Toelichting bij COM(2016)289 - Aanpak van geoblocking en andere vormen van discriminatie van klanten op basis van nationaliteit, verblijfplaats of plaats van vestiging in de interne markt - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2016)289 - Aanpak van geoblocking en andere vormen van discriminatie van klanten op basis van nationaliteit, verblijfplaats of plaats ... |
|---|---|
| bron | COM(2016)289   |
| datum | 25-05-2016 |
• Motivering en doel van het voorstel
In de strategie voor een digitale eengemaakte markt 1 , die in mei 2015 is goedgekeurd, en in de strategie voor de eengemaakte markt 2 , die in oktober 2015 is goedgekeurd, zijn wetgevende maatregelen aangekondigd om ongerechtvaardigde geoblocking aan te pakken en discriminatie op basis van nationaliteit of verblijfplaats of plaats van vestiging integraal te bestrijden (in deze toelichting voor het gemak allemaal 'verblijfplaats' genoemd).
De algemene doelstelling van dit voorstel is om de consument betere toegang te geven tot goederen en diensten op de interne markt door te voorkomen dat handelaren, die de markt kunstmatig segmenteren op basis van de verblijfplaats van klanten, direct en indirect discrimineren. Klanten ervaren dergelijke verschillen in behandeling bij aankopen via internet, maar ook wanneer zij naar andere lidstaten reizen om goederen of diensten te kopen.
Ondanks de uitvoering van het non-discriminatiebeginsel van artikel 20, lid 2, van Richtlijn 2006/123/EG 3 (hierna 'de dienstenrichtlijn' genoemd), krijgen klanten nog steeds te maken met de weigering iets aan hen te verkopen en met verschillende voorwaarden waaraan zij moeten voldoen bij de aankoop van goederen of diensten over de grenzen heen. Dit komt vooral omdat onduidelijk is wat de objectieve criteria zijn die wel een rechtvaardiging vormen voor verschillen in behandeling van klanten door de handelaren. Om dit probleem te ondervangen moet de handelaren en de consumenten meer duidelijkheid worden geboden over de situaties waarin verschillen in behandeling op grond van verblijfplaats niet te rechtvaardigen zijn.
Door dit voorstel wordt het verboden de toegang tot websites en andere elektronische interfaces te blokkeren en de klanten door te leiden van de versie voor het ene land naar die voor een ander land. Voorts wordt discriminatie van klanten hiermee in vier specifieke gevallen van de verkoop van goederen en diensten verboden, en zal het omzeilen van dit verbod op discriminatie in passieve verkoopovereenkomsten niet zijn toegestaan. Zowel consumenten als bedrijven, in hun hoedanigheid van eindgebruikers van goederen of diensten, worden door die praktijken getroffen en zouden daarom baat hebben bij de in dit voorstel opgenomen bepalingen. Transacties waarbij goederen of diensten door een bedrijf worden gekocht met het oog op wederverkoop, moeten echter worden uitgesloten om handelaren in staat te stellen hun distributiesystemen in overeenstemming met het Europese mededingingsrecht op te zetten.
Dit voorstel is niet van toepassing op de prijsstelling als zodanig en handelaren blijven derhalve vrij om hun prijzen op niet-discriminerende wijze vast te stellen. Ook is het niet van toepassing op een dynamische prijsstelling, waarbij ondernemers hun aanbiedingen in de loop der tijd, afhankelijk van een aantal factoren die geen verband houden met de verblijfplaats van de klanten, aanpassen.
