Toelichting bij COM(2012)531 - Vereenvoudiging: eerste scoreboard voor het MFK 2014-2020 - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2012)531 - Vereenvoudiging: eerste scoreboard voor het MFK 2014-2020. |
|---|---|
| bron | COM(2012)531   |
| datum | 20-09-2012 |
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S Vereenvoudiging: eerste scoreboard voor het MFK 2014-2020 /* COM/2012/0531 final */
Inhoudsopgave
- Achtergrond
- 2. ALGEMENE BEOORDELING
- 3. RATIONALISERING VAN PROGRAMMA'S
- 3.1 Vermindering van het aantal programma's
- 3.2 Meer samenhang en duidelijker regels
- 3.3 Aandacht voor duidelijk prioritaire doelstellingen en indicatoren
- 3.4 Gebruik van vereenvoudigde instrumenten voor de besluitvorming
- 4. Vereenvoudigde uitvoeringsmechanismen en -procedures
- 4.1 Subsidiabiliteitsregels die duidelijk en coherent zijn
- 4.2 Vereenvoudigde subsidievormen
- 4.3 Stroomlijning van aanbestedingsprocedures
- 4.4 Op weg naar e-governance
- 4.5 Evenrediger en kosteneffectievere controle
- 5. CONCLUSIES EN VOLGENDE STAPPEN
- Bijlage
De Commissie heeft zich ten doel gesteld de uitvoering van het EU-beleid te vereenvoudigen en te verbeteren. Na in de mededeling Een begroting voor Europa 2020[1] te zijn aangekondigd, ging de Vereenvoudigingsagenda voor het MFK 2014-2020[2] op 8 februari 2012 van start. Doel van deze vereenvoudigingsagenda was de voornaamste maatregelen te inventariseren die de Commissie heeft voorgesteld om het uitgavenproces van de Europese Unie (EU) voor het volgende meerjarig financieel kader (MFK) te vereenvoudigen en te verbeteren, en om de balans op te maken van de stappen die op de weg naar de uiteindelijke goedkeuring van de wetgevingsvoorstellen zijn gezet. De vereenvoudigingsagenda is gebaseerd op twee bouwstenen: de herziening van het Financieel Reglement[3] en 57 sectorspecifieke wetgevingsvoorstellen waarop de uitgavenprogramma's en –instrumenten voor het volgende MFK berusten.
De Commissie heeft toegezegd de met de vereenvoudigingsagenda geboekte vooruitgang regelmatig tegen het licht te houden door middel van een speciaal scorebord, waarin de door de Commissie voorgestelde vereenvoudigingsmaatregelen, alsook de door de wetgever voorgestelde maatregelen worden gevolgd. De Commissie heeft tevens toegezegd het scorebord regelmatig aan het Europees Parlement en de Raad te zullen voorleggen. Het doel van dit eerste vereenvoudigingsscorebord is om verslag uit te brengen over de vooruitgang die gedurende het gehele wetgevingsproces met de vereenvoudigingsmaatregelen is geboekt, met het oog op een oordeelkundige en transparante besluitvorming.
De Commissie is ingenomen met de aanzienlijke vooruitgang die geboekt is met betrekking tot het voorstel voor een nieuw Financieel Reglement, dat een groot aantal vereenvoudigingsmaatregelen bevat. Het Europees Parlement en de Raad hebben in juni 2012, na uitgebreide onderhandelingen, politieke overeenstemming bereikt. Verwacht wordt dat het voorstel in het najaar van 2012 in eerste lezing formeel zal worden goedgekeurd, zodat de Commissie vervolgens de uitvoeringsvoorschriften van het Financieel Reglement kan vaststellen. Het nieuwe Financieel Reglement en de uitvoeringsvoorschriften dienen vanaf januari 2013 van toepassing te zijn, met als belangrijke uitzondering de nieuwe bepalingen inzake gedeeld beheer, waarvan de inwerkingtreding wellicht tot 1 januari 2014 wordt uitgesteld.
De Commissie juicht ook de vorderingen toe die met betrekking tot de sectorspecifieke voorstellen zijn gemaakt, maar geeft tegelijkertijd uiting aan haar grote bezorgdheid over bepaalde, in deze mededeling beschreven ontwikkelingen.
Wat de stand van de besprekingen in het Europees Parlement betreft hebben de bevoegde rapporteurs en commissies hun verslagen en adviezen over de meeste voorstellen uitgebracht; deze kunnen derhalve als basis dienen voor de onderhandelingen met de Raad. Tot dusverre heeft het Europees Parlement geen formele besluiten over amendementen genomen. De Raad heeft, op basis van de omvangrijke werkzaamheden die onder het Poolse en het Deense voorzitterschap zijn verricht, een partiële algemene oriëntatie met betrekking tot bepaalde onderdelen van de Commissievoorstellen goedgekeurd, met uitzondering van de vraagstukken die rechtstreeks verband houden met de resultaten van de onderhandelingen over het MFK en de herziening van het Financieel Reglement.
In dit stadium van het wetgevingsproces dient een voorlopige beoordeling te worden gemaakt. Het Europees Parlement en de Raad staan, zoals uit de door deze instellingen verrichte werkzaamheden blijkt, positief tegenover vereenvoudiging, die over het algemeen beschouwd wordt als een cruciaal horizontaal thema voor de volgende programmaperiode. Op enkele belangrijke uitzonderingen na (zie het voorbeeld van het FISCUS-programma hieronder) was er in beide instellingen brede politieke steun voor de wetgevingsvoorstellen voor wat de beoogde vereenvoudiging betreft; de voornaamste elementen van de vereenvoudiging werden onderschreven, en er zijn nieuwe elementen toegevoegd.
Op een aantal belangrijke gebieden is de vereenvoudiging echter inhoudelijk ondergraven doordat oplossingen zijn voorgesteld die bedoeld zijn voor bepaalde geografische regio's van de EU, die gericht zijn op specifieke maatregelen of actoren, of die de procedurele aspecten van het besluitvormingsproces compliceren. Indien dergelijke afwijkingen van de oorspronkelijke Commissievoorstellen inderdaad in wetgeving zouden worden omgezet, dan zouden de reikwijdte en het effect van de vereenvoudiging sterk worden beperkt (zie punt 3 en de bijlage).
De Commissie heeft grote bezwaren tegen de volgende ontwikkelingen:
Omslachtiger besluitvormingsprocedures voor de uitvoering van de EU-programma's, waardoor terzake aanzienlijke vertragingen ontstaan.
Overspecificatie van de modaliteiten voor de uitvoering van de begroting (subplafonds, vaste bedragen voor specifieke maatregelen), die afbreuk doet aan de voor een vlotte en doeltreffende tenuitvoerlegging van de programma's noodzakelijke operationele flexibiliteit van de Commissie.
Al te gedetailleerde regels voor het gebruik van de financiële instrumenten op het niveau van het basisbesluit, wat ten koste gaat van de noodzakelijke flexibiliteit bij de toepassing ervan, en waardoor in sommige gevallen de doeltreffendheid van de instrumenten wordt aangetast door een aanzienlijke beperking van het hergebruik van terugvloeiende middelen.
Een gemeenschappelijk kenmerk van deze onwenselijke ontwikkelingen is, dat zij de operationele flexibiliteit van de Commissie als beheerder van de EU-begroting aantasten. Daarentegen heeft de Raad wel een grotere mate van vereenvoudiging voorgesteld op het gebied van gedeeld beheer ten gunste van de nationale overheden. Met name verlenen veel standpunten die door de Raad naar voren zijn gebracht - zoals die welke betrekking hebben op het voorstel van de Commissie voor een verordening houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds, het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor Maritieme Zaken en Visserij, die onder het gemeenschappelijk strategisch kader vallen (hierna de 'GSK-fondsen' genoemd)[4] - de lidstaten een grotere flexibiliteit (zoals lichtere procedures voor programmering en verslaglegging, flexibeler subsidiabiliteitsregels, en minder strenge controle- en auditprocedures).
De Commissie wijst de door de Raad geïntroduceerde elementen van de hand die a) de zuinigheid, efficiëntie en doeltreffendheid van de begrotingsuitgaven dreigen te ondermijnen en tot hogere foutenpercentages kunnen leiden, en b) wijzigingen aanbrengen in verslagleggingsregels welke niet bevorderlijk zijn voor de permanente monitoring en het tijdig nemen van beheersbesluiten, en de betrouwbaarheidsborging door de Commissie aantasten.
Dit is met name het geval wanneer de verantwoordelijkheden van de Commissie op het gebied van monitoring en audit ad hoc worden beknot, waardoor de mogelijkheden die zij heeft om het gebruik van EU-gelden effectief te controleren, te evalueren en te rapporteren worden beperkt terwijl zij daar wel verantwoording over moet afleggen, alsook wanneer auditmethoden worden voorgesteld die niet in alle gevallen werkelijk betrouwbare en vergelijkbare informatie voor alle lidstaten opleveren en daardoor de betrouwbaarheidsborging op EU-niveau ondermijnen (zoals bijvoorbeeld de invoering van niet-statistische steekproeven in het kader van het cohesiebeleid).
