Toelichting bij COM(2015)135 - Wijziging van Richtlijn 2011/16/EU wat betreft verplichte automatische uitwisseling van inlichtingen op belastinggebied - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2015)135 - Wijziging van Richtlijn 2011/16/EU wat betreft verplichte automatische uitwisseling van inlichtingen op belastinggebied. |
|---|---|
| bron | COM(2015)135   |
| datum | 18-03-2015 |
Bedrijven zien fiscale planning van oudsher als een aanvaardbare praktijk omdat zij gebruikmaken van wettelijke regelingen om minder belasting te moeten betalen. De afgelopen jaren is fiscale planning evenwel steeds gesofisticeerder geworden, waarbij de praktijk zich uitstrekt over verschillende jurisdicties en belastbare winsten worden verschoven naar landen met een voordelig belastingregime. Deze 'agressieve' vorm van fiscale planning kan op uiteenlopende wijze gestalte krijgen; zo kan worden ingespeeld op de technische aspecten van een belastingstelsel of op incongruenties tussen twee of meer belastingstelsels om de verschuldigde belasting te beperken of te ontwijken. Dat kan onder meer leiden tot dubbele aftrek (bv. wanneer dezelfde kosten zowel in de bronstaat als de woonstaat worden afgetrokken) of dubbele niet-heffing (bv. wanneer inkomsten niet worden belast in de staat waar zij hun oorsprong vinden noch in de woonstaat van de ontvanger)[1]. Dergelijke praktijken worden veelal mede mogelijk gemaakt door de rulings van nationale belastingdiensten, waarin aan ondernemingen wordt bevestigd hoe een specifieke transactie in het kader van de bestaande wetgeving in de heffing zal worden betrokken, hetgeen rechtszekerheid biedt voor de opgezette structuur. Hoewel de lidstaten er zorg voor moeten dragen dat hun fiscale rulings in overeenstemming zijn met de bestaande EU- en nationale wetgeving, kan een gebrek aan transparantie in verband met dergelijke rulings gevolgen hebben voor andere landen die banden hebben met de begunstigden van een ruling.
Belastingontwijking, belastingfraude en belastingontduiking hebben een belangrijke grensoverschrijdende dimensie. Door de mondialisering en de toenemende mobiliteit van de belastingplichtigen kan het voor de lidstaten moeilijk zijn om de juiste belastinggrondslag te bepalen. Dit kan de goede werking van de belastingstelsels belemmeren, tot belastingontwijking en belastingontduiking leiden en zo de werking van de interne markt in het gedrang brengen.
De lidstaten kunnen dit probleem derhalve alleen maar doeltreffend aanpakken als zij er gemeenschappelijk tegen optreden. De verbetering van de administratieve samenwerking tussen de belastingdiensten van de lidstaten is dan ook een van de hoofddoelstellingen van de strategie van de Commissie.
Richtlijn 2011/16/EU van de Raad is aangenomen in de plaats van een vroegere richtlijn betreffende bijstandsverlening tussen de lidstaten (Richtlijn 77/799/EEG van de Raad) als reactie op de behoefte van de lidstaten aan sterkere administratieve samenwerking op het gebied van de belastingen.
Het huidige voorstel moet ervoor zorgen dat Richtlijn 2011/16/EU een alomvattende en doeltreffende administratieve samenwerking tussen de belastingdiensten tot stand brengt door te voorzien in de verplichte automatische uitwisseling van inlichtingen over voorafgaande grensoverschrijdende rulings en voorafgaande prijsafspraken, een specifieke vorm van voorafgaande grensoverschrijdende rulings die wordt gebruikt op het gebied van verrekenprijzen. Fiscaal geïnspireerde structuren die tot gevolg hebben dat inkomsten laag worden belast in de lidstaat die de ruling heeft afgegeven, kunnen ertoe leiden dat er maar weinig inkomsten overblijven voor belastingheffing in andere lidstaten, waardoor de belastinggrondslag van deze landen wordt uitgehold.
Krachtens dit voorstel moeten de lidstaten automatisch basisinlichtingen over voorafgaande grensoverschrijdende rulings en voorafgaande prijsafspraken uitwisselen met alle andere lidstaten. Deze werkwijze berust op het beginsel dat niet de lidstaat die de ruling afgeeft, maar de andere lidstaten het best geplaatst zijn om de mogelijke gevolgen en het belang van dergelijke rulings te beoordelen. Indien passend, kunnen de lidstaten die rulinginformatie ontvangen, nadere toelichting vragen.
