Toelichting bij COM(2016)20 - Machtiging van Frankrijk overeenkomstig artikel 19 van Richtlijn 2003/96/EG een verlaagd belastingniveau toe te passen op benzine en gasolie gebruikt als motorbrandstof - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2016)20 - Machtiging van Frankrijk overeenkomstig artikel 19 van Richtlijn 2003/96/EG een verlaagd belastingniveau toe te passen op ... |
|---|---|
| bron | COM(2016)20   |
| datum | 25-01-2016 |
• Motivering en doel van het voorstel
De belastingheffing van energieproducten en elektriciteit in de EU is geregeld bij Richtlijn 2003/96/EG van de Raad 1 (hierna 'de energiebelastingrichtlijn' of 'de richtlijn' genoemd).
Behalve op grond van de bepalingen van met name de artikelen 5, 15 en 17 kan de Raad ook uit hoofde van artikel 19, lid 1, van de richtlijn op voorstel van de Commissie met eenparigheid van stemmen besluiten dat een lidstaat uit specifieke beleidsoverwegingen wordt gemachtigd om verdere belastingvrijstellingen of -verlagingen in te voeren.
Dit voorstel strekt ertoe om Frankrijk toe te staan de belasting op loodvrije benzine en gasolie, met uitzondering van commerciële gasolie 2 , binnen bepaalde grenzen te blijven differentiëren. Deze differentiatie moet het mogelijk maken om invulling te geven aan de decentralisatie van bepaalde specifieke bevoegdheden die voorheen door de centrale overheid werden uitgeoefend.
Verzoek en algemene context
Bij Uitvoeringsbesluit 2013/193/EU van de Raad 3 (hierna "Besluit 2013/193/EU" genoemd), dat voorzag in verlenging van Besluit 2011/38/EU van de Raad 4 en Beschikking 2005/767/EG van de Raad 5 (hierna "Besluit 2011/38/EU" en "Beschikking 2005/767/EG" genoemd), werd Frankrijk in het kader van een staatshervorming en met name de decentralisatie van bepaalde specifieke bevoegdheden die voorheen door de centrale overheid werden uitgeoefend, gemachtigd om tot en met 31 december 2015 op regionaal niveau verlaagde belastingtarieven voor loodvrije benzine en gasolie toe te passen.
Op basis van dat besluit heeft Frankrijk thans de mogelijkheid een regeling toe te passen waarbij de Franse administratieve regio's de belasting op loodvrije benzine en gasolie, met uitzondering van die op commerciële gasolie, mogen verlagen. De belasting in kwestie is een accijns: de Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques – binnenlandse accijns op aardolieproducten (TICPE).
Bij brief van 20 oktober 2015 hebben de Franse autoriteiten op grond van artikel 19 van de richtlijn verzocht om verlenging van deze regeling onder dezelfde voorwaarden, maar voor een termijn van twee jaar, gaande van 1 januari 2016 tot en met 31 december 2017, en een lager toegestaan bedrag voor de belastingverlaging.
Inhoudsopgave
- Opzet van de maatregel
- Maatregelen met betrekking tot de overbrenging van en de controle op de producten in kwestie
- Evaluatie van Frankrijk wat betreft de gevolgen voor de interne markt
- Evaluatie van Frankrijk wat betreft de geldigheidsduur van de maatregel
- Specifieke beleidsoverwegingen
- Interne markt en eerlijke mededinging
- Beleid van de Unie op het gebied van energie, klimaatverandering en milieu
Het Franse douanewetboek voorziet in een maximumbelastingtarief voor loodvrije benzine en gasolie.
De regio's mogen deze tarieven verlagen met een bedrag dat niet hoger mag zijn dan 17,7 EUR per 1 000 liter loodvrije benzine, inclusief E10-benzine, en 11,5 EUR per 1 000 liter gasolie gedurende de gehele looptijd van de derogatie. Ieder jaar wordt in de regionale raden bij stemming vastgesteld hoe groot de belastingverlaging wordt: deze werkwijze is niet alleen een bewijs van de onafhankelijkheid van de besluitvorming van de regio's, maar geeft hen ook een stimulans om te streven naar beter bestuur, hetgeen niet kan worden bereikt door een overdracht van middelen van de nationale begroting naar de lokale begrotingen.