• Samenhang met de huidige bepalingen op dit beleidsgebied
Het oorsprongslandbeginsel op grond van Richtlijn 2000/31/EG 4 („Richtlijn inzake elektronische handel”) heeft handelaren die diensten van de informatiemaatschappij aanbieden, in staat gesteld grensoverschrijdend te opereren en hun diensten aan te bieden op basis van de regelgeving van hun land van vestiging. Daarnaast zijn in de dienstenrichtlijn rechten voor afnemers van diensten opgenomen en wordt er op grond van artikel 20 daarvan voor gezorgd dat in de Unie gevestigde dienstverleners afnemers niet verschillend behandelen op grond van hun nationaliteit of verblijfplaats, noch direct, noch indirect. Op grond van artikel 20 wordt de discriminatie van afnemers echter niet in voldoende mate aangepakt; ook is de rechtsonzekerheid er niet door verminderd. Als gevolg daarvan is het discriminatieverbod in de praktijk moeilijk te handhaven. Dit voorstel waarborgt, ter vermijding van alle twijfel, dat in geval van strijdigheid met artikel 20, lid 2, van de dienstenrichtlijn, de bepalingen van deze verordening primeren.
Er zijn ook andere bepalingen houdende een verbod op discriminatie, waaronder discriminatie omdat de toegang tot websites wordt geweigerd of omdat de bezoeker wordt doorgeleid, om redenen die verband houden met verblijf, bijvoorbeeld in de vervoerssector. 5
Wat betreft non-discriminatie in het gebruik van betaalmiddelen, is het een handelaar overeenkomstig Verordening (EU) nr. 260/2012 al verboden te verlangen dat een bankrekening uit een bepaalde lidstaat afkomstig is, voordat een betaling kan worden gedaan. Dit beginsel geldt niet voor andere betaalmiddelen. Bij Verordening (EU) nr. 2015/71 werd het gebruik van creditcards gefaciliteerd door de interbancaire vergoedingen voor op kaarten gebaseerde betalingstransacties te begrenzen. Richtlijn (EU) 2015/2366 6 heeft tevens de weg vrijgemaakt voor een volledig geïntegreerde markt voor retailbetalingen in de EU. Deze verordening gaat een stap verder door te voorkomen dat handelaren verschillende betalingsvoorwaarden toepassen op basis van de verblijfplaats van de klant. Het is van belang eraan te herinneren dat handelaren vrij zijn om te bepalen welke betaalmiddelen zij aanvaarden van plaatselijke en buitenlandse klanten.
Het voorstel is verenigbaar met de bestaande wetgeving van de Unie over het toepasselijke recht en de rechterlijke bevoegdheid 7 .
• Samenhang met andere beleidsgebieden van de Unie
Dit voorstel vormt een aanvulling op andere initiatieven in het kader van de digitale eengemaakte markt en de strategieën voor de eengemaakte markt en is erop gericht de juiste voorwaarden te scheppen voor betere toegang tot diensten voor consumenten en ondernemingen in de Unie.
Deze initiatieven omvatten de voorstellen voor een 'richtlijn betreffende bepaalde aspecten van overeenkomsten voor de levering van digitale inhoud' 8 en voor een 'richtlijn betreffende bepaalde aspecten van overeenkomsten voor de onlineverkoop en andere verkoop op afstand van goederen' 9 . Deze voorstellen zijn gericht op volledige harmonisatie op de betrokken terreinen. Zodra ze zijn aangenomen, zullen daarmee de verschillen in de consumentenbeschermingswetgeving van de lidstaten verder verminderen, met name met betrekking tot de rechtsmiddelen waarop consumenten recht hebben in geval van gebrekkige goederen of digitale inhoud.
