Toelichting bij COM(2016)823 - Juridische en operationele kader van de Europese e-kaart voor diensten ingevoerd bij Verordening … [ESC Regulation] - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2016)823 - Juridische en operationele kader van de Europese e-kaart voor diensten ingevoerd bij Verordening … [ESC Regulation]. |
|---|---|
| bron | COM(2016)823   |
| datum | 10-01-2017 |
• Motivering en doel van het voorstel
Met een dienstensector die goed is voor ongeveer 70 % van het bbp en de werkgelegenheid in de EU, is de bevordering van het concurrentievermogen van de EU-dienstenmarkten cruciaal voor het scheppen van banen en groei in de EU. In de dienstenrichtlijn, die in 2006 is goedgekeurd, zijn algemene bepalingen vastgesteld waardoor het voor dienstverrichters gemakkelijker is geworden om zich te vestigen en hun diensten grensoverschrijdend aan te bieden op de eengemaakte markt. Deze richtlijn heeft de aanzet gegeven tot een aantal hervormingen in de lidstaten van de EU, wat in tien jaar tijd heeft geleid tot een groei van het bbp van de EU met naar schatting 0,9 %.
Veel mogelijkheden voor groei en banen blijven echter nog altijd onbenut. De EU-dienstenmarkten zouden baat hebben bij een snellere productiviteitsgroei en een efficiëntere allocatie van middelen. Grensoverschrijdende handel en investeringen in diensten blijven beperkt. Door de resterende belemmeringen voor grensoverschrijdende dienstenactiviteiten uit de weg te ruimen, zal het concurrentievermogen vergroten, wat uiteindelijk zal leiden tot meer keuze en betere prijzen voor de consument, alsook tot meer innovatie. Het aanpakken van de belemmeringen in het bestaande kader van de dienstenrichtlijn kan tot 1,7 % extra groei van het bbp van de EU 1 opleveren. Een betere werking van de dienstenmarkten heeft bovendien ook een positief effect op het concurrentievermogen van de industrie, aangezien de verwerkende industrie van de EU een belangrijke afnemer en eindgebruiker van diensten is. Eigenlijk zijn diensten goed voor 40 % van de waarde van een eindproduct in de EU. Een concurrerende industrie kan dus niet zonder goed werkende dienstenmarkten.
Om al deze redenen heeft de Europese Raad benadrukt dat "een diepere en rechtvaardiger eengemaakte markt tot stand brengen van belang [is] voor het scheppen van nieuwe banen, het bevorderen van de productiviteit en het creëren van een aantrekkelijk klimaat voor investeringen en innovatie" 2 . Een betere werking van de eengemaakte markt is een van de tien prioriteiten van de Europese Commissie. In haar strategie voor de eengemaakte markt die in oktober 2015 is goedgekeurd, heeft de Commissie een reeks maatregelen aangekondigd om ervoor te zorgen dat de eengemaakte markt zonder grenzen voor diensten een feit wordt 3 . Het doel is duidelijk: het verminderen van de belemmeringen, zodat dienstverrichters gemakkelijker nieuwe zakelijke kansen kunnen aangrijpen en consumenten kunnen rekenen op hoogwaardige diensten. Dit voorstel is een vervolg op de strategie voor de eengemaakte markt.
De dienstenrichtlijn biedt een evenwichtig rechtskader om deze doelstellingen te bereiken. Zij zorgt ervoor dat nationale regelgeving niet-discriminerend, gerechtvaardigd en evenredig is met het oog op de verwezenlijking van de doelstellingen van algemeen belang. Voorts moeten de lidstaten de administratieve belemmeringen wegwerken die dienstverrichters ervan weerhouden om grensoverschrijdend te opereren. De dienstenrichtlijn en de belangrijke beginselen die daarin vervat zijn, worden door dit voorstel niet aangetast.
