Toelichting bij COM(2011)650 - EU-richtsnoeren voor de ontwikkeling van het trans-Europees vervoersnet - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2011)650 - EU-richtsnoeren voor de ontwikkeling van het trans-Europees vervoersnet. |
|---|---|
| bron | COM(2011)650   |
| datum | 19-10-2011 |
1.1. Achtergrond en doelstellingen
Sinds het midden van de jaren 1980 vormt het beleid inzake het trans-Europees vervoersnetwerk (TEN-T) het beleidskader voor de ontwikkeling van infrastructuur voor een vlotte werking van de interne markt en voor de versterking van de economische, sociale en territoriale samenhang en bereikbaarheid van de hele EU. In 1992 werd in het Verdrag van Maastricht een specifieke rechtsgrondslag voor trans-Europese netwerken opgenomen en in 1994 is tijdens de Europese Raad van Essen een lijst van 14 grote projecten aangenomen.
In 1996 keurden het Europees Parlement en de Raad de eerste richtsnoeren met betrekking tot het TEN-T-beleid en de infrastructuurplanning[1]. In 2004 werden de richtsnoeren ingrijpend gewijzigd, rekening houdend met de uitbreiding van de Europese Unie en de verwachte ontwikkelingen van de verkeersstromen[2]. Voorts werd de lijst met 14 prioritaire projecten uitgebreid.
Er werden verschillende financiële en niet-financiële instrumenten gecreëerd om de tenuitvoerlegging van de projecten te vereenvoudigen. Dit zijn de verordening inzake financiële bijstand voor TEN-projecten[3], het Cohesiefonds, het Europees fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO) en leningen van de Europese Investeringsbank, in combinatie met coördinatie-initiatieven van de Commissie.
Ter wille van de duidelijkheid hebben het Europees Parlement en de Raad in 2010 Besluit nr. 661/2010/EU, een herschikking van de TEN-T-richtsnoeren[4], aangenomen.
Tot op heden is de vervoersinfrastructuur binnen de Europese Unie goed ontwikkeld. Toch is ze nog steeds zowel geografisch als tussen en binnen vervoerswijzen erg gefragmenteerd. Het hoofddoel van deze nieuwe richtsnoeren, die Besluit 661/2010/EU zullen vervangen, is een uitgebreid en geïntegreerd trans-Europees vervoersnetwerk tot stand te brengen dat alle lidstaten en regio's bestrijkt en de basis vormt voor een evenwichtige ontwikkeling van alle vervoerswijzen zodat hun respectieve voordelen beter worden benut en tegelijkertijd de meerwaarde van het netwerk voor Europa maximaal wordt vergroot.
In het licht van de uitdagingen voor het TEN-T-beleid, die ook in het Witboek "Stappenplan voor een interne Europese vervoersruimte – werken aan een concurrerend en zuinig vervoerssysteem"[5] ("het Witboek") worden uiteengezet, wordt in deze richtsnoeren een langetermijnstrategie voor het TEN-T-beleid tot 2030/2050 ontwikkeld.
1.2. Behandelde vraagstukken
Op Europees niveau moeten vijf grote problemen worden aangepakt:
Ten eerste vormen ontbrekende schakels, met name op grensoverschrijdende trajecten, een groot obstakel voor het vrije verkeer van goederen en personen binnen en tussen lidstaten en naburige landen.
Ten tweede bestaat er nog steeds een aanzienlijk ongelijkheid wat betreft de kwaliteit en beschikbaarheid van infrastructuur tussen en binnen de lidstaten (knelpunten). Vooral de oost-westverbindingen moeten worden verbeterd door nieuwe vervoersinfrastructuur aan te leggen en/of bestaande infrastructuur te onderhouden, te herstellen of te verbeteren.
