Toelichting bij COM(2012)35 - Statuut van de Europese stichting (FE) - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2012)35 - Statuut van de Europese stichting (FE). |
|---|---|
| bron | COM(2012)35   |
| datum | 08-02-2012 |
Algemeen kader
In de EU spelen stichtingen een belangrijke rol, met name in de civiele samenleving. Via hun zeer uiteenlopende activiteiten op velerlei terreinen, dragen zij bij aan de bevordering van de fundamentele waarden en doelstellingen van de Unie, zoals eerbiediging van mensenrechten, bescherming van minderheden, werkgelegenheid en sociale vooruitgang, bescherming en verbetering van het milieu en bevordering van wetenschap en techniek. In dit verband leveren stichtingen een aanzienlijke bijdrage aan de verwezenlijking van de ambitieuze doelstellingen van de Europa 2020-strategie voor een slimme, duurzame en inclusieve groei[1]. Zij stimuleren en faciliteren ook een grotere betrokkenheid van zowel burger als civiele samenleving bij het Europese project. Dit neemt echter niet weg dat stichtingen bij de uitoefening van hun activiteiten overal in de EU nog steeds diverse obstakels op hun weg vinden.
In de in april 2011 door de Commissie aangenomen mededeling inzake de Akte voor de interne markt (Single Market Act)[2] is de noodzaak benadrukt om ter bevordering van de groei en de werkgelegenheid en ter versterking van het concurrentievermogen 'een einde te maken aan de marktversnippering en tevens de barrières en obstakels voor het vrije verkeer van diensten, de innovatie en de creativiteit uit de weg te ruimen'. Tevens is daarin uitdrukkelijk aangegeven hoe belangrijk het is dat het vertrouwen van de burgers in de interne markt wordt versterkt en dat zij kunnen profiteren van alle voordelen die de interne markt te bieden heeft. Gezien de bijdrage die stichtingen leveren aan de sociale economie en aan de financiering van innovatieve projecten van algemeen belang, wordt in de Single Market Act dan ook opgeroepen de obstakels uit de weg te ruimen waarmee stichtingen worden geconfronteerd wanneer zij grensoverschrijdende activiteiten willen verrichten. Eenzelfde oproep is gedaan in het verslag over het EU-burgerschap van 2010 getiteld 'Het wegnemen van de belemmeringen voor de rechten van EU-burgers'[3], waarin wordt onderstreept dat burgeractie op EU-niveau verder kan worden bevorderd door de Europese dimensie van de activiteiten van stichtingen van algemeen belang te vergroten.
Daarnaast is door de Commissie in haar mededeling van 25 oktober 2011 getiteld 'Initiatief voor sociaal ondernemerschap'[4] het belang onderstreept van een verdere ontwikkeling van Europese rechtsvormen voor entiteiten die in de sociaaleconomische sector actief zijn (zoals stichtingen, coöperaties en onderlinge maatschappijen). Het initiatief voor sociaal ondernemerschap is bedoeld ter ondersteuning van de ontwikkeling van ondernemingen die met hun activiteiten primair een sociaal effect beogen, en de voorgestelde maatregelen zijn dan ook gericht op en dienen ten behoeve van sociaaleconomische instellingen (inclusief stichtingen) die voldoen aan de algemene criteria die in de mededeling zijn geformuleerd om als een 'sociale onderneming' te kunnen worden beschouwd.
Ook het Europees Parlement heeft in zijn resolutie in reactie op de mededeling van de Commissie inzake de Single Market Act opgeroepen om een passend wettelijk kader tot stand te brengen voor stichtingen (en voor onderlinge maatschappijen en verenigingen); in schriftelijke verklaring 84/2010 van maart 2011 werd gepleit voor de opstelling van een statuut voor deze instellingen en ook in zijn eerdere resoluties van 2009 en 2006[5] werd de Commissie opgeroepen om deze doelstelling te realiseren. Daarnaast heeft het Europees Economisch en Sociaal Comité in zijn initiatiefadvies van 2010 gepleit voor een Europees statuut voor stichtingen[6] en aangegeven hoe een dergelijk statuut er volgens het Comité uit zou moeten zien. Ook het Comité van de Regio's heeft in een advies over de Single Market Act zijn steun heeft uitgesproken voor het door de Commissie aangekondigde initiatief inzake stichtingen[7].
