Toelichting bij COM(2014)465 - Europese Politieacademie (Cepol) - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2014)465 - Europese Politieacademie (Cepol). |
|---|---|
| bron | COM(2014)465   |
| datum | 16-07-2014 |
Inhoudsopgave
De Europese Politieacademie (Cepol) werd in 2005 bij Besluit 2005/681/JBZ van de Raad 1 opgericht als een EU-agentschap en is belast met activiteiten met betrekking tot de opleiding van hogere rechtshandhavingsambtenaren. De doelstelling ervan is de samenwerking tussen nationale politiediensten te bevorderen door het organiseren van opleidingen met een Europese politiële dimensie. Cepol organiseert ook gemeenschappelijke onderwijsprogramma’s over specifieke onderwerpen, verspreidt de resultaten van relevant onderzoek en beste praktijken, coördineert een uitwisselingsprogramma voor hogere politieambtenaren en docenten, en kan met betrekking tot specifieke projecten optreden als partner van de begunstigden van EU-subsidies. De zetel van Cepol werd bij Verordening (EU) nr. 543/2014 van 15 mei 2014 houdende wijziging van Besluit 2005/681/JBZ van de Raad, welke op 29 mei 2014 in werking is getreden, verplaatst van Bramshill (Verenigd Koninkrijk) naar Boedapest (Hongarije).
Op 27 maart 2013 kwam de Commissie met een voorstel voor een verordening waarbij het rechtskader van de Europese Politiedienst (Europol) 2 wordt geactualiseerd. Met betrekking tot Cepol en de opleiding van rechtshandhavingsambtenaren werden met dat voorstel drie doelen nagestreefd. Allereerst werd voorgesteld om Cepol en Europol samen te voegen om zo een synergie tot stand te brengen tussen activiteiten op het gebied van operationele rechtshandhaving en opleidingsactiviteiten en om administratieve besparingen te realiseren die in opleiding zouden worden geïnvesteerd. In de tweede plaats werd getracht het gefuseerde agentschap beter in staat te stellen om de opleiding op het gebied van rechtshandhaving in de EU te ondersteunen door daaraan de bevoegdheden toe te kennen die nodig zijn voor de uitvoering van het Europees opleidingsprogramma voor rechtshandhaving (LETS), dat door de Commissie tegelijk met het voorstel voor een nieuwe Europol-verordening bekend werd gemaakt 3 . In de derde plaats werd ernaar gestreefd de regels inzake het bestuur van Europol af te stemmen op de Gemeenschappelijke Aanpak voor gedecentraliseerde EU-agentschappen, die het Europees Parlement, de Raad en de Commissie in juli 2012 hebben bekrachtigd.
Het Europees Parlement en de Raad stemden niet in met de voorgestelde fusie van Cepol en Europol. In plaats daarvan werd op 6 mei 2014 (op voorstel van de lidstaten uit hoofde van artikel 76 VWEU en op basis van artikel 87, lid 2, onder b), VWEU) een verordening vastgesteld waarbij Boedapest (Hongarije) de plaats van vestiging werd van de zetel van Cepol als onafhankelijk agentschap 4 . Vanwege de bezwaren tegen de voorgestelde fusie werden andere delen van het Europol-voorstel, die betrekking hadden op opleiding, door het Europees Parlement en de Raad niet in detail besproken.
In de verordening waarbij Cepol naar Boedapest (Hongarije) wordt verplaatst, wordt de Commissie uitgenodigd om een verslag in te dienen over de doeltreffendheid van het besluit, zo nodig samen met een wetgevingsvoorstel inzake het agentschap. Dit voorstel voor een verordening is een reactie op die uitnodiging. Het geeft ook gehoor aan de oproep in het programma van Stockholm 5 om de opleiding op het gebied van Uniegerelateerde vraagstukken uit te breiden en systematisch toegankelijk te maken voor alle relevante beroepsbeoefenaren op het gebied van rechtshandhaving en aan het verzoek van het Europees Parlement om een Europees beleid voor de scholing van rechtshandhavingsambtenaren zodat er iets wordt gedaan aan de steeds complexere en internationalere aard van zware criminaliteit 6 . Het is in overeenstemming met de prioriteiten van de interneveiligheidsstrategie in actie 7 en met de Gemeenschappelijke Aanpak voor de gedecentraliseerde EU-agentschappen. De noodzaak de scholing op EU-niveau van rechtshandhavingsambtenaren te ontwikkelen ter ondersteuning van praktische samenwerking en ter volledige uitvoering van LETS werd in de mededeling van de Commissie 'Naar een open en veilig Europa' 8 ook aangemerkt als een van de voornaamste prioriteiten voor de toekomst.