Voorts is het voorstel voor een "verordening betreffende grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten” gericht op meer prijstransparantie en sterker regelgevingstoezicht op dat gebied. Consumenten en kleine bedrijven laten weten dat problemen met besteldiensten, in het bijzonder de hoge prijzen, hen in het bijzonder verhinderen meer in andere lidstaten te verkopen of meer uit andere lidstaten te kopen. Het voorstel voor een nieuwe 'verordening betreffende samenwerking op het gebied van consumentenbescherming' beoogt de samenwerking tussen de nationale instanties voor consumentenbescherming te verbeteren en een sterker grensoverschrijdend handhavingsmechanisme voor consumentenklachten te bieden. Deze beide initiatieven zullen naar verwachting ook op 25 mei 2016 worden bekendgemaakt. Het initiatief betreffende het elektronische systeem voor btw-registratie streeft naar verdere vereenvoudiging van de grensoverschrijdende handel door het verminderen van de administratieve last van btw-registratie en -betaling voor ondernemers.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Het voorstel is gebaseerd op artikel 114 VWEU. Dit artikel verleent de EU de bevoegdheid om maatregelen vast te stellen die betrekking hebben op de afschaffing van belemmeringen voor het vrije verkeer van goederen en diensten. De inspanningen tot afschaffing van deze belemmeringen kunnen teniet worden gedaan door belemmeringen die worden opgeworpen door particuliere partijen, die de interne markt langs nationale grenzen segmenteren. Dit is des te meer problematisch in de context van de interne markt waarbij de desbetreffende wetgeving van de lidstaten onvoldoende duidelijk, uniform en doeltreffend is om dergelijke belemmeringen te bestrijden. Het voorstel richt zich derhalve op praktijken die een belemmering vormen voor het vrije verkeer van goederen en diensten binnen de interne markt.
• Subsidiariteit (voor niet-exclusieve bevoegdheden)
De toegang tot goederen en diensten op een niet-discriminerende basis binnen de interne markt is in essentie een grensoverschrijdende aangelegenheid. EU-optreden is noodzakelijk om te voorkomen dat er discriminatie op grond van verblijfplaats plaatsvindt bij grensoverschrijdende handelstransacties. Wetgevend optreden door de lidstaten is niet voldoende om non-discriminatie te waarborgen in grensoverschrijdende situaties. Alleen EU-optreden kan er op doeltreffende wijze voor zorgen dat de voorwaarden voor de toegang van klanten tot goederen en diensten niet variëren binnen de Unie. Het optreden van de EU zal zorgen voor meer rechtszekerheid door duidelijk te maken in welke situaties een verschil in behandeling op grond van de verblijfplaats discriminerend wordt geacht en dus is verboden.
• Evenredigheid
Het voorstel beoogt de toegang tot goederen en diensten in de gehele Unie te vergemakkelijken en schept met name gerichte verplichtingen voor handelaren om in specifieke omstandigheden geen onderscheid te maken tussen klanten op basis van verblijfplaats. Deze verplichtingen gaan niet verder dan wat nodig is om de geconstateerde problemen op te lossen en zijn beperkt tot de situaties waarin in het voorstel is voorzien. In het voorstel wordt ook de rechtszekerheid voor handelaren vergroot door de bestaande verplichtingen te verduidelijken en door te specificeren wanneer klanten gelijk moeten worden behandeld bij grensoverschrijdende aankopen. Bovendien brengt het voorstel voor handelaren geen buitensporige kosten met zich mee. De kosten die uit het voorstel voortvloeien, bestaan hoofdzakelijk uit eenmalige aanpassingskosten.
• Keuze van het instrument
Een niet-bindend instrument, zoals een aanbeveling of richtsnoeren kunnen de marktontwikkelingen op dit gebied weliswaar ondersteunen, maar de doeltreffendheid van dit instrument zal naar verwachting zeer beperkt zijn. De richtsnoeren 10 van de Commissie inzake de toepassing van artikel 20, lid 2, van de dienstenrichtlijn van 8 juni 2012 bieden ook verduidelijking in specifieke situaties, zoals die waarop dit voorstel betrekking heeft. De lidstaten hebben echter nagelaten de nationale wetgeving aan te passen om klanten concretere rechten te bieden of de handhaving te versterken, noch hebben de handelaren hun praktijken gewijzigd.
Daarom kan alleen een wetgevingsinstrument de problemen doeltreffend aanpakken. Een verordening verdient de voorkeur, aangezien zij rechtstreeks toepasselijk is in de lidstaten, hetzelfde niveau van verplichtingen voor particulieren vaststelt en de uniforme toepassing van de regels inzake non-discriminatie op grond van verblijfplaats in alle lidstaten mogelijk maakt.