Het belastingniveau na de verlaging mag nooit onder de bij Richtlijn 2003/96/EG vastgestelde EU-minima liggen en er is niet voorzien in een verlaging voor commerciële gasolie.
De Franse autoriteiten verklaarden dat de centrale overheid bevoegd blijft voor de inning van en de controle op de accijns op gasolie en loodvrije benzine, ongeacht de verlagingen die door de regio's zijn vastgesteld.
De overbrenging van de producten gebeurt onder de regeling 'accijns betaald' en de motorbrandstoffen worden bij de uitslag tot verbruik in de heffing betrokken naar het accijnstarief dat van toepassing is in de regio waar ze worden geleverd.
Omdat er een specifiek frauderisico bestaat (namelijk dat leveringen worden omgeleid om te profiteren van het verschil tussen de belastingniveaus van twee regio's), zal er toezicht worden uitgeoefend op de toeleveringsketen. De leveranciers moeten daartoe vooraf de identiteit van de geadresseerden vaststellen en deze aan de douanediensten meedelen. Volgens de risicoanalyse moeten de geadresseerden in drie categorieën worden ingedeeld: eindverbruikers met grote opslagcapaciteit, tankstations en distributeurs van veraccijnsde brandstoffen. Bij een binnenlandse overbrenging van veraccijnsde brandstoffen kunnen de douaneautoriteiten de oorsprong van het product en de regio van bestemming controleren. Wordt een ongewoon traject gevolgd of duurt het vervoer onverklaarbaar lang, dan kunnen de douaneautoriteiten onderzoeken of er van de aanvankelijk opgegeven regionale bestemming werd afgeweken.
De Franse autoriteiten verwachten niet dat de maatregel de goede werking van de interne markt zal belemmeren, met name omdat hij is beperkt tot brandstoffen voor niet-commercieel gebruik. Wat de detailhandelsprijzen voor die brandstoffen betreft, zijn de verschillen tussen de diverse distributienetwerken volgens hen bovendien groter dan de verschillen die uit de maatregel kunnen voortvloeien. Tijdens de toepassing van de maatregel hebben zij ook geen klachten ontvangen over eventuele verstorende effecten.
Wat de uitsluiting van commerciële gasolie van de maatregel betreft, is het zo dat Franse of EU-wegvervoerders die voldoen aan de voorwaarden voor een gedeeltelijke teruggaaf van de accijns op commerciële gasolie, aan hetzelfde accijnstarief onderworpen zullen zijn, ongeacht de regio waarin zij de brandstof hebben aangekocht. In de beoogde regeling wordt de thans geldende teruggaafprocedure gehandhaafd, waarbij de gevolgen van de door de regio's vastgestelde tariefverlagingen volledig worden geneutraliseerd door overeenkomstige verlagingen van het bedrag van de teruggaaf voor commerciële gasolie. De maatregel leidt dus niet tot concurrentieverstoring in de vervoersector en heeft geen negatieve invloed op het handelsverkeer in de EU.
De Franse regering merkt op dat de Raad, op basis van een voorstel van de Commissie en de ervaring die is opgedaan met elke verlenging van het pakket aan maatregelen, geen enkel negatief gevolg van de maatregel heeft vastgesteld, noch wat het handelsverkeer binnen de EU, noch wat het algemene belastingniveau voor brandstoffen in Frankrijk betreft. Om voor de door de regio's nagestreefde beleidsmaatregelen stabiliteit en een redelijke duur te garanderen, wenst de Franse regering opnieuw een verlenging van de vrijstelling voor een termijn van twee jaar, die in overeenstemming met het nagestreefde doel is en de regionale autoriteiten de zichtbaarheid biedt die noodzakelijk is voor hun activiteiten.