Dit voorstel voor een verordening is – met uitzondering van de kwestie van de fusie van Cepol met Europol, waarover de medewetgevers naderhand een beslissing hebben genomen – gebaseerd op de voorbereidende werkzaamheden die de Commissie in 2011 en 2012 heeft uitgevoerd met betrekking tot de modernisering van de rechtsgrondslag van Cepol. Het biedt daarom een rechtskader voor een nieuwe Europese Politieacademie met ruimere doelstellingen en een moderner bestuur, dat Cepol zoals dat bij Besluit 2005/681/JBZ van de Raad is ingesteld, opheft en vervangt.
Het voorbije decennium is de zware en georganiseerde criminaliteit in de EU toegenomen en zijn de misdaadpatronen diverser geworden 9 . Uit de EU-dreigingsevaluatie van de zware en georganiseerde criminaliteit die Europol in 2013 heeft uitgevoerd (SOCTA 2013), is gebleken dat zware en georganiseerde criminaliteit in toenemende mate een dynamisch en complex fenomeen vormt, en een aanzienlijke bedreiging blijft voor de veiligheid en voorspoed van de EU. 10 Grensoverschrijdende criminaliteit kan alleen worden tegengegaan door grensoverschrijdende samenwerking tussen politie, douane, grenswachters en andere autoriteiten. Deze samenwerking kan alleen effectief zijn wanneer deze functionarissen naar behoren worden opgeleid en er voldoende wederzijds vertrouwen is. Op grond daarvan moeten de strategische en operationele doelen van de strijd tegen georganiseerde en zware grensoverschrijdende criminaliteit en terrorisme worden ondersteund door een coherente, erkende en kwalitatief hoogwaardige scholing op gespecialiseerde gebieden waaraan centraal prioriteit is gegeven, voor bij grensoverschrijdende samenwerking betrokken EU-rechthandhavingsambtenaren.
De algemene doelstelling van dit voorstel voor een verordening bestaat dus in de verbetering van de veiligheid binnen de EU door de uitvoering, door Cepol, van een nieuwe benadering van scholing voor EU-rechtshandhavingsambtenaren die in overeenstemming is met de zich ontwikkelende prioriteiten op het gebied van de operationele samenwerking inzake rechtshandhaving.
De nieuwe benadering van scholing – of de leermethode – is uiteengezet in het Europees opleidingsprogramma voor rechtshandhaving (LETS), waarmee wordt beoogd om rechtshandhavingsambtenaren van alle niveaus (van politiefunctionarissen tot grenswachters en douanebeambten, alsook, waar nodig, andere overheidsfunctionarissen, zoals officieren van justitie) uit te rusten met de kennis en vaardigheden die zij nodig hebben om grensoverschrijdende criminaliteit effectief te voorkomen en te bestrijden door middel van efficiënte samenwerking met hun collega's in andere lidstaten, EU-agentschappen, derde landen en internationale organisaties.
Teneinde deze algemene doelstelling te verwezenlijken, belast dit voorstel voor een verordening Cepol met twee primaire taken: 1) het bieden van relevante scholing en uitwisselingen op EU-niveau en 2) de coördinatie van de uitvoering van het opleidingsprogramma voor rechtshandhaving (LETS) door de uitvoering van beoordelingen van strategische opleidingsbehoeften en het zorgen voor een gemeenschappelijk kwaliteitskader voor studie op het gebied van rechtshandhaving.
2. RESULTATEN VAN DE RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDE PARTIJEN EN EFFECTBEOORDELINGEN
In 2010 en 2011 vonden dialogen plaats over de voorbereiding van de hervorming van Europol, Cepol en de EU-opleiding inzake rechtshandhaving. Aan dit overleg namen de Commissie, vertegenwoordigers van het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie, de raad van bestuur van Europol en het leidinggevend orgaan van Cepol, en vertegenwoordigers van de nationale parlementen deel.
In de periode 2010-2011 vond overeenkomstig artikel 21 van het Cepol-besluit een externe vijfjaarlijkse evaluatie van Cepol plaats 11 . Het eindrapport werd op 31 januari 2011 bij de raad van bestuur van Cepol ingediend 12 . In een onafhankelijke externe studie, waartoe ter ondersteuning van de voorbereiding van de effectbeoordeling opdracht was gegeven, werden het functioneren van Cepol en de op Cepol toepasselijke wetgeving beoordeeld in het licht van de doelstellingen van het programma van Stockholm en de gevolgen van eventuele toekomstige maatregelen geëvalueerd. Er werd een brede reeks belanghebbenden geraadpleegd, met name vertegenwoordigers van Cepol, nationale belanghebbenden, personen voor wie de activiteiten van Cepol van nut zijn en deskundigen op het gebied van politiële samenwerking en opleiding. De studie werd op 23 april 2012 bij de Commissie ingediend 13 .