De beginselen die door de dienstenrichtlijn zijn geïntroduceerd, hebben het mogelijk gemaakt om de werking van de EU-dienstenmarkten te verbeteren. Niettemin zijn er nog altijd belemmeringen die een betere integratie van de eengemaakte markt in een aantal belangrijke dienstensectoren verhinderen. Vooral in een aantal zakelijke diensten en in de bouwsector is het voor dienstverrichters vaak niet gemakkelijk om in andere lidstaten zakelijke kansen aan te grijpen. Wanneer zij hun activiteiten willen uitbreiden naar het buitenland, botsen zij op administratieve obstakels. Uitgebreide contacten met dienstverrichters hebben dit bevestigd 4 . Gebrek aan duidelijkheid over de manier waarop bestaande regels moeten worden toegepast is een van de redenen waarom ondernemingen, met name kleine en middelgrote ondernemingen, de moed verliezen om zakelijke kansen in andere lidstaten aan te grijpen. Dienstverrichters vinden het moeilijk om informatie te krijgen over de toepasselijke wetgevingsvoorschriften en de procedures die moeten worden vervuld om toegang te krijgen tot de markt van een andere lidstaat. Bovendien houden nationale voorschriften vaak alleen rekening met nationale situaties, zonder te verduidelijken hoe deze moeten worden toegepast op dienstverrichters uit andere lidstaten. Bijgevolg is het voor dienstverrichters die zich permanent in een andere lidstaat willen vestigen of die tijdelijk grensoverschrijdend diensten willen verrichten moeilijk om te begrijpen welke regels gelden en hoe deze moeten worden toegepast. Het is voor hen vaak een ingewikkelde en dure zaak om te voldoen aan administratieve formaliteiten in verschillende lidstaten.
De Europese e-kaart voor diensten is dan ook bedoeld om de administratieve situatie te vereenvoudigen voor dienstverrichters die hun activiteiten naar andere lidstaten willen uitbreiden. Tegelijkertijd zal de dienstenkaart garanderen dat lidstaten gerechtvaardigde regulering kunnen toepassen. Ze zou op vrijwillige basis aan dienstverrichters worden aangeboden als een alternatieve manier om aan te tonen dat zij voldoen aan de toepasselijke nationale voorschriften. Dienstverrichters die grensoverschrijdend diensten willen gaan verrichten, kunnen via een volledig elektronische procedure op EU-niveau de nodige formaliteiten vervullen, wat meer rechtszekerheid biedt en de administratieve rompslomp vermindert. De elektronische dienstenkaart biedt een oplossing voor administratieve belemmeringen zoals onzekerheid over de geldende eisen, het invullen van uiteenlopende formulieren in vreemde talen, het vertaalwerk, de waarmerking of legalisering van documenten en andere niet-elektronische procedurele stappen. Voor de formaliteiten die volgens de procedure van deze elektronische dienstenkaart kunnen worden afgehandeld zouden de kostenbesparingen ten opzichte van de bestaande situatie aanzienlijk zijn en mogelijk oplopen tot 50 % of meer 5 .
Wanneer een dienstverrichter tijdelijk grensoverschrijdend diensten wil aanbieden, zou de Europese e-kaart voor diensten door de lidstaat van herkomst worden afgegeven. De lidstaten van ontvangst zouden zich kunnen verzetten tegen de afgifte van een dienstenkaart wanneer de dienstenrichtlijn deze mogelijkheid biedt onder een van de in artikel 16 opgesomde dwingende redenen van algemeen belang. Na afgifte van de dienstenkaart kan de dienstverrichter tijdelijk grensoverschrijdend diensten aanbieden in de lidstaat van ontvangst. De bevoegdheden van de lidstaten van ontvangst om de aanvraag van een Europese e-kaart voor diensten af te wijzen, blijven dus ongewijzigd overeenkomstig artikel 16 van de dienstenrichtlijn.
Wanneer een dienstverrichter via een filiaal, agentschap of bureau in een andere lidstaat diensten wil aanbieden, wordt de dienstenkaart door de lidstaat van ontvangst afgegeven. Ook in dat geval zou de dienstverrichter de dienstenkaart aanvragen bij de instanties van het land van herkomst, die nagaan of de dienstverrichter aldaar overeenkomstig de toepasselijke regels is gevestigd. Maar in een tweede fase zouden de instanties van de lidstaat van herkomst een procedure op gang brengen bij de betrokken lidstaat van ontvangst, zodat deze laatste kan controleren of de dienstverrichter die de dienstenkaart heeft aangevraagd, beantwoordt aan de wettelijke voorschriften van de lidstaat van ontvangst overeenkomstig de dienstenrichtlijn. Zo wordt ervoor gezorgd dat er geen discriminatie bestaat tussen binnenlandse en buitenlandse dienstverrichters. Na afgifte van de dienstenkaart kan de kaarthouder via een nevenvestiging (in de vorm van een filiaal, een agentschap of bureau) in de desbetreffende lidstaat van ontvangst diensten aanbieden.
