Toelichting bij COM(2013)480 - Monitoring, rapportering en verificatie van de uitstoot van CO2 van maritiem transport - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2013)480 - Monitoring, rapportering en verificatie van de uitstoot van CO2 van maritiem transport. |
|---|---|
| bron | COM(2013)480   |
| datum | 28-06-2013 |
De noodzaak om klimaatverandering en broeikasgasemissies van schepen aan te pakken
In december 2010 is in de context van het Raamverdrag van de VN inzake klimaatverandering (UNFCCC) erkend dat de temperatuur van de aarde niet meer dan 2 ˚C mag stijgen ten opzichte van het niveau vóór de industriële revolutie[1]. Dit is van essentieel belang als de negatieve gevolgen van de menselijke invloed op het klimaatsysteem moeten worden beperkt. Voor deze langetermijndoelstelling moeten de mondiale broeikasgasemissies tegen 2050 zijn teruggebracht met ten minste 50 % ten opzichte van het niveau van 1990[2].
Ontwikkelde landen moeten hun emissies tegen 2050 met 80 % tot 95 % verminderd hebben ten opzichte van de niveaus van 1990[3]. Wat de middellange termijn betreft, heeft de EU zich ertoe verbonden de emissies van broeikasgassen tegen 2020 met 20 % te beperken ten opzichte van de niveaus van 1990 en met 30 % als aan bepaalde voorwaarden is voldaan. Deze verbintenis is een van de vijf centrale streefdoelen van de Europa 2020-strategie[4] Daarnaast zijn de Europese Raad en het Europees Parlement overeengekomen dat alle sectoren van de economie zullen moeten bijdragen aan het verminderen van de emissies[5]. Om bij te dragen aan de Europa 2020-strategie is in het witboek van de Commissie inzake vervoer uit 2011[6] opgenomen dat de CO2-emissies van maritiem vervoer in de EU tegen 2050 met 40 % (50 % indien haalbaar) moeten zijn verminderd ten opzichte van de niveaus van 2005.
Het totaal aan CO2-emissies in verband met de Europese zeevaartactiviteiten (met inbegrip van routes binnen de EU, inkomende reizen naar de EU en uitgaande reizen vanuit de EU) werd in 2010 geschat op ongeveer 180 Mt CO2. Ondanks de vaststelling in 2011 van minimale energiebesparingsnormen voor bepaalde categorieën nieuwe schepen ("Energy Efficiency Design Index", EEDI) door de Internationale Maritieme Organisatie (IMO)[7], is de verwachting dat de emissies zullen stijgen. De belangrijkste oorzaak hiervoor is de nog steeds verwachte toegenomen vraag naar vervoer over zee als gevolg van de groei van de wereldhandel.
Deze groei zal naar verwachting doorzetten ondanks de beschikbaarheid van operationele maatregelen en bestaande technologieën om het specifieke energieverbruik en CO2-emissies van schepen met maximaal 75 % te verminderen (volgens cijfers van de IMO). Een aanzienlijk deel van deze maatregelen kan worden gezien als kosteneffectief, aangezien de lagere brandstofkosten garanderen dat de operationele of investeringskosten worden terugverdiend. Deze tegenstelling kan worden verklaard door het bestaan van marktbelemmeringen voor de invoering van dergelijke technologieën en operationele maatregelen, zoals het gebrek aan betrouwbare informatie over de brandstofefficiëntie van schepen of aan technologieën om schepen aan te passen, gebrek aan toegang tot financiering voor investeringen in de efficiëntie van schepen en een verdeling van de opbrengsten, aangezien scheepseigenaren niet profiteren van hun investeringen omdat de brandstofrekening wordt betaald door de exploitant.
Mandaat voor actie op EU-niveau
De verwachte toename van CO2-emissies van schepen is niet in lijn met de doelstellingen van de EU en heeft negatieve gevolgen voor de klimaatverandering. Daarnaast blijft de internationale zeevaart op EU-niveau de enige vervoersmodaliteit die niet is opgenomen in de verbintenis tot verlaging van de emissie van broeikasgassen van de EU, die aanvullende inspanningen vergt van alle andere sectoren.