Gronden voor en doelstellingen van het voorstel
Stichtingen zijn niet in staat hun middelen op efficiënte wijze over de grenzen heen te kanaliseren in de EU. Als stichtingen besluiten grensoverschrijdende activiteiten uit te oefenen, moeten zij een deel van de ingezamelde financiële middelen besteden aan juridische adviezen en aan het voldoen aan de juridische en administratieve verplichtingen die uit hoofde van de verschillende nationale rechtssystemen worden opgelegd.
Met het onderhavige initiatief wordt een nieuwe Europese rechtsvorm in het leven geroepen waarmee stichtingen zich binnen de interne markt gemakkelijker kunnen vestigen en activiteiten kunnen ontplooien. Het zal stichtingen in staat stellen particuliere middelen in de EU efficiënter over de grenzen heen te kanaliseren ter ondersteuning van doelen van algemeen belang. Dit zou er op zijn beurt toe moeten leiden – onder andere dankzij lagere kosten voor stichtingen – dat er meer middelen beschikbaar zijn om activiteiten van algemeen belang te financieren, hetgeen een positief effect zou moeten hebben op het algemeen welzijn van de Europese burgers en op de EU-economie als geheel.
Dit voorstel heeft geen betrekking op de bijzondere situatie van politieke stichtingen die banden hebben met politieke partijen op Europees niveau. Sinds 2007 is op deze stichtingen specifieke EU-regelgeving van toepassing, met name wat hun toegang (alsook die van politieke partijen op Europees niveau) tot EU-financiering betreft[8]. De Commissie is deze regelgeving momenteel aan het bestuderen en zal in de loop van 2012 een wetgevingsvoorstel tot wijziging ervan aannemen[9].
Inhoudsopgave
Bij het opstellen van dit voorstel heeft de Commissie in hoge mate op de deskundigheid van externe partijen een beroep gedaan en is er uitgebreid met de verschillende belanghebbenden overlegd.
Ten eerste is er in 2008 een haalbaarheidsstudie uitgevoerd en gepubliceerd door een consortium bestaande uit het Max Planck Instituut voor rechtsvergelijking en internationaal privaatrecht te Hamburg en de Universiteit van Heidelberg (Centrum für soziale Investitionen und Innovationen)[10]. Uit die studie is gebleken dat een statuut voor een Europese stichting (ongeacht of daarin ook fiscale aspecten worden geregeld) de meest geschikte beleidsoplossing is om de geconstateerde problemen aan te pakken.
Ten tweede heeft de Commissie tussen februari en mei 2009 een openbare raadpleging georganiseerd over de aanbevelingen in de haalbaarheidsstudie. De invoering van een statuut kreeg veel bijval van stichtingen, maar de nationale autoriteiten en tot op zekere hoogte ook het bedrijfsleven stonden sceptischer tegenover het nut en de haalbaarheid van een dergelijke rechtsvorm. Uit een meer algemene raadpleging in 2010-2011 over de mededeling van de Commissie getiteld 'Naar een Akte voor de interne markt' blijkt dat er ook in de non-profitsector grote belangstelling voor een dergelijk statuut bestaat.
Voorts heeft de Commissie nadere inlichtingen ingewonnen over concrete problemen die naar voren kwamen tijdens bilaterale besprekingen met stichtingen, met name gedurende de 'European Foundation Week' in juni 2010 en via contacten met het European Foundation Centre (EFC).
Tevens heeft de Commissie gegevens verzameld via een enquête onder de betrokken nationale autoriteiten en tijdens de daarop aansluitende besprekingen binnen de CLEG[11] in 2009, 2010 en 2011. Veel lidstaten hebben een voorbehoud gemaakt ten aanzien van de noodzaak nieuwe Europese rechtsvormen (ook voor stichtingen) te creëren.
De Commissie heeft alle naar voren gebrachte opmerkingen en aan de orde gestelde problemen in aanmerking genomen bij de opstelling van dit voorstel. Zij heeft zich daarbij gebaseerd op een analyse van de behoeften van stichtingen en van de nationale rechtsstelsels. Gezien de diversiteit van de nationale rechtsstelsels heeft zij gekozen voor oplossingen (bijvoorbeeld ten aanzien van de reikwijdte van het initiatief) waarvoor gemakkelijker een compromis kon worden gesloten.