Het voorstel is zodanig opgezet dat de automatische uitwisseling van inlichtingen over rulings kan voortbouwen op de bestaande nadere regels voor de uitwisseling van inlichtingen, waaronder het gebruik van standaardformulieren, die in Richtlijn 2011/16/EU zijn vastgesteld. Het voorstel is ook in overeenstemming met internationale ontwikkelingen op het niveau van de OESO en de BEPS-werkzaamheden van die organisatie.
In 2012 heeft de Groep gedragscode (belastingregeling voor ondernemingen)[2] een evaluatie verricht van de ontwikkelingen in de fiscale rulingprocedures van de lidstaten. De groep heeft in kaart gebracht over welke soorten grensoverschrijdende rulings spontaan inlichtingen zouden moeten worden uitgewisseld en aanbevolen om een 'modelinstructie' te ontwikkelen die voor de lidstaten als referentie voor intern gebruik kan dienen[3]. In de modelinstructie staat dat inlichtingen over grensoverschrijdende rulings spontaan moeten worden verstrekt overeenkomstig artikel 9 van Richtlijn 2011/16/EU, met behulp van elektronische standaardformulieren, langs elektronische weg zoals bepaald in de richtlijn, uiterlijk één maand nadat de ruling is afgegeven in overeenstemming met artikel 10 van de richtlijn. Volgens de modelinstructie moeten de lidstaten ook zorgen voor geschikte kanalen voor de onderlinge communicatie over deze kwestie alsook voor degelijke opleiding en richtsnoeren voor rulingteams. De instructie bevatte ook richtsnoeren in verband met de inhoud van de spontaan te verstrekken inlichtingen. Deze modelinstructie is evenwel niet juridisch bindend. In de praktijk is er nauwelijks sprake van inlichtingenuitwisseling tussen de lidstaten over voorafgaande fiscale rulings of verrekenprijsregelingen, ook niet wanneer deze gevolgen hebben voor andere landen.
Er blijkt dus behoefte te zijn aan een systematischere en meer bindende benadering van de uitwisseling van inlichtingen over rulings in de EU om te garanderen dat, wanneer een lidstaat een voorafgaande fiscale ruling afgeeft of een verrekenprijsregeling afsluit, een andere lidstaat waarvoor dit gevolgen heeft, in de gelegenheid wordt gesteld om zo nodig overeenkomstige maatregelen te treffen.
De Commissie heeft op 16 december 2014 toegezegd dat zij een dergelijk voorstel voor de automatische uitwisseling van inlichtingen over grensoverschrijdende rulings zou voorleggen, zoals opgenomen in haar werkprogramma voor 2015[4].
Inhoudsopgave
- Resultaten van de raadpleging van belanghebbende partijen en effectbeoordeling
- Juridische elementen van het voorstel
- Gevolgen voor de begroting
- 1.1. Algemene context
- 2.1. Raadplegingen in de context van het actieplan tegen belastingfraude en belastingontduiking, de bijbehorende mededelingen (COM(2012) 722) en andere fora
- 2.2. Lidstaten
- 2.3. Subsidiariteit en evenredigheid
- 2.4. Werkdocument van de diensten van de Commissie
2.1. Raadplegingen in de context van het actieplan tegen belastingfraude en belastingontduiking, de bijbehorende mededelingen (COM(2012) 722) en andere fora
Het Europees Parlement heeft op 21 mei 2013[5] een resolutie aangenomen, waarin het zich tevreden toonde met het actieplan van de Commissie en de daarin geformuleerde aanbevelingen, er bij de lidstaten op aandrong hun engagement na te komen en het actieplan te omarmen, en benadrukte dat de EU het voortouw moest nemen in het mondiale debat over de bestrijding van belastingfraude, belastingontwijking en belastingparadijzen, met name bij de bevordering van de inlichtingenuitwisseling.
Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft op 17 april 2013 advies uitgebracht[6]. Het Comité was ingenomen met het actieplan van de Commissie en schaarde zich achter haar inspanningen om concrete oplossingen te vinden om belastingfraude en belastingontduiking te bestrijden.
