Toelichting bij COM(2012)85 - Bevriezing en confiscatie van opbrengsten van misdrijven in de EU

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2012)85 - Bevriezing en confiscatie van opbrengsten van misdrijven in de EU.
bron COM(2012)85 NLEN
datum 12-03-2012
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL 1.1. Algemene context

Dit voorstel voor een richtlijn heeft tot doel de autoriteiten van de lidstaten beter in staat te stellen de winsten die criminelen halen uit grensoverschrijdende, ernstige en georganiseerde criminaliteit te confisqueren en te ontnemen. Het doel is de financiële prikkel voor criminaliteit weg te nemen, de legale economie te beschermen tegen criminele infiltratie en corruptie, en criminele winsten terug te laten vloeien naar overheidsinstanties die diensten verlenen aan burgers. Er wordt ook rekening gehouden met de huidige economische context, waarin criminelen nieuwe mogelijkheden krijgen door de financiële crisis en de vertraging van de economische groei, de economie en het financiële systeem kwetsbaarder zijn geworden, en de overheidsinstanties worden geconfronteerd met de uitdaging om de groeiende vraag naar sociale diensten en voorzieningen te financieren.

Georganiseerde criminele groepen zijn illegale ondernemingen die tot doel hebben winst te genereren. Zij ontplooien tal van grensoverschrijdende criminele activiteiten – zoals drugshandel, mensenhandel, illegale wapenhandel en corruptie – die uitermate grote winsten opleveren.

Volgens ramingen van de Verenigde Naties bedroegen de totale criminele opbrengsten in 2009 wereldwijd ongeveer 2 100 miljard USD of 3,6% van het wereldwijde bbp in dat jaar[1]. Er zijn geen betrouwbare ramingen van de omvang van de criminele winsten in de Europese Unie[2], maar geraamd wordt dat in Italië in 2011 een bedrag van 150 miljard EUR aan opbrengsten uit de georganiseerde criminaliteit is witgewassen. In het Verenigd Koninkrijk werden de inkomsten uit georganiseerde criminaliteit in 2006 geraamd op 15 miljard GBP.

De winsten uit deze activiteiten worden witgewassen en geherinvesteerd in legale activiteiten. Criminele vermogensbestanddelen worden steeds meer verborgen en geherinvesteerd in andere lidstaten dan de lidstaat waar het misdrijf is gepleegd[3]. Daardoor hebben wij minder mogelijkheden om grensoverschrijdende, ernstige en georganiseerde criminaliteit in de gehele Unie te bestrijden en wordt de werking van de interne markt belemmerd omdat de mededinging met legale ondernemingen wordt vervalst en het vertrouwen in het financiële stelsel wordt ondermijnd[4]. Tot slot heeft de ernstige en georganiseerde criminaliteit ook tot gevolg dat de nationale regeringen en de Europese Unie belastinginkomsten mislopen.

Alle lidstaten moeten bijgevolg beschikken over een doeltreffend systeem om criminele vermogensbestanddelen te bevriezen, te beheren en te confisqueren, dat wordt geschraagd door de nodige institutionele structuur en financiële en personele middelen. Doch hoewel confiscatie op Europees en nationaal niveau wettelijk is geregeld, is confiscatie van criminele vermogensbestanddelen nog steeds onvoldoende ontwikkeld en wordt zij nog steeds te weinig toegepast. Het totale bedrag uit criminele activiteiten dat in de EU wordt ontnomen, blijft beperkt in vergelijking met de geraamde inkomsten van georganiseerde criminele groepen[5]. In 2009 bedroeg de waarde van de in Frankrijk geconfisqueerde vermogensbestanddelen bijvoorbeeld 185 miljoen EUR, in het Verenigd Koninkrijk 154 miljoen GBP, in Nederland 50 miljoen EUR en in Duitsland 281 miljoen EUR.

Confiscatie van criminele vermogensbestanddelen is een doeltreffend instrument voor de bestrijding van de georganiseerde en ernstige criminaliteit, en is op EU–niveau een strategische prioriteit. In het programma van Stockholm van 2009[6] wordt de lidstaten en de Commissie verzocht om het confisqueren van criminele vermogensbestanddelen efficiënter te regelen en om de samenwerking tussen de bureaus voor de ontneming van vermogensbestanddelen te intensiveren.

In de conclusies van de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken van juni 2010 over confiscatie en ontneming van vermogensbestanddelen[7] wordt aangedrongen op meer coördinatie tussen de lidstaten teneinde criminele vermogensbestanddelen doeltreffender en op ruimere schaal te kunnen confisqueren. De Commissie wordt met name verzocht om te overwegen het rechtskader te versterken teneinde confiscatie bij derden doeltreffender te maken en ruimere confiscatiemogelijkheden te bieden. Beklemtoond wordt dat alle fasen van de procedure inzake confiscatie en ontneming van vermogensbestanddelen belangrijk zijn en aanbevolen wordt maatregelen te nemen om de waarde van vermogensbestanddelen tijdens die procedure intact te houden.