Ten derde is de vervoersinfrastructuur tussen de verschillende vervoerswijzen gefragmenteerd. Heel wat Europese goederenterminals, stations, binnenhavens, zeehavens, luchthavens en stedelijke knooppunten zijn immers niet afgestemd op multimodale verbindingen. Aangezien deze knooppunten onvoldoende op multimodaal vervoer zijn afgestemd, worden het potentieel van multimodaal vervoer en het potentieel ervan om knelpunten in de infrastructuur weg te werken en ontbrekende schakels te overbruggen onvoldoende benut.
Ten vierde moeten investeringen in vervoersinfrastructuur tegen 2050 bijdragen tot een reductie van de uitstoot van broeikasgassen door vervoer met 60 %.
Tot slot hanteren de lidstaten nog altijd verschillende operationele regels en eisen, in het bijzonder op het gebied van interoperabiliteit, zodat het aantal hindernissen en knelpunten in de vervoersinfrastructuur alleen maar toeneemt.
1.3. Werkterreinen
Dit voorstel heeft tot doel een volledig TEN-T tot stand te brengen en te ontwikkelen dat bestaat uit infrastructuur voor vervoer over spoorwegen, binnenwateren, wegen, vervoer over zee en door de lucht, dat de vlotte werking van de interne markt bevordert en de economische en sociale cohesie versterkt.
Om deze doelstellingen te bereiken, bestaat het eerste werkterrein uit 'conceptuele plannen'. Op basis van de resultaten van een openbare raadpleging van belanghebbenden, kwam de Commissie tot het besluit dat het TEN-T het best tot stand wordt gebracht via een aanpak met twee lagen: een uitgebreid netwerk en een kernnetwerk.
Het uitgebreide netwerk vormt de basislaag van het TEN-T. Het bestaat uit alle bestaande en geplande infrastructuur die aan de eisen van de richtsnoeren voldoet. Het uitgebreide netwerk moet uiterlijk op 31 december 2050 operationeel zijn.
Het kernnetwerk overlapt met het uitgebreide netwerk en bestaat uit de strategisch belangrijkste delen. Het vormt de ruggengraat van het multimodale mobiliteitsnetwerk en beperkt zich tot die delen van het TEN-T met de grootste toegevoegde waarde voor Europa: grensoverschrijdende ontbrekende schakels, belangrijke knelpunten en multimodale knooppunten. Het kernnetwerk moet uiterlijk op 31 december 2030 operationeel zijn.
Het tweede werkterrein heeft betrekking op de uitvoeringsinstrumenten. De Commissie heeft het concept van corridors van het kernnetwerk ontwikkeld, rekening houdend met de corridors voor goederenvervoer per spoor[6]. Deze corridors vormen een kaderinstrument voor de gecoördineerde realisatie van het kernnetwerk. Wat de reikwijdte betreft, moeten de corridors in het kernnetwerk in principe drie vervoerswijzen omvatten en minstens drie lidstaten doorkruisen. Zo mogelijk moeten ze ook een verbinding met een zeehaven tot stand brengen. Wat de activiteiten betreft, zullen de kernnetwerkcorridors een platform aanreiken voor capaciteitsbeheer, investeringen, de bouw en coördinatie van multimodale overslaginstallaties, en de invoering van interoperabele verkeersbeheersystemen.
1.4. Consistentie met andere beleidsdomeinen en doelstellingen van de EU
Het voorstel past binnen het beleid dat de Commissie in het Witboek aankondigde. Het wordt uitdrukkelijk vermeld als onderdeel van maatregel 34 betreffende het kernnetwerk van strategische Europese infrastructuur[7].
Deze richtsnoeren volgen met name de in het Witboek uiteengezette strategie: grote belemmeringen en knelpunten op belangrijke infrastructuurverbindingen wegwerken. Het is de bedoeling om een interne Europese vervoersruimte tot stand te brengen met betere vervoersdiensten en een volledig geïntegreerd vervoersnetwerk. Op die manier worden de verschillende vervoerswijzen met elkaar verbonden en wordt een ingrijpende verschuiving teweeggebracht in de verkeerspatronen voor passagiers en goederen. Die verschuiving is noodzakelijk om de uitstoot van broeikasgassen door het vervoer tegen 2050 met 60 % te verlagen.