Daarnaast betrok de Commissie alle lidstaten bij de beoordeling van de uitvoering van het Cepol-besluit en de herziening daarvan. De toekomstige rol van Cepol kwam ook aan de orde in het kader van verschillende workshops die de Commissie in de tweede helft van 2011 en het eerste deel van 2012 had georganiseerd om ideeën te verzamelen over het Europese opleidingsprogramma. Op 7 februari 2012 organiseerde de Commissie ter raadpleging een workshop met 20 deelnemers, hoofdzakelijk uit UK, FR, DE, ES, DK, BE, SK, PL en van CEPOL. Tijdens deze workshop werden de in de studie vastgestelde problemen alsook aanbevelingen geëvalueerd en alternatieven besproken. Op 3 mei 2012 organiseerde de Commissie een raadgevende conferentie waaraan 60 personen uit alle lidstaten deelnamen.
DG HOME heeft een interne raadpleging uitgevoerd door een speciale dienstenoverkoepelende groep (ISSG) op te richten, waaraan vertegenwoordigers van SG, SJ, DG HR, BUDG, JUST, IAS, OLAF en EEAS deelnamen. De ISSG kwam op 15 maart, 21 mei en 5 juni 2012 bijeen.
Effectbeoordeling
Overeenkomstig haar strategie voor betere regelgeving heeft de Commissie twee effectbeoordelingen van beleidsalternatieven met betrekking tot Europol en Cepol uitgevoerd.
De effectbeoordeling inzake Cepol was gebaseerd op twee beleidsdoelstellingen, te weten i) het zorgen voor een kwalitatief betere, meer gezamenlijke en meer consistente opleiding over grensoverschrijdende criminaliteit voor een bredere reeks rechtshandhavingsambtenaren, en ii) het vaststellen van een kader om dit in overeenstemming met de Gemeenschappelijke Aanpak voor gecentraliseerde EU-agentschappen te verwezenlijken. Bij het voorstellen van een Europese opleiding voor rechtshandhaving, ter verwezenlijking waarvan extra middelen nodig zullen zijn, onderzocht de Commissie verschillende opties, waaronder het versterken en stroomlijnen van Cepol als apart agentschap en het geheel of gedeeltelijk samenvoegen van de functies van Cepol en Europol in een nieuw Europol-agentschap.
Overeenkomstig haar vaste werkwijze onderzocht de Commissie samen met een dienstenoverkoepelende stuurgroep welk effect elke beleidsoptie had op de veiligheid, de kosten (met inbegrip van de begroting van de EU-instellingen) en de fundamentele rechten.
De analyse van het algehele effect leidde, in het kader van het voorstel voor de Europol-verordening, tot de conclusie dat de optie van samenvoeging van Cepol met Europol de voorkeur verdiende. Het Europees Parlement en de Raad stemden echter niet in met de voorgestelde samenvoeging, noch met de alternatieve optie waarbij de twee agentschappen op dezelfde locatie in Den Haag (Nederland) zouden worden ondergebracht 14 en besloten Cepol als een onafhankelijk agentschap naar Boedapest te verplaatsen.
Dit voorstel voor een verordening handhaaft dienovereenkomstig Cepol als een onafhankelijk agentschap, met zetel in Boedapest. Iedere andere optie zou op dit moment extra kosten met zich brengen en onzekerheid veroorzaken over de toekomst van het agentschap en het personeel daarvan, wat het vermogen van het agentschap om zijn doelstellingen te verwezenlijken, nadelig zou beïnvloeden.
3. JURIDISCHE ELEMENTEN VAN HET VOORSTEL
Artikel 87, lid 2, onder b), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie is de rechtsgrondslag van dit voorstel.
Er is geen verplichting op grond van het Verdrag van Lissabon om de rechtsgrondslag en taken van CEPOL te wijzigen. De versterking van de rechtsgrondslag van CEPOL wordt echter ondersteund door verschillende belangrijke EU-beleidsdocumenten, zoals het Programma van Stockholm. Het Parlement en de Raad hebben een Europees opleidingsbeleid aanbevolen teneinde rechtshandhavingsambtenaren in staat te stellen om op basis van wederzijds vertrouwen adequaat te reageren op het toenemend internationale karakter van zware en georganiseerde misdaad.