De afgelopen jaren hebben de lidstaten zich in de Groep gedragscode ingespannen voor de verbetering van de inlichtingenuitwisseling met betrekking tot grensoverschrijdende rulings en verrekenprijzen. De groep heeft zijn conclusies op gezette tijden voorgelegd aan de Raad in de vorm van rapporten[7].
Deze richtlijn is gebaseerd op de in 2014 door de lidstaten overeengekomen modelinstructie en sluit derhalve aan bij de werkzaamheden die de afgevaardigden van de lidstaten al hebben verricht in diverse Europese fora. De lidstaten voeren al geruime tijd een debat over het beginsel van inlichtingenuitwisseling met betrekking tot fiscale rulings; tot dusver is dit debat evenwel nog niet uitgemond in een doeltreffend kader voor een dergelijke uitwisseling.
Dit voorstel is in overeenstemming met de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid zoals neergelegd in artikel 5, lid 3, respectievelijk artikel 5, lid 4, van het Verdrag betreffende de Europese Unie.
Artikel 115 VWEU voorziet in de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten die rechtstreeks van invloed zijn op de instelling of de werking van de interne markt en die de onderlinge aanpassing van de wetgevingen noodzakelijk maken.
De doelstelling dat alle lidstaten voldoende informatie hebben over voorafgaande grensoverschrijdende rulings en voorafgaande prijsafspraken, kan niet voldoende worden verwezenlijkt door ongecoördineerde acties die door elke lidstaat afzonderlijk ten uitvoer worden gelegd. De uitwisseling van inlichtingen over rulings die van invloed kunnen zijn op de belastinggrondslag van meer dan een lidstaat, vereist derhalve een gemeenschappelijke en bindende aanpak. Bovendien sluit het grensoverschrijdende aspect naadloos aan bij het voorgestelde optreden. Om te kunnen beschikken over doeltreffende inlichtingen over voorafgaande grensoverschrijdende rulings en voorafgaande prijsafspraken, is een optreden op het niveau van de Unie derhalve de enige mogelijkheid.
De modelinstructie kan weliswaar als een verbetering worden beschouwd, maar een rechtsgrondslag wordt doeltreffender geacht. Zolang bovendien het belang van een bepaalde ruling voor andere lidstaten alleen moet worden beoordeeld door de lidstaat die de ruling afgeeft, op basis van diens eigen rechtskader, zal er een gebrek aan transparantie blijven bestaan. Belastingplichtigen kunnen het ontbreken van gemeenschappelijke regels voor de uitwisseling van inlichtingen benutten om structuren op te zetten om winsten te verschuiven naar laagbelastende landen, waar niet noodzakelijk de economische activiteiten worden verricht die de winsten genereren, en waarde wordt gecreëerd[8]. Aangezien fiscale rulings vaak worden verleend voor grensoverschrijdende structuren, zijn de lidstaten op elkaar aangewezen om een volledig beeld van de situatie te kunnen hebben. Daarom kunnen lidstaten die samenwerken, er beter voor zorgen dat het systeem van uitwisseling van inlichtingen over fiscale rulings doeltreffend functioneert en alomvattend is, dan lidstaten die elk afzonderlijk optreden. Een geharmoniseerde EU-aanpak zou doeltreffender zijn om fiscale transparantie en samenwerking tussen de belastingdiensten in de strijd tegen belastingontwijking te garanderen.
Het specifieke probleem waarop onderhavige beleidsmaatregel ziet, is het gebrek aan transparantie over fiscale rulings met een grensoverschrijdend belang, hetgeen negatieve gevolgen heeft, met name voor de goede werking van de interne markt. De beleidsmaatregel is beperkt tot de rulings met een grensoverschrijdend aspect. Hij omvat een tweestappenaanpak waarbij een reeks basisgegevens zoals omschreven in de richtlijn aan alle EU-lidstaten moet worden verstrekt. Bij deze gegevensverstrekking moet een evenwicht worden gevonden tussen enerzijds een maximale beknoptheid en anderzijds de verstrekking van voldoende informatie aan de hand waarvan de ontvangende lidstaat kan oordelen of hij meer informatie moet vragen. In een tweede stap kunnen de lidstaten die kunnen aantonen dat de informatie naar verwachting van belang voor hen is, om nadere informatie vragen overeenkomstig de bestaande bepalingen van de richtlijn. Het voorstel vormt daarmee het meest evenredige antwoord op het vastgestelde probleem omdat het uitsluitend ziet op voorafgaande fiscale rulings en voorafgaande prijsafspraken met een grensoverschrijdend aspect. Het is ook gebaseerd op de automatische uitwisseling van basisgegevens zodat elke lidstaat zelf kan bepalen of er nadere informatie moet worden gevraagd. De voorgestelde wijzigingen gaan bijgevolg niet verder dan wat nodig is om de problemen in kwestie aan te pakken en aldus de verdragsdoelstellingen van een goede en doeltreffende werking van de interne markt te verwezenlijken.