De Raad en het Parlement verwijzen naar een eerdere verbintenis om actie te ondernemen die is opgenomen in het klimaat- en energiepakket dat werd goedgekeurd op 23 april 2009: 'Indien er uiterlijk op 31 december 2011 via de Internationale Maritieme Organisatie (IMO) geen internationale overeenkomst waarin de emissies van de internationale zeescheepvaart in de reductiestreefcijfers worden opgenomen, door de lidstaten is goedgekeurd en/of een dergelijke via het UNFCCC tot stand gekomen overeenkomst niet door de Gemeenschap is goedgekeurd, dient de Commissie een voorstel te doen inzake de opname van de emissies van de internationale zeescheepvaart in de reductieverplichting van de Gemeenschap, zulks met het oog op de inwerkingtreding van het voorgestelde besluit uiterlijk in 2013. Een dergelijk voorstel dient eventuele negatieve gevolgen voor de concurrentiepositie van de Gemeenschap, rekening houdend met de potentiële milieuvoordelen, tot een minimum te beperken.'[8]
Deze deadline is verstreken zonder dat er voldoende internationale actie is ondernomen, aangezien niet wordt verwacht dat het EEDI, ondanks het nut ervan, zal leiden tot emissieverlagingen in absolute termen in vergelijking met de basisjaren indien de voorspelde groei in het verkeer wordt gerealiseerd. Daarom heeft de Commissie voorbereidende activiteiten in gang gezet voor de aanpak van de broeikasgasemissies van de internationale zeevaart.
Noodzaak voor een gefaseerde aanpak van de vermindering van broeikasgasemissies door maritiem vervoer
Momenteel is de precieze uitstoot van CO2 en andere broeikasgassen door EU-gerelateerd maritiem vervoer niet bekend vanwege het gebrek aan toezicht op en rapportage van dergelijke emissies. Uit de effectbeoordeling en belanghebbendenraadpleging (zie deel 2) kwam naar voren dat een robuust systeem voor monitoring, rapportage en verificatie (MRV) van broeikasgasemissies door maritiem vervoer een vereiste is voor een marktgebaseerde maatregel of efficiëntienorm, toegepast op EU-niveau of wereldwijd.
Daarnaast kan een robuust MRV-systeem bijdragen aan het wegnemen van marktbelemmeringen, met name in verband met het gebrek aan informatie over de efficiëntie van schepen. Op basis van de resultaten van de effectbeoordeling wordt verwacht dat door de invoering van MRV een vermindering van de broeikasgasemissies van maximaal 2% kan worden bereikt vergeleken met een scenario van ongewijzigd beleid en dat er een geaggregeerde netto kostenbesparing mogelijk is van maximaal 1,2 miljard euro tegen 2030.
Door als eerste stap over te gaan tot invoering van MRV kan er meer tijd worden besteed aan de bespreking van en besluitvorming over doelen voor emissievermindering, marktgebaseerde maatregelen en efficiëntienormen om deze verminderingen te bereiken tegen zo laag mogelijke kosten. Dit is met name relevant voor besprekingen op wereldniveau binnen de IMO.
Gelet op de duidelijke voorkeur van de Commissie voor maatregelen op wereldniveau, moet de MRV van de EU als voorbeeld dienen voor de tenuitvoerlegging van wereldwijde MRV teneinde de internationale besprekingen te bespoedigen. In dit verband zullen op een gepast tijdstip de benodigde voorstellen aan de IMO worden gedaan. Zodra er over een wereldwijd systeem is besloten, moet de voorgestelde verordening worden gewijzigd om de MRV van de EU in overeenstemming te brengen met het wereldwijde systeem.
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbenden
Om de beleidsopties te beoordelen die zijn genoemd in de tweede IMO-studie inzake emissies van broeikasgassen uit 2009[9] en in het onderzoek van CE Delft uit 2009[10], is in het kader van het tweede Europese klimaatveranderingsprogramma (ECCP II) een werkgroep (WG6) opgericht. Deze werkgroep heeft formele technische besprekingen mogelijk gemaakt met belanghebbenden en heeft input geleverd voor de externe ondersteuning, bijvoorbeeld door de beleidsopties toe te spitsen. In 2011 zijn drie tweedaagse bijeenkomsten georganiseerd met meer dan 100 deelnemers van nationale overheden, van rederijen uit de EU en de rest van de wereld en van andere organisaties en NGO’s. De notulen, de achtergrondinformatie en de presentatie van deze bijeenkomsten zijn vrij toegankelijk op de website van de Commissie[11].