In de mededeling van de Commissie 'De EU-interneveiligheidsstrategie in actie'[8] wordt aangegeven dat de Commissie wetgeving zal voorstellen ter versterking van het EU-rechtskader inzake confiscatie, met name om confiscatie bij derden te vergemakkelijken[9], ruimere confiscatiemogelijkheden te bieden en de wederzijdse erkenning van beslissingen tot confiscatie zonder veroordeling[10] tussen de lidstaten te vereenvoudigen.

In oktober 2011 heeft het Europees Parlement een initiatiefverslag aangenomen over georganiseerde criminaliteit, waarin de Commissie werd verzocht om zo spoedig mogelijk nieuwe wetgeving inzake confiscatie voor te stellen, met name regels voor effectieve gebruikmaking van instrumenten als ruimere confiscatie en confiscatie zonder veroordeling, regels die confiscatie van aan derden overgedragen vermogensbestanddelen mogelijk maken, en regels betreffende de verlichting van de bewijslast na veroordeling van een persoon wegens een ernstig delict wat betreft de herkomst van de vermogensbestanddelen van de dader[11].

In haar mededeling van 2008 over de opbrengsten van criminaliteit[12], schoof de Commissie tien strategische prioriteiten voor toekomstige werkzaamheden naar voor en wees zij op tekortkomingen in het EU–rechtskader (ontoereikende tenuitvoerlegging, een aantal onduidelijke bepalingen, gebrek aan samenhang tussen bestaande bepalingen).

In dit verband stelt de Commissie een richtlijn voor tot vaststelling van minimumvoorschriften voor de lidstaten met betrekking tot de bevriezing en confiscatie van criminele vermogensbestanddelen via directe confiscatie, waardeconfiscatie, ruimere confiscatie, confiscatie zonder veroordeling (in een beperkt aantal gevallen), en confiscatie bij derden. De aanneming van deze minimumvoorschriften zal leiden tot een verdere harmonisatie van de regelingen van de lidstaten inzake bevriezing en confiscatie, en zal dus het wederzijdse vertrouwen en de doeltreffende grensoverschrijdende samenwerking versterken.

Bovendien zal de Commissie ook in de toekomst nagaan hoe de wederzijdse erkenning van beslissingen tot bevriezing en confiscatie kan worden versterkt, met volledige eerbiediging van de grondrechten. Mettertijd moeten alle door een lidstaat gegeven beslissingen tot confiscatie en bevriezing daadwerkelijk kunnen worden ten uitvoer gelegd op vermogensbestanddelen die zich in een andere lidstaat bevinden. Daartoe zal de Commissie de lidstaten blijven aansporen om de bestaande EU‑rechtsinstrumenten inzake wederzijdse erkenning uit te voeren.

Dit voorstel brengt voor de EU–begroting geen kosten mee. Het voorstel heeft geen betrekking op de begrotingstoewijzing van de opbrengsten van confiscatie.

1.2. Bestaande EU-bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied

Het huidige EU–rechtskader inzake de bevriezing en confiscatie van opbrengsten uit criminaliteit bestaat uit vier kaderbesluiten van de Raad en een besluit van de Raad:

· Kaderbesluit 2001/500/JBZ[13], dat de lidstaten de verplichting oplegt confiscatie mogelijk te maken, waardeconfiscatie toe te staan[14] wanneer de directe opbrengsten van misdrijven niet in beslag kunnen worden genomen, en ervoor te zorgen dat verzoeken van andere lidstaten met dezelfde prioriteit worden behandeld als binnenlandse verzoeken;

· Kaderbesluit 2005/212/JBZ[15] behelst de harmonisatie van de wetgeving betreffende confiscatie. Gewone confiscatie, waaronder waardeconfiscatie, moet beschikbaar zijn voor alle misdrijven die worden bestraft met een gevangenisstraf van een jaar. Ruimere confiscatie[16] moet beschikbaar zijn voor een aantal ernstige delicten, wanneer die worden 'gepleegd in het kader van een criminele organisatie';

· Kaderbesluit 2003/577/JBZ[17], dat voorziet in de wederzijdse erkenning van beslissingen tot bevriezing;

· Kaderbesluit 2006/783/JBZ[18], dat voorziet in de wederzijdse erkenning van beslissingen tot confiscatie, en

· Besluit 2007/845/JBZ[19] van de Raad betreffende de uitwisseling van informatie en samenwerking tussen de nationale bureaus voor de ontneming van vermogensbestanddelen, dat de lidstaten de verplichting oplegt nationale bureaus voor de ontneming van vermogensbestanddelen op te richten of aan te wijzen als centrale nationale contactpunten, die door een nauwere samenwerking een snelle opsporing van criminele vermogensbestanddelen in de hele EU vergemakkelijken.

Deze instrumenten zijn hoofdzakelijk ontwikkeld om de ernstige en georganiseerde criminaliteit te bestrijden. Afgezien van de bepalingen betreffende ruimere confiscatie, is het huidige EU-rechtskader inzake materieel strafrecht echter van toepassing op de confiscatie van de opbrengsten van elk strafbaar feit dat wordt bestraft met een vrijheidsstraf van meer dan één jaar.

