Toelichting bij COM(2016)434 - Wijziging van Verordening (EG) nr. 1030/2002 betreffende de invoering van een uniform model voor verblijfstitels voor onderdanen van derde landen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2016)434 - Wijziging van Verordening (EG) nr. 1030/2002 betreffende de invoering van een uniform model voor verblijfstitels voor ... |
|---|---|
| bron | COM(2016)434   |
| datum | 30-06-2016 |
De huidige opzet van de verblijfstitel is te herleiden tot een gemeenschappelijk optreden van de Raad (97/11/JHA), dat in 1997 werd vastgesteld. In 2009 waren de lidstaten van oordeel dat de betere vervalsingen tot een nieuw ontwerp van verblijfstitels noopten en besloten zij de veiligheidskenmerken van verblijfstitels te verbeteren door deze te moderniseren.
Bij Verordening (EG) nr. 1030/2002, laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 380/2008, is een uniform model vastgesteld voor verblijfstitels voor onderdanen van derde landen. Als gevolg van de invoering van biometrische kenmerken (gezichtsopname en vingerafdrukken) werd de stickerversie van de verblijfstitel afgeschaft en sinds 20 mei 2011 zijn alleen nog kaartversies toegestaan. Tijdens de onderhandelingen over de wijziging van 2008 van de verordening, waarbij biometrische identificatiemiddelen werden ingevoerd door middel van een contactloze chip in de verblijfstitel, verklaarde een aantal lidstaten ook in een facultatieve contactchip te willen voorzien voor nationaal gebruik binnen hun e-overheidsdiensten. Dit werd toegestaan, evenals het facultatieve gebruik van andere (nationale) veiligheidskenmerken.
Deze verblijfskaart wordt eveneens gebruikt voor de vergunning voor klein grensverkeer en de specifieke vergunningen die worden afgegeven krachtens de EU-wetgeving inzake legale migratie 1 .
Uniformiteit tegenover nationale veiligheidskenmerken
De Commissie is voorstander van een uniform model voor verblijfstitels, zoals dat bestaat voor de visumsticker. Dit zou betekenen dat alle lidstaten een kaart van hetzelfde model en met hetzelfde ontwerp en dezelfde veiligheidskenmerken hebben. Gelet op de technische mogelijkheden die in sommige lidstaten op het gebied van e-overheid zijn ontwikkeld, werd het echter passend geacht in te stemmen met de toevoeging van een contactchip ten behoeve van e-overheid voor de lidstaten die onderdanen van derde landen dezelfde voordelen wilden bieden als hun eigen burgers, waarbij werd aanvaard dat dit tot een zekere 'non-uniformiteit' van het model zou leiden.
In die context is de volgende zin toegevoegd in punt 2, onder h), van bijlage I bij de verordening:
"De lidstaten kunnen ook aanvullende nationale veiligheidskenmerken toevoegen, mits deze voorkomen op de lijst opgesteld overeenkomstig artikel 2, lid 1, onder f), van deze verordening en voldoen aan de geharmoniseerde opmaak van de volgende modellen, en de efficiëntie van de uniforme veiligheidskenmerken niet wordt aangetast."
Deze lijst is vervolgens de Commissie bij Besluit C (2009) 3770 van 20 mei 2009 opgesteld. Hierin werden de aanvullende veiligheidskenmerken vermeld die de lidstaten desgewenst kunnen toepassen.
De keuze en de toepassing van facultatieve aanvullende veiligheidskenmerken en de marge voor interpretatie van de technische specificaties, die als gevolg van technische ontwikkelingen niet langer specifiek genoeg zijn, hield in dat de kwaliteit en de opmaak van verblijfstitels van lidstaat tot lidstaat sterk verschilden.
De werkzaamheden inzake een nieuw ontwerp en nieuwe veiligheidskenmerken begonnen in 2010, toen hiertoe een subgroep van het krachtens artikel 6 van Verordening (EG) nr. 1683/95 opgerichte comité (hierna: "comité artikel 6" genoemd) werd opgericht.