3. RESULTATEN VAN EX-POSTEVALUATIES, RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN
• Raadplegingen van belanghebbenden
Van 24 september tot 28 december 2015 vond een grote openbare raadpleging plaats. Consumenten, bedrijven, verenigingen en de lidstaten werd gevraagd hun mening te geven. Dat heeft 433 antwoorden opgeleverd. De resultaten van de openbare raadpleging werden bekendgemaakt en zijn ook opgenomen in de effectbeoordeling. Bovendien heeft de Commissie begin 2015 uitvoerige gesprekken gevoerd met belanghebbenden (consumenten, bedrijven, consumenten- en ondernemersorganisatie en nationale autoriteiten), onder meer via workshops met belanghebbenden, om de verschillende mogelijkheden voor EU-optreden en de gevolgen daarvan te beoordelen. Op 18 februari 2016 hield de Commissie een workshop in Amsterdam om de resultaten van de openbare raadpleging en de mogelijke verdere stappen te bespreken.
De overgrote meerderheid van de consumenten heeft geoblocking of andere geografische beperkingen ondervonden bij het verrichten van aankopen in een ander EU-land. De goederen en diensten die het zwaarst zijn getroffen door geoblocking, zijn kleding, schoeisel en toebehoren, fysieke informatiedragers (boeken), computerapparatuur en elektronica, vliegtickets, autoverhuur, digitale inhoud, zoals streamingdiensten, computergames en software, e-boeken en mp3's. Een meerderheid van de consumenten en ondernemingen is van mening dat handelaren consumenten zouden moeten informeren over verkoopbeperkingen. De consumenten hebben hun steun uitgesproken voor een beleidsoptie die handelaren verplicht grensoverschrijdende handelstransacties te aanvaarden, echter zonder de verplichting dat zij ook leveren. De meeste ondernemingen verzetten zich tegen een verplichting in de hele EU te verkopen en te leveren, en benadrukken het belang van het afstemmen van de prijzen op verschillende nationale markten, en leggen de nadruk op de noodzaak hun economische en contractuele vrijheid te respecteren. Een grote meerderheid van alle groepen respondenten is het erover eens dat de handhaving van regels en informatievereisten moet worden verbeterd. 11
• Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
De Commissie heeft een groot 'mystery shopping'-onderzoek uitgevoerd, waarin een analyse is gemaakt van ongeveer 10 500 websites in de EU en waarbij typische grensoverschrijdende winkelsituaties zijn nagebootst. Uit een Eurobarometer-enquête uit 2016 over transacties tussen ondernemingen bleek dat ondernemingen, als eindgebruikers van producten en diensten, geconfronteerd worden met soortgelijke beperkingen als die waarmee de consumenten worden geconfronteerd. De Commissie heeft een groot aantal klachten in verband met grensoverschrijdend winkelen geanalyseerd en heeft artikel 20 van de dienstenrichtlijn geëvalueerd. In mei 2015 is de Commissie begonnen met een onderzoek naar de concurrentie in de e-handelssector, en in maart 2016 gerapporteerd over haar eerste bevindingen 12 . Zij heeft ook dit initiatief met de lidstaten besproken in deskundigengroepen over de dienstenrichtlijn en de richtlijn inzake elektronische handel.
• Effectbeoordeling
Voor dit voorstel is een effectbeoordeling uitgevoerd 13 . Op 21 april 2016 heeft de Raad voor regelgevingstoetsing een gunstig advies uitgebracht over de opnieuw ingediende effectbeoordeling. De opmerkingen van die raad zijn meegenomen in de definitieve effectbeoordeling.