Het vigerende besluit stelt CEPOL niet in staat om effectief en consistent in overeenstemming met de evoluerende opleidingsbehoeften van de EU te presteren. De EU moet haar zeer verschillende politiediensten vertrouwd maken met de instrumenten en middelen die zijn ontwikkeld om de politiële samenwerking en de uitwisseling van informatie te bevorderen. Deze doelstelling kan, overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel, beter op het niveau van de Unie worden bereikt.
Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel gaat deze verordening niet verder dan nodig is om deze doelstelling te verwezenlijken.
Dit voorstel heeft tot doel:
Cepol het juiste juridische mandaat te geven en de noodzakelijke middelen te verschaffen om de opleiding te realiseren als bedoeld in de in maart 2013 gepubliceerde mededeling van de Commissie over LETS; de bestuurswijze van Cepol te verbeteren, door deze efficiënter trachten te maken en in overeenstemming te brengen met de beginselen van de Gemeenschappelijke Aanpak voor de gedecentraliseerde agentschappen van de EU.
De mededeling van de Commissie over LETS moet ertoe leiden dat de EU gemeenschappelijke veiligheidsproblemen doeltreffender aanpakt, de politiediensten in heel de EU op een hoger plan worden gebracht en de ontwikkeling wordt gestimuleerd van een gemeenschappelijke rechtshandhavingscultuur als middel ter bevordering van het wederzijds vertrouwen en de onderlinge samenwerking. Zij heeft ten doel leemten in de bestaande opleidingen voor rechtshandhavers inzake grensoverschrijdende aangelegenheden vast te stellen en aan te pakken door het opleidingsaanbod van Europese en nationale kenniscentra te ondersteunen en, waar nodig, de tenuitvoerlegging ervan te coördineren 15 . Om de opleidingsplannen als bedoeld in de mededeling te verwezenlijken, wordt met dit voorstel beoogd om Cepol het juiste juridische mandaat en de noodzakelijke middelen te geven.
De reikwijdte van het mandaat van Cepol is zodanig verruimd dat het agentschap opleidingsactiviteiten kan ondersteunen, ontwikkelen, verwezenlijken en coördineren ten behoeve van rechtshandhavingsambtenaren van alle niveaus (dus niet alleen hogere politiefunctionarissen zoals het geval is in het kader van het vigerende Cepol-besluit) alsook douanebeambten en functionarissen van andere relevante diensten die zich met grensoverschrijdende aangelegenheden bezighouden.
Met het voorstel wordt beoogd het agentschap gebaseerd te laten blijven op het netwerk van opleidingsinstituten van de lidstaten voor rechtshandhavingsambtenaren en het in contact te laten staan met één enkele nationale eenheid binnen elke lidstaat.
De doelstellingen van Cepol worden geactualiseerd en verduidelijkt, zodat het agentschap: het bewustzijn en de kennis inzake internationale instrumenten en de instrumenten, agentschappen en organen van de Europese Unie kan bevorderen; de ontwikkeling van regionale of bilaterale samenwerking tussen de lidstaten kan stimuleren; aandacht kan besteden aan specifieke thema’s op het gebied van criminaliteit of politiediensten waarvoor opleidingen op EU-niveau een toegevoegde waarde ten opzichte van het nationale niveau kunnen hebben; en passende opleiding kan bieden ter voorbereiding op de deelname aan civiele missies in derde landen.
De taken van Cepol worden in deze verordening vastgesteld op grond van een beoordeling van de strategische behoefte aan opleiding voor de aanpak van de EU-prioriteiten op het gebied van binnenlandse veiligheid en de externe aspecten daarvan, in overeenstemming met de relevante beleidscycli en door de invoering van een officieel erkend certificatiesysteem.
Het voorstel verbetert het bestuur van Cepol door procedures te stroomlijnen, met name met betrekking tot de raad van bestuur en de uitvoerend directeur, en door Cepol in overeenstemming te brengen met de beginselen van de Gemeenschappelijke Aanpak voor gedecentraliseerde EU-agentschappen, ermee rekening houdend dat Cepol, als een centrum van EU-opleidingsactiviteiten, gebaseerd moet blijven op het netwerk van opleidingsinstituten van de lidstaten en contact moet onderhouden met één enkele nationale eenheid binnen elke lidstaat.
De Commissie en de lidstaten zijn in de raad van bestuur van Cepol vertegenwoordigd. In overeenstemming met het mandaat van het agentschap worden de leden van de raad van bestuur benoemd op grond van hun kennis inzake de opleiding van rechtshandhavingsambtenaren, waarbij ook wordt gekeken naar de relevante bestuurlijke, administratieve en budgettaire vaardigheden. De raad van bestuur wordt geadviseerd door een wetenschappelijk comité inzake technische opleidingsvraagstukken (wetenschappelijk comité voor opleidingsactiviteiten).