Zonder een aangepast netwerk en een slimmer gebruik daarvan is een grondige bijsturing van het vervoerssysteem niet haalbaar. Infrastructuurplanning en -ontwikkeling zijn essentieel om een duurzaam vervoerssysteem tot stand te brengen.
Door de invoering van intelligente vervoerssystemen te ondersteunen draagt het voorstel ook bij tot het behalen van de beleidsdoelstellingen die zijn geformuleerd in de mededeling van de Commissie 'Een digitale agenda voor Europa'[8]. Het is ook een van de maatregelen van de 'Single Market Act', dat in april 2011[9] door de Commissie werd voorgesteld, aangezien de netwerken de ruggengraat van de interne markt vormen en een belangrijke rol vervullen om het vlotte en efficiënte verkeer van goederen en diensten te bevorderen.
Voorts werd de bevordering van duurzaam vervoer erkend als een van de manieren om een van de drie belangrijkste prioriteiten te verwezenlijken van de Europa 2020-strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei die op 3 maart 2010[10] door de Commissie is aangenomen, namelijk duurzame groei, door cruciale knelpunten weg te werken, met name op grensoverschrijdende trajecten en intermodale knooppunten (steden, havens, logistieke platforms).
Bovendien versterkt het voorstel niet alleen de economische en sociale cohesie, maar ook de territoriale cohesie op het Europese grondgebied. Dat is een van de doelstellingen van de EU.
2. RESULTATEN VAN RAADPLEGING VAN BETROKKEN PARTIJEN EN EFFECTBEOORDELINGEN
Raadpleging van betrokken partijen
De Commissie heeft van februari 2009 tot juni 2010 een grootschalige en intensieve openbare raadpleging van belanghebbenden gehouden.
De Commissie opende de raadplegingsprocedure met de goedkeuring van een Groenboek. Daarmee heeft zij het debat geopend over de belangrijkste uitdagingen en doelstellingen voor het TEN-T-beleid en mogelijke manieren om ze te verwezenlijken[11].
Op basis van de bijdragen van de belanghebbenden stelde de Commissie zes groepen van deskundigen samen, die tussen november 2009 en april 2010 een aantal belangrijke aspecten van de toekomstige TEN-T-ontwikkeling[12] analyseerden. De aanbevelingen van de groepen van deskundigen zijn in een werkdocument van de Commissie opgenomen dat op 4 mei 2010[13] voor openbare raadpleging is voorgesteld.
De Commissie ontving meer dan 530 reacties op deze openbare raadplegingen. De grote meerderheid van deelnemers steunde de optie van een nieuwe TEN-T-planning met twee lagen, met een uitgebreid netwerk als basislaag en een kernnetwerk dat uit de strategisch gezien belangrijkste delen van het TEN-T bestaat.
In oktober 2009 en juni 2010 werd in Napels en Zaragoza respectievelijk een ministeriële conferentie en een conferentie voor belanghebbenden georganiseerd.
In februari 2011 stelde de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement een werkdocument van de diensten van de Commissie[14] voor waarin de methodologie en de plannings- en tenuitvoerleggingsscenario's verder werden uitwerkt.
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Naast de openbare raadpleging van belanghebbenden stond de Commissie voortdurend in contact met de lidstaten via het bij Beschikking nr. 1692/96/EG ingestelde comité voor de controle op de richtsnoeren en de uitwisseling van informatie. Via dit comité, dat sinds 2010 maandelijks bijeenkomt, werden de lidstaten op de hoogte gehouden over de voortgang en inhoud van het herzieningsproces.
Verder organiseerden de diensten van de Commissie verschillende rondes van bilaterale en multilaterale bijeenkomsten met de lidstaten om de ontwikkeling van het uitgebreide netwerk grondig te bespreken en de belangrijkste kenmerken van het kernnetwerk voor te stellen.