Samenhang met andere beleidsgebieden



In het werkprogramma van de Commissie voor 2011 wordt verwezen naar dit voorstel als een strategisch initiatief, dat deel uitmaakt van een breder politiek initiatief ter bescherming van de legale economie tegen criminele infiltratie. Dat initiatief omvat maatregelen ter bestrijding van corruptie in de EU[20] en een mededeling over een EU–fraudebestrijdingsstrategie[21], aangenomen in juni 2011. Door de legale economie te beschermen, zal dit voorstel de groei en werkgelegenheid in Europa en de duurzame groei helpen stimuleren, conform de Europa 2020-strategie[22].

In het in juni 2011 door de Commissie aangenomen corruptiebestrijdingspakket werd een strikter beleid tegen corruptie gepresenteerd op een groot aantal interne en externe beleidsgebieden van de EU en werden nieuwe rapportagemechanismen ingesteld om vanaf 2013 de inspanningen van de lidstaten ter bestrijding van corruptie regelmatig te evalueren. In de mededeling over de bestrijding van corruptie in de EU werd de lidstaten verzocht alle nodige stappen te zetten ter verzekering van effectieve opsporing, vervolging en duurzame prestaties op het gebied van afschrikwekkende sancties en ontneming van crimineel verkregen vermogen in corruptiezaken. Ook werd beklemtoond dat er behoefte is aan een herzien rechtskader van de EU met betrekking tot confiscatie en ontneming van vermogensbestanddelen om ervoor te zorgen dat de rechtbanken in de lidstaten op effectieve wijze crimineel verkregen of met criminaliteit samenhangende vermogensbestanddelen kunnen confisqueren en de tegenwaarden daarvan, ook in corruptiezaken, geheel kunnen ontnemen.

In ditzelfde kader van de bescherming van de legale economie, lanceerde de Commissie in 2011 verschillende initiatieven om het geld van de belastingbetaler op EU–niveau beter te beschermen tegen fraude en corruptie. Het gaat onder meer om een voorstel van de Commissie tot wijziging van het rechtskader van OLAF[23], een mededeling over de bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie, via het strafrecht en door administratieve onderzoeken[24], en een mededeling over de fraudebestrijdingsstrategie van de Commissie. De fraudebestrijdingsstrategie wordt uitgevoerd in nauwe coördinatie met de werkzaamheden in het kader van het verslag inzake corruptiebestrijding. Bij de laatstbedoelde werkzaamheden ligt de nadruk op de uitvoering van het corruptiebestrijdingsbeleid in de lidstaten, terwijl de fraudebestrijdingsstrategie gericht is op maatregelen ter preventie en bestrijding van fraude en corruptie, met name met betrekking tot EU–middelen.

Dit voorstel is in overeenstemming met de antiwitwaswetgeving van de EU, meer bepaald de derde richtlijn inzake het witwassen van geld[25] en de verwante initiatieven die de Commissie, de andere EU–instellingen en de lidstaten op dat gebied hebben genomen.

2. Resultaten van de raadpleging van belanghebbende partijen en de effectbeoordeling 2.1. Raadpleging van belanghebbende partijen

Het voorstel is opgesteld met inachtneming van de beginselen inzake betere regelgeving van de Commissie. Bij het opstellen van dit voorstel en van de effectbeoordeling is voldaan aan de minimumnormen voor raadpleging van de belanghebbende partijen.

Er is op ruime schaal overleg gepleegd met deskundigen in het kader van de plenaire vergadering van het Camden Asset Recovery Inter–Agency Network (september 2010)[26] en acht vergaderingen van het EU informal Asset Recovery Offices' Platform (tussen 2009 en 2011).

Er is geen openbare internetraadpleging gehouden, aangezien confiscatie een gespecialiseerd onderwerp is en er op dat gebied weinig expertise is. Er zijn contacten gelegd met het maatschappelijk middenveld, met name met organisaties die zich inzetten voor de rechtsstaat, de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit en de bescherming van slachtoffers van misdrijven[27].

Kwesties in verband met de confiscatie van criminele vermogensbestanddelen zijn ook uitvoerig besproken tussen deskundigen. Er worden steeds meer bijeenkomsten gehouden tussen beroepsbeoefenaren die op internationaal niveau actief zijn en strategische seminars over de confiscatie en ontneming van vermogensbestanddelen[28]. Volgens beroepsbeoefenaren zijn de meeste bepalingen van dit voorstel gebaseerd op de beproefde methoden die tussen 2005 en 2010 zijn vastgelegd in de aanbevelingen van het Camden Asset Recovery Inter-Agency Network. De bepalingen zijn ook in overeenstemming met de aanbevelingen over confiscatie van de Financial Action Task Force (FATF) van de OESO[29].

Het standpunt van de lidstaten over deze kwesties is opgenomen in de bovengenoemde conclusies van de JBZ–Raad van 2010. Hoewel er brede overeenstemming bestaat over de aanpak van de meeste kwesties, hadden enkele lidstaten bedenkingen bij confiscatie zonder veroordeling. Omgekeerd waren de lidstaten het erover eens dat er voor andere kwesties (bv. confiscatie bij derden, beheer van vermogensbestanddelen) een strengere EU–aanpak is vereist.