Voor de Commissie vormde deze 'nieuwe start' ook een gelegenheid om te onderzoeken of de invoering van een uniform en geharmoniseerd model mogelijk was en om ervoor te zorgen dat alle verblijfstitels hetzelfde optimale veiligheidsniveau boden. Dit zou grenswachten en andere functionarissen helpen verblijfsvergunningen onmiddellijk als zodanig te herkennen.
Zoals hieronder toegelicht in punt 3, bleek echter tijdens de raadplegingen van belanghebbenden dat een volledig geharmoniseerde aanpak voor sommige lidstaten tot zeer hoge kosten zou leiden. Het compromis bestond in het bijhouden van een lijst van de allernieuwste aanvullende veiligheidskenmerken die desgewenst aan het gemeenschappelijk uniform model zouden kunnen worden toegevoegd.
Een van de belangrijkste redenen voor deze aanpak is het feit dat de in 2009 vastgestelde technische specificaties vereisen dat de kaart van kunststof is (zoals kredietkaarten). De technische specificaties geven echter niet precies aan welke kunststof moet worden gebruikt. Er zijn verschillende soorten kunststof op de markt, waarvan polycarbonaat de meest geschikte is. Op dit moment hebben alle kaarten een structuur van verschillende lagen kunststof, ofschoon polycarbonaat het meest wordt toegepast. De technologieën voor de vervaardiging van specifieke kunststoffen verschillen eveneens per lidstaat. Omdat er een scala aan technieken voor de vervaardiging van de kaarten wordt gebruikt, kunnen niet alle voorgestelde veiligheidskenmerken worden ingepast. Aangezien de nieuwe verblijfstitel kostenneutraal diende te zijn, was het niet haalbaar verder naar volledige harmonisatie te streven.
De lidstaten die met facultatieve veiligheidskenmerken wilden doorgaan, waren bereid deze tot een minimum te beperken en de te gebruiken technologieën, de locatie en de omvang nader aan te geven in de technische specificaties. Deze zouden in een toekomstig uitvoeringsbesluit van de Commissie worden opgenomen.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Artikel 79 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en met name lid 2, onder a), van dat artikel is van toepassing aangezien dit voorziet in 'de voorwaarden voor toegang en verblijf, en normen betreffende de afgifte door de lidstaten van langlopende visa en verblijfstitels...' (voorheen artikel 63, lid 3, onder a), van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap).
Waarom is er geen herschikking voorgesteld?
In beginsel houdt een derde substantiële wijziging automatisch een herschikking in.
In het onderhavige geval zijn er echter argumenten die een afwijking van deze regel rechtvaardigen. De belangrijkste wijzigingen zullen worden doorgevoerd via het uitvoeringsbesluit van de Commissie, waarin de geheime technische specificaties voor de vervaardiging van de nieuwe verblijfstitel zijn opgenomen. In het dispositief van de voorgestelde verordening zijn geen substantiële veranderingen; alleen de bijlage is vervangen om het nieuwe ontwerp af te beelden. Er moet snel wetgevend worden opgetreden, aangezien fraudeurs een voorsprong hebben en de verblijfstitel fraudebestendiger moet worden gemaakt. Bovendien is deze verordening, anders dan andere verordeningen op het gebied van visumbeleid, zoals de visumcode, van beperkt belang voor het bredere publiek.
• Subsidiariteit (voor niet-exclusieve bevoegdheden)
Ingevolge artikel 79, lid 2, onder a), VWEU zijn het Europees Parlement en de Raad bevoegd maatregelen vast te stellen op het gebied van 'normen betreffende de afgifte door de lidstaten van langlopende visa en verblijfstitels'.
Het huidige voorstel valt binnen de door deze Verdragsbepalingen gestelde grenzen en houdt geen wijziging in van het toepassingsgebied van de Uniewetgeving.