Bovendien is de in de Raad en in verschillende commissieverslagen van het Europees Parlement gevolgde vereenvoudigingsaanpak niet altijd consistent, omdat in bepaalde gevallen de voorkeur wordt gegeven aan een handhaving van de status quo boven duidelijke vereenvoudiging. Zo is het voorstel van de Commissie in de horizontale GLB-verordening[5] om het aantal betaalorganen te beperken tot één per lidstaat of één per regio, en het voorstel inzake de verplichte samenvoeging van de beheers- en certificeringstaken bij relatief kleine programma's in het kader van de Europese territoriale samenwerking[6], bij de Raad op verzet gestuit. Volgens de Commissie is een dergelijke benadering in strijd met werkelijke initiatieven om administratieve structuren en procedures, zowel op Europees als op nationaal niveau, te vereenvoudigen.
De Commissie meent dat de instellingen er bijzonder goed op dienen toe te zien dat de uiteindelijke wetgevingsbesluiten geen inconsistenties bevatten.
Tegen deze achtergrond, en om ervoor te zorgen dat de instellingen zich op vereenvoudiging blijven concentreren, legt de Commissie dit scorebord voor. Een geconsolideerde, beknopte tabel met een algemeen overzicht van de belangrijkste aspecten van vereenvoudiging is als bijlage aan deze mededeling gehecht. Gedetailleerde informatie over de vooruitgang die op elk beleidsterrein met de vereenvoudigingsmaatregelen is geboekt, zal tijdens de besprekingen met het Europees Parlement en de Raad beschikbaar zijn.
De voorgestelde vermindering van het aantal programma's (met 22 vanaf 2014) door de opstelling van geïntegreerde programma's, is door de medewetgevers positief ontvangen. Een belangrijke uitzondering hierop vormt het door de Commissie voorgestelde programma voor belastingen en douane (het 'FISCUS'-programma)[7], dat beide wetgevers weer willen opsplitsen en in de oude vorm herstellen, voornamelijk om de voorrechten van de verschillende administratieve structuren in de lidstaten en van de voor douane en belastingen bevoegde commissies van het Europees Parlement, te behouden.
De Commissie is van oordeel dat de integratie van afzonderlijke, onderscheiden programma's in één enkel kader een krachtig vereenvoudigingsinstrument is dat tot synergieën leidt en ervoor zorgt dat gemeenschappelijke uitvoeringsregels en –procedures worden toegepast.
De Commissie meent met name dat één enkel programma voor douane en belastingen de vereenvoudiging en coherentie ten goede zou komen gezien de structurele overeenkomsten tussen de twee componenten ervan, terwijl de onderscheidende kenmerken behouden zouden blijven. Niet alleen zouden de ontvangers van EU-financiering hiervan profiteren, maar ook zouden de administratieve procedures voor de uitvoering van de EU-programma's hierdoor kunnen worden gestroomlijnd. Gezien het standpunt van het Europees Parlement en de Raad heeft de Commissie echter op 29 augustus[8] twee afzonderlijke wetgevingsvoorstellen ingediend.
- Financieel Reglement
De herziening van het Financieel Reglement omvat belangrijke vereenvoudigingsmaatregelen die de betrokkenen rechtstreeks ten goede komen, omdat zij bij de uitvoering van alle programma's van toepassing zullen zijn, met uitzondering van de programma's op het gebied van gedeeld beheer. De grootste voordelen betreffen kortere betalingstermijnen, een grotere voorspelbaarheid van EU-uitgaven door meerjarige werkprogramma's, de afschaffing van de verplichting voor subsidieontvangers om de rente op vooruitbetalingen terug te betalen, vereenvoudigde kostenformulieren voor subsidies waardoor de administratieve lasten bij overeenkomsten en subsidies van geringe bedragen worden verlicht, en elektronische communicatie met begunstigden en autoriteiten.
- Sectorspecifieke regels
De Commissie juicht de inspanningen van het Europees Parlement en de Raad om de consistentie tussen sectorspecifieke voorstellen en de herziening van het Financieel Reglement te waarborgen, toe. Zolang het resultaat van de herziening nog niet beschikbaar is, zijn de financiële voorschriften die in de sectorspecifieke besluiten zijn opgenomen in de regel gehandhaafd. Dit is van cruciaal belang, omdat het nieuwe Financieel Reglement nog hogere eisen stelt aan de coherentie van de sectorspecifieke regels met het Financieel Reglement (artikel 2 van het Financieel Reglement). Zo zijn er geen uitzonderingen op de gemeenschappelijke beginselen toegestaan, en moeten eventuele voorstellen voor een uitzondering op het Financieel Reglement (of de uitvoeringsvoorschriften) bijzonder goed worden onderbouwd en gespecificeerd. Desondanks stelt de Commissie vast dat op sommige beleidsterreinen wordt getracht al te gedetailleerde bepalingen in de basisbesluiten op te nemen die, indien zij worden goedgekeurd, een vlotte uitvoering in de weg zullen staan en de coherentie van het algemeen wetgevingskader zullen ondermijnen. De Commissie is met name bezorgd over indicaties dat bijzondere of al te gedetailleerde bepalingen zouden worden opgenomen in de regels voor deelneming en verspreiding die van toepassing zijn op het 'Horizon 2020'-programma[9] (hierna 'de regels voor deelneming aan 'Horizon 2020"" genoemd) en in het voorgestelde 'LIFE'-programma[10], terwijl op deze gebieden een grondige vereenvoudiging noodzakelijk is en door de Commissie is voorgesteld.
- Samenbrengen van verschillende instrumenten binnen één enkel kader
De invoering van één enkel kader voor afzonderlijke sectoren is over het algemeen positief ontvangen, zowel door het Europees Parlement als door de Raad (met name wat betreft de GSK-fondsen, de horizontale GLB-verordening inzake de financiering en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, de programma's 'Horizon 2020'[11], 'Erasmus voor iedereen'[12], 'Creatief Europa'[13], en de gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen op het gebied van de 'Instrumenten voor het buitenlands beleid')[14]. Deze benadering moet gedurende het volledige wetgevingsproces worden volgehouden.
Het Parlement en de Raad stemden er eveneens mee in de vereenvoudiging van het EU-wetgevingskader sectoroverschrijdend aan te pakken (met name ten aanzien van de 'Connecting Europe Facility'[15], waardoor wordt gezorgd voor een coherente en transparante benadering bij de financiering van EU-projecten op het gebied van energie-, vervoers- en telecommunicatie-infrastructuur). Dit zou zekerheid bieden, waardoor de mogelijkheid om particulier kapitaal aan te trekken sterk zou toenemen; daarnaast zou lering kunnen worden getrokken uit de reeds opgedane ervaringen en het sectoroverschrijdend uitwisselen van de beste praktijken, wat de doeltreffendheid en efficiëntie van EU-financiering in alle sectoren ten goede kan komen.
- Integratie
De Commissie juicht de inzet van de lidstaten en de Europese instellingen toe om de doelstellingen van de Europa 2020-strategie te bereiken, wat in de huidige economische context van het grootste belang is. De voorgestelde integratie van prioriteiten, zoals een efficiënt beheer van de hulpbronnen, energiezekerheid en energie-efficiëntie in verschillende programma's heeft ten doel synergieën bij het gebruik van de EU-fondsen te bevorderen. Aldus moet een grotere consistentie, vereenvoudiging en kostenefficiëntie op het gebied van de uitgaven worden bereikt, waarvan de uiteindelijke begunstigden (zoals kmo's) zullen profiteren.
Ten aanzien van het cohesiebeleid heeft de Commissie vastgesteld dat de politieke wil in ruime mate aanwezig is om het voorgestelde kader voor thematische concentratie (GSK-fondsen) flexibeler te maken. Binnen het GLB streven de lidstaten naar een minder strenge toepassing van de prioriteiten en doelstellingen van de Unie op de programmering voor plattelandsontwikkeling. De Commissie begrijpt waarom erop wordt aangedrongen beter rekening te houden met welbepaalde situaties en behoeften, maar herinnert eraan dat een 'à la carte'-benadering, in plaats van tot uniforme en eenvoudige regels voor alle lidstaten te leiden, juist de verwatering van EU-uitgaven tot gevolg zou kunnen hebben en zelfs de concentratie op de doelstellingen van de Europa 2020-strategie in gevaar zou kunnen brengen.
