Toelichting bij COM(2016)279 - Wijziging van de lijst derde landen waarvan de onderdanen een visum nodig hebben en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld (Turkije)

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2016)279 - Wijziging van de lijst derde landen waarvan de onderdanen een visum nodig hebben en de lijst van derde landen waarvan de ...
bron COM(2016)279 NLEN
datum 04-05-2016
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

Op 16 december 2013 zijn de Europese Unie (EU) en Turkije van start gegaan met hun dialoog over visumliberalisering (Visa Liberalisation Dialogue — VLD), parallel met de ondertekening van de overnameovereenkomst tussen de EU en Turkije. De dialoog over visumliberalisering is gebaseerd op het Stappenplan voor een visumvrije regeling met Turkije ("het stappenplan"), een document waarin de benchmarks zijn vastgesteld waaraan Turkije moet voldoen voordat het Europees Parlement en de Raad Verordening (EG) nr. 539/2001 1 kunnen wijzigen zodat Turkse burgers met een biometrisch paspoort in overeenstemming met de EU-normen zonder visum naar de lidstaten kunnen reizen voor een korte verblijfsduur (d.w.z. tot 90 dagen binnen een tijdvak van 180 dagen). De 72 benchmarks van het stappenplan vallen uiteen in vijf thematische categorieën ("blokken"): documentbeveiliging; migratiebeheer; openbare orde en veiligheid; grondrechten; en overname van irreguliere migranten.

Het Eerste verslag over de voortgang van Turkije bij de vervulling van de voorwaarden van het stappenplan voor visumliberalisering 2 ("het eerste verslag") werd door de Commissie vastgesteld op 20 oktober 2014. Daarin werd beoordeeld in hoeverre aan elke voorwaarde werd voldaan en werden aanbevelingen geformuleerd voor verdere vooruitgang.

Op de top EU-Turkije van 29 november 2015 heeft Turkije toegezegd om het stappenplan versneld uit te voeren, door onder meer de toepassing van alle bepalingen van de overnameovereenkomst EU-Turkije te vervroegen. Het doel hiervan is het visumliberaliseringsproces tegen oktober 2016 af te ronden 3 . De Europese Unie was verheugd over deze toezegging.

Op 4 maart 2016 heeft de Commissie haar Tweede verslag over de voortgang van Turkije bij de vervulling van de voorwaarden van het stappenplan voor visumliberalisering 4 ("het tweede verslag") vastgesteld waarin de voortgang bij de uitvoering van de benchmarks van het stappenplan door Turkije wordt beoordeeld. De conclusie luidde dat de Turkse autoriteiten sinds de top EU-Turkije van 29 november 2015 hun inspanningen om het stappenplan uit te voeren hadden opgevoerd. Het verslag bevatte bijzondere aanbevelingen voor maatregelen die Turkije zou moeten nemen om aan alle voorwaarden van het stappenplan te voldoen. De Turkse autoriteiten werden aangemoedigd het hervormingsproces verder te versnellen door de in het verslag vermelde onopgeloste kwesties met hoogdringendheid aan te pakken. In het verslag werden gebieden vermeld waarin Turkije aan de benchmarks voldoet en werden maatregelen vastgesteld die moeten worden genomen om ervoor te zorgen dat Turkije aan alle benchmarks van het stappenplan voldoet.

Op 7 en 18 maart 2016 vonden bijeenkomsten van de staatshoofden en regeringsleiders van de EU en Turkije plaats. Die laatste bijeenkomst werd afgerond met een verklaring van de EU en Turkije 5 die als volgt luidde:"De voltooiing van de routekaart inzake visumliberalisering zal ten aanzien van alle deelnemende lidstaten worden versneld teneinde de visumplicht voor Turkse burgers uiterlijk eind juni 2016 op te heffen, mits aan alle benchmarks is voldaan. Met het oog daarop zal Turkije de nodige stappen ondernemen om te voldoen aan de resterende vereisten, opdat de Commissie, in aansluiting op de noodzakelijke beoordeling of aan de benchmarks is voldaan, voor eind april een passend voorstel kan doen op basis waarvan het Europees Parlement en de Raad een definitief besluit kunnen nemen".

In het Derde verslag over de voortgang van Turkije bij de vervulling van de voorwaarden van het stappenplan voor visumliberalisering 6 , dat parallel met dit voorstel wordt ingediend, stelt de Commissie vast dat de Turkse autoriteiten hebben voortgebouwd op de nieuwe mate van betrokkenheid en vastberadenheid die Turkije aan de dag heeft gelegd sinds de top EU-Turkije van 29 november 2015 en hun inspanningen om die voorwaarde te vervullen de laatste maanden hebben opgevoerd. De Commissie onderkent de goede voortgang die de Turkse autoriteiten tot dusver hebben gemaakt en moedigt hen aan die inspanningen te intensiveren om aan alle benchmarks te voldoen om visumliberalisering te verkrijgen tegen eind juni.

