdeling met andere donoren, hetgeen ervoor zorgt dat de EU geen al te groot deel van het financieringstekort van een begunstigd land dekt. Voorts wordt de evenredigheid verzekerd doordat de MFB niet verder zal reiken dan de toegestane begrotingskredieten en in overeenstemming is met de meerjarige financiële vooruitzichten.
Keuze van instrumenten
De voorgestelde kaderverordening houdt geen fundamentele inhoudelijke wijziging van MFB als instrument in, maar is gericht op het stroomlijnen van het besluitvormingsproces. Voor een financieel instrument zoals MFB dat centraal door de Commissie voor de hele EU wordt beheerd, is een verordening (en niet een richtlijn) het passende wettelijke instrument om dit te bereiken. Een kaderverordening zal de besluitvormingsprocedures voor MFB gelijktrekken met die van andere instrumenten voor externe bijstand en tegelijk de gelegenheid bieden andere aan MFB gerelateerde doelstellingen te bereiken, zoals het formeel vastleggen en actualiseren van de Genval-criteria, onder meer door ervoor te zorgen dat zowel de Raad als het Parlement deze formeel aanneemt.
De primaire doelstelling om het MFB-besluitvormingsproces te stroomlijnen had eventueel ook kunnen worden bereikt door voor MFB regelmatig een beroep te doen op artikel 213 VWEU. Dit artikel machtigt de Raad 'op voorstel van de Commissie de nodige besluiten vast (te stellen)' 'wanneer er wegens de situatie in een derde land dringende financiële hulp van de Unie vereist is'. Zoals door de juridische dienst van de Raad en de Commissie is benadrukt, zou het evenwel niet passend zijn geweest een urgentieprocedure als gewone rechtsgrondslag te gebruiken voor alle of de meeste operaties in het kader van een bepaald instrument, zoals MFB.
De voorgestelde kaderverordening houdt op zich geen verandering van de huidige praktijk in wat het aantal MFB-operaties of de bij elk van deze operaties verleende bedragen betreft. Het aantal en de omvang van de operaties wordt bepaald door de frequentie en ernst van de economische en financiële crises, zoals geldt voor elk instrument voor crisisrespons. In elk geval zal de MFB blijven sporen met de huidige financiële vooruitzichten voor de periode 2007-2013 en met de daarin bepaalde begrotingskredieten.