Ten aanzien van het GLB en de verordening rechtstreekse betalingen[16] worden de 'vergroenende' doelstellingen van de GLB-hervorming, die een van de belangrijkste prioriteiten van het gemeenschappelijk landbouwbeleid na 2013 vormen, door de Europese instellingen, de lidstaten en andere partners breed gesteund. De voorstellen van de Commissie inzake concrete maatregelen om de vergroeningsdoelstellingen te bereiken zijn echter in de Raad slechts gedeeltelijk aanvaard, omdat de lidstaten de technische modaliteiten van vergroening te ingewikkeld vinden. Een aantal lidstaten hebben verzocht de vergroeningsmaatregelen opnieuw te definiëren en de uitzonderingen op de drie voorgestelde vergroeningsvereisten (diversifiëring van gewassen, blijvend grasland en ecologische aandachtsgebieden) uit te breiden om beter rekening te houden met de specifieke situaties en behoeften van de lidstaten. Zowel het Deense voorzitterschap van de Raad als de rapporteur van het Europees Parlement hebben wijzigingen voorgesteld die de reikwijdte van de vergroeningsvereisten beperken, bijvoorbeeld door drempels te verhogen en definities te verruimen. Verder hebben zij bijkomende mogelijkheden voorgesteld om landbouwbedrijven per definitie als 'groen' te beschouwen. Bovendien hebben een aantal lidstaten bezwaar gemaakt tegen de voorgenomen verhoging van de grondslag voor de berekening van steun in het kader van de tweede pijler (plattelandsontwikkeling), evenals tegen de mogelijkheid om administratieve sancties op te leggen bij niet-naleving van de vergroeningsvereisten die verder zouden gaan dan de 'groene' betaling. Volgens de door de rapporteur van het Europees Parlement voorgestelde amendementen op het voorstel voor een horizontale GLB-verordening, moet de niet-naleving van de vergroeningsvereisten niet van invloed zijn op de rechtstreekse betaling. Hiermee zou vergroening voor landbouwers in feite een vrijwillige keuze worden.
De Commissie is bereid eventuele aanpassingen van haar technische voorstellen te bespreken, maar benadrukt dat er een efficiënt, homogeen en geloofwaardig vergroeningsmechanisme in het leven moet worden geroepen dat garandeert dat de beoogde koppeling van 30% van de rechtstreekse betalingen met milieu- en klimaatvriendelijke praktijken, verwezenlijkt wordt.
Op herhaald verzoek van de lidstaten en de Europese instellingen tracht de Commissie de beoordeling van het effect van EU-maatregelen te vereenvoudigen. Wanneer overheidsmiddelen schaars zijn, moeten beleidsprioriteiten op verantwoordelijke wijze worden vastgesteld, zodat de toegevoegde waarde voor de EU zo groot mogelijk is. Daarom heeft de Commissie een beperkt aantal duidelijke prioritaire doelstellingen vastgesteld die vergezeld gaan van relevante lijsten van indicatoren en streefcijfers alsmede, wat bepaalde beleidsterreinen betreft, van een specifiek prestatiekader, en die gepaard gaan met positieve prikkels en preventieve maatregelen om ervoor te zorgen dat resultaten worden geboekt (GSK-fondsen, instrumenten voor extern optreden).
Deze benadering heeft brede steun ontvangen in het Europees Parlement en de Raad.
De Commissie wijst erop dat afbreuk wordt gedaan aan de prioritisering van doelstellingen wanneer meer doelstellingen worden toegevoegd (zoals bijvoorbeeld bij het 'Gezondheid voor groei'-programma) en dat de indicatoren worden verzwakt wanneer deze minder rechtstreeks aan het resultaat van het programma worden gekoppeld, waardoor de focus op de resultaten en de zichtbaarheid van de toegevoegde waarde van de EU-begroting afnemen (zoals bijvoorbeeld bij het 'Consumenten'-programma"[17], het 'Cosme'-programma[18] of met betrekking tot de instrumenten voor extern optreden). Bovendien werden een aantal indicatoren toegevoegd, terwijl het verzamelen van de desbetreffende gegevens zeer kostbaar zou zijn, en werden bepaalde streefdoelen op een onrealistisch hoog niveau vastgesteld.
De Commissie meent dat het systeem van thematische concentratie in de GSK-fondsen ook enkele positieve aspecten omvat, maar is het niet eens met de verzwakking van een aantal belangrijke elementen in het kader van het cohesiebeleid, zoals het voorstel van de Raad om de minimale toewijzing aan het Europees Sociaal Fonds (ESF) te schrappen (vooral gezien de noodzaak om de werkloosheid terug te dringen en mensen te ondersteunen), het streefdoel inzake de bestrijding van armoede en de bevordering van sociale insluiting uit te hollen, en de mogelijkheid te introduceren om basisinfrastructuur in meer ontwikkelde regio's te financieren.
De Commissie heeft vastgesteld dat de politieke wil om het voorgestelde kader inzake thematische concentratie (GSK-fondsen) een grotere flexibiliteit te verlenen, in ruime mate aanwezig is.
De Commissie is gekant tegen een sterke afzwakking van de thematische-concentratievereisten in het cohesiebeleid, omdat deze afbreuk zou kunnen doen aan de resultaten van dit beleid.
De Commissie heeft verder ondervonden dat de medewetgevers over het algemeen bereid zijn de aan de nationale autoriteiten opgelegde verslagleggingsvereisten te rationaliseren en te vereenvoudigen (jaarlijkse uitvoeringsverslagen, voortgangsverslagen, de verzameling en indiening van financiële gegevens, de datum voor de indiening van jaarlijkse beheersverklaringen) die bij de beoordeling van prestaties worden gebruikt. De Commissie heeft deze initiatieven doorgaans gesteund om ervoor te zorgen dat belangrijke gegevens over voortgang en prestaties zonder onnodige vertraging beschikbaar kunnen worden gesteld met het oog op de monitoring van de voortgang en het onderbouwen van beheersbesluiten. De Commissie heeft echter geconstateerd dat de Raad geneigd is om de termijnen voor de indiening van rapporten te verlengen, ondanks de doorgevoerde vereenvoudiging. Hierdoor wordt het nut van verslaglegging voor controle- en managementdoeleinden ondergraven, omdat tegen de tijd dat de Commissie de verslagen ontvangt de daarin vervatte gegevens reeds verouderd zijn.
Gezien het belang dat alle instellingen hechten aan een verbeterde prestatiemeting en verslaglegging ingevolge artikel 318 VWEU betreffende de evaluatie van de financiën van de Unie, is het van cruciaal belang dat de nieuwe financiële programma's voorzien zijn van degelijke, coherente en vergelijkbare mechanismen voor controle, evaluatie en verslaglegging. Een afzwakking van doelstellingen, indicatoren of verslagleggingsvereisten kan ten koste gaan van de kwaliteit van de verslaglegging in de zin van artikel 318.
De Commissie hoopt dat deze kwesties in de onderhandelingen met de beide wetgevers opnieuw onder de loep zullen worden genomen en dat een constructieve dialoog tussen de EU-instellingen tot een efficiënte en meer evenwichtige benadering kan leiden.
De voorgenomen invoering van een prestatiereserve voor de GSK-fondsen (5% van de middelen die aan het GSK-fonds en aan de lidstaat worden toegewezen) is in de Raad uitvoerig besproken, omdat veel lidstaten skeptisch blijven over de voorgestelde regelingen. De prestatiereserve is door de commissie ten principale van het Europees Parlement (REGI) verworpen, met het argument dat deze de beleidsmakers ertoe zou kunnen aanzetten gemakkelijk te verwezenlijken doelstellingen vast te stellen om financiering te krijgen. De Commissie deelt deze mening niet. Bovendien strookt deze afwijzing niet met het standpunt van het Parlement en de Raad ten aanzien van IPA II, waar beide instellingen de invoering van een prestatiereserve van 5% (of hoger) steunen om de best presterende landen te belonen.
De Commissie stelt het op prijs dat de Raad de noodzaak van een grotere mate van resultaatgerichtheid inziet en – mits bepaalde voorzorgsmaatregelen worden getroffen met betrekking tot de opschorting van betalingen en financiële correcties – akkoord is gegaan met de vaststelling van een helder prestatiekader voor de GSK-fondsen. De Commissie benadrukt dat dit prestatiekader in overleg met de lidstaat moet worden opgezet, waarbij rekening wordt gehouden met eerder opgedane ervaringen om ervoor te zorgen dat de tussentijdse streefdoelen en einddoelen realistisch zijn. De Commissie blijft bij haar standpunt dat zowel positieve prikkels als preventieve maatregelen (de mogelijkheid om betalingen op te schorten en financiële correcties toe te passen) noodzakelijk zijn om een prestatiegerichte benadering op de uitvoering van de GSK-fondsen te kunnen toepassen. De voorgenomen introductie van macro-economische conditionaliteit in de GSK-fondsen is zowel door bepaalde lidstaten in de Raad als in het Europees Parlement ter discussie gesteld.
De Commissie is van oordeel dat macro-economische conditionaliteit inderdaad een krachtig instrument is om ervoor te zorgen dat groei en economische ontwikkeling in het cohesiebeleid centraal blijven staan overeenkomstig de doelstellingen van de Europa 2020-strategie, en dat deze macro-economische conditionaliteit een grotere invloed op de uitgaven zal hebben wanneer zij nauw wordt gekoppeld aan gezonde macro-economische voorwaarden in de ontvangende lidstaten.
De Commissie brengt tevens in herinnering dat zij in iedere fase van de procedure het evenredigheidsbeginsel volledig in acht zal nemen, en dat het voorgestelde mechanisme veeleer op prikkels dan op sancties berust.