Via aparte bijeenkomsten, tijdens conferenties en via de EU-coördinatoren tijdens bijeenkomsten over hun respectieve prioritaire projecten, werden contacten gelegd met afzonderlijke belanghebbende partijen.
Effectbeoordeling
In de effectbeoordeling worden vier specifieke doelstellingen geformuleerd om het probleem van een gefragmenteerd netwerk aan te pakken.
Met het oog op een betere coördinatie in de EU-planning is de eerste specifieke doelstelling:
- een coherente en transparante aanpak ontwikkelen om de meerwaarde van het TEN-T voor de EU maximaal te vergroten door verschillende aspecten van een gefragmenteerd netwerk aan te pakken op het vlak van ontbrekende schakels, multimodaliteit en passende verbindingen naar buurlanden en derde landen, en om een correcte geografische dekking te garanderen.
Met het oog op een gezonde bestuursstructuur voor de realisatie van een optimaal netwerk zijn de andere drie specifieke doelstellingen:
- de tenuitvoerlegging van Europese normen voor beheersystemen aanmoedigen en aansturen op de ontwikkeling van geharmoniseerde gebruiksregels voor TEN-T-projecten van algemeen belang. Het is niet de bedoeling om nieuwe specifieke normen en regels op te leggen, maar wel om de efficiënte toepassing en tenuitvoerlegging van reeds bestaande gemeenschappelijke Europese normen te verzekeren;
- de samenwerking tussen lidstaten bevorderen, zodat de investeringen, timing, keuze van routes, milieubeoordelingen en kosten-batenanalyses voor projecten van gemeenschappelijk belang kunnen worden gecoördineerd;
- ervoor zorgen dat een optimaal netwerk een doorslaggevend element is bij de toekenning van Europese financiering, zodat de aandacht kan gaan naar grensoverschrijdende trajecten, ontbrekende schakels en knelpunten.
Daaruit vloeiden twee beleidsopties voort:
- optie 1: een combinatie van een grotendeels op het huidige beleid gebaseerde planning, met bepaalde verbeteringen op grond van de opgedane ervaring, en met een beter gecoördineerde tenuitvoerlegging;
- optie 2: een combinatie van een betere coördinatie van de planning, door vaststelling van een optimale strategische 'kern' van het TEN-T, met eveneens een beter gecoördineerde tenuitvoerlegging.
Elke optie houdt een aanzienlijke verbetering in ten opzichte van het aanvankelijke beleid, zowel in termen van efficiënte tenuitvoerlegging als in termen van economische en sociale gevolgen en milieueffecten. Gezien de betere coördinatie van zowel de planning als tenuitvoerlegging zou optie 2 over het algemeen een groter positief effect hebben.
2.4. Methodologie voor de ontwikkeling van het kernnetwerk
Het in dit voorstel bedoelde kernnetwerk is het resultaat van een gemeenschappelijk overeengekomen methodologie. Het werd ontwikkeld op basis van de volgende methodologie in twee stappen[15].
Als eerste stap werden de primaire knooppunten geselecteerd:
- stedelijke primaire knooppunten, met inbegrip van de hoofdsteden van alle lidstaten, alle MEGA-steden volgens ESPON en alle andere grote verstedelijkte gebieden of agglomeraties, met inbegrip van hun volledige relevante multimodale infrastructuur indien die deel uitmaakt van het uitgebreide netwerk; in totaal werden 83 stedelijke knooppunten geselecteerd en in de bijlage bij deze richtsnoeren opgenomen; de havens en luchthavens die rechtstreeks tot het stedelijke knooppunt behoren, maken deel uit van het kernnetwerk;
- buiten deze primaire stedelijke knooppunten, havens die een zekere volumedrempel overschrijden of aan bepaalde geografische criteria voldoen; in totaal werden 83 havens in de bijlage bij deze richtsnoeren opgenomen;
- de meest relevante grensovergangen: één per vervoerswijze tussen elke lidstaat en elk buurland; in totaal werden 46 grensovergangen in de bijlage bij deze richtsnoeren opgenomen.