Toetsing van de maatregel in het kader van artikel 19 van Richtlijn 2003/96/EG
Artikel 19, lid 1, eerste alinea, van de richtlijn luidt als volgt:
Naast de bepalingen van de voorgaande artikelen, met name de artikelen 5, 15 en 17, kan de Raad op voorstel van de Commissie met eenparigheid van stemmen besluiten dat een lidstaat uit specifieke beleidsoverwegingen wordt gemachtigd verdere vrijstellingen of verlagingen in te voeren.
Volgens Besluit 2013/193/EU voldoet de nationale maatregel in kwestie aan deze vereiste. Uit het besluit blijkt dat de regionale tariefdifferentiatie, die deel uitmaakt van een breder decentralisatiebeleid, gericht is op de specifieke beleidsdoelstelling om de bestuurlijke doeltreffendheid te verhogen. De mogelijkheid tot regionale differentiatie werd beschouwd als een extra stimulans voor de regio's om de kwaliteit van hun bestuur op transparante wijze te verbeteren. Voorts dienden de verlagingen volgens dit besluit verband te houden met de sociaaleconomische omstandigheden in de regio's waar zij werden toegepast.
In dit opzicht bevestigden de door Frankrijk verstrekte gegevens dat er inderdaad een verband bestaat tussen de toepassing van een regionaal tarief dat onder het nationale tarief ligt, en de sociaaleconomische omstandigheden in de betrokken regio's.
Frankrijk bevestigt dat de belastingverlaging wordt voorafgegaan door een belastingverhoging van het nationale tarief vanaf 2016.
Tijdens de geldigheidstuur van Besluit 2013/193/EU (respectievelijk 2013, 2014 en 2015) gaf Frankrijk aan dat voor twee regio's (Poitou-Charentes en Corsica) een gedifferentieerd lager tarief gold. De overige twintig regio's hebben geen gedifferentieerde lagere tarieven toegepast.
De twee regio's die het tarief naar beneden hadden bijgesteld, hadden in 2013 ook een lager bbp per hoofd van de bevolking dan het nationale gemiddelde. Eén regio maakte daarnaast voor 2013 melding van een hogere werkloosheidsgraad dan de gemiddelde nationale werkloosheidsgraad.
Er kan dus worden geconcludeerd dat de mogelijkheid om het nationale tarief neerwaarts te differentiëren, de regionale autoriteiten blijkbaar de kans heeft gegeven om de belasting in kwestie af te stemmen op de sociaaleconomische omstandigheden op hun grondgebied.
• Samenhang met de huidige bepalingen op dit beleidsgebied
Overeenkomstig artikel 19, lid 1, derde alinea, van de richtlijn moet ieder verzoek worden onderzocht met inachtneming van, onder andere, de goede werking van de interne markt, de noodzaak eerlijke mededinging te verzekeren en het communautair gezondheids-, milieu-, energie- en vervoersbeleid.
Dit onderzoek is al verricht naar aanleiding van de vorige verzoeken van Frankrijk, op basis waarvan Beschikking 2005/767/EG, Besluit 2011/38/EU en Besluit 2013/193/EU zijn aangenomen. Volgens deze beschikking en deze besluiten werd het handelsverkeer binnen de EU niet belemmerd door de beschreven maatregelen: tegelijkertijd werden een aantal voorwaarden vastgelegd om te garanderen dat de toepassing van de derogatie geen afbreuk zou doen aan de werking van de interne markt en niet zou ingaan tegen de verwezenlijking van de EU-beleidsdoelstellingen, met name op het gebied van energie, klimaatverandering en milieu.