De beginselbesluiten over deze twee vraagstukken (prestatiereserve en macro-economische conditionaliteit) zullen echter waarschijnlijk in het kader van de MFK-onderhandelingen worden genomen, en zullen vervolgens in de verordening betreffende de GSK-fondsen moeten worden weergegeven.
Bij de opstelling van de sectorspecifieke regels heeft de Commissie voorgesteld nieuwe wetgevingsbepalingen niet bij besluit maar bij verordening vast te leggen. Een verordening biedt een grotere mate van rechtszekerheid doordat deze uniforme rechten en plichten voor Europese burgers bevat. Deze opvatting wordt zowel door het Europees Parlement als door de Raad gedeeld.
Met het oog op de hiërarchie van de regels en de vereenvoudiging van de EU-wetgeving voorziet artikel 290 van het VWEU in de mogelijkheid dat de wetgevende autoriteit bevoegdheden delegeert aan de Commissie om een wetgevingshandeling vast te stellen ter aanvulling of wijziging van bepaalde niet-essentiële onderdelen van de wetgevingshandeling. Krachtens artikel 291 van het VWEU moeten uitvoeringshandelingen worden vastgesteld wanneer handelingen volgens eenvormige voorwaarden moeten worden uitgevoerd. Op basis hiervan heeft de Commissie het gebruik van gedelegeerde handelingen voorgesteld als de meest efficiënte manier om bepaalde niet-essentiële onderdelen van basisbesluiten aan te vullen of te wijzigen, omdat deze de flexibiliteit bieden die nodig is om aan operationele vereisten te voldoen terwijl tegelijkertijd een passende controle door de beide takken van de wetgevingsautoriteit wordt gewaarborgd. De Commissie dringt aan op een gemeenschappelijke aanpak op basis van het Verdrag en de objectiviteit van de betrokken wetgeving om na te gaan welke rechtsvorm voor de betrokken voorschriften het meest geschikt is.
De Commissie is bezorgd over de afwijkende opvattingen die de Raad en het Europees Parlement naar voren hebben gebracht over het gebruik van gedelegeerde wetgevingshandelingen en uitvoeringshandelingen, en roept het Europees Parlement en de Raad op de bovengenoemde horizontale vraagstukken op evenwichtiger wijze te benaderen, met volledige inachtneming van het Verdrag en van de prerogatieven van elke instelling. De Commissie acht het met name noodzakelijk om: i) de wettelijke bepalingen in de basisbesluiten te beperken tot de essentiële onderdelen van de wetgeving, ii) een minimum aan flexibiliteit te waarborgen die nodig is voor de aanpassing aan onvoorziene gebeurtenissen en ontwikkelingen op grond van praktische ervaring, en iii) onnodige complicaties en microbeheer van het besluitvormingsproces te vermijden.
De Commissie zal er vooral op toezien dat de volgende punten in acht worden genomen:
De jaarlijkse werkprogramma's en indicatieve programmeringsdocumenten in het kader van de instrumenten voor extern optreden worden door middel van uitvoeringshandelingen aangenomen.
Bij wetgevingshandelingen wordt vermeden dat microbeheerselementen worden opgenomen, zoals gedetailleerde subplafonds of vaste bedragen voor specifieke maatregelen.
Bij individuele selectie- en subsidiebesluiten wordt de toepassing van comitéprocedures ("comitologie")[19] vermeden.
Gedelegeerde handelingen, zoals deze over het algemeen door het Europees Parlement zijn voorgesteld, zijn heel ongeschikt voor de goedkeuring van de jaarlijkse werkprogramma's. De regelgeving inzake de jaarlijkse werkprogramma's is in het Financieel Reglement opgenomen; deze programma's moeten derhalve snel worden goedgekeurd, zodat de uitvoering van de begroting van start kan gaan en oproepen tot het indienen van voorstellen kunnen worden gepubliceerd. De programma's worden momenteel door de Commissie goedgekeurd, doorgaans via de comitéprocedure. Indien echter de zwaardere procedure van de gedelegeerde handelingen zou moeten worden toegepast, dan zou dit tot ongerechtvaardigd grote vertragingen bij de uitvoering leiden, terwijl door begunstigden nu al dikwijls over vertragingen wordt geklaagd. De uitvoering zou nog verder worden vertraagd indien, zoals in sommige gevallen door rapporteurs van het Europees Parlement wordt overwogen ("Cosme"-programma, 'Gezondheid voor groei'-programma) bij de opstelling van de jaarlijkse werkprogramma's vooraf een raadpleging met de belanghebbenden zou moeten worden gehouden. Een uiteenlopend standpunt van de medewetgevers over het gebruik van uitvoeringshandelingen dient niet te worden opgelost door de desbetreffende bepalingen in het basisbesluit op te nemen, omdat dit de wetgevingsprocedure zou compliceren. Hierdoor zou de Commissie de noodzakelijke flexibiliteit bij het dagelijks beheer verliezen, zou de uitvoering van de programma's onevenredig worden vertraagd en zou duidelijk afbreuk worden gedaan aan de institutionele verantwoordelijkheid van de Commissie voor de uitvoering van de begroting.
Dat voor het aannemen van indicatieve programmeringsdocumenten uitvoeringshandelingen moeten worden gebruikt, vormt een essentieel onderdeel van de instrumenten voor extern optreden. Programmeringsdocumenten waarin prioritaire interventiegebieden of -sectoren per land, verwachte resultaten en indicatieve financiële toewijzingen zijn aangegeven, vormen uitvoeringsbesluiten. Het is belangrijk dat snel en tijdig besluiten kunnen worden genomen bij de goedkeuring en herziening van deze documenten. Zouden zij als gedelegeerde handelingen worden goedgekeurd en gewijzigd, zoals het Europees Parlement voorstelt, dan zouden de belangrijke doelstellingen van efficiëntie, flexibiliteit en vereenvoudiging niet kunnen worden bereikt. De tijdige aanpassing van financiële bijstand aan de (veranderende) behoeften en capaciteiten in de afzonderlijke ontvangende landen zou dan onmogelijk worden.
De voorgestelde opname van gedetailleerdere subplafonds of bedragen van de financiële middelen in het eigenlijke basisbesluit compliceert en vertraagt het financieel beheer.
De vaststelling van dergelijke bedragen voor specifieke doelstellingen of maatregelen, met name in door de Commissie beheerde programma's, is een vorm van microbeheer die niet is afgestemd op de behoeften van het dagelijkse begrotingsbeheer (zoals het standpunt van de Raad betreffende de programma's 'Connecting Europe Facility', 'Europa voor de burger'[20], 'Erasmus voor iedereen', alsook het standpunt dat in sommige verslagen van commissies van het Europees Parlement, zoals over het consumentenprogramma, wordt verwoord). Nog omslachtiger is het wanneer een dergelijke gedetailleerde opsplitsing van begrotingstoewijzingen op jaarbasis wordt voorgesteld (zoals de rapporteur over het 'FISCUS'-programma heeft gedaan). Een dergelijke gedetailleerde kostenspecificatie dient, overeenkomstig het voorstel van de Commissie, in het financieel memorandum van de Commissie bij het wetgevingsvoorstel te worden opgenomen, zoals ook nu reeds het geval is. Ook het gebruik van afzonderlijke begrotingsonderdelen per specifieke doelstelling, met name bij kleine programma's, zou een zeer negatief effect hebben op de praktische uitvoering van deze programma's.
De comitéprocedure is ongeschikt voor afzonderlijke selectie- en subsidiebesluiten. Het betreft namelijk slechts bestuurlijke besluiten die momenteel worden genomen door de gedelegeerde ordonnateurs van de Commissie en die rechtstreeks voortvloeien uit de toepassing van de jaarlijkse werkprogramma's, welke door het college van Commissieleden met inachtneming van de comitéprocedure zijn goedgekeurd. Bovendien is in de praktijk gebleken dat deze besluiten niet controversieel zijn. Om deze besluiten aan de comitéprocedure te onderwerpen zou ondoenlijk, buitenproportioneel en bureaucratisch zijn (vooral bij subsidies van geringe omvang), en zou bijkomende administratiekosten met zich brengen zonder dat er sprake zou zijn van enige toegevoegde waarde. Evenzo waarschuwt de Commissie tegen de toepassing van de comitéprocedure op richtsnoeren van de Commissie (zols in het geval van het programma 'Creatief Europa'). Dit strookt niet met het Verdrag, aangezien artikel 291 voorschrijft dat voor de uitvoering van juridische bindende handelingen eenvormige voorwaarden worden toegepast. Richtsnoeren kunnen geen uniforme voorwaarden garanderen omdat zij niet juridisch bindend zijn.