In verdediging van verdachten gespecialiseerde advocaten hadden vanuit het oogpunt van de grondrechten bedenkingen bij ruimere confiscatie, confiscatie zonder veroordeling en confiscatie bij derden (mogelijke beperking van het recht op eigendom en van het recht op een onpartijdig gerecht). Zoals hieronder wordt uiteengezet, wordt in het voorstel tegemoet gekomen aan deze bezwaren.

Effectbeoordeling



In het kader van haar beleid inzake betere regelgeving heeft de Commissie een effectbeoordeling van beleidsopties uitgevoerd op basis van een externe studie, die in maart 2011 werd voltooid[30].

De externe studie is gebaseerd op een brede raadpleging van beroepsbeoefenaren en deskundigen, waaronder gesprekken met een aantal nationale contactpunten van het Camden Asset Recovery Inter-Agency Network. Zoals is gebleken tijdens de onderhandelingen over de bovengenoemde conclusies van de Raad, zijn de lidstaten het er in het algemeen over eens dat er strengere EU–regels inzake de ontneming van vermogensbestanddelen moeten komen.

De effectbeoordeling is ook gebaseerd op de conclusies en aanbevelingen van een andere studie, die in 2009 is voltooid[31]. In die studie worden de methoden van de lidstaten inzake confiscatie onderzocht, waarbij met name aandacht wordt besteed aan oplossingen die op nationaal niveau doeltreffend zijn gebleken om beproefde methoden te stimuleren en uit te wisselen. In die studie werd gewezen op diverse belemmeringen voor doeltreffende confiscatie, zoals onderling onverenigbare rechtstradities, die tot gevolg hebben dat er geen gemeenschappelijke aanpak op het gebied van confiscatiemaatregelen is, vermogensbestanddelen moeilijk kunnen worden veiliggesteld en behouden, er een tekort is aan middelen en opleiding, instanties te weinig met elkaar in contact treden en er geen coherente en vergelijkbare statistieken zijn.

Tot slot is de effectbeoordeling gebaseerd op de door de Commissie opgestelde verslagen over de uitvoering van bestaande EU–rechtsinstrumenten. Uit de verslagen over de Kaderbesluiten 2005/212/JBZ[32], 2003/577/JBZ[33] en 2006/783/JBZ[34] blijkt dat de lidstaten vertraging hebben opgelopen bij de omzetting van die kaderbesluiten en dat de desbetreffende bepalingen vaak onvolledig of verkeerd zijn uitgevoerd. Alleen Besluit 2007/845/JBZ van de Raad is relatief goed ten uitvoer gelegd door de lidstaten[35].

In de effectbeoordeling werden diverse beleidsopties geanalyseerd, die verschillen wat betreft de reikwijdte van het EU–optreden: een niet–wetgevende optie, een minimale wetgevende optie (het corrigeren van tekortkomingen in het bestaande EU–rechtskader, die verhinderen dat dit kader naar behoren functioneert) en een maximale wetgevende optie (verder gaan dan de doelstellingen van het bestaande EU–rechtskader). In het kader van de laatstgenoemde optie zijn twee maximale wetgevende subopties onderzocht, een met en een zonder EU–maatregelen betreffende de wederzijdse erkenning tussen de lidstaten van beslissingen tot bevriezing en confiscatie.

De voorkeursoptie is de maximale wetgevende optie. Daardoor zal de harmonisatie van nationale voorschriften inzake confiscatie en tenuitvoerlegging aanzienlijk worden versterkt, onder andere door de bestaande bepalingen inzake ruimere confiscatie te wijzigen, door nieuwe bepalingen over confiscatie zonder veroordeling en over confiscatie bij derden vast te stellen, en door doeltreffender regels voor de wederzijdse erkenning van beslissingen tot bevriezing en confiscatie in te voeren.

Wat de grondrechten betreft, werden in de effectbeoordeling onder andere de gevolgen voor de bescherming van persoonsgegevens onderzocht, die als niet–aanzienlijk werden beschouwd.

Het volledige effectbeoordelingsverslag is beschikbaar op: ec.europa.eu/home-affairs/policies/crime

Rechtsgrondslag



Het voorstel is gebaseerd op artikel 82, lid 2, en artikel 83, lid 1, VWEU.

De toedeling van bevoegdheden in verband met de confiscatie en ontneming van vermogensbestanddelen is gewijzigd na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon. Aangezien artikel 83, lid 1, VWEU de belangrijkste rechtsgrondslag voor dit voorstel is, is de werkingssfeer ervan beperkt tot delicten op de gebieden die in dat artikel zijn opgesomd, namelijk terrorisme, mensenhandel en seksuele uitbuiting van vrouwen en kinderen, illegale drugshandel, het witwassen van geld, corruptie, de vervalsing van betaalmiddelen, computercriminaliteit en georganiseerde criminaliteit. Illegale wapenhandel valt daaronder wanneer dat misdrijf in georganiseerd verband wordt gepleegd.

Een van de genoemde criminaliteitsgebieden is 'georganiseerde criminaliteit'. Het voorstel zal bijgevolg ook andere criminele activiteiten bestrijken die niet specifiek zijn vermeld in artikel 83, lid 1, voor zover deze activiteiten verband houden met de deelname aan een criminele organisatie, zoals omschreven in Kaderbesluit 2008/841/JBZ ter bestrijding van georganiseerde criminaliteit[36].