Voor een eventuele verlenging zoals Frankrijk heeft gevraagd, moet de Commissie dus, in het licht van de voorwaarden die in artikel 1, leden 2 en 3, van Besluit 2013/193/EU zijn vastgesteld, onderzoeken of de regeling is uitgevoerd in overeenstemming met de in artikel 19, lid 1, derde alinea, van de richtlijn genoemde doelstellingen en beleidslijnen. Als dat zo is, kan voor de periode die ingaat op 1 januari 2016, in beginsel ook van die veronderstelling worden uitgegaan.
In dit verband moet ook worden nagegaan of er zich sinds de vaststelling van Besluit 2013/193/EU in de EU-beleidscontext relevante wijzigingen hebben voorgedaan of dat er zich in de toekomst wijzigingen kunnen voordoen die een invloed hebben op de evaluatie.
• Samenhang met andere beleidsgebieden van de Unie
Het risico van verstoring van de mededinging werd als laag beschouwd, omdat in Beschikking 2005/767/EG, Besluit 2011/38/EU en Besluit 2013/193/EU geringe maximale bedragen voor de verlagingen zijn vastgelegd. De differentiatie van de accijnstarieven tussen de regio's blijft daardoor beperkt en kan zelfs onder het niveau van de prijsverschillen tussen de distributienetwerken blijven. Bovendien is commerciële gasolie van de toepassing van de maatregel uitgesloten.
Aan de differentiatie zijn strikte marges verbonden, namelijk dat de verlagingen niet meer mogen bedragen dan 17,7 EUR per 1 000 liter loodvrije benzine en 11,5 EUR per 1 000 liter gasolie. Frankrijk heeft deze voorwaarde nageleefd.
De in 2005, 2011 en 2013 verrichte evaluatie wordt door de ervaringen met de toepassing van de derogatie niet in twijfel getrokken. Er zijn de Commissie geen klachten ter ore gekomen over eventuele verstorende effecten van de maatregel op het handelsverkeer binnen de EU.
Er is ook geen melding gemaakt van belemmeringen voor de goede werking van de interne markt, meer in het bijzonder met betrekking tot het verkeer van de producten in kwestie als accijnsgoederen.
Dit laat de toepassing van de Unieregels betreffende staatssteun, met name artikel 107, leden 1 en 3 van het Verdrag, onverlet.
Belastingen op energieproducten leiden tot een lagere vraag naar deze producten en dus ook lagere emissies als gevolg van het verbruik ervan. Daarom moet de Commissie nagaan of de tariefverlaging die in sommige regio's wordt toegepast, niet tot een hoger brandstofverbruik (en bijbehorende emissies) leidt, hetgeen in tegenspraak zou zijn met de hierboven genoemde doelstellingen.
Bij Besluit 2013/193/EU werd opgemerkt dat de invoering van de mogelijkheid om de tarieven naar beneden bij te stellen, gepaard zal gaan met een verhoging van het onderliggende nationale tarief in Frankrijk. Het werd onwaarschijnlijk geacht dat de stimulans voor brandstofefficiëntie door de nieuwe regeling uiteindelijk lager zou uitvallen, omdat de derogatie de regio's niet toestond onder het tarief te gaan dat van toepassing was op nationaal niveau vóór de invoering van de regeling. Bij Besluit 2013/193/EU werd ook geconcludeerd dat het risico dat de regionale verschillen tot uiteenlopende detailhandelsprijzen en daardoor tot een omleiding van het verkeer zouden leiden, niet groot was omdat de differentiatie gering was en de prijsverschillen werden uitgevlakt door de prijsverschillen tussen de distributienetwerken. Er werd derhalve verwacht dat de maatregel in beginsel niet in tegenspraak zou zijn met het EU-beleid op het gebied van energie, klimaatverandering en milieu.
Frankrijk zal ten opzichte van de vorige jaren een geringere verlaging toepassen.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Artikel 19 van Richtlijn 2003/96/EG van de Raad.
• Subsidiariteit
Het onder artikel 113 VWEU vallende gebied van de indirecte belastingen ressorteert als zodanig niet onder de exclusieve bevoegdheid van de EU in de zin van artikel 3 VWEU.