Daarnaast heeft de Commissie een platform op hoog niveau opgericht, waar deskundigen op hoog niveau uit de zeevaartsector bijeenkomen, om een directe strategische discussie mogelijk te maken met vicevoorzitter Kallas en commissaris Hedegaard. Deze bijeenkomsten hebben plaatsgevonden op 3 februari 2011, 28 juni 2011 en 7 november 2011.
Van 19 januari tot 12 april 2012 (d.w.z. gedurende 12 weken) is er een online openbare raadpleging gehouden. Deze openbare raadpleging werd aangekondigd door middel van een persbericht. De openbare raadpleging is uitgevoerd met gebruik van de 'Algemene beginselen en minimumnormen voor raadpleging van de betrokken partijen door de Commissie'.
In de raadpleging werd bevestigd dat een wereldwijde overeenkomst in het kader van de IMO wordt gezien als de beste optie voor de vermindering van de broeikasgasemissies door de scheepvaartsector op de lange termijn. In het geval er een Europese maatregel tot stand komt, is iedereen het erover eens dat er gelijke voorwaarden moeten gelden voor alle schepen die gebruikmaken van Europese havens. Tevens wordt breed het standpunt gedeeld dat eventuele marktgebaseerde maatregelen en efficiëntienormen gepaard moeten gaan met een transparante en robuuste monitoring van de emissies. Deze monitoring moet worden ingesteld om onnodige administratieve lasten te voorkomen en nauwkeurige verslagleggingsresultaten te verzekeren. Op de website van de Commissie[12] zijn meer resultaten gepubliceerd.
Tot slot heeft er op 5 december 2012 nog een bijeenkomst met belanghebbenden plaatsgevonden met 120 deelnemers uit de sector, van NGO’s, uit lidstaten en uit derde landen, waarbij de nadruk lag op het ontwerp van een MRV-systeem voor de EU. Tijdens deze bijeenkomst werd de behoefte aan MRV bevestigd; er zijn momenteel immers geen solide gegevens over CO2-emissies beschikbaar. Er bestaan al meerdere initiatieven voor monitoring en rapportage van brandstofverbruik, CO2-emissies en energie-efficiëntie in de scheepvaartsector. De deelnemers waren het er grotendeels over eens dat MRV moet worden gebaseerd op informatie die al vereist is op grond van internationale verdragen en die al beschikbaar is op schepen om zo de administratieve lasten te verminderen. De presentaties en conclusies zijn gepubliceerd op de website van de Commissie[13].
Effectbeoordeling
In de effectbeoordeling worden verschillende beleidsopties voor marktgebaseerde maatregelen en een optie met alleen MRV geanalyseerd en vergeleken. De belangrijkste bevindingen zijn:
– De belangrijkste marktbelemmeringen voor de tenuitvoerlegging van kosteneffectieve reductiemaatregelen zijn:
i) gebrek aan betrouwbare informatie over de brandstofefficiëntie van schepen of over de beschikbare technologieën voor het ombouwen van schepen;
ii) gebrek aan toegang tot financiering voor investeringen in de efficiëntie van schepen;
iii) verdeling van de voordelen, aangezien eigenaren van schepen niet profiteren van hun investeringen in de efficiëntie van een schip, omdat de brandstofrekening als gevolg van de exploitatiestructuur van de scheepvaart vaak wordt betaald door de exploitanten.
Het wegnemen van deze marktbelemmeringen is essentieel voor het slagen van alle eventuele maatregelen.
– Er bestaan aanzienlijke mogelijkheden voor emissievermindering in de scheepvaart aan de hand van een reeks technische en operationele maatregelen die voornamelijk zijn gericht op verbetering van de energie-efficiëntie van schepen. De besparing op de brandstofkosten die gepaard gaat met de meeste van deze technische of operationele maatregelen, is groter dan de geraamde kosten.