Dit voorstel heeft tot doel het uniforme model voor verblijfstitels te beveiligen en verder te verbeteren in het licht van de ontwikkelingen in de praktijken van fraudeurs. Deze doelstelling kan niet voldoende door de lidstaten alleen worden verwezenlijkt, omdat het model uniform moet zijn en alleen de Unie een bestaande handeling van de Unie kan wijzigen.
• Evenredigheid
Krachtens artikel 5, lid 4, van het Verdrag betreffende de Europese Unie mogen de inhoud en de vorm van het optreden van de Unie niet verder gaan dan wat nodig is om de doelstellingen van de Verdragen te verwezenlijken. De vorm die voor dit optreden wordt gekozen, moet het mogelijk maken de doelstellingen van het voorstel te verwezenlijken en het voorstel zo doeltreffend mogelijk ten uitvoer te leggen.
Het uniforme model voor verblijfstitels werd vastgesteld in de vorm van een verordening om ervoor te zorgen dat het in alle lidstaten op dezelfde manier zou worden toegepast. Dit voorstel wijzigt die verordening en moet daarom de vorm van een verordening aannemen. Wat de inhoud ervan betreft, is dit initiatief beperkt tot een verbetering van de bestaande verordening. Het is gericht op de verwezenlijking van de beleidsdoelstelling om onregelmatige migratie te bestrijden door het namaken of vervalsen van documenten moeilijker te maken. Het voorstel is derhalve in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
3. RESULTATEN VAN DE RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN
• Raadpleging van belanghebbenden en bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
De subgroep van het comité artikel 6 stelde een document met vereisten op waarin alle gewenste verbeteringen waren vermeld die in een nieuw model zouden kunnen worden opgenomen. De lidstaten stemden ermee in om contact op te nemen met hun leveranciers en om met voorstellen te komen. Zij selecteerden vervolgens het ontwerp en de gemeenschappelijke veiligheidskenmerken van hun voorkeur voor de nieuwe verblijfstitel. Een van de vereisten was dat het nieuwe model kostenneutraal moest zijn.
Tijdens de besprekingen werd duidelijk dat de lidstaten geen voorstander waren van een volledig geharmoniseerd document. Zij stonden erop de lijst bij te houden van geactualiseerde aanvullende veiligheidskenmerken die desgewenst aan het gemeenschappelijk 'uniform' model zouden kunnen worden toegevoegd. Vanwege de verschillende productiesystemen in de lidstaten wilden de lidstaten hun systemen niet veranderen; zij verkozen vast te houden aan een gemeenschappelijke 'uniforme' kaart, met een hoger beveiligingsniveau, en een geactualiseerde lijst van facultatieve (nationale) veiligheidskenmerken. 'Uniformiteit' hield slechts een uniform ontwerp en een aantal uniforme veiligheidskenmerken in, waaraan facultatieve nationale veiligheidskenmerken konden worden toegevoegd.
Vanwege de kosten die voor een aantal lidstaten met een en ander waren gemoeid, werd een compromisoplossing bereikt. Deze hield in dat de mogelijkheid van extra facultatieve veiligheidskenmerken werd gehandhaafd, maar dat de lijst tot een minimum werd beperkt, afhankelijk van de gevolgen van de veiligheidskenmerken voor het uniforme uiterlijk, met name aan de voorzijde. Bovendien zouden de technische specificaties (de te gebruiken materialen en technologieën, de plaats en omvang van kenmerken, enz.) strikter worden, zodat uiteenlopende interpretaties zou niet meer mogelijk zouden zijn. Dit moest het uiterlijk van de kaart harmoniseren, wat belangrijk is voor de uniformiteit en de herkenning door grenswachters.