Zoals echter in het verslag is vermeld, zijn de Turkse autoriteiten er nog niet in geslaagd deze ambitieuze doelstelling te halen aangezien zeven van de 72 benchmarks nog niet zijn gehaald. Sommige daarvan zijn bijzonder belangrijk.

Voor twee van die zeven ongehaalde benchmarks is om praktische en procedurele redenen een langere uitvoeringsperiode nodig, waardoor het onmogelijk is gebleken eraan te voldoen voor indiening van dit voorstel. Het gaat om de volgende twee benchmarks:

– verbetering van de bestaande biometrische paspoorten met beveilingingskenmerken in overeenstemming met de nieuwste EU-normen;

– volledige toepassing van de bepalingen van de overnameovereenkomst EU-Turkije, met inbegrip van de bepalingen inzake de overname van onderdanen van derde landen.

Zoals aangegeven in het verslag zijn de Commissie en de Turkse autoriteiten praktische werkwijzen overeengekomen om deze benchmarks toe te passen voor ze volledig zijn vervuld.

1.

De Commissie nodigt de Turkse autoriteiten uit dringend de nodige maatregelen te treffen om aan de andere nog niet gehaalde benchmarks van het stappenplan te voldoen, namelijk:


– de in het stappenplan voorziene maatregelen nemen om corruptie te voorkomen, d.w.z. zorgen voor een doeltreffende follow-up van de aanbevelingen van de Groep van Staten tegen Corruptie van de Raad van Europa (GRECO);

– de wetgeving inzake de bescherming van persoonsgegevens afstemmen op de EU-normen, met name om ervoor te zorgen dat de gegevensbeschermingsautoriteit op onafhankelijke wijze kan handelen en de activiteiten van wetshandhavingsinstanties binnen het toepassingsgebied van de wet vallen;

– het onderhandelen over een operationele samenwerkingsovereenkomst met Europol. Dit hangt ook af van bovenstaande wijzigingen in de wetgeving inzake gegevensbescherming;

– doelmatige justitiële samenwerking bieden in strafzaken aan alle EU-lidstaten;

– wetgeving en praktijken in verband met terrorisme herzien en afstemmen op de Europese normen, met name door de definitie van terrorisme beter af te stemmen op die van Kaderbesluit 2002/475/JHA zoals gewijzigd, om het toepassingsgebied van de definitie te verkleinen en door een evenredigheidscriterium in te voeren.

Ervan uitgaande dat de Turkse autoriteiten, zoals zij op 18 maart 2016 hebben toegezegd, met dringendheid aan de ongehaalde benchmarks van het stappenplan zullen voldoen, heeft de Commissie besloten het voorstel tot wijziging van Verordening (EG) nr. 539/2001 in te dienen om de visumplicht voor Turkse burgers die houder zijn van een biometrisch paspoort in overeenstemming met EU-normen af te schaffen.

Om de medewetgevers in hun beraadslagingen bij te staan, zal de Commissie blijven toezien op de stappen die de Turkse autoriteiten ondernemen om aan de ongehaalde benchmarks van het stappenplan te voldoen.

Aangezien dit voorstel begin mei wordt ingediend, blijft er een termijn van acht weken tussen de datum waarop het ontwerp aan de nationale parlementen wordt toegezonden en de aanneming ervan eind juni, zoals vermeld in de Verklaring van de EU en Turkije van 18 maart 2016 en overeenkomstig artikel 4 van Protocol nr. 1 bij de Verdragen betreffende de rol van de nationale parlementen in de Europese Unie. Als zodanig zorgt het voorstel ervoor dat een belangrijk element van de Verklaring van de EU en Turkije, die op 18 maart door de staatshoofden en regeringsleiders werd overeengekomen, kan worden uitgevoerd.

• Samenhang met de huidige bepalingen op dit beleidsgebied

Bij Verordening (EG) nr. 539/2001 van de Raad is de lijst vastgesteld van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen van de lidstaten in het bezit moeten zijn van een visum, alsmede de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld. Verordening (EG) nr. 539/2001 wordt toegepast door alle lidstaten – met uitzondering van Ierland en het Verenigd Koninkrijk – alsook door IJsland, Liechtenstein, Noorwegen en Zwitserland. De verordening maakt deel uit van het gemeenschappelijk beleid inzake visa voor een verblijf van in totaal ten hoogste 90 dagen binnen een gegeven periode van 180 dagen.

Turkije staat momenteel in bijlage I van Verordening (EG) nr. 539/2001, d.w.z. op de lijst van landen waarvan de onderdanen in het bezit moeten zijn van een visum wanneer zij naar het grondgebied van EU-lidstaten reizen.