De beperking van de werkingssfeer van dit voorstel tot de criminaliteitsgebieden die zijn opgesomd in artikel 83, lid 1, waaronder misdrijven in verband met de deelname aan een criminele organisatie, heeft tot gevolg dat de bestaande EU–voorschriften inzake confiscatie moeten blijven gelden om het niveau van harmonisatie met betrekking tot criminele activiteiten die buiten de werkingssfeer van deze richtlijn vallen, te behouden. Ingevolge het voorstel blijven de artikelen 2, 4 en 5 van Kaderbesluit 2005/212/JBZ bijgevolg van kracht.

2.4. Subsidiariteit, evenredigheid en eerbiediging van de grondrechten

Conform artikel 5, lid 3, VEU mag de Unie alleen optreden wanneer de doelstellingen van een voorgestelde maatregel niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt. In artikel 67 VWEU wordt bepaald dat de Unie een hoog niveau van veiligheid voor de burgers waarborgt, door middel van maatregelen ter voorkoming en bestrijding van criminaliteit. In toenemende mate wordt erkend dat het confisqueren van criminele vermogensbestanddelen een essentieel instrument is om de georganiseerde criminaliteit te bestrijden, die zeer vaak van grensoverschrijdende aard is en dus op een gemeenschappelijke basis moet worden bestreden. De EU is bijgevolg beter geplaatst dan de afzonderlijke lidstaten om de bevriezing en confiscatie van criminele vermogensbestanddelen te regelen.

Georganiseerde criminele groepen verbergen en beleggen hun vermogensbestanddelen steeds meer buiten het eigen land (vaak in meerdere landen)[37]. Deze tweeledige grensoverschrijdende dimensie (activiteiten en investeringen van de georganiseerde criminaliteit) is een extra argument voor EU-maatregelen die zijn gericht tegen de vermogensbestanddelen van georganiseerde criminele groepen.

Alle bepalingen zijn volledig in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel en de grondrechten, waaronder het recht op eigendom, het vermoeden van onschuld en de rechten van de verdediging, het recht op een onpartijdig gerecht, het recht op een eerlijke en openbare behandeling van een zaak, binnen een redelijke termijn, het recht op een doeltreffend rechtsmiddel bij een rechter en het recht op informatie over hoe dat rechtsmiddel kan worden ingesteld, en het recht op eerbiediging van het privé-leven en van het familie- en gezinsleven, het recht op bescherming van persoonsgegevens, het recht om niet tweemaal in een strafprocedure voor hetzelfde strafbaar feit te worden berecht of gestraft, en het legaliteitsbeginsel en evenredigheidsbeginsel inzake strafbare feiten.

Met name gelden de geharmoniseerde bepalingen inzake confiscatie zonder veroordeling slechts voor een zeer beperkt aantal gevallen, d.w.z. wanneer de verdachte niet kan worden vervolgd omdat hij is overleden, ziek is of is gevlucht. Ruimere confiscatie is alleen toegestaan voor zover een rechter er op basis van specifieke feiten van overtuigd is dat een persoon die is veroordeeld voor een delict, in het bezit is van vermogensbestanddelen waarvan het veel waarschijnlijker is dat deze afkomstig zijn van soortgelijke criminele activiteiten dan van andere activiteiten. De veroordeelde moet daadwerkelijk de mogelijkheid krijgen om deze specifieke feiten te weerleggen. Bovendien gelden de ruimere confiscatiemogelijkheden niet voor de vermeende opbrengsten van criminele activiteiten waarvoor de betrokken persoon in het kader van een eerder proces reeds is vrijgesproken of voor andere gevallen waarin het beginsel ne bis in idem van toepassing is. Confiscatie bij derden is alleen toegestaan onder specifieke voorwaarden, d.w.z. wanneer de verwervende derde een lager bedrag heeft betaald dan de marktwaarde en het vermoeden moet hebben gehad dat de vermogensbestanddelen opbrengsten van misdrijven zijn en nadat is gebleken dat een directe confiscatie van vermogensbestanddelen bij de persoon die ze heeft overgedragen weinig kans van slagen heeft. Tot slot voorziet het voorstel in specifieke waarborgen en rechtsmiddelen om een gelijk niveau van bescherming en eerbiediging van de grondrechten te waarborgen. Het gaat onder meer om het recht om te worden geïnformeerd over de procedure, het recht om door een advocaat te worden vertegenwoordigd, de verplichting om zo spoedig mogelijk elke eigendomsbeperkende beslissing mee te delen en het recht om tegen deze beslissing daadwerkelijk beroep in te stellen. Deze specifieke waarborgen gelden niet alleen voor beklaagden of verdachten maar ook voor andere personen in het kader van confiscatie bij derden.