De tweede stap bestond erin deze primaire knooppunten via multimodale verbindingen (weg, spoor, binnenwateren) met elkaar te verbinden met oog voor de beschikbaarheid en haalbaarheid, rekening houdend met de doelmatigheid en efficiëntie en bij voorkeur via de bestaande infrastructuur.
Samenvatting van de voorgestelde maatregelen
Besluit nr. 661/2010/EU van het Europees Parlement en de Raad van 7 juli 2010 betreffende uniale richtsnoeren voor de ontwikkeling van een trans-Europees vervoersnet wordt ingetrokken en vervangen door dit voorstel voor een verordening.
Het voorstel bevat de volgende hoofdelementen:
- het TEN-T wordt stapsgewijs ontwikkeld via een aanpak met twee lagen, bestaande uit een uitgebreid netwerk en een kernnetwerk;
- het uitgebreide netwerk moet uiterlijk op 31 december 2050 operationeel zijn, terwijl het kernnetwerk prioritair tegen 31 december 2030 moet worden gerealiseerd;
- de richtsnoeren vormen het kader voor de selectie van projecten van algemeen belang. Deze projecten dragen bij tot de ontwikkeling en totstandbrenging van het TEN-T door de bouw, het onderhoud, de modernisering en verbetering van infrastructuur, door maatregelen om bij het gebruik van de infrastructuur efficiënt om te springen met hulpbronnen en door duurzame en efficiënte goederenvervoersdiensten mogelijk te maken;
- met het oog op samenwerking met derde landen en buurlanden[16] kan de Europese Unie projecten van gemeenschappelijk belang stimuleren;
- het uitgebreide netwerk wordt bepaald door:
- kaarten,
- infrastructuurcomponenten,
- infrastructuurvereisten;
- prioriteiten bij de ondersteuning van projecten van gemeenschappelijk belang;
- goederenterminals, stations, binnenhavens, zeehavens en luchthavens verbinden verschillende vervoerswijzen met het oog op een multimodaal vervoersnet;
- stedelijke knooppunten vormen sleutelelementen in het uitgebreide netwerk als verbindingspunten tussen de verschillende vervoersinfrastructuren;
- de richtsnoeren voorzien in specifieke eisen voor het kernnetwerk, bovenop de eisen voor het uitgebreide netwerk, bijvoorbeeld de beschikbaarheid van alternatieve brandstoffen. De Commissie zal de vorderingen bij de uitvoering van het kernnetwerk volgen en beoordelen;
- corridors van het kernnetwerk zijn een instrument voor de realisatie van dat kernnetwerk. Zij moeten op intermodale integratie en interoperabiliteit zijn gestoeld en tot een gecoördineerde ontwikkeling en dito beheer leiden;
- de Europese coördinatoren zullen de gecoördineerde uitvoering van de corridors faciliteren in samenwerking met corridorplatforms die door de betrokken lidstaten moeten worden opgericht;
- elk corridorplatform werkt als beheerstructuur een meerjarig ontwikkelingsplan uit, met inbegrip van investerings- en tenuitvoerleggingsplannen. Op basis van deze informatie zal de Commissie voor elke corridor uitvoeringshandelingen (besluiten) aannemen;
- het voorstel vergt een regelmatige herziening van de bijlagen door middel van gedelegeerde handelingen om de kaarten van het uitgebreide netwerk bij te werken. Het voorziet ook in een herziening van het kernnetwerk tegen 2023.
Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag van dit voorstel is artikel 172 VWEU.
Subsidiariteitsbeginsel
De gecoördineerde ontwikkeling van een trans-Europees vervoersnetwerk ter ondersteuning van de vervoersstromen binnen de interne Europese markt en van de economische, sociale en territoriale cohesie binnen Europa vergt maatregelen op Europees niveau, aangezien dergelijke maatregelen niet afzonderlijk door de lidstaten kunnen worden genomen. Dit is in het bijzonder het geval voor grensoverschrijdende trajecten.