Het idee van de Europese e-kaart voor diensten is vergelijkbaar met de Europese beroepskaart waarmee de instanties van de lidstaten al vertrouwd zijn. Sinds de Europese beroepskaart in januari 2016 werd ingevoerd, maakt een significant aantal betrokken beroepsbeoefenaren er gebruik van, waaruit blijkt dat dit soort vereenvoudiging concrete voordelen oplevert voor de gebruikers. Zowel de Europese e-kaart voor diensten als de Europese beroepskaart zijn vrijwillige elektronische procedures op EU-niveau. Dienstverrichters kunnen op vrijwillige basis kiezen of ze een Europese e-kaart voor diensten willen gebruiken. De instantie van de lidstaat van herkomst van de aanvrager treedt op als enig contactpunt. Bovendien berust de werking van beide stelsels op vooraf vastgestelde en bindende werkstromen voor de samenwerking tussen de lidstaat van herkomst en de lidstaat van ontvangst, die via het bestaande Informatiesysteem interne markt (IMI) wordt uitgevoerd. Anderzijds hebben beide systemen verschillende doelstellingen. De Europese beroepskaart vergemakkelijkt grensoverschrijdende dienstverrichting door de erkenning van de beroepskwalificaties van natuurlijke personen die werknemers of zelfstandige dienstverrichters zijn, in overeenstemming met de richtlijn betreffende de erkenning van beroepskwalificaties (richtlijn beroepskwalificaties). De Europese e-kaart voor diensten pakt een veel breder scala van voorschriften aan. Deze dienstenkaart is niet alleen bedoeld voor natuurlijke personen die als zelfstandige werkzaam zijn, maar ook voor ondernemingen die in een andere lidstaat diensten willen aanbieden. In tegenstelling tot de Europese beroepskaart, zou de Europese e-kaart voor diensten ook voorzien in technische voorzieningen ter vergemakkelijking van administratieve formaliteiten in verband met de terbeschikkingstelling van personeel op het grondgebied van die lidstaten die aan de Commissie hebben meegedeeld dat zij voor dit doel van het IMI gebruik willen maken. De mogelijkheid om gebruik te maken van het IMI doet echter geen afbreuk aan de toepasselijke voorschriften van Richtlijn 2014/67/EU. Daarnaast omvat dit systeem regels die het verkrijgen van verzekeringsdekking voor het grensoverschrijdend verrichten van diensten vereenvoudigen.
De dienstenkaart zou betrekking hebben op voorschriften die onder de dienstenrichtlijn vallen, en dus niet op gebieden zoals belastingen, arbeid en sociale zekerheid. Toch mogen de instanties van de lidstaten niet eisen dat de kaarthouder informatie verstrekt die reeds op de dienstenkaart staat voor procedures of formaliteiten waaraan een dienstverrichter moet voldoen in het kader van de plaatsing van een overheidsopdracht, een prijsvraag of een concessie, de oprichting van dochterondernemingen, de registratie van filialen op grond van het vennootschapsrecht of de aansluiting bij verplichte socialezekerheidsstelsels. Aanvankelijk zou de Europese e-kaart voor diensten gelden voor zakelijke diensten en diensten in de bouwsector, voor zover de desbetreffende activiteiten reeds onder de dienstenrichtlijn vallen. Deze twee sectoren zijn van groot belang voor de economie van de EU 6 . Dienstverrichters van zakelijke diensten en in de bouwsector worden vaak geconfronteerd met een zeer complexe administratieve situatie wanneer zij hun diensten in het buitenland willen aanbieden. Bovendien kennen beide sectoren de afgelopen tien jaar maar een zeer lage productiviteitsgroei en is de ontwikkeling van grensoverschrijdende handel en investeringen beperkt. Meer grensoverschrijdende concurrentie zou bijdragen tot het behoud en de verbetering van het concurrentievermogen van beide sectoren.
Dit voorstel bevat ook bepalingen betreffende een toekomstige evaluatie van de impact op de wegwerking van regelgevingsbarrières, de doeltreffendheid van de Europese e-kaart voor diensten en de mogelijke uitbreiding ervan naar andere sectoren.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Deze richtlijn wordt samen met een verordening ingediend. De richtlijn stelt het juridisch en operationeel kader van de Europese e-kaart voor diensten vast en regelt onder meer de subsidiabiliteitsvoorwaarden, de bevoegdheden van de lidstaten van herkomst en ontvangst, de geldigheidsduur van de Europese e-kaarten voor diensten en de voorwaarden voor herroeping of schorsing ervan. Bij de verordening worden instrumenten vastgesteld die beschikbaar zijn voor dienstverrichters in de hele EU. Bovendien wordt bijgedragen tot de oplossing van kwesties in verband met de verzekeringsdekking van dienstverrichters die grensoverschrijdend diensten aanbieden.