Hoewel het Europees Hof voor de rechten van de mens (EHRM) heeft vermeden zich uit te spreken over de principiële vraag of regelingen voor confiscatie zonder veroordeling en ruimere confiscatie verenigbaar zijn met het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (EVRM), heeft het meerdere arresten gewezen waarin het oordeelde dat de toepassing van dergelijke regelingen in specifieke gevallen aanvaardbaar was. Nationale procedures inzake confiscatie zonder veroordeling waarbij de bewijslast wordt omgekeerd met betrekking tot de kwestie van de rechtmatigheid van vermogensbestanddelen (dat gaat veel verder dan de bepalingen van deze richtlijn), werden in specifieke gevallen aanvaard door het EHRM, mits deze procedures op eerlijke wijze worden toegepast en er adequate waarborgen zijn voor de betrokken persoon. Zo werd geoordeeld dat de toepassing van Italiaanse wetsbepalingen een evenredige beperking van de grondrechten was, voor zover die bepalingen een 'noodzakelijk wapen' zijn in de strijd tegen de maffia[38]. In een andere zaak werd geoordeeld dat de toepassing van de civielrechtelijke confiscatieprocedure van het Verenigd Koninkrijk niet in strijd was met het EVRM[39].

Keuze van instrumenten



Om de EU–bepalingen inzake harmonisatie te wijzigen, is een richtlijn ter vervanging van Gemeenschappelijk Optreden 98/699/JBZ en ter gedeeltelijke vervanging van de Kaderbesluiten 2001/500/JBZ en 2005/212/JBZ het enige werkbare instrument.

2.6. Specifieke bepalingen

- Doel (artikel 1)

In dit artikel wordt verduidelijkt dat in de richtlijn alleen minimumvoorschriften worden vastgesteld (de nationale wetgever kan verder gaan) en dat de richtlijn betrekking heeft op de confiscatie van opbrengsten van misdrijven en van de daarbij gebruikte hulpmiddelen.

- Definities (artikel 2)

De meeste definities zijn overgenomen uit vroegere EU–kaderbesluiten of uit internationale overeenkomsten. De definitie van 'opbrengsten' is ruimer dan de definitie van Kaderbesluit 2005/212/JBZ teneinde de mogelijkheid open te laten om alle waardevolle voordelen die voortvloeien uit de opbrengsten van misdrijven, inclusief indirecte opbrengsten, te confisqueren.

Voor de definitie van 'strafbaar feit' wordt verwezen naar precieze definities op de criminaliteitsgebieden die zijn genoemd in artikel 83, lid 1, VWEU, conform het bepaalde in bestaande EU–wetgeving.

- Confiscatie (artikel 3)

In deze bepaling worden artikel 2 van Kaderbesluit 2005/212/JBZ en artikel 3 van Kaderbesluit 2001/500/JBZ gedeeltelijk overgenomen. De lidstaten moeten de confiscatie van hulpmiddelen en van opbrengsten uit misdrijven na een definitieve veroordeling mogelijk maken alsook de confiscatie van goederen met een waarde die overeenkomt met die van de opbrengsten van misdrijven.

- Ruimere confiscatiemogelijkheden (artikel 4)

Onder ruimere confiscatie wordt verstaan de confiscatie van vermogensbestanddelen die verder gaat dan de directe opbrengsten van een misdrijf. Een strafrechtelijke veroordeling kan worden gevolgd door een (ruimere) confiscatie van niet alleen de vermogensbestanddelen die verband houden met het specifieke misdrijf, maar ook van aanvullende vermogensbestanddelen die volgens de rechter opbrengsten zijn van andere soortgelijke misdrijven.

De EU–wetgeving voorziet reeds in ruimere confiscatiemogelijkheden. Krachtens Kaderbesluit 2005/212/JBZ moeten de lidstaten de confiscatie mogelijk maken van vermogensbestanddelen die direct of indirect toebehoren aan personen die zijn veroordeeld voor bepaalde ernstige misdrijven (in verband met georganiseerde criminaliteit en terrorisme). Dat kaderbesluit voorziet echter in een alternatief minimumpakket voorschriften inzake ruimere confiscatie, waarbij de lidstaten de keuze wordt gelaten om een, twee of alle drie de opties toe te passen. Volgens het desbetreffende uitvoeringsverslag van de Commissie zijn deze bepalingen onduidelijk en zijn zij daardoor slechts fragmentarisch omgezet. Bovendien hebben de alternatieve opties voor ruimere confiscatie tot gevolg dat er minder mogelijkheden zijn voor de wederzijdse erkenning van beslissingen tot confiscatie. De autoriteiten in een lidstaat zullen alleen uitvoering geven aan beslissingen tot confiscatie van een andere lidstaat, als deze berusten op dezelfde alternatieve opties als die welke in die lidstaat worden toegepast. Bijgevolg levert de wederzijdse erkenning van beslissingen die zijn gebaseerd op ruimere confiscatiemogelijkheden problemen op.

In dit voorstel worden ruimere confiscatiemogelijkheden ingevoerd voor de misdrijven die in artikel 83, lid 1, VWEU zijn opgesomd, conform het bepaalde in bestaande EU–wetgeving. Ook wordt de bestaande regeling die alternatieve opties voor ruimere confiscatie omvat, gestroomlijnd door een enkele minimumnorm vast te stellen. Ruimere confiscatie is mogelijk wanneer een rechter er op basis van specifieke feiten van overtuigd is dat een persoon die is veroordeeld voor een onder deze richtlijn vallend delict in het bezit is van vermogensbestanddelen waarvan het veel waarschijnlijker is dat zij afkomstig zijn van andere soortgelijke of even ernstige criminele activiteiten dan van andere activiteiten. Ruimere confiscatie is niet mogelijk wanneer de soortgelijke criminele activiteiten niet strafrechtelijk konden worden vervolgd omdat de betrokken feiten krachtens het nationale strafrecht zijn verjaard. Volgens het voorstel is het evenmin mogelijk om de opbrengsten te confisqueren van vermeende criminele activiteiten waarvoor de betrokken persoon in het kader van een eerder proces definitief is vrijgesproken (aldus wordt het in artikel 48 van het Handvest van de grondrechten neergelegde vermoeden van onschuld geëerbiedigd) of in andere gevallen waarin het beginsel ne bis in idem van toepassing is.