Aan de raad van bestuur worden de nodige bevoegdheden verleend, in het bijzonder om de begroting vast te stellen, de uitvoering daarvan te verifiëren, de passende financiële voorschriften en planningsdocumenten vast te stellen, transparante werkprocedures voor de besluitvorming door de uitvoerend directeur van Cepol vast te stellen, het jaarlijkse activiteitenverslag vast te stellen en de uitvoerend directeur te benoemen.
Om te garanderen dat de dagelijkse werkzaamheden van Cepol efficiënt verlopen, is de uitvoerend directeur ook de wettelijke vertegenwoordiger en bestuurder van het agentschap. De uitvoerend directeur is volledig onafhankelijk in de uitvoering van zijn taken en zorgt ervoor dat Cepol de in deze verordening beschreven taken uitvoert. De uitvoerend directeur is met name verantwoordelijk voor het opstellen van de begrotings- en planningsdocumenten die ter goedkeuring aan de raad van bestuur worden voorgelegd en voor het uitvoeren van de jaarlijkse en meerjarige werkprogramma’s van Cepol en andere planningsdocumenten.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Zoals in het als bijlage bij deze verordening gevoegde financieel memorandum is vermeld, zal de vaststelling van deze verordening geen extra financiële gevolgen hebben. De in het financieel memorandum opgenomen cijfers omvatten het totale bedrag dat voor Cepol voor de periode 2016-2020 is geraamd (mededeling COM(2013) 519), met inbegrip van de financieringsbehoeften ten belope van de 3 710 miljoen euro die nodig zijn voor de uitvoering van het mandaat betreffende het opleidingsprogramma voor rechtshandhaving.
Daarnaast zullen er 4 extra voltijdsequivalenten nodig zijn om de nieuwe taken met betrekking tot de opleiding van rechtshandhavingsambtenaren uit te voeren, dat wil zeggen om de activiteiten die nodig zijn om het Europese opleidingsprogramma voor rechtshandhaving gestalte te geven. De specifieke taken van de extra personeelsleden zullen bestaan in de coördinatie van de vier onderdelen van het programma en het ervoor zorgen dat aan de opleidingsactiviteiten een regelmatige analyse van de opleidingsbehoeften ten grondslag ligt en dat de uitvoering van deze activiteiten van hoge kwaliteit is. Daarnaast zal overeenkomstig het advies van de Europese ombudsman één persoon voltijds worden aangeworven voor de functie van juridisch adviseur. Rekening houdend met de extra posten waarin mededeling COM(2013) 519 al voorziet, zal in 2016 en in 2017 telkens maar één extra voltijdsequivalent worden aangeworven en de extra post die in genoemde mededeling is voorzien voor 2018 moet al in 2017 worden bezet. Om de inkrimping van 5 % te realiseren, zullen deze wijzigingen ten opzichte van de mededeling een nauwkeurige compensatie vergen, zodat deze wijzigingen afhangen van de middelen die in het kader van de jaarlijkse begrotingsprocedures voor agentschappen beschikbaar zijn, wat betekent dat de personeelskosten voor de periode 2016-2020 naar schatting 1 305 miljoen euro bedragen.
Naar schatting 6 092 miljoen euro aan personeelskosten (excl. schoolgeld) zal over de periode 2016-2020 worden bespaard als gevolg van de verplaatsing van Bramshill naar Boedapest en het verschil in de correctiecoëfficiënt tussen het Verenigd Koninkrijk en Hongarije. Schoolgeld voor kinderen van Cepol-personeelsleden zal over dezelfde periode een extra kostenpost ten belope van 1 868 miljoen euro vormen.
Over dezelfde periode zal naar schatting 0,658 miljoen EUR worden bespaard als gevolg van de lagere kosten in verband met gebouwen, uitrusting en de raad van bestuur.
De verplaatsing van ongeveer 40 personeelsleden van de huidige locatie van Cepol in Bramshill (Verenigd Koninkrijk) naar de nieuwe locatie in Boedapest (Hongarije) zal hebben plaatsgevonden vóór de inwerkingtreding van dit voorstel voor een verordening.
Voor Cepol als een onafhankelijk, in Boedapest gevestigd agentschap bedragen de gevolgen van het wetgevingsvoorstel voor de begroting voor de periode 2016-2020 derhalve in totaal 45 383 miljoen EUR.