In het bijgaande werkdocument van de diensten van de Commissie zijn de beleidsopties getoetst aan de criteria doeltreffendheid, efficiëntie, samenhang en sociale gevolgen en grondrechten. De Commissie heeft een analyse van de opties verricht ter ondersteuning van de gekozen beleidsoptie.
Dit voorstel strekt ertoe te garanderen dat inlichtingen over voorafgaande grensoverschrijdende rulings en voorafgaande prijsafspraken automatisch worden uitgewisseld tussen de lidstaten wanneer de voorwaarden van het nieuwe artikel 8 bis zijn vervuld.
Te dien einde wordt Richtlijn 2011/16/EU, zoals gewijzigd bij Richtlijn 2014/107/EU[9], bij dit voorstel gewijzigd door de invoering van een specifieke verplichting tot automatische uitwisseling van inlichtingen over voorafgaande grensoverschrijdende rulings en voorafgaande prijsafspraken.
Met name bij artikel 1, punt 3, van het richtlijnvoorstel wordt een nieuw artikel 8 bis in de bestaande richtlijn ingevoegd, waarin de reikwijdte en de voorwaarden zijn vastgesteld van de verplichte automatische uitwisseling van inlichtingen over de soorten fiscale rulings en verrekenprijsregelingen zoals omschreven in het richtlijnvoorstel en ingevoegd bij artikel 1, punt 1, daarvan. In artikel 8 bis, lid 1, is bepaald dat de bevoegde autoriteiten van een lidstaat de bevoegde autoriteiten van alle andere lidstaten via automatische uitwisseling inlichtingen moeten verstrekken over bepaalde fiscale rulings die zij afgeven of wijzigen. Deze verplichting geldt ook voor de rulings die zijn afgegeven in de tien jaar voor de datum waarop de voorgestelde richtlijn van kracht wordt, en die nog altijd geldig zijn op de datum waarop deze in werking treedt (artikel 8 bis, lid 2).
Op basis van artikel 1, punt 6, van het richtlijnvoorstel kan de Commissie een beveiligd centraal repertorium creëren voor de inlichtingen die in het kader van dit voorstel worden verstrekt. Dit centrale repertorium zal de inlichtingenuitwisseling vergemakkelijken en de lidstaten helpen bij hun taak om onderling uitgewisselde rulings te bestuderen en erop te reageren.
Het richtlijnvoorstel actualiseert ook de regels in de richtlijn van 2011 betreffende de terugmelding, de nadere regels voor de inlichtingenuitwisseling en de evaluatie van de administratieve samenwerking zodat deze ook gelden voor de automatische uitwisseling van inlichtingen over voorafgaande grensoverschrijdende rulings en voorafgaande prijsafspraken.
Deze wijzigingen vallen inhoudelijk onder dezelfde rechtsgrond als Richtlijn 2011/16/EU, dat wil zeggen artikel 115 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), dat tot doel heeft de goede werking van de interne markt te garanderen.
De gevolgen van het voorstel voor de EU-begroting worden uiteengezet in het financieel memorandum bij het voorstel, en zullen worden gefinancierd binnen de grenzen van de beschikbare middelen. Voor de financiering van de extra IT-instrumenten en van het centrale repertorium dat de Commissie eventueel zal opzetten om de inlichtingenverstrekking tussen de lidstaten te vergemakkelijken en deze inlichtingen op te slaan, zal een beroep worden gedaan op het Fiscalis 2020-programma dat is vastgesteld bij Verordening (EU) nr. 1286/2013 en voorziet in financiële steun voor activiteiten ter verbetering van de administratieve samenwerking tussen de belastingautoriteiten in de EU.