- Confiscatie zonder veroordeling (artikel 5)

Deze bepaling voorziet in confiscatie zonder veroordeling voor een beperkt aantal gevallen waarin geen strafvervolging kan worden ingesteld. Het gaat dus om confiscatie met betrekking tot een strafbaar feit, maar het staat de lidstaten vrij om te kiezen of confiscatie moet worden opgelegd door strafrechtbanken en/of civiele/administratieve rechterlijke instanties. In het kader van dergelijke procedures kunnen vermogensbestanddelen worden bevroren en geconfisqueerd, zonder dat de eigenaar ervan voorafgaandelijk is veroordeeld door een strafrechter.

Om te voldoen aan het evenredigheidsbeginsel, is confiscatie zonder veroordeling niet voor alle gevallen mogelijk, maar alleen voor de gevallen waarin geen strafrechtelijke veroordeling kan worden verkregen omdat de verdachte is overleden of blijvend ziek is, of wanneer een daadwerkelijke vervolging binnen een redelijke termijn niet mogelijk is omdat de verdachte is gevlucht of ziek is en de kans bestaat dat de vervolging op een wettelijke verjaringstermijn stuit.

Deze bepaling is gebaseerd op de bepalingen van het Verdrag van de Verenigde Naties tegen corruptie. Om de internationale samenwerking op het gebied van confiscatie te vergemakkelijken, worden de verdragsstaten in dat verdrag aangespoord om de maatregelen te nemen die nodig kunnen zijn om toe te staan dat de opbrengsten van corruptie worden geconfisqueerd zonder strafrechtelijke veroordeling, in zaken waarin de dader niet vervolgd kan worden vanwege zijn overlijden, vlucht of afwezigheid, of in andere van toepassing zijnde gevallen (artikel 54, lid 1, onder c)). Deze bepaling is ook gebaseerd op de werkzaamheden van de Financial Action Task Force (FATF) van de OESO, die de aangesloten landen aanmoedigt te overwegen maatregelen te nemen waarmee confiscatie wordt toegestaan van de opbrengsten van misdrijven of van de daarbij gebruikte hulpmiddelen, zonder dat een strafrechtelijke veroordeling vereist is, of op grond waarvan de dader de rechtmatige herkomst van de mogelijk te confisqueren vermogensbestanddelen moet aantonen (aanbeveling 3). Voorts is rekening gehouden met de standpunten die door de G8 Lyon-Roma Group zijn geformuleerd in een verslag, waarin werd beklemtoond dat hoewel moet worden vastgehouden aan het beginsel van confiscatie na veroordeling, er toch gevallen kunnen zijn waarin strafvervolging niet mogelijk is omdat de verdachte is overleden of is gevlucht, of omdat er onvoldoende bewijs is om een strafvervolging in te stellen of om andere technische redenen[40]. Ook de beroepsbeoefenaren die samenkomen in het Camden Asset Recovery Inter-Agency Network en het Asset Recovery Offices' Platform, zijn voorstander van het opnemen van bepalingen inzake confiscatie zonder strafrechtelijke veroordeling.

- Confiscatie bij derden (artikel 6)

Om confiscatie te vermijden, dragen criminelen, zodra tegen hen een onderzoek is ingesteld, hun vermogensbestanddelen vaak over aan derden die daarvan op de hoogte zijn. Confiscatie bij derden betreft de confiscatie van vermogensbestanddelen die aan derden zijn overgedragen door een persoon tegen wie een onderzoek is ingesteld of die is veroordeeld. De nationale bepalingen van de lidstaten inzake confiscatie bij derden verschillen van elkaar. Dat belemmert de wederzijdse erkenning van beslissingen tot bevriezing en confiscatie van aan een derde overgedragen vermogensbestanddelen.

Om aan het evenredigheidsvereiste te voldoen en de positie van een derde die te goeder trouw goederen verwerft te beschermen, zijn in het voorstel geen bepalingen inzake minimale harmonisatie van confiscatie bij derden opgenomen. Krachtens deze bepaling moet confiscatie bij derden beschikbaar zijn voor de opbrengsten van misdrijven of andere goederen van de verdachte die zijn verworven tegen een prijs die lager is dan de marktwaarde en waarvan een redelijke persoon die zich in de positie van de derde bevindt, had moeten vermoeden dat ze afkomstig zijn van een misdrijf of dat ze worden overgedragen om de toepassing van confiscatiemaatregelen te omzeilen. Er wordt verduidelijkt dat het criterium van de redelijke persoon moet gebaseerd zijn op concrete feiten en omstandigheden teneinde willekeurige beslissingen te voorkomen. Bovendien dient confiscatie bij derden enkel mogelijk te zijn nadat op basis van specifieke feiten is vastgesteld dat confiscatie van goederen van de veroordeelde, verdachte of beklaagde weinig kans van slagen heeft of voor situaties waarin unieke voorwerpen aan de rechtmatige eigenaar moeten worden teruggegeven.