De uitgebreide lijst van facultatieve veiligheidskenmerken zal worden opgenomen in de bijlage met de technische specificaties die door de Commissie overeenkomstig artikel 7 van deze verordening zijn vastgesteld. Het beeld van de achterzijde van de verblijfstitel in de bijlage bij deze verordening kan bijgevolg enigszins variëren al naar gelang de facultatieve kenmerken die door individuele lidstaten worden gebruikt.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
De voorgestelde wijziging heeft geen gevolgen voor de EU-begroting.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Toelichting bij de specifieke bepalingen van het voorstel
Gedetailleerde bepalingen
De wijzigingsverordening is gebaseerd op artikel 79, lid 2, onder a), VWEU, dat in de plaats is gekomen van artikel 63, lid 3, onder a), van het EG-Verdrag.
Inhoudsopgave
Overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van Protocol nr. 22 betreffende de positie van Denemarken, gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, neemt Denemarken niet deel aan de vaststelling van deze verordening, die bijgevolg niet bindend is voor, noch van toepassing is op deze lidstaat. Aangezien deze verordening voortbouwt op het Schengenacquis, beslist Denemarken overeenkomstig artikel 4 van bovengenoemd protocol binnen een termijn van zes maanden nadat de Raad een besluit heeft genomen over deze verordening of het deze in zijn nationale wetgeving zal omzetten.
Overeenkomstig artikel 4 bis, lid 1, van Protocol nr. 21 betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, dat gehecht is aan de Verdragen, gelden de bepalingen van dat protocol ook voor de uit hoofde van deel III, titel V, VWEU voorgestelde of vastgestelde maatregelen tot wijziging van een bestaande maatregel waardoor zij zijn gebonden. Het Verenigd Koninkrijk en Ierland zijn gebonden door Verordening (EG) nr. 1030/2002, die door dit voorstel zou worden gewijzigd. Bijgevolg zijn de bepalingen van Protocol nr. 21 van toepassing. Dit betekent dat het Verenigd Koninkrijk en Ierland niet hoeven deel te nemen aan de aanneming van de voorgestelde verordening (artikel 1 van Protocol nr. 21). Op grond van artikel 3 van Protocol nr. 21 kunnen zij de Raad echter binnen een termijn van drie maanden na de indiening van het voorstel ervan in kennis stellen dat zij wensen deel te nemen aan de aanneming en toepassing van deze maatregel.
Ook artikel 4 van Protocol nr. 21 is van toepassing, dat het Verenigd Koninkrijk en Ierland de mogelijkheid biedt de maatregel te aanvaarden nadat deze door het Europees Parlement en de Raad is aangenomen.
Om rekening te houden met de keuzes die het Verenigd Koninkrijk en Ierland binnen drie maanden na de aanneming van het voorstel moeten maken, is tussen vierkante haken de tekst gegeven van zes mogelijke overwegingen. Een of twee daarvan zullen als de geschikte overweging(en) door het Europees Parlement en de Raad worden gekozen, afhankelijk van de keuzes die het Verenigd Koninkrijk en Ierland binnen de drie maanden na de aanneming van het voorstel zullen maken.
Verordening (EG) nr. 1030/2002 maakt deel uit van het Schengenacquis dat van toepassing is op Noorwegen, IJsland, Zwitserland en Liechtenstein op grond van hun respectieve Schengenassociatieovereenkomsten. De voorgestelde wijziging moet derhalve ook gelden voor die geassocieerde landen.
Artikel 1
In dit artikel wordt bepaald dat de bijlage bij Verordening (EG) nr. 1030/2002 moet worden vervangen door de nieuwe bijlage, die het beeld en de algemene beschrijving van de nieuwe verblijfstitel bevat.
Om de bestaande voorraden te kunnen opgebruiken, is voorzien in een overgangsperiode van zes maanden gedurende welke de lidstaten nog gebruik kunnen blijven maken van de oude verblijfstitels.
Ten eerste is er de gebruikelijke bepaling betreffende de inwerkingtreding van de verordening.
In de tweede plaats is bepaald dat de lidstaten de nieuwe verblijfstitel moeten invoeren binnen negen maanden na de aanneming door de Commissie van een uitvoeringsbesluit over de aanvullende technische specificaties.