Voor de effectbeoordeling is afgegaan op de inlichtingen en gegevens waarnaar hierboven is verwezen. Gebleken is dat het algemene probleem wordt gevormd door het feit dat de verscheidenheid aan nationale regels op het gebied van burgerlijk en fiscaal recht het voor stichtingen financieel en administratief zeer moeilijk maakt om grensoverschrijdend actief te zijn en dat als gevolg daarvan de grensoverschrijdende financiële ondersteuning door stichtingen van doelen algemeen belang zeer beperkt is gebleven. Meer specifieke problemen die aan het licht zijn gekomen, betreffen onder meer de onzekerheid over het al dan niet erkend worden in andere lidstaten als een stichting die een algemeen belang dient, de kosten die met het grensoverschrijdend poolen en verdelen van middelen gepaard gaan, en de beperkte grensoverschrijdende donaties.
De volgende opties zijn overwogen: 1) geen nieuwe beleidsactie op EU-niveau; 2) een voorlichtingscampagne in combinatie met een vrijwillig kwaliteitshandvest voor stichtingen; 3) een statuut voor een Europese stichting (met of zonder regeling voor fiscale kwesties); en 4) een beperkte harmonisatie van het stichtingenrecht.
Bij de optie geen beleidsactie op EU-niveau zouden alleen de reeds lopende initiatieven worden voortgezet, zoals inbreukzaken en werkzaamheden op fiscaal gebied, het voltooien van de tenuitvoerlegging van de dienstenrichtlijn, niet-wetgevende initiatieven op onderzoeksgebied en initiatieven uit de stichtingensector ter bevordering van grensoverschrijdende giften en donaties.
Met de voorlichtingscampagne zou worden beoogd de kennis te verbeteren die stichtingen hebben van hun rechten en plichten uit hoofde van het nationale recht bij het ontplooien van grensoverschrijdende activiteiten. Voorts zouden de kwaliteit en betrouwbaarheid van activiteiten van stichtingen kunnen worden gewaarborgd door middel van een vrijwillig door stichtingen op te stellen kwaliteitshandvest en een bijbehorend Europees kwaliteitslabel voor stichtingen die het kwaliteitshandvest naleven.
Bij de optie om een statuut voor Europese stichtingen op te stellen zonder in te gaan op de fiscale aspecten zou een alternatieve rechtsvorm voor stichtingen in het leven worden geroepen; de bestaande nationale rechtsvormen zouden niet worden aangepast en van de alternatieve rechtsvorm zou uitsluitend op basis van vrijwilligheid worden gebruikgemaakt. Het statuut zou een aantal voorwaarden (bijv. ten aanzien van het minimumvermogen bij de oprichting en het nagestreefde doel van algemeen belang, zoals dat in de meeste lidstaten wordt voorgeschreven) moeten bevatten waaraan moet worden voldaan om als een Europese stichting te kunnen worden aangemerkt.
In het kader van de optie van een statuut voor Europese stichtingen waarbij ook wordt ingegaan op de fiscale aspecten zouden de lidstaten tevens verplicht zijn Europese stichtingen gelijk te stellen met binnenlandse stichtingen van algemeen nut, waardoor zij hun dezelfde fiscale voordelen zouden moeten toekomen als aan dergelijke binnenlandse stichtingen. Hetzelfde zou moeten gelden voor donoren en begunstigden van een Europese stichting.
Een beperkte harmonisatie van het stichtingenrecht zou een harmonisatie inhouden van de vereisten waaraan stichtingen moeten voldoen om zich in het buitenland te kunnen laten registreren en daar activiteiten uit te oefenen. Die vereisten zouden betrekking hebben op het doel van stichtingen ten behoeve van een algemeen belang, het minimumvermogen, de registratievoorwaarden en een aantal aspecten inzake de interne governance. De lidstaten zouden stichtingen die aan de geharmoniseerde criteria voldoen, moeten toestaan in hun land actief te zijn zonder verdere eisen te stellen. Ook de optie om een verdergaande harmonisatie van het nationale recht inzake stichtingen door te voeren en de optie om de fiscale behandeling van stichtingen en hun donoren te harmoniseren, zijn overwogen.
De analyse van de effecten van bovengenoemde opties heeft uitgewezen dat een statuut voor een Europese stichting waaraan automatisch een niet-discriminerende fiscale behandeling verbonden is, de meest geschikte oplossing zou zijn om grensoverschrijdende obstakels voor stichtingen en donoren uit de weg te ruimen en een efficiënte kanalisatie van middelen voor doeleinden van algemeen belang te faciliteren.
3. JURIDISCHE ELEMENTEN VAN HET VOORSTEL 3.1. Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag voor het voorstel voor een verordening betreffende het statuut van de Europese stichting is artikel 352 VWEU. Dit artikel is de passende rechtsgrondslag in gevallen waarin andere bepalingen in de Verdragen niet de vereiste bevoegdheden aan de instellingen van de EU verlenen om een maatregel vast te stellen.