Deze richtlijn raakt niet aan de bestaande EU-bepalingen inzake sociale kwesties, arbeidsvoorwaarden (met name de terbeschikkingstelling van werknemers, de rechten van werknemers en de sociale pijler), gezondheid en veiligheid en bescherming van het milieu. Zij brengt geen enkele wijziging aan of doet geen afbreuk aan de bestaande waarborgen in dit verband. De dienstenkaart zou nadere informatie verstrekken over de onderneming. Er wordt niet geraakt aan de bevoegdheid van de lidstaten om inspecties ter plaatse te verrichten. De regelgeving betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers van de Richtlijnen 96/71/EG en 2014/67/EU blijft van toepassing in het kader van de Europese e-kaart voor diensten, maar er zullen meer faciliteiten worden aangeboden om aan deze regelgeving te voldoen. Indien de lidstaten procedures hebben ontwikkeld die het mogelijk maken om een verklaring met betrekking tot de terbeschikkingstelling van werknemers overeenkomstig artikel 9 van Richtlijn 2014/67/EU elektronisch in te dienen, zal de Europese e-kaart voor diensten de kaarthouder naar de desbetreffende nationale procedures leiden. Dienstverrichters die in het bezit zijn van een Europese e-kaart voor diensten kunnen deze aangifte ook via een op het IMI aangesloten elektronisch platform indienen, als de lidstaat van ontvangst de Commissie heeft medegedeeld dat deze mogelijkheid moet worden aangeboden voor de terbeschikkingstelling van werknemers op het grondgebied van de betrokken lidstaat.
Het voorstel voor een Europese e-kaart voor diensten vormt ook een aanvulling op andere beleidsinitiatieven in verband met diensten die zijn aangekondigd in de strategie voor de eengemaakte markt en die moeten voorkomen dat er op nationaal niveau belemmeringen worden gecreëerd voor het grensoverschrijdend verrichten van diensten. In dit opzicht vormt het een aanvulling op het voorstel van de Commissie [XX] voor een richtlijn voor de hervorming van de kennisgevingsprocedure voor vergunningsstelsels en eisen met betrekking tot diensten die de lidstaten moeten volgen.
Dit voorstel zal worden aangevuld met het initiatief voor één digitale toegangspoort, dat in de strategie voor de eengemaakte markt is aangekondigd voor 2017. Deze digitale toegangspoort, waarover in het najaar van 2016 een openbare raadpleging heeft plaatsgevonden, zal de huidige leemten in de informatie voor ondernemingen en burgers opvangen door relevante online-informatie van nationaal en EU-niveau samen te brengen, aan te vullen en te verbeteren. De digitale toegangspoort zal ook verbonden zijn met technische bijstandsdiensten. Bovendien zal deze digitale toegangspoort een impuls geven aan de verdere digitalisering van de nationale procedures die van belang zijn voor burgers en ondernemingen die hun internemarktrechten willen uitoefenen. Het is de bedoeling dat het toepassingsgebied ervan ruimer wordt dan alleen de sectoren die onder het huidige initiatief vallen.
Ter vergelijking: met de Europese e-kaart voor diensten wordt een volledig geharmoniseerd en gestandaardiseerd instrument voor het grensoverschrijdend verrichten van diensten aangeboden, dat de nalevingskosten voor specifieke, grotendeels door kleine en middelgrote ondernemingen gedomineerde dienstenmarkten verlaagt. De dienstenkaart draagt bij tot de doelstelling van administratieve vereenvoudiging met betrokkenheid van de lidstaat van herkomst van de dienstverrichter, hoewel deze lidstaat niet beslist aan welke eisen een dienstverrichter moet voldoen in andere lidstaten. In het kader van de Europese e-kaart voor diensten moeten deze laatste de nodige informatie verstrekken en ervoor zorgen dat een vooraf bepaalde en volledig gestandaardiseerde workflow wordt gevolgd. De enige digitale toegangspoort zal bij deze procedure aansluiten en ervoor zorgen dat de begunstigden de informatie gemakkelijk vinden.
De invoering van de Europese e-kaart voor diensten zal volledig worden afgestemd op de ontwikkeling van de enige digitale toegangspoort en overeenstemmen met de beginselen van het actieplan inzake e-overheid (met name: digitaal, interoperabel, grensoverschrijdend, eenmalig en standaard inclusief) 7 .