– Alle geanalyseerde beleidsopties bieden netto voordelen in termen van milieu- (vermindering van CO2- en andere emissies), economische (netto kostenbesparingen voor de zeevaartsector) en sociale effecten (minder gezondheidsproblemen als gevolg van lagere SOX- en stofemissies, toename van banen).
– Twee soorten compensatiefondsen – een fonds op basis van bijdragen met een vastgestelde koolstofprijs en een fonds op basis van doelstellingen met een vastgestelde reductiedoelstelling en indirecte prijsstelling – en een regeling voor de handel in emissierechten (ETS) voor maritiem vervoer bieden mogelijk de grootste voordelen in termen van emissieverminderingen en kostenbesparingen.
Het is de verwachting dat deze maatregelen de marktbelemmeringen het beste kunnen verhelpen en kunnen leiden tot emissieverminderingen van ongeveer 10 % tegen 2030 in vergelijking met 2005. Wanneer de marktbelemmeringen volledig kunnen worden weggenomen, zou dit aanzienlijke kostenbesparingen kunnen opleveren voor de scheepvaartsector (maximaal 12 miljard euro in 2030 en gemiddeld maximaal 5 miljard euro per jaar). Aanzienlijke besparingen zijn bovendien mogelijk door invoering in de sector van bestaande brandstofefficiënte technologieën tegen negatieve kosten, die gekoppeld aan operationele maatregelen kunnen leiden tot een verdere verlaging van de CO2-uitstoot.
– De optie met alleen MRV zou leiden tot beperktere emissieverminderingen, geraamd op maximaal 2 % in 2030 (in vergelijking met de uitgangswaarden) wat leidt tot kostenbesparingen tot ongeveer 1,2 miljard euro in 2030 (gemiddeld ongeveer 900 miljoen euro per jaar). Deze optie richt zich op het wegnemen van marktbelemmeringen die verband houden met het gebrek aan informatie door informatie over brandstofverbruik beschikbaar te stellen en het bewustzijn op managementniveau over mogelijke besparingen op de brandstofkosten te verhogen. De kosten voor de tenuitvoerlegging worden geraamd op ongeveer 26 miljoen euro per jaar (indien schepen onder 5 000 GT worden uitgesloten van het toepassingsgebied). De relatieve kosten/batenverhouding van deze optie is over het algemeen zeer hoog.
De volledige resultaten worden gepresenteerd in de effectbeoordeling die bij dit voorstel is gevoegd.
Samenvatting van de voorgestelde maatregelen
De belangrijkste doelstelling van deze verordening is het oprichten van een Europees MRV-systeem voor CO2-emissies van schepen als eerste stap in een gefaseerde aanpak om deze emissies te verminderen. Om de bijbehorende administratieve kosten te verminderen en degelijke resultaten te garanderen, worden eenvoudige en beperkte MRV-vereisten voorgesteld. De aanpak is derhalve ontworpen om ten volste gebruik te maken van de al op schepen aanwezige gegevens.
Dienovereenkomstig zijn de operationele kenmerken van het voorgestelde MRV-systeem als volgt:
– nadruk op CO2 als voornaamste broeikasgas dat wordt uitgestoten door schepen en andere klimaatrelevante informatie, zoals informatie over efficiëntie om marktbelemmeringen voor de invoering van kostenefficiënte verminderingsmaatregelen aan te pakken en MRV in overeenstemming te brengen met de IMO-voorstellen voor efficiëntienormen voor bestaande schepen;
– berekening van jaarlijkse CO2-emissies op basis van brandstofverbruik en brandstoftype en energie-efficiëntie met behulp van beschikbare gegevens uit logboeken, positieverslagen en brandstofleveringsnota’s;
– gebruik van bestaande structuren en organen in de zeevaartsector, in het bijzonder de erkende organisaties, om de emissieverslagen te controleren en controledocumenten af te geven;
– uitsluiting van kleine uitstoters (schepen van minder dan 5 000 GT), die ongeveer 40 % van de vloot uitmaken, maar slechts 10 % van de totale emissies.