In de definitieve effectbeoordeling worden vijf scenario’s onderzocht en worden de volgende conclusies getrokken. De optie betreffende meer transparantie (optie 1) is overwogen, maar leidt op zichzelf niet tot het realiseren van de doelstelling. Meer transparantie en een verbod op het blokkeren van de toegang tot websites (optie 2), in combinatie met een verbod op automatische doorleiding (doorleiding uitsluitend na toestemming) werd als voordelig gezien, maar zou slechts een klein deel van het probleem aanpakken. De voorkeursoptie (optie 3) is om deze twee elementen te combineren met het definiëren van bepaalde specifieke situaties waarbij 'geodiscriminatie' niet kan worden gerechtvaardigd (voor goederen, wanneer er geen sprake is van een grensoverschrijdende levering door de handelaar, voor langs elektronische weg verrichte diensten, en voor diensten die buiten de lidstaat van de klant zijn ontvangen). Een andere optie was het opstellen van een aanvullende lijst van rechtvaardigingsgronden om de beginselen van artikel 20, lid 2, van de dienstenrichtlijn verder uit te werken (optie 4), maar die werd verworpen vanwege de complexiteit ervan. De laatste optie (optie 5), waarbij handelaren ertoe zouden worden verplicht materiële goederen grensoverschrijdend te verzenden, werd afgewezen omdat het voor ondernemingen tot onevenredig hoge kosten zouden leiden.
• Gezonde regelgeving en vereenvoudiging
Het voorstel is van toepassing op zowel handelaren als klanten, namelijk consumenten en ondernemingen als eindgebruikers. Die categorieën zijn onder meer kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s) en micro-ondernemingen. Deze ondernemingen vrijstellen van de regels zou afbreuk kunnen doen aan de doelmatigheid van de maatregel, aangezien de meeste handel in de Unie wordt gevoerd door het mkb, met inbegrip van micro-ondernemingen in de Unie.
Het voorstel zal positieve gevolgen hebben voor het concurrentievermogen door de toegang tot goederen en diensten op de interne markt voor consumenten en ondernemingen te verbeteren. Wat de internationale handel betreft, vallen handelaren die in derde landen gevestigd zijn, uitsluitend binnen de werkingssfeer van de verordening voor zover zij of goederen of diensten verkopen (of van plan zijn te verkopen) aan klanten in de Unie.
Het voorstel heeft betrekking op de offline- en de onlineomgeving, in voorkomend geval rekening houdend met nieuwe technologische ontwikkelingen, en is "digitaal en klaar voor het internet”.
• Grondrechten
Het voorstel eerbiedigt in het bijzonder de artikelen 16 (vrijheid van ondernemerschap) en 17 (recht op eigendom) van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Handelaren zijn reeds onderworpen aan de bestaande bepalingen inzake non-discriminatie op grond van de EU-wetgeving. Handelaren houden het recht te beslissen waar en wanneer zij goederen of diensten aan hun klanten aanbieden. Hun vrijheid om een verzoek tot verkoop te weigeren of om ongelijke voorwaarden toe te passen wordt slechts beperkt voor zover dat in overeenstemming is met de non-discriminatiebepalingen van deze verordening. Alle andere redenen om niet te verkopen of om verschillende voorwaarden toe te passen blijven beschikbaar voor handelaren, bijvoorbeeld wanneer het product niet meer op voorraad is.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Europese Unie.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoering, monitoring, evaluatie en rapportage
De verordening voorziet in een door de Commissie uit te voeren periodieke toetsing van de gevolgen van het voorstel.
De Commissie zal toezien op de wijze waarop de verordening wordt toegepast door de marktdeelnemers in de gehele Unie, om te zorgen voor een consistente benadering. Er zal ook worden gekeken naar het effect van de regels.
• Toelichting bij de specifieke bepalingen van het voorstel
In artikel 1 worden het onderwerp en het toepassingsgebied van het voorstel voor een verordening omschreven. Het toepassingsgebied van het voorstel is zoveel mogelijk afgestemd op dat van Richtlijn 2006/123/EG, om te zorgen voor consistentie en maximale rechtszekerheid voor handelaren en klanten. Dit betekent onder andere dat niet-economische diensten van algemeen belang, audiovisuele diensten, diensten op het gebied van vervoer, diensten van de gezondheidszorg, gokactiviteiten en bepaalde sociale diensten zijn uitgesloten van de werkingssfeer van deze verordening. Het territoriale bereik omvat zowel in de EU gevestigde handelaren als handelaren die in derde landen zijn gevestigd maar goederen en diensten aan klanten in de Unie verkopen of willen verkopen. Artikel 1 verschaft handelaren ook de rechtszekerheid dat naleving van deze verordening als zodanig niet betekent dat de handelaar zijn activiteiten op een bepaalde lidstaat richt voor de doeleinden van Verordening (EG) nr. 593/2008 14 en Verordening (EU) nr. 1215/2012 15 , waarbij aangelegenheden op het gebied van toepasselijke wetgeving en rechtsmacht zijn gereguleerd.