- Bevriezing (artikel 7)

Krachtens het eerste lid van deze bepaling moeten de lidstaten met het oog op een eventuele latere confiscatie de bevriezing mogelijk maken van goederen of hulpmiddelen waarvoor het gevaar bestaat dat ze zullen worden weggemaakt, verborgen of overgebracht naar het buitenland. Verduidelijkt wordt dat dergelijke maatregelen door een rechter moeten worden gelast.

De mogelijkheid om in spoedeisende gevallen, d.w.z. wanneer het wachten op een rechterlijke beslissing de bevriezing in gevaar zou kunnen brengen, bevoegdheden op het gebied van bevriezing te gebruiken om te voorkomen dat vermogensbestanddelen worden weggemaakt, is reeds lang een prioritair aandachtspunt voor officieren van justitie en rechtshandhavingsinstanties. Krachtens het tweede lid van dit artikel dienen de lidstaten ervoor te zorgen dat vermogensbestanddelen waarvoor het gevaar bestaat dat ze zullen worden weggemaakt, verborgen of overgebracht naar het buitenland, onmiddellijk kunnen worden bevroren door de bevoegde autoriteiten, zulks voorafgaand aan het verzoek om een rechterlijke beslissing of in afwachting van een dergelijke beslissing.

- Waarborgen (artikel 8)

Volgens de rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, zijn grondrechten, zoals het recht op eigendom, niet absoluut. Grondrechten kunnen op legitieme wijze aan beperkingen worden onderworpen mits die beperkingen in de wet zijn vastgesteld en indien zij – met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel – noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen, zoals bij de preventie van georganiseerde criminaliteit.

Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie waarborgt het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht. Voor zover beslissingen tot bevriezing of confiscatie het eigendomsrecht of andere grondrechten aantasten, moeten zij conform het bepaalde in dat artikel kunnen worden aangevochten door de betrokken partijen.

Volgens de bestaande EU–wetgeving (bv. artikel 4 van Kaderbesluit 2005/212/JBZ) moeten de lidstaten ervoor zorgen dat de nationale wetgeving voorziet in doeltreffende rechtsmiddelen voor de betrokken personen.

Om het Handvest van de grondrechten volledig te eerbiedigen, zijn in dit artikel minimumwaarborgen op EU–niveau neergelegd. Deze waarborgen betreffen de eerbiediging van het vermoeden van onschuld, het recht op een onpartijdig gerecht (waaronder het beginsel ne bis in idem), het recht op een doeltreffend rechtsmiddel bij een rechter en het recht op informatie over hoe dat rechtsmiddel kan worden ingesteld.

- Bepaling van de omvang van de confiscatie en daadwerkelijke tenuitvoerlegging (artikel 9)

Personen die ervan worden verdacht tot criminele organisaties te behoren, zijn meester in het verbergen van vermogensbestanddelen, vaak met behulp van gewiekste specialisten. Onderzoeken naar vermogensbestanddelen met het oog op een eventuele latere confiscatie nemen over het algemeen veel tijd in beslag en moeten worden uitgevoerd binnen het tijdsbestek van de desbetreffende strafprocedures.

Wanneer een beslissing tot confiscatie is gegeven en er geen of onvoldoende goederen zijn gevonden en de beslissing dus niet ten uitvoer kon worden gelegd, moeten de lidstaten het krachtens dit artikel mogelijk maken om een financieel onderzoek naar de vermogensbestanddelen van de betrokken persoon te verrichten, voor zover dat nodig is voor de volledige tenuitvoerlegging van deze beslissing. Deze bepaling biedt een oplossing voor het probleem van de verjaring van confiscatiemaatregelen na afloop van de strafprocedure en maakt het mogelijk om beslissingen tot confiscatie die niet of slechts gedeeltelijk zijn uitgevoerd, toch ten uitvoer te leggen op voorheen verborgen vermogensbestanddelen die naderhand 'opnieuw opduiken', zelfs wanneer de strafprocedure reeds is afgesloten.

- Beheer van bevroren goederen (artikel 10)

Deze bepaling heeft tot doel het beheer van bevroren goederen te vergemakkelijken met het oog op een eventuele latere confiscatie. De lidstaten moeten maatregelen nemen om een adequaat beheer van dergelijke goederen te waarborgen, met name door te voorzien in de mogelijkheid om bevroren goederen te verkopen, althans wanneer de waarde ervan vermoedelijk zal dalen of wanneer het niet langer economisch verantwoord is ze te behouden.

- Doeltreffendheid en rapportageverplichtingen (artikel 11)

In deze bepaling zijn rapportageverplichtingen voor de lidstaten neergelegd. Met behulp van de verstrekte gegevens kunnen statistieken worden opgesteld, die kunnen worden gebruikt voor evaluatiedoeleinden.