De lidstaten hebben de Commissie herhaaldelijk verzocht om een grotere mate van flexibiliteit bij de toegang, het gebruik en de uitvoering van EU-programma's. Met andere woorden, bij het gedeeld beheer wordt over het algemeen de voorkeur gegeven aan een benadering 'op maat' of 'à la carte' boven een eenvormige 'one-size-fits-all'-aanpak. Dit verzoek heeft ook in het Europees Parlement steun gekregen als een middel om rekening te houden met nationale, regionale, lokale of sectorspecifieke behoeften. Dit geldt ook voor het rechtstreekse, gecentraliseerde beheer van het programma 'Horizon 2020' (zo worden door een ontwerpamendement verschillende financieringspercentages per type begunstigde en per activiteit ingevoerd in de regels voor deelneming aan 'Horizon 2020'). De Commissie benadrukt dat de veralgemening van deze benadering de voordelen van vereenvoudiging voor de betrokkenen, zowel op nationaal en lokaal niveau als op het niveau van de eindgebruikers, aanzienlijk zou reduceren.
In dit verband zij erop gewezen dat BTW-afdrachten, overeenkomstig de bepaling inzake de subsidiabiliteit van BTW die in de herziening van het Financieel Reglement is opgenomen, als subsidiabele kosten worden beschouwd indien zij krachtens de nationale BTW-wetgeving niet terugvorderbaar zijn en betaald worden door een begunstigde die geen niet-belastingplichtige is volgens de definitie van artikel 13, lid 1, van Richtlijn 2006/112/EG.
De Commissie is bezorgd over verzoeken om deze regel toe te passen op alle begunstigden en ten aanzien van alle programma's, en in het bijzonder op overheidsinstanties die steun ontvangen in het kader van grote infrastructuurprojecten ("Connecting Europe Facility"-programma, GSK-fondsen). Het gebruik van aanzienlijke bedragen ter compensatie van bepaalde fiscale keuzes van de lidstaten, met het risico van overfinanciering, zou afbreuk doen aan de doeltreffendheid van de EU-begroting.
Daarom heeft de Commissie in haar voorstellen betreffende het 'Connecting Europe Facility'-programma en in de CPR beperkingen opgenomen met betrekking tot de subsidiabiliteit van BTW-afdrachten. Deze worden echter ter discussie gesteld.
De Raad en het Europees Parlement stemmen volledig in met de voorstellen van de Commissie betreffende vereenvoudigde financieringsvormen, evenals met de invoering van een lichtere procedure voor subsidies van geringe omvang in het Financieel Reglement, waaronder subsidies van minder dan 60 000 EUR worden verstaan. De opneming in het Financieel Reglement van de nieuwe regeling voor prijzen, waaronder aanmoedigingsprijzen, die een hefboomeffect kunnen hebben, is eindelijk aanvaard, mits de begrotingsautoriteit naar behoren in kennis wordt gesteld van prijzen waarvan de waarde meer dan 1 miljoen EUR bedraagt.
De voorstellen van de Commissie om het gebruik van vereenvoudigde kostenformulieren voor subsidies in het kader van gedeeld beheer te vergemakkelijken, zijn over het algemeen in de Raad en het Europees Parlement gunstig ontvangen. In sommige gevallen zijn echter de subsidiabiliteitsdrempels en –plafonds verhoogd, zowel door de Raad als door het Europees Parlement (zoals een forfaitair tarief voor indirecte kosten in GSK-fondsen), en zijn nieuwe opties voor de vereenvoudigde kostenberekening ingevoerd (zoals de standaardberekening van personeelskosten in GKS-fondsen), zonder dat alle onderliggende gegevens en praktische consequenties naar behoren zijn onderzocht.
De Commissie verwerpt de reële-kostenoptie die als alternatief voor vereenvoudigde kostenberekening wordt overwogen, waardoor het effect van de vereenvoudiging zou worden afgezwakt. Zij houdt vol dat het gebruik van uitsluitend vereenvoudigde subsidievormen verplicht moet worden gesteld (voorbeelden: regels voor deelneming aan 'Horizon 2020', subsidies van geringe omvang in het kader van het ESF).
Wat het GLB betreft werd de voorgestelde basisbetalingsregeling door de Raad met instemming ontvangen als een belangrijke vereenvoudiging; wel werd gewezen op de noodzaak van een soepele overgang van het huidige naar het toekomstige systeem. Daarom werden een aantal uitzonderingen op de door de Commissie voorgestelde regelingen voorgesteld (mogelijkheid om de bestaande toeslagrechten te behouden en met name de mogelijkheid om van een regionaal model over te schakelen op een nationaal model). Deze vraagstukken worden momenteel door de Commissie bestudeerd.
De aanbestedingsregels die van toepassing zijn op EU-programma's zijn in overeenstemming gebracht met de dienovereenkomstige aanbestedingsrichtlijnen van de EU die in de lidstaten van toepassing zijn. Er zijn echter een aantal verbeteringen aangebracht. Zo zullen garanties slechts nodig zijn na een risicobeoordeling, en zijn de aanbestedingsprocedures waarmee bedragen zijn gemoeid die lager zijn dan die welke in de richtlijnen worden genoemd, vereenvoudigd.
Het nieuwe Financieel Reglement biedt lidstaten, EU-instellingen en partners de mogelijkheid om concrete stappen te zetten op weg naar e-governance, via een uitbreiding van mogelijkheden (indiening en beheer van subsidies, met inbegrip van e-ondertekening van subsidieovereenkomsten, e-aanbestedingen) en versterkte doelstellingen.
De Commissie steunt het voorstel van de Raad niet om de uiterste termijn voor de tenuitvoerlegging van e-cohesie door de lidstaten te verlengen van 31 december 2014 tot 31 december 2016 (GSK-fondsen). E-cohesie is een belangrijk onderdeel van de vereenvoudigingsagenda en een dergelijk uitstel zou afbreuk doen aan de voordelen van e-cohesie in de vorm van de verlichting van de administratieve lasten voor begunstigden. Verder is de termijn van 2014 afgestemd op de digitale agenda. Hetzelfde geldt voor de door de Raad voorgenomen schrapping van de verplichting om een elektronisch informatiesysteem voor de monitoring en evaluatie van programma's op het gebied van plattelandsontwikkeling op te zetten.
De voorstellen van de Commissie inzake audit- en controleprocedures voorzien eveneens in een risicogerichte benadering. De Commissie stelt vast dat er een algemene behoefte bestaat aan een grotere mate van evenredigheid op alle niveaus en constateert tevens een tendens om de bevoegdheden van de Commissie inzake monitoring en audit bij gedeeld beheer in te perken (met name met betrekking tot het landbouw- en het cohesiebeleid).
De Commissie wijst de door de Raad ingevoerde beperkingen ten aanzien van audit en controle die de betrouwbaarheidsborging door de Commissie in gevaar brengen (voorbeelden: GSK-fondsen en GLB).
De Commissie heeft dergelijke wijzigingen in haar voorstellen steeds afgewezen, omdat zij het door de nationale autoriteiten verschafte betrouwbaarheidsborging zouden kunnen ondergraven en de vooruitgang die in het kader van vorige meerjarige financiële kaders is geboekt, in gevaar kunnen brengen. De Commissie herinnert eraan dat de reputatie van de Europese Unie als geheel op het spel wordt gezet indien de Commissie, samen met de lidstaten en het Europees Parlement, niet in staat is de nodige maatregelen te nemen om foutenpercentages terug te dringen en audit- en controlemechanismen te verbeteren.
De Commissie
- is verheugd dat het Europees Parlement en de Raad, in het kader van de politieke overeenstemming over de herziene regels van het Financieel Reglement, een groot aantal van haar voorstellen ter vereenvoudiging van de financiële regels ten behoeve van de belanghebbenden hebben overgenomen;
- stelt vast dat in het huidige stadium van het wetgevingsproces inzake de voorstellen voor het volgende meerjarig financieel kader, de in de Raad en het Europees Parlement verrichte werkzaamheden blijk geven van brede steun voor de meeste vereenvoudigingsvoorstellen. Voor een aantal belangrijke punten van zorg moet evenwel nog een oplossing worden gevonden; in de loop van de besprekingen zijn cruciale kwesties op belangrijke onderdelen afgezwakt, wat een negatieve invloed kan hebben op de operationele flexibiliteit die onontbeerlijk is op het gebied van begrotings- en financieel beheer, met inbegrip van prestatiebeoordeling en –rapportage;
- benadrukt de noodzaak van coherentie tussen sectorspecifieke regels en het algemene kader van het Financieel Reglement, en van een evenwicht tussen vereenvoudiging en goed financieel beheer;
- herinnert eraan dat vereenvoudiging een gemeenschappelijke uitdaging en een gedeelde verantwoordelijkheid is voor alle EU-instellingen en de lidstaten;
- bevestigt haar vastbeslotenheid om haar vereenvoudigingsvoorstellen te blijven verdedigen en de vooruitgang met betrekking tot de vereenvoudigingsagenda nauwlettend te volgen door gedurende het wetgevingsproces ingevoerde maatregelen die de administratieve lasten voor de begunstigden verzwaren, op te sporen en aan de kaak te stellen.