Artikel 2 bevat de toepasselijke definities.
In artikel 3 is bepaald dat handelaren verplicht zijn om te toegang tot hun online-interfaces niet te beletten op grond van de vestigingsplaats van hun klanten. Ook is daarin bepaald dat de klant toestemming moet geven voor omleiding, en dat handelaren de versie van hun online-interfaces waartoe de klant toegang probeerde te krijgen voordat hij werd doorgeleid, makkelijk toegankelijk moeten houden. De handelaar is vrijgesteld van deze verplichtingen wanneer de toegangsbeperkingen of de doorleiding wettelijk vereist zijn. In dergelijke uitzonderlijke gevallen moet de handelaar een duidelijke rechtvaardiging verstrekken.
In artikel 4 worden drie specifieke situaties beschreven waarin discriminatie van klanten op basis van verblijfplaats verboden is. De eerste situatie betreft de verkoop van fysieke goederen waarbij de handelaar niet betrokken is bij de aflevering van het product in de lidstaat waar de klant gevestigd is. De tweede situatie betreft de levering van langs elektronische weg verrichte diensten, met uitzondering van de diensten waarvan het hoofdkenmerk is het aanbieden van toegang tot en gebruik van auteursrechtelijk beschermde werken of ander beschermd materiaal. De derde situatie geldt voor diensten die door de handelaar worden verleend in een andere lidstaat dan de lidstaat van verblijf van de klant.
In artikel 5 worden regels inzake non-discriminatie in de context van betalingen vastgesteld. Die bepaling houdt in dat, in sommige gevallen, handelaren geen betaalmiddelen (zoals krediet- of debetkaarten) mogen weigeren of anderszins discrimineren.
In artikel 6 is bepaald dat overeenkomsten met handelaren met passieve verkoopbeperkingen die zouden leiden tot schendingen van de in deze verordening vastgestelde regels, van rechtswege nietig zijn. Het is ontworpen om te voorkomen dat deze regels langs contractuele weg worden omzeild.
Artikel 7 betreft de tenuitvoerlegging door de autoriteiten van de lidstaten.
Artikel 8 verplicht de lidstaten een of meer instanties aan te wijzen die praktische bijstand verlenen aan consumenten over geschillen die uit deze verordening voortvloeien.
Artikel 9 betreft de periodieke herziening van de toepassing van de verordening door de Commissie. Hierin wordt nader bepaald dat met de eerste evaluatie in het bijzonder wordt beoordeeld of het discriminatieverbod van artikel 4, lid 1, onder b), moet worden uitgebreid tot diensten die langs elektronische weg worden verricht, waarvan het belangrijkste kenmerk is het bieden van toegang tot en het gebruik van auteursrechtelijk beschermde werken of ander beschermd materiaal, mits de handelaar over de nodige rechten voor de betrokken gebieden beschikt.
Artikel 10 voorziet in twee wijzigingen van bestaande instrumenten die specifiek betrekking hebben op de bescherming van de consument, met name Verordening (EG) nr. 2006/2004 en Richtlijn 2009/22/EG. Dit zou betekenen dat deze verordening wordt toegevoegd aan de bijlagen bij deze rechtshandelingen, zodat deze ook kunnen worden gehandhaafd door middel van de maatregelen als bedoeld in de verordening betreffende samenwerking met betrekking tot consumentenbescherming en de richtlijn betreffende het doen staken van inbreuken.
Artikel 11 heeft betrekking op de inwerkingtreding en de toepassing.