Het MRV-systeem zou in beginsel ook betrekking kunnen hebben op de uitstoot van andere broeikasgassen, klimaatbeïnvloeders en luchtvervuilers, zoals SOX en NOX. Een dergelijke geïntegreerde aanpak kan een grote hoeveelheid relevante milieu-informatie opleveren, terwijl tegelijk gebruik wordt gemaakt van synergie-effecten voor de scheepvaartsector en de openbare autoriteiten. De voorgestelde beperkte MRV-aanpak op basis van bestaande documenten en apparatuur aan boord van schepen kan echter niet worden gebruikt om andere emissies dan CO2 te meten. Daarnaast kan de meetapparatuur die nodig is voor andere emissies dan CO2 niet worden beschouwd als voldoende betrouwbaar, noch voldoende beschikbaar in de handel voor gebruik op zee. Om die reden dient het voorgestelde MRV-systeem in deze fase alleen te worden ingevoerd voor CO2-emissies. Het is passend om dit toepassingsgebied in een latere fase opnieuw te beoordelen.
Het geografische toepassingsgebied voor de monitoring omvat in beginsel de volgende routes die op non-discriminatoire wijze zullen gelden voor alle schepen, ongeacht de gevoerde vlag:
– reizen binnen de EU;
– reizen van de laatste haven buiten de EU naar de eerste EU-haven (inkomende reizen);
– reizen van een EU-haven naar een volgende haven buiten de EU (uitgaande reizen).
De controlecyclus wordt gebaseerd op een standaardaanpak. Er wordt voorgesteld een beperkte aanpak te gebruiken en een beperkt aantal taken toe te wijzen aan de Commissie, die zal worden bijgestaan door het Europees Agentschap voor maritieme veiligheid (EMSA). Taken die verband houden met de controle van monitoringplannen, emissieverslagen, communicatie met scheepseigenaren en –exploitanten en de afgifte van conformiteitsdocumenten worden verzekerd door geaccrediteerde derden die de verificatie uitvoeren. Deze organen, waaronder mogelijk ook erkende organen, hebben al uitgebreide ervaring en spelen een belangrijke rol in de veiligheid van de zeevaart. De handhaving van de MRV-verplichtingen wordt verzorgd door de lidstaten, meer in het bijzonder door de nationale havenautoriteiten, die hiertoe gebruikmaken van de bestaande controlemechanismen van de vlaggenstaat en de havenstaat en van door de Commissie gepubliceerde gegevens.
Het voorgestelde MRV-systeem zou met beperkte aanpassingen kunnen worden omgezet in een wereldwijd systeem, aangezien het internationaal erkende documenten en bestaande structuren gebruikt, zoals haveninstanties uit de vlaggenstaat en de havenstaat en classificatiebureaus.
Om de invoering van het voorgestelde MRV-systeem te vereenvoudigen, zijn specifiekere regels nodig voor verificatie en de accreditatie van controleurs. Daarnaast moet de beschrijving van de vier monitoringmethoden en de vaststelling van andere klimaatrelevante informatie, zoals efficiëntie-indicatoren, die is opgenomen in bijlage I en II van de verordening, worden herzien op basis van wetenschappelijke informatie en te ontwikkelen internationale normen. Om deze redenen moet de Commissie de bevoegdheid worden verleend om de desbetreffende gedelegeerde handelingen goed te keuren.
Om het opstellen van monitoringsplannen, de verslaglegging en verificatie van emissies en andere klimaatrelevante informatie te vereenvoudigen, dient gebruik te worden gemaakt van elektronische modellen. Deze modellen worden verstrekt en goedgekeurd door de Commissie op basis van uitvoeringshandelingen.
De stappen van het MRV-proces kunnen aan de hand van de volgende afbeelding worden geïllustreerd.
Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag voor dit wetgevingsvoorstel is artikel 192, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Het voorstel streeft een legitiem doel na dat valt binnen het bereik van artikel 191, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, namelijk het bestrijden van de klimaatverandering. Het doel van het wetgevingsvoorstel is ervoor te zorgen dat de broeikasgasemissies van schepen worden gemonitord en gerapporteerd en daarmee de beschikbaarheid te verbeteren van de benodigde informatie voor beleids- en besluitvorming in het kader van de verplichtingen van de Unie op het gebied van klimaatverandering. Ook beoogt het reductiemaatregelen te stimuleren. Deze doelstelling kan niet worden bereikt met minder beperkende middelen dan dit wetgevingsvoorstel.