De Commissie hoopt dat het onderhavige voortgangsverslag ertoe bijdraagt dat bepaalde wijzigingen van vereenvoudigingsaspecten die in haar voorstellen van cruciaal belang zijn, opnieuw in overweging worden genomen en dat de dynamiek die aan de vereenvoudiging en efficiëntieverbetering van regels en procedures voor uitgavenprogramma's ten grondslag ligt, behouden blijft. Want dan zal de Unie kunnen voldoen aan de hooggespannen verwachtingen van begunstigden en nationale overheden, en zal zij een vergaande vereenvoudiging tot stand kunnen brengen zonder dat de kwaliteit van de EU-uitgaven daaronder lijdt. Zodra er met de onderhandelingen voortgang is geboekt zal de Commissie het geactualiseerde scorebord beschikbaar stellen, in aanmerking nemend dat de Europese Raad tegen eind 2012 overeenstemming over het MFK wil bereiken.
Belangrijkste punten op het scorebord voor alle beleidsterreinen
Algemene opmerkingen| De Raad en het Europees Parlement hebben veel werk verricht met betrekking tot de meeste voorstellen van de Commissie voor de nieuwe uitgavenprogramma's voor het nieuw meerjarig financieel kader (MFK 2014-2020). De medewetgevers zijn het eens over het belang van vereenvoudiging als horizontale doelstelling. De concrete ambities zijn echter verschillend. De Raad stelt verdere vereenvoudiging voor, in het bijzonder op gebieden waar de begroting van de EU door de lidstaten in samenwerking met de Commissie wordt beheerd (gedeeld beheer), zoals landbouw en cohesiebeleid, om de nationale overheidsdiensten meer flexibiliteit te geven. De Commissie steunt bijkomende elementen van vereenvoudiging op voorwaarde dat deze geen afbreuk doen aan het goed financieel beheer en het vermogen van de Commissie haar verantwoordelijkheid om te garanderen dat de toepasselijke regelgeving wordt nageleefd, uit te oefenen. Het Europees Parlement is voorstander van verdere vereenvoudiging en is het eens met de doelstelling van de lidstaten om nationale overheidsdiensten meer flexibiliteit te geven bij gedeeld beheer, maar moet de concrete parameters bepalen. De standpunten van de Raad en het EP inzake de besluitvormingsinstrumenten voor aangelegenheden op het gebied van budgettair en financieel beheer maken de wetgevingsteksten ingewikkeld omdat te veel technische details worden toegevoegd, bemoeilijken de goedkeuring van zuiver technische besluiten en geven blijk van de verschillende benaderingen van de medewetgevers inzake de delegatie van bevoegdheden aan de Commissie (gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen). De Commissie blijft erbij dat de operationele vrijheid die nodig is voor doeltreffend financieel beheer moet blijven bestaan om te voldoen aan de verwachtingen van de begunstigden wat betreft het versnellen van de tenuitvoerlegging van de programma's en het vergroten van de doeltreffendheid ervan door het verminderen van de administratieve rompslomp. Andere punten waar naar een meer evenwichtige benadering moet worden gestreefd, betreffen a) het daadwerkelijke effect van de financiële middelen door een meer doelgerichte aanpak om de strategische 2020-doelstellingen te bereiken, en b) het garanderen van een goed financieel beheer door evenredige en degelijke controle- en auditmethoden. De Commissie zal nauw samenwerken met de medewetgevers om te waarborgen dat voor de bovengenoemde prioriteiten een aanvaardbaar resultaat wordt bereikt.
Vermindering van het aantal programma's| Samenhang tussen gemeenschappelijke en sectorspecifieke regels (Artikel 1 van de 'GSK'-fondsen – CPR-verordening) (COM(2011) 615 definitief) (COM(2011) 615 definitief)| Het standpunt van de Raad met betrekking tot de verordening inzake GSK-fondsen (CPR) kan aanleiding geven tot meerdere afwijkingen in de sectorspecifieke regels. De Commissie is van oordeel dat afwijkingen in de sectorspecifieke regels in de gemeenschappelijke regels moeten worden toegestaan, anders bestaat het risico dat door het toevoegen van meerdere afwijkingen in de sectorspecifieke regels de beoogde harmonisatie wordt belemmerd. In dit verband steunt de Commissie de verklaring van het Verenigd Koninkrijk dat moet worden gestreefd naar grotere harmonisatie van de voorschriften voor de fondsen die onder het gemeenschappelijk strategisch kader vallen.
"FISCUS"-programma (COM(2011) 706 definitief)| De Raad en het Europees Parlement hebben voorgesteld om het door de Commissie voorgestelde geïntegreerde programma voor belastingen en douane te splitsen. De Commissie blijft van oordeel dat een geïntegreerd 'FISCUS'-programma een krachtige vereenvoudiging zou betekenen, tot synergieën zou leiden en de samenhang van de uitvoeringsregelingen zou waarborgen zonder afbreuk te doen aan de onderscheidende kenmerken van beide sectoren. Gelet op de standpunten van de medewetgevers heeft de Commissie echter voorstellen voor twee aparte programma's ingediend.
Eén kader voor de sector| Gemeenschappelijk strategisch kader (Artikel 12 van het CPR)| Het gebruik van een gedelegeerde handeling voor het definiëren van de niet-essentiële elementen van het gemeenschappelijk strategisch kader werd verworpen door de Raad en het Parlement; zij stellen voor deze elementen in de bijlage bij de wetgevingshandeling op te nemen. De Commissie gaat akkoord met het volgen van deze aanpak, maar dringt erop aan gemachtigd te worden om een gedelegeerde handeling aan te nemen om de bijlage te vervolledigen met de meer technische niet-essentiële elementen van het gemeenschappelijk strategisch kader en om de bijlage te wijzigen. Dit is noodzakelijk om ruimte te laten voor enige flexibiliteit bij het aanpassen van de relevante elementen op grond van de ervaring die in de praktijk is opgedaan.
Gemeenschappelijke regels voor externe financiële instrumenten (COM(2011) 842 definitief)| De Raad en de rapporteurs van het Europees Parlement willen in de sectorspecifieke externe financiële instrumenten delen van de verordening betreffende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen opnemen die op alle externe financiële instrumenten van toepassing zijn. De Commissie zal proberen de integriteit te bewaren van één enkele reeks vereenvoudigde uitvoeringsbepalingen op grond van de uitvoeringsverordening, en zo een goed financieel beheer en een juiste regelgevingsaanpak garanderen.
Eén betaalorgaan in het GLB (Artikel 7 van de horizontale GLB-verordening) (COM(2011) 625 definitief 2)| Het voorzitterschap van de Raad stelt voor het aantal betaalorganen per lidstaat tot 'het noodzakelijke minimum' te beperken. De vermindering tot één betaalorgaan per lidstaat of per regio werd door de Commissie voorgesteld om verdere harmonisering en vereenvoudiging van het GLB-beheer te waarborgen, met name door de administratieve belasting te verminderen en de doeltreffendheid van de controle te verbeteren.
Eén coördinerend nationaal agentschap voor 'Erasmus voor iedereen' (Artikel 21) (COM(2011) 788 definitief)| Het voorstel van de Commissie voor één coördinerend nationaal agentschap per lidstaat is door de Raad in zijn partiële algemene oriëntatie geschrapt en wordt in twijfel getrokken door de bevoegde commissie van het Europees Parlement. De Commissie is het niet eens met de benadering van de commissie van het EP die de huidige situatie wil behouden, omdat hierdoor de EU-middelen in de lidstaten minder flexibel kunnen worden ingezet en dit bijkomend administratief werk en kosten met zich meebrengt.
Drie sectoren binnen één instrument in de Connecting Europe Facility (COM(2011) 665 definitief 2)| In de partiële algemene oriëntatie van 7 juni 2012 heeft de Raad zijn steun uitgesproken voor de geïntegreerde aanpak van de Connecting Europe Facility. In het Parlement, waar een gemeenschappelijke TRAN-ITRE-commissie aan dit dossier werkt, zijn er aanwijzingen dat er brede steun bestaat voor het instrument.
Synergieën/ integratie| Groenere rechtstreekse betalingen in het GLB (Artikelen 29-33 van de verordening rechtstreekse betalingen) (COM(2011) 625 definitief)| In de Raad ontstaan tendensen die de voorstellen van de Commissie kunnen afzwakken. Zowel de Raad als de rapporteur van het Europees Parlement hebben wijzigingen voorgesteld om de vergroeningsvereisten te beperken door bijvoorbeeld de drempelwaarden te verhogen en de definities te verbreden. Volgens de wijzigingen die de rapporteur van het Europees Parlement in het voorstel inzake de horizontale GLB-verordening voorstelt, mag het niet naleven van de vergroeningsvereisten geen invloed hebben op de rechtstreekse basisbetaling. Hierdoor zou vergroening voor landbouwers de facto vrijwillig worden. Over bepaalde wijzigingen in de technische voorstellen van de Commissie kan weliswaar worden onderhandeld, maar de mechanismen voor vergroening moeten geloofwaardig blijven om het doel veilig te stellen om 30% van de rechtstreekse betalingen aan milieu- en klimaatvriendelijke praktijken te koppelen.