Op grond van artikel 19 van Richtlijn 2003/96/EG heeft de Raad evenwel, via afgeleid recht, een exclusieve bevoegdheid gekregen om een lidstaat te machtigen verdere vrijstellingen of verlagingen in de zin van dat artikel in te voeren. De lidstaten kunnen derhalve niet in de plaats van de Raad treden. Bijgevolg is het subsidiariteitsbeginsel niet van toepassing op het onderhavige uitvoeringsbesluit. Aangezien deze handeling niet een ontwerp van wetgevingshandeling is, dient het hoe dan ook niet te worden toegezonden aan de nationale parlementen overeenkomstig protocol nr. 2 bij de Verdragen ter beoordeling van de naleving van het subsidiariteitsbeginsel.
Het subsidiariteitsbeginsel wordt daarom door het voorstel in acht genomen.
• Evenredigheid
Het evenredigheidsbeginsel wordt door het voorstel in acht genomen. De belastingverlaging gaat niet verder dan wat nodig is om het beoogde doel te verwezenlijken.
• Keuze van het instrument
Voorgesteld instrument: uitvoeringsbesluit van de Raad.
Artikel 19 van Richtlijn 2003/96/EG voorziet uitsluitend in dit soort maatregelen.
3. RESULTATEN VAN EX-POSTEVALUATIES, RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN
• Ex-postevaluaties/geschiktheidscontroles van bestaande wetgeving
De maatregel vereist geen evaluatie van bestaande wetgeving.
• Raadplegingen van belanghebbenden
Dit voorstel is gebaseerd op een verzoek van Frankrijk en heeft uitsluitend betrekking op deze lidstaat.
• Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Er behoefde geen beroep te worden gedaan op externe deskundigheid.
• Effectbeoordeling
Dit voorstel betreft een machtiging van een afzonderlijke lidstaat op diens eigen verzoek en vereist geen effectbeoordeling. De gevolgen voor de prijzen en het klimaat zijn beperkt, aangezien de differentiaties gering waren en werden uitgevlakt door de prijsverschillen tussen de distributienetwerken. Daarom is het risico dat de regionale verschillen tot uiteenlopende detailhandelsprijzen en daardoor tot een omleiding van het verkeer zouden leiden, niet groot.
• Gezonde regelgeving en vereenvoudiging
De maatregel voorziet niet in een vereenvoudiging. Hij is het gevolg van een verzoek van Frankrijk en heeft uitsluitend betrekking op deze lidstaat.
• Grondrechten
De maatregel heeft geen gevolgen voor de grondrechten.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
De maatregel leidt niet tot financiële of administratieve lasten voor de EU. Het voorstel heeft derhalve geen gevolgen voor de begroting van de EU.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Gedetailleerde toelichting bij de specifieke bepalingen van het voorstel
Artikel 1 - De regio's mogen de tarieven voor loodvrije benzine en gasolie gebruikt als motorbrandstof voor een termijn van 2 jaar verlagen met een bedrag dat niet hoger is dan 17,7 EUR per 1 000 liter loodvrije benzine, inclusief E10-benzine, en 11,5 EUR per 1 000 liter gasolie.
Het belastingniveau na de verlaging mag nooit onder de bij Richtlijn 2003/96/EG vastgestelde EU-minima liggen en er is niet voorzien in een verlaging voor commerciële gasolie.
De nationale maatregel waarin dit besluit voorziet, maakt deel uit van een beleid van Frankrijk dat tot doel heeft de overheid door kwaliteitsverbetering en kostenverlaging efficiënter te laten functioneren, en van een beleid dat gericht is op decentralisatie. Hij vormt voor de regio's een extra stimulans om de kwaliteit van hun bestuur op transparante wijze te verbeteren.
Artikel 2 - De gevraagde machtiging wordt, zoals Frankrijk heeft gevraagd, met ingang van 1 januari 2016 voor een termijn van twee jaar verleend.