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel en valt binnen het actiekader op het gebied van het trans-Europese vervoersnetwerk, als bepaald in artikel 170 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
De door dit voorstel beoogde actie is expliciet beperkt tot de Europese dimensie van vervoersinfrastructuurnetwerken.
Keuze van het rechtsinstrument
De huidige TEN-T-richtsnoeren werden als een besluit van het Europees Parlement en de Raad voorgesteld en aangenomen. Dit besluit is in het bijzonder tot de lidstaten gericht, waardoor de richtsnoeren in hun geheel voor alle lidstaten bindend zijn.
Hoewel de lidstaten vanouds de belangrijkste actoren waren voor de ontwikkeling en het beheer van vervoersinfrastructuur, lijkt de praktijk uit te wijzen dat deze situatie geleidelijk verandert. Regionale en lokale autoriteiten, infrastructuurbeheerders, vervoerders en andere openbare en particuliere entiteiten spelen tegenwoordig ook een belangrijke rol bij de ontwikkeling van infrastructuur.
Aangezien er naast de lidstaten steeds meer actoren betrokken worden bij de planning, ontwikkeling en exploitatie van het TEN-T, is het belangrijk dat de richtsnoeren voor iedereen bindend zijn. Daarom opteert de Commissie voor een verordening als rechtsinstrument voor dit voorstel.
Bovendien moet worden opgemerkt dat het voorstel is bedoeld voor de hele periode tot 2050. Het is bijgevolg moeilijk te voorspellen welke categorieën van actoren in die periode betrokken zullen worden bij projecten voor de verwezenlijking van het TEN-T.
Europese Economische Ruimte
De voorgestelde maatregel betreft een onderwerp dat onder de EER-overeenkomst valt en moet bijgevolg worden uitgebreid tot de Europese Economische Ruimte.
S
Het voorstel brengt geen bijkomende kosten voor de EU-begroting met zich mee.
5. CONNECTING EUROPE FACILITY
IN HET KADER VAN DE MEDEDELING OVER HET MEERJARIG FINANCIEEL KADER 2014-2020 HEEFT DE COMMISSIE DE INVOERING VAN EEN NIEUW INSTRUMENT OP EUROPEES NIVEAU AANGEKONDIGD, NAMELIJK DE CONNECTING EUROPE FACILITY [17], waarmee Europa's prioritaire infrastructuur voor vervoer, energie en digitale breedband zal worden gefinancierd. De faciliteit voorziet in steun voor infrastructuur met een Europese en internemarktdimensie en is gericht op prioritaire netwerken die tegen 2020 tot stand gebracht moeten zijn en infrastructuur waarvoor Europese maatregelen het meest gerechtvaardigd zijn. De faciliteit zal beschikken over één fonds van 50 miljard euro voor de periode 2014-2020, waarvan 31,7 miljard euro in vervoer wordt geïnvesteerd. Daarvan is 10 miljard euro bestemd voor verwante investeringen in vervoersinfrastructuur in lidstaten die in aanmerking komen voor bijstand in het kader van het Cohesiefonds. In de mededeling wordt er tevens op gewezen dat infrastructuurprojecten van Europees belang die via buurlanden en pretoetredingslanden lopen, in de toekomst via de nieuwe Connecting Europe Facility[18] moeten worden gecoördineerd en geconsolideerd.
In deze richtsnoeren zijn, in samenhang met de Connecting Europe Facility, de prioriteiten voor de Europese financiering van vervoersinfrastructuur vastgesteld.
Het voorstel draagt bij tot de vereenvoudiging van de bestaande regels. Dankzij de nieuwe aanpak op basis van corridors en de oprichting van corridorplatforms kan de projectvoorbereiding worden gestroomlijnd.