Verordening (EG) nr. 539/2001 werd laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EU) nr. 259/2014 7 , toen Moldavië naar de lijst van visumvrije landen werd overgebracht, nadat het zijn actieplan voor visumliberalisering (VLAP) succesvol had uitgevoerd; en bij Verordening (EU) nr. 509/2014 8 , toen vijf Caribische landen 9 en elf Stille-Zuidzeelanden 10 , evenals Colombia, Peru en de Verenigde Arabische Emiraten van de visumplicht werden vrijgesteld — onder voorbehoud van de sluiting van visumvrijstellingsovereenkomsten tussen de EU en de respectieve derde landen — na een periodieke beoordeling van de visumlijsten. Op 9 maart 2016 en 20 april 2016 heeft de Commissie voorstellen gedaan om Verordening (EG) nr. 539/2001 te wijzigen nadat Georgië 11 en Oekraïne 12 hun VLAP succesvol hadden uitgevoerd en naar de lijst van visumvrije landen werden overgebracht.

De criteria die — op basis van een beoordeling per geval — in aanmerking zouden moeten worden genomen bij de vaststelling van de derde landen waarvan de onderdanen aan de visumplicht zijn onderworpen of van die waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld, zijn vastgesteld in artikel 1 van Verordening (EG) nr. 539/2001 (als gewijzigd bij Verordening (EU) nr. 509/2014). Het gaat onder meer om 'illegale immigratie, openbare orde en veiligheid, economische voordelen, in het bijzonder op het gebied van toerisme en buitenlandse handel, en de externe betrekkingen van de Europese Unie met de betrokken derde landen, waarbij in het bijzonder gekeken wordt naar mensenrechten en fundamentele vrijheden alsmede naar de implicaties voor de regionale samenhang en de wederkerigheid' 13 . Er moet in het bijzonder aandacht worden besteed aan de beveiliging van de door de betrokken derde landen uitgegeven reisdocumenten.

Wat wederkerigheid betreft, heeft de Turkse regering op 2 mei 2016 een decreet aangenomen waarin wordt gesteld dat de burgers van alle lidstaten Turkije zullen kunnen binnenkomen zonder visum vanaf de datum waarop de visumplicht voor de Turkse burgers wordt afgeschaft.

• Samenhang met andere beleidsgebieden van de Unie

Op 6 april 2016 heeft de Commissie voorgesteld een EU-inreis/uitreissysteem (EES) op te zetten om de buitengrenzen van het Schengengebied te versterken 14 . De voornaamste doelstellingen van dit voorstel zijn de kwaliteit van de grenscontroles voor onderdanen van derde landen te verbeteren en te zorgen voor een systematische en betrouwbare identificatie van personen die de toegestane verblijfsduur hebben overschreden. Het toekomstige EES zal dus een belangrijk element zijn om rechtmatig gebruik van visumvrije verblijfsduur in het Schengengebied door onderdanen van derde landen te waarborgen en om bij te dragen tot het voorkomen van irreguliere migratie van onderdanen uit de landen met visumvrije reisregeling.

Bovendien heeft de Commissie in een mededeling 15 aangekondigd dat zij zal nagaan of een EU-systeem voor reisinformatie en -autorisatie (ETIAS) nodig, haalbaar en proportioneel is. De Commissie heeft toegezegd om nog in 2016 te onderzoeken of dergelijke aanvullende controlemogelijkheid van onderdanen van visumvrije landen haalbaar en proportioneel is en doeltreffend kan bijdragen tot het behoud en de bescherming van de veiligheid in het Schengengebied.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

Aangezien het voorstel het gemeenschappelijk visumbeleid van de EU wijzigt, is de rechtsgrondslag van het voorstel artikel 77, lid 2, onder a), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). De voorgestelde verordening houdt een ontwikkeling in van het Schengenacquis.

• Subsidiariteit, evenredigheid en keuze van het instrument

Verordening (EG) nr. 539/2001 kan als rechtshandeling van de EU uitsluitend worden gewijzigd door middel van een gelijkwaardige rechtshandeling. De lidstaten kunnen niet individueel handelen om de beleidsdoelstelling te bereiken. Er zijn geen andere (niet-wetgevende) opties om de beleidsdoelstelling te verwezenlijken.

3. RESULTATEN VAN EX-POSTEVALUATIES, RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN

• Raadplegingen van belanghebbenden

Er hebben regelmatig besprekingen plaatsgevonden met de lidstaten in de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken, COREPER, de Groep uitbreiding van de Raad (COELA), evenals bijeenkomsten met de adviseurs Justitie en Binnenlandse Zaken van de lidstaten en verscheidene presentaties voor het Europees Parlement over de stand van zaken van de dialoog over visumliberalisering — in plenaire vergadering en in de Commissie burgerlijke vrijheden, justitie en binnenlandse zaken (LIBE).

• Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid

De Commissie heeft uitgebreide gegevens verzameld over de uitvoering van alle benchmarks van het stappenplan door Turkije. Tijdens de dialoog over visumliberalisering met Turkije en met name met het oog op de verslaggeving, hebben deskundigen van de diensten van de Commissie, de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO), de lidstaten en relevante agentschappen van de Europese Unie (Frontex, EASO, Europol, Eurojust) de Turkse wetgeving over de gebieden die onder de dialoog over visumliberalisering vallen en de praktische uitvoering ervan geanalyseerd. Er werden verscheidene technische gesprekken en bezoeken ter plaatse uitgevoerd en met de medewerking van de Turkse autoriteiten en deskundigen werd uitvoerige documentatie verzameld.

• Effectbeoordeling

Het tweede verslag van de Commissie van 4 maart 2016 ging vergezeld van een werkdocument van de diensten van de Commissie 16 waarin op basis van statistische gegevens van EUROSTAT, input van relevante EU-agentschappen en de waargenomen tendensen, het mogelijke effect van visumliberalisering voor Turkije op de migratietoestand in de Europese Unie werd beoordeeld.

Het derde verslag, dat parallel met dit voorstel wordt ingediend, gaat vergezeld van een werkdocument van de diensten van de Commissie 17 waarin voor elk benchmark met feitelijke informatie wordt aangegeven in hoeverre eraan is voldaan. Dit document bevat ook een beoordeling van het mogelijke effect van visumliberalisering voor Turkije op de veiligheidssituatie van de Europese Unie.

Er is geen nadere effectbeoordeling geboden.

• Grondrechten

Dit voorstel heeft geen negatieve gevolgen voor de bescherming van de grondrechten in de Europese Unie. Wanneer Turkije aan de benchmarks van zijn stappenplan voldoet, zullen de mensenrechten in Turkije beter beschermd zijn.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

n.v.t.

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende monitoring, evaluatie en rapportage

De gewijzigde verordening zal rechtstreeks toepasselijk zijn vanaf zijn inwerkingtreding en zal onmiddellijk door de lidstaten worden uitgevoerd. Er is geen uitvoeringsplan nodig.

De Commissie zal actief blijven monitoren hoe Turkije de benchmarks voor de vijf blokken van het stappenplan uitvoert. Zij maakt daarvoor gebruik van de bestaande associatiestructuren en dialogen en indien nodig van speciaal opgezette vervolgmechanismen.

De Commissie zal met name, zelfs nadat visumvrijstelling aan Turkije is verleend, de toepassing door Turkije van de bepalingen van de overnameovereenkomst tussen de EU en Turkije blijven monitoren door regelmatig bijeenkomsten van het Gemengd Comité overname EU-Turkije te organiseren. Het naleven van die bepalingen ten opzichte van alle EU-lidstaten vertegenwoordigt een vereiste van fundamenteel belang voor de visumliberalisering.

• Toelichting bij de specifieke bepalingen van het voorstel

Verordening (EG) nr. 539/2001 zal worden gewijzigd in die zin dat Turkije wordt overgebracht van bijlage I (lijst van landen waarvan de burgers visumplichtig zijn) naar bijlage II (lijst van landen waarvan de burgers van de visumplicht zijn vrijgesteld). Naar analogie met het stappenplan zal een voetnoot worden toegevoegd met de bepaling dat de vrijstelling van de visumplicht van toepassing is op houders van een biometrisch paspoort dat is afgegeven overeenkomstig de normen van Verordening (EG) nr. 2252/2004 van de Raad, in het bijzonder met encryptie van vingerafdrukken door aanvullende toegangscontrole.

Turkije heeft de Commissie laten weten dat het alle nodige hervormingen zal afwerken om tegen eind 2016 biometrische paspoorten af te geven die volledig in overeenstemming zijn met de EU-normen. Parallel zal Turkije er al tegen begin juni voor zorgen dat alle paspoorten die worden afgegeven in de chip een foto en de vingerafdrukken van de houder bevatten en volledig in overeenstemming zijn met de normen van de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO). In die paspoorten zullen de vingerafdrukken beschermd zijn door encryptie voor uitgebreide toegangscontrole. Daarom zal de vrijstelling van de visumplicht uitzonderlijk ook gelden voor houders van die laatste paspoorten, mits deze zijn afgegeven tussen 1 juni 2016 en 31 december 2016. Deze uitzondering loopt ten einde op 31 december 2017. Voor de visumvrije regeling van start gaat, moet Turkije de certificaten voor het authenticeren en het lezen van de informatie op de chips op de Turkse paspoorten beschikbaar stellen van alle lidstaten.