Artikel 352 is ook gekozen als rechtsgrondslag voor de reeds bestaande Europese rechtsvormen in het vennootschapsrecht, namelijk de Europese naamloze vennootschap, het Europees economisch samenwerkingsverband en de Europese coöperatieve vennootschap. In zijn arrest over de Europese coöperatieve vennootschap[12] heeft het Europees Hof van Justitie overigens bevestigd dat artikel 352 de juiste rechtsgrondslag vormt.
Subsidiariteit en evenredigheid
De voorgestelde maatregel is volledig in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel. De EU moet maatregelen nemen om de bestaande nationale barrières en beperkingen uit de weg te ruimen waarmee stichtingen worden geconfronteerd wanneer zij grensoverschrijdende activiteiten in de EU uitoefenen. De huidige situatie leert dat het probleem niet doeltreffend op nationaal niveau wordt aangepakt en dat de grensoverschrijdende aard ervan een gemeenschappelijk kader vereist om de mobiliteit van stichtingen te vergroten. Nationale maatregelen alleen zouden niet volstaan opdat de interne markt optimale resultaten voor de EU-burgers oplevert. Met dit initiatief wordt stichtingen de mogelijkheid geboden om voor de voorgestelde Europese rechtsvorm te kiezen, waardoor zij gemakkelijker grensoverschrijdend actief kunnen zijn.
De voorgestelde maatregel is voorts passend en gaat niet verder dan noodzakelijk is om het nagestreefde doel genoegzaam te bereiken, zodat ook aan het evenredigheidsbeginsel wordt voldaan. Het voorstel voor een verordening introduceert een nieuwe rechtsvorm die de nationale rechtsvormen aanvult, en laat de bestaande verschillende nationale wettelijke regelingen onverlet. Het laat lidstaten de vrijheid en ruimte om hun eigen nationale rechtsvormen in stand te houden en te ontwikkelen. Bovendien voorziet de verordening, wat de belastingen betreft, niet in een nieuwe reeks geharmoniseerde voorschriften ter vervanging van de in de lidstaten bestaande regelgeving voor de fiscale behandeling van stichtingen van algemeen nut (en hun donoren), maar is daarin alleen bepaald dat die bestaande nationale regelgeving automatisch van toepassing is op de Europese stichting (en haar donoren). De voorgestelde maatregel zou een oplossing moeten bieden voor de belangrijkste obstakels waarmee stichtingen bij hun grensoverschrijdende activiteiten worden geconfronteerd, zonder echter een uitputtende regeling te verschaffen voor de Europese stichting en zonder een nieuwe reeks belastingregels in te voeren.
Keuze van het rechtsinstrument
Voor een Europese rechtsvorm is een uniforme en rechtstreekse toepassing in alle lidstaten vereist. Een verordening is dan ook het meest geschikte instrument om een uniform statuut in alle lidstaten te waarborgen.
Hoofdstuk I (Algemene bepalingen) bevat het onderwerp, de op de FE toepasselijke regels en een lijst met definities ter verduidelijking van de begrippen die in de verordening worden gebruikt.
Tevens worden in hoofdstuk I de belangrijkste kenmerken van de FE omschreven: de FE is een instelling van algemeen nut die in alle lidstaten van de EU rechtspersoonlijkheid en volledige handelingsbevoegdheid heeft; de FE heeft een grensoverschrijdende dimensie met betrekking tot de verrichte activiteiten of heeft een statutair omschreven doel waarbij in ten minste twee lidstaten activiteiten worden uitgeoefend; bij de oprichting bedragen de activa van de FE ten minste 25 000 EUR. Het is de FE toegestaan economische activiteiten uit te oefenen, mits de winst in overeenstemming met de verordening wordt aangewend voor het verwezenlijken van haar doelen van algemeen belang. Omwille van de rechtszekerheid bevat de verordening een limitatieve lijst van doelen van algemeen belang die krachtens het burgerlijke en fiscale recht van de meeste lidstaten als zodanig worden aanvaard.
In hoofdstuk II (Oprichting) worden de oprichtingsmethoden van de FE beschreven en wordt aangegeven welke bepalingen de statuten ten minste moeten bevatten en welke eisen er gelden voor de registerinschrijving van een FE.