Subsidiariteitsbeginsel
Wil een maatregel van de Europese Unie gerechtvaardigd zijn, dan moet het subsidiariteitsbeginsel worden nageleefd.
a) Transnationale aard van het probleem (noodzakelijkheidstoets)
De transnationale aard van klimaatverandering en zeevaart zijn belangrijke elementen om vast te stellen of actie door de Unie noodzakelijk is. Alleen nationale actie zou niet voldoende zijn om de in het witboek betreffende vervoer opgenomen doelstellingen te realiseren. Derhalve is het voor de Unie noodzakelijk om een kader te creëren dat het mogelijk maakt te voldoen aan de internationale en communautaire vereisten door geharmoniseerde monitoring, rapportage en verificatie van broeikasgasemissies door maritiem vervoer te garanderen.
b) Doelmatigheidstoets (toegevoegde waarde)
Vanwege de effectiviteit zou het nemen van maatregelen op het niveau van de Unie duidelijke voordelen hebben ten opzichte van maatregelen op het niveau van de lidstaten. Aangezien de overkoepelende verbintenissen voor klimaatverandering worden aangegaan op Unie-niveau, met inbegrip van de emissieverminderingsdoelstelling voor de zeevaartsector voor 2050 zoals opgenomen in het witboek betreffende vervoer, is het doeltreffend om ook de vereiste regels voor MRV op dit niveau te ontwikkelen. Bovendien waarborgt dit wettelijke kader de effectiviteit door het gebruik van geharmoniseerde MRV voor scheepsreizen tussen havens in verschillende lidstaten, die ongeveer 90 % van de havenbezoeken in de EU-lidstaten vertegenwoordigen. Daarnaast kunnen acties op EU-niveau verstoring van de mededinging op de interne markt voorkomen door gelijke milieubeperkingen toe te passen voor alle schepen die EU-havens aandoen.
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is om de volgende reden(en) in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
Het voorstel gaat niet verder dan noodzakelijk voor het bereiken van de doelstelling om betrouwbare gegevens te verzamelen over de broeikasgasemissies van schepen. Daarnaast is de methodologie voor MRV in de voorgestelde verordening gebaseerd op informatie die momenteel al aan boord van schepen beschikbaar is. Er is geen aanvullende apparatuur vereist.
De evenredigheid van de voorgestelde maatregel wordt ook verzekerd door de nadruk te leggen op de CO2-emissies, die ongeveer 98 % uitmaken van de broeikasgasemissies van de scheepvaartsector, alsook op grote schepen van meer dan 5 000 bruto ton (GT). Hierdoor wordt bijna de helft van de 19 000 schepen van meer dan 300 GT die in 2010 EU-havens hebben aangedaan[14], uitgesloten, terwijl nog steeds ongeveer 90 % van de totale emissies van schepen wordt gedekt.
Zoals vastgelegd in het financieel memorandum bij deze verordening, zal de verordening worden uitgevoerd aan de hand van de bestaande begroting en zullen er geen gevolgen zijn voor het meerjarig financieel kader. Er worden beperkte IT-ontwikkelingskosten van ongeveer een half miljoen euro verwacht voor de benodigde aanpassing van een bestaand hulpmiddel dat wordt gehost en gebruikt door EMSA. De betrokkenheid van EMSA is afhankelijk van de aanvullende taak van het Agentschap die moet worden bepaald en goedgekeurd door het bestuur van EMSA.
Evaluatie-/herzieningsbepaling
Het voorstel bevat een bepaling waarmee de Commissie deze verordening kan evalueren in het kader van toekomstige internationale ontwikkelingen, in het bijzonder in het geval van de invoering van een wereldwijd MRV-systeem via de IMO. In dat geval dient de voorgestelde verordening te worden geëvalueerd en indien nodig te worden aangepast om de bepalingen betreffende MRV in overeenstemming te brengen met het internationale systeem.