Integratie van horizontale beginselen (Artikelen 7, 8, 48 en 87 van de 'GSK'-fondsen)| De Raad en het Parlement ondersteunen een versterkte integratie van de horizontale beginselen van gelijkheid van behandeling, non-discriminatie, duurzame ontwikkeling en klimaatverandering. Het standpunt van de Raad om de lidstaten de bevoegdheid te geven hun relevantie in operationele programma's te beoordelen, zou echter de integratie van deze beginselen verzwakken.
Duidelijke prioriteiten en indicatoren (resultaatgericht)| Minimale toewijzing aan het ESF (Artikel 4 van het EFRO (COM(2011) 611 definitief 2)| Door het standpunt van de Raad in het CPR om de minimale toewijzing aan het Europees Sociaal Fonds (ESF) te schrappen, zou de aandacht minder zijn toegespitst op de Europa 2020-prioriteiten voor groei en werkgelegenheid. De Commissie blijft erbij dat het voor het ESF nodig is over een voorspelbare begroting te beschikken door een minimumaandeel in het cohesiebeleid. Dit is van wezenlijk belang om de nodige investeringen in mensen te waarborgen, zodat de ambitieuze werkgelegenheidsdoelstellingen worden bereikt, in het bijzonder omdat het noodzakelijk is de werkloosheidscijfers aan te pakken en armoede en sociale uitsluiting te bestrijden. De commissie werkgelegenheid van het Europees Parlement steunt alle bovengenoemde voorstellen van de Commissie ten volle.
(Artikel 5 van het EFRO)| De Raad stelt voor de financiering in basisinfrastructuur op het gebied van milieu, vervoer en ICT ook aan meer ontwikkelde regio's ter beschikking te stellen. De Commissie is van oordeel dat de inzet in meer ontwikkelde gebieden, die al voldoende middelen hebben, van de in het kader van het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) beschikbare middelen, maar weinig economisch voordeel zal opleveren. Dit geld kan veel efficiënter worden gebruikt om in de minder ontwikkelde regio's groei en werkgelegenheid rechtstreeks te stimuleren.
Thematische concentratie in het ESF (Artikel 4 van het ESF) (COM(2011) 607 definitief 2)| De Raad stelt voor het concentratiemechanisme te wijzigen van het Europees Sociaal Fonds (ESF), dat instaat voor 'bevordering van sociale inclusie en bestrijding van armoede'. Door de afwijking die door de Raad werd voorgesteld om de EFRO-bedragen mee te tellen om de doelstelling te bereiken van 20% van de ESF-middelen die aan deze thematische doelstelling zijn toegewezen, zou het concentratiemechanisme irrelevant worden. Enkel de EFRO-bedragen kunnen, in het bijzonder in de minder ontwikkelde regio's, al 20% van de ESF-middelen vormen. De commissie werkgelegenheid van het Europees Parlement steunt alle bovengenoemde voorstellen van de Commissie ten volle.
Prestatiekader 'GSK'-fondsen (Artikel 20 en bijlage I van de 'GSK'-fondsen| De Raad heeft wijzigingen aangebracht om de lidstaten meer flexibiliteit te geven en voldoende waarborgen te bieden om de angst voor negatieve prikkels (opschorting van betalingen en financiële correcties) weg te nemen. De Commissie kan akkoord gaan met deze wijzigingen, maar zal niet aanvaarden dat de negatieve prikkels worden weggenomen of afgezwakt, om slechte prestaties en onrealistische doelstellingen tegen te gaan.
Nieuwe doelstellingen en indicatoren| Dit is een horizontale kwestie. In vele voorstellen van de Commissie stellen de rapporteurs van het Europees Parlement en in een aantal gevallen de Raad voor om meerdere gedetailleerde doelstellingen en nieuwe indicatoren toe te voegen, die minder specifiek of minder relevant zijn, waardoor de nadruk minder op resultaten wordt gelegd.
Erasmus voor iedereen (Artikelen 4, 5 en 11 COM(2011) 788 definitief)| In de partiële algemene oriëntatie van de Raad werden alle indicatoren verwijderd. De Raad stelt voor de indicatoren in een uitvoeringshandeling te definiëren. Dit is niet in overeenstemming met de andere programma's. Indicatoren zijn normaliter een onderdeel van de wetgevingshandeling, of moeten bij gedelegeerde handelingen worden gedefinieerd.
Programma 'Creatief Europa' (Artikel 14 COM(2011) 785 definitief)| De Raad stelt voor de indicatoren in een uitvoeringshandeling te definiëren. Dit is niet in overeenstemming met de andere programma's. Algemene indicatoren van het programma als geheel zijn een onderdeel van de wetgevingshandeling. Dit is de reden waarom de basisindicatoren in de wetgevingstekst zelf zijn gedefinieerd en in gedelegeerde handelingen in detail kunnen worden beschreven.
Gezondheidsprogramma (Artikelen 2 en 7 COM(2011) 709 definitief)| De doelstelling van het programma en de indicatoren zijn veel breder en minder resultaatgericht geworden, en hebben op zich geen directe band met het financiële en operationele vermogen van het programma. De beslissing in de algemene oriëntatie van de Raad om het cofinancieringspercentage tot 80% uit te breiden voor zogenoemde 'gezamenlijke acties' van de lidstaten (zie hieronder) en de tegenstrijdige uitbreiding van de doelstellingen die hieronder vallen, dragen ertoe bij dat de impact van het programma waarschijnlijk zal verwateren aangezien minder acties kunnen worden gefinancierd.
Fonds voor Maritieme Zaken en Visserij (EFMZV) (Artikel 6 COM(2011) 804 definitief)| De Raad heeft nieuwe prioriteiten toegevoegd. In het bijzonder door het invoegen van de verwijzing naar de verwerking zou de doeltreffendheid afnemen; gezien de beperkte omvang van het programma in vergelijking met andere structurele instrumenten zou in het voorstel van het EFMZV de nadruk moeten liggen op de kernactiviteiten binnen de sectoren visserij en aquacultuur.
Flexibele besluitvormingsprocedures| Delegatie van bevoegdheden aan Commissie wordt stopgezet of beperkt| Dit zijn horizontale kwesties die voorkomen in veel van de door de Raad en het Europees Parlement voorgestelde wijzigingen aan de voorstellen van de Commissie. De Raad en in sommige gevallen het Europees Parlement hebben voorgesteld de delegatie van bevoegdheden aan de Commissie voor het aannemen van gedelegeerde handelingen voor niet-essentiële onderdelen van de wetgevingshandeling stop te zetten of te beperken; zij hebben voorgesteld deze elementen in de wetgevingshandeling op te nemen. Door deze aanpak worden de wetgevingsteksten belast met te veel technische details, waardoor de leesbaarheid van de teksten vermindert en deze minder toegankelijk worden voor de betrokkenen, en wordt de vrijheid bij het operationeel beheer die nodig is voor een goed en efficiënt financieel beheer van EU-middelen beperkt of wordt een langdurig besluitvormingsproces opgelegd.
Gedelegeerde handelingen tegenover uitvoeringshandelingen| De Raad heeft in vele gevallen, in het bijzonder op gebieden met gedeeld beheer (GLB, cohesiebeleid, Fonds voor Maritieme Zaken en Visserij), voorgesteld om gedelegeerde handelingen in uitvoeringshandelingen om te zetten, om het recht op controle door de lidstaten uit te breiden (via comitologieprocedures) en het toezicht door het EP te beperken. Dit roept vragen op met betrekking tot de omvang en de aard van de handelingen als bedoeld in de artikelen 290 en 291 van het Verdrag (VWEU) en heeft belangrijke institutionele gevolgen. Het Europees Parlement stelt daarentegen systematisch voor om uitvoeringshandelingen in gedelegeerde handelingen om te zetten, wat het op gelijke voet met de Raad brengt. Dergelijke standpunten zijn volstrekt ongeschikt voor indicatieve programmeringsdocumenten en jaarlijkse werkprogramma's die snel moeten worden aangenomen en vervolgens aangepast, zodat tijdig op wijzigende omstandigheden kan worden gereageerd en de programma's doeltreffend kunnen worden uitgevoerd. Dergelijke gedelegeerde handelingen zouden niet in overeenstemming zijn met het Verdrag en zouden de operationele tenuitvoerlegging aanzienlijk belemmeren en de 'subsidietoekennings- en betalingstermijn' verlengen. Zij zouden ook volstrekt ongeschikt zijn voor programmeringsdocumenten in het kader van de Relex-instrumenten, waarover in de meeste gevallen met de begunstigde derde landen moet worden gesproken en overeenstemming moet worden bereikt. Hier moet eraan worden herinnerd dat programmeringsdocumenten dienen voor de tenuitvoerlegging, en niet voor de regulering, van de betrokken juridische instrumenten en bijgevolg niet beschikken over de juridische eigenschappen (d.w.z. het vaststellen van algemene en bindende voorschriften binnen de rechtsorde van de Europese Unie) die nodig zijn voor het definiëren van een 'gedelegeerde handeling'.