Ten aanzien van de oprichting is in de verordening bepaald dat de FE ex nihilo kan worden opgericht (bij testamentaire beschikking, notariële akte of schriftelijke verklaring door een of meer natuurlijke personen, rechtspersonen of publiekrechtelijke lichamen in overeenstemming met het toepasselijke nationale recht), dan wel kan ontstaan uit een fusie tussen instellingen van algemeen nut die in een of meer lidstaten gevestigd zijn, of via de omzetting van een nationale, op wettige wijze in een lidstaat gevestigde instelling van algemeen nut in een FE.
In het hoofdstuk is ook een lijst opgenomen van de bescheiden en gegevens waarvan verzoeken tot registerinschrijving vergezeld moeten gaan en die openbaar moeten worden gemaakt. Ter vergemakkelijking van het registratieproces is voorts bepaald dat registers met elkaar moeten samenwerken wat bescheiden en gegevens van FE's betreft.
Hoofdstuk III (Organisatie van de FE) bevat bepalingen betreffende de raad van bestuur, de directeuren en de raad van toezicht, met inbegrip van bepalingen inzake belangenconflicten. Om de geloofwaardigheid en betrouwbaarheid van de FE te waarborgen, moet de FE hoge normen op het gebied van transparantie en verantwoordingsplicht in acht nemen.
In hoofdstuk IV (Statutaire zetel en zetelverplaatsing) wordt geregeld dat een FE haar statutaire zetel naar een andere lidstaat kan verplaatsen zonder dat zij daarbij haar rechtspersoonlijkheid verliest en moet worden geliquideerd.
Hoofdstuk V (Rol van werknemers en vrijwilligers) bevat regels voor de voorlichting en raadpleging van werknemers en vrijwilligers overeenkomstig het ter zake geldende Unierecht. Het voorstel bevat geen bepalingen over de vertegenwoordiging van werknemers in de raad van bestuur, omdat een dergelijke medezeggenschap op bestuursniveau bij instellingen van algemeen nut slechts in een zeer beperkt aantal lidstaten voorkomt.
In Hoofdstuk VI (Ontbinding van de FE) van de verordening wordt de mogelijkheid geboden een FE weer om te zetten in een instelling van algemeen nut naar het recht van de lidstaat waar zij haar statutaire zetel heeft, mits de statuten van de FE dat toestaan. Het hoofdstuk bevat tevens bepalingen over de liquidatie van de FE ingeval het doel van de FE is verwezenlijkt of niet langer kan worden verwezenlijkt, ingeval de termijn waarvoor de FE is opgericht, is verstreken, of ingeval de FE geen activa meer heeft.
In hoofdstuk VII (Toezicht door de lidstaat) worden verregaande bevoegdheden verleend aan de bevoegde nationale toezichthoudende autoriteiten, zodat zij op efficiënte wijze toezicht kunnen houden op de activiteiten van de instellingen van algemeen nut waarvoor zij verantwoordelijk zijn. Zo hebben de toezichthoudende autoriteiten de bevoegdheid wijzigingen in de doelomschrijving van de FE goed te keuren, een onderzoek in te stellen naar de gang van zaken binnen de FE, waarschuwingen te geven aan de raad van bestuur, en de raad van bestuur te gelasten zich naar de statuten van de FE, de verordening en het toepasselijke nationale recht te voegen, een bestuurder te ontslaan of daartoe een verzoek bij de bevoegde rechter te dienen en de FE te liquideren of een verzoek daartoe bij de bevoegde rechter in te dienen. De toezichthoudende autoriteiten zijn ook verplicht samen te werken en onderling informatie uit te wisselen. Dit hoofdstuk bevat ook bepalingen over de samenwerking van registers en toezichthoudende autoriteiten met belastingdiensten.
Hoofdstuk VIII (Fiscale behandeling) van de verordening zorgt ervoor dat de FE en haar donoren automatisch dezelfde fiscale voordelen genieten als die welke voor binnenlandse instellingen van algemeen nut gelden. Er wordt immers voorgeschreven dat een lidstaat FE's moet gelijkstellen met instellingen van algemeen nut die krachtens het recht van de betrokken lidstaat zijn opgericht. Bij de behandeling van donoren en begunstigden van de FE moet ditzelfde beginsel worden toegepast.
In hoofdstuk IX (Slotbepalingen) worden de lidstaten verplicht voorschriften vast te stellen inzake sancties die van toepassing zijn op inbreuken op de bepalingen van deze verordening en de nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat deze sancties worden toegepast. Het voorstel bevat tevens een evaluatieclausule.
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Europese Unie.
De voorgestelde verordening is relevant voor de Europese Economische Ruimte.