Beperkingen van de begrotingsbevoegd-heden van de Commissie| De Raad en in vele gevallen het Europees Parlement stellen voor de begroting verder uit te splitsen in subplafonds voor de verschillende activiteiten en/of acties en voor technische bijstand in de programma's en om dit op het niveau van de wetgevingshandeling vast te leggen. Dergelijke standpunten beperken de noodzakelijke operationele vrijheid bij het financieel beheer van de Commissie, aangezien hiermee de operationele flexibiliteit wordt weggenomen die nodig is voor een goed dagelijks beheer van de middelen. Deze standpunten zijn absoluut ongeschikt voor programma's met kleine begrotingsposten en onevenredig rigide voor de jaarlijkse werkprogramma's.
Europese territoriale samenwerking (Artikel 20 COM(2011) 611 definitief)| In het geval van de Europese territoriale samenwerking heeft de Raad voorgesteld de combinatie van een beheersfunctie met de functie van certificeringautoriteit facultatief te maken. De Commissie is het hier niet mee eens en blijft erbij dat dit verplicht moet worden, zodat in het kader van de Europese territoriale samenwerking voor relatief kleine programma's evenredige beheersstructuren worden gewaarborgd en wordt vermeden dat de schaarse personele middelen in de openbare sector worden verspild.
Subsidiabiliteits-regels| Btw bij infrastructuurprojecten (Artikel 8 'CEF' COM(2011) 665 definitief) (Artikel 59 van de 'GSK'-fondsen) (Artikel 20 van het 'LIFE'-programma) (COM(2011) 874 definitief)| Na het bereiken van overeenstemming met betrekking tot het Financieel Reglement (FR), waarbij btw-kosten als subsidiabel worden beschouwd op voorwaarde dat deze niet kunnen worden teruggevorderd en door een andere begunstigde zijn betaald dan een niet-belastingplichtige in de zin van artikel 13, lid 1, van Richtlijn 2006/112/EG, worden de sectorspecifieke voorstellen in de Connecting Europe Facility (CEF), het CPR inzake GSK-fondsen en de LIFE-programmas, waarin de subsidiabiliteit van btw wordt uitgesloten, in de Raad en het Europees Parlement ter discussie gesteld. Dat btw in het bijzonder in infrastructuurprojecten niet subsidiabel is, is volgens de Commissie passend en moet daarom in de desbetreffende sectorspecifieke wetgevingshandelingen worden behouden. Anders worden de middelen van de Europese Unie gebruikt voor het financieren van de nationale begrotingen in plaats van voor het financieren van meer projecten, wat met het doel en de strekking van de betrokken financieringsinstrumenten in tegenspraak kan worden beschouwd.
Afzetmaatregelen in het EFMZV (Artikel 71 EFMZV) (COM(2011) 804 definitief) Eén terugbetalingstarief in 'Horizon 2020' (Artikelen 22 en 24 van de regels voor de deelname (COM(2011) 810 definitief)| De Raad stelt voor de verwijzing naar steun voor 'rechtstreekse afzet van visserijproducten door kleinschalige kustvissers' in het voorstel van de Commissie met betrekking tot het Europees Fonds voor Maritieme Zaken en Visserij (EFMZV) te schrappen. Het Europees Parlement heeft meegedeeld het voorstel van de Commissie te steunen. De Commissie is het niet eens met het standpunt van de Raad, aangezien steun voor kleinschalige vissersvaartuigen belangrijk is omdat deze vaak niet over de ervaring, kennis of financiële middelen beschikken om hun producten rechtstreeks te verkopen. Het toepassen van één terugbetalingstarief voor alle activiteiten binnen het project, wordt door de rapporteur van het Europees Parlement ter discussie gesteld; het toepassen van één vast tarief voor indirecte kosten, wordt zowel door de Raad als door de rapporteur van het Europees Parlement ter discussie gesteld. De Commissie blijft bij de voorstellen die zij in de regels voor de deelname aan Horizon 2020 heeft geformuleerd, aangezien deze kwesties twee van de hoekstenen zijn van de vereenvoudigde financieringsregels van Horizon 2020; met deze voorstellen wordt aangetoond welke inspanningen de Commissie levert om de administratieve belasting van de begunstigden en de 'foutenpercentages' te verminderen, kan een eenvoudigere controlestrategie worden toegepast en kan de subsidietoekenningstermijn in het voordeel van de begunstigden worden ingekort.
Vereenvoudigde kostenopties| 'GSK'-fondsen (Artikel 58)| De Raad heeft een nieuwe optie voorgesteld voor de vereenvoudigde berekening van personeelskosten door de bruto jaarlijkse arbeidskosten te delen door 1 650 uren. De Commissie maakt nog steeds een voorbehoud bij dit standpunt vanwege het ontbreken van een onderliggende methode die de berekening ondersteunt.
ESF (Artikel 14 van de ESF-verordening) (COM(2011) 607)| In het geval van het ESF heeft de Raad voorgesteld om voor acties voor een bedrag onder 50 000 EUR naast forfaitaire bedragen en eenheidskosten ook vaste tarieven te gebruiken. De Commissie geeft de voorkeur aan het verplichte gebruik van vaste tarieven in plaats van een optioneel gebruik, omdat hierbij meer mogelijkheden voor vereenvoudiging zijn.
Evenredige controle| 'GSK'-fondsen (Artikel 140)| De Raad heeft wijzigingen voorgesteld die de controlewerkzaamheden van de Commissie in een onaanvaardbare mate beperken, aangezien zij afbreuk kunnen doen aan de mogelijkheden van de Commissie om toe te zien op het gebruik van EU-middelen en haar vermogen daarover verantwoording af te leggen.
Controlemethoden in de 'GSK'-fondsen (Artikel 116)| De Raad heeft voorgesteld dat nationale controle-instanties voor het cohesiebeleid niet-statistische steekproefmethoden mogen gebruiken. De Commissie heeft dit standpunt niet aanvaard, aangezien op deze wijze niet noodzakelijk betrouwbare en tussen de lidstaten vergelijkbare informatie wordt verkregen en waarborgen op EU-niveau zo worden ondermijnd.
E-governance| 'GSK'-fondsen (Artikel 112)| De Raad stelt voor de deadline voor de tenuitvoerlegging van het e-cohesiebeleid uit te stellen van 2014 tot 2016, waardoor een grote vereenvoudiging voor de begunstigden twee jaar vertraging zal oplopen. De Commissie kan dit uitstel niet aanvaarden.
[1] COM (2011) 500 van 29.6.2011.
[2] COM (2012) 42 final.
[3] COM (2010) 815 definitief.
[4] Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds, het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor Maritieme Zaken en Visserij, die onder het gemeenschappelijk strategisch kader vallen, en algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds, en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1083/2006 (COM (2011) 615 definitief).
[5] Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (COM (2011) 628 definitief).
[6] Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1082/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 5 juli 2006 betreffende een Europese groepering voor territoriale samenwerking (EGTS), wat de verduidelijking, vereenvoudiging en verbetering van de oprichting en tenuitvoerlegging van dergelijke groeperingen betreft (COM (2011) 610 definitief).
[7] Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een actieprogramma voor belastingen en douane in de Europese Unie voor de periode 2014-2020 (Fiscus) en tot intrekking van Beschikkingen nr. 1482/2007/EG en nr. 624/2007/EG, (COM (2011) 706 definitief).
[8] Gewijzigd voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een actieprogramma voor douane in de Europese Unie voor de periode 2014-2020 (Douane 2020) en tot intrekking van Beschikking nr. 624/2007/EG (COM (2012) 464 final) en gewijzigd voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een actieprogramma voor belastingen in de Europese Unie voor de periode 2014-2020 (Fiscalis 2020) en tot intrekking van Beschikking nr. 482/2007/EG (COM (2012) 465 final).
[9] Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van de regels voor de deelname aan acties en de verspreiding van resultaten in het kader van 'Horizon 2020' - het Kaderprogramma voor Onderzoek en Innovatie (2014-2020), (COM (2011) 810 definitief).
[10] Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een Programma voor het Milieu en Klimaatactie (LIFE) (COM (2011) 874 definitief).
[11] Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van Horizon 2020 – het Kaderprogramma voor Onderzoek en Innovatie (2014-2020) (COM (2011) 809 definitief).
[12] Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van “Erasmus voor iedereen” – het Programma van de Unie voor Onderwijs, Beroepsopleiding, Jeugd en Sport, COM (2011) 788 definitief).
[13] Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van het programma Creatief Europa, (COM (2011) 785 definitief).
[14] Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften en procedures voor de tenuitvoerlegging van de instrumenten voor extern optreden van de Unie, (COM (2011) 842 definitief).
[15] Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van de Connecting Europe Facility, (COM (2011) 665 definitief/2).
[16] Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, (COM(2011) 625 definitief).
[17] Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een consumentenprogramma 2014-2020 (COM (2011) 707 definitief).
[18] Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een programma voor het concurrentievermogen van ondernemingen en voor kleine en middelgrote ondernemingen 2014-2020 (COM(2011) 834 definitief).
[19] Verordening (EU) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 tot vaststelling van de algemene voorschriften en beginselen die van toepassing zijn op de wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren.
[20] Voorstel voor een Verordening van de Raad tot vaststelling van het programma Europa voor de burger voor de periode 2014-2020 (COM(2011) 884 definitief).