Ten slotte vormt dit voorstel een aanvulling op het handhavingsbeleid van de Commissie, dat het tegelijkertijd probeert uit te voeren, om ongerechtvaardigde of onevenredige nationale beperkingen op de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten uit de weg te ruimen.
De tenuitvoerlegging van deze richtlijn zal worden ondersteund door het Informatiesysteem interne markt zoals vastgelegd in de IMI-verordening 8 . Sinds 2011 kan het IMI door ongeveer 5 000 overheden worden gebruikt; er worden voortdurend gebruikersenquêtes gehouden en het potentieel ervan is bewezen bij de invoering van de Europese beroepskaart in januari 2016.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Deze richtlijn en de voorgestelde verordening tot invoering van de Europese e-kaart voor diensten zijn volledig in overeenstemming met een aantal andere beleidsinitiatieven van de Unie, met name andere beleidsinitiatieven van de Commissie met betrekking tot vereenvoudiging en vermindering van de administratieve lasten.
De vereenvoudiging van de formaliteiten voor documenten zou nauw aansluiten bij de oplossingen die in Verordening (EU) 2016/1191 inzake de bevordering van het vrije verkeer van burgers 9 worden ingevoerd, door de eisen voor het overleggen van bepaalde openbare documenten in de Europese Unie te vereenvoudigen.
In 2013 werd op het gebied van de erkenning van beroepskwalificaties een vergelijkbaar instrument, de reeds vermelde Europese beroepskaart, ingevoerd met het oog op administratieve vereenvoudiging; sinds januari 2016 is deze kaart beschikbaar voor een aantal geselecteerde beroepen (ziekenverplegers, apothekers, fysiotherapeuten, berggidsen en vastgoedmakelaars). Om overlap te voorkomen zorgt het huidige voorstel ervoor dat beroepsbeoefenaren die in aanmerking komen voor een Europese beroepskaart, geen Europese e-kaart voor diensten kunnen verkrijgen.
Om overlapping te voorkomen, moeten de instanties eerst gebruik maken van alle beschikbare koppelingen tussen nationale registers, inclusief gekoppelde vennootschapsregisters krachtens Richtlijn 2009/101/EG en insolventieregisters krachtens Verordening (EU) nr. 2015/848 alvorens andere middelen te gebruiken om in het kader van een Europese e-kaart voor diensten eerder verkregen informatie te verkrijgen of te verifiëren.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Dit wetgevend optreden valt onder een gedeelde bevoegdheid overeenkomstig artikel 4, lid 2, onder a), VWEU. Het is erop gericht de vestiging en het verrichten van diensten op de interne markt te vergemakkelijken middels de verdere ontwikkeling en uitvoering van de algemene beginselen van het recht van vestiging en het vrij verrichten van grensoverschrijdende diensten als vastgelegd in respectievelijk de artikelen 49 en 56 VWEU, alsmede in de dienstenrichtlijn. Deze richtlijn is gebaseerd op artikel 53, lid 1, en artikel 62 VWEU, die respectievelijk de algemene rechtsgrondslag vormen voor de verwezenlijking van de vrijheid van vestiging en de rechtsgrondslag voor de bepalingen betreffende de toegang tot werkzaamheden anders dan in loondienst.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
De algemene doelstelling van dit wetgevingsvoorstel is om te zorgen voor een soepele werking van de interne dienstenmarkt, die niet beperkt is tot het grondgebied van één lidstaat, maar zich over het gehele grondgebied van de EU uitstrekt. Gezien het transnationale karakter van de Europese eengemaakte markt en de noodzaak om grensoverschrijdende situaties zo coherent mogelijk aan te pakken, is de gebruikmaking van een bestaand IT-instrument op EU-niveau zoals het IMI een doeltreffend antwoord, dat alleen door een optreden op EU-niveau mogelijk is.
Voorts voorziet de richtlijn in voorschriften, met name wat betreft de rol van de coördinerende instanties op het niveau van de lidstaten, waarbij de lidstaten de verantwoordelijkheid behouden te bepalen welk orgaan in overeenstemming moet zijn met deze voorschriften, overeenkomstig hun administratieve organisatie op nationaal niveau.
• Evenredigheid
De bij deze verordening vastgestelde maatregelen zijn evenredig met de doelstelling van verdere integratie van de dienstenmarkten op EU-niveau door de bevordering van marktdynamiek en grensoverschrijdende concurrentie. Zij zijn ook evenredig met de doelstellingen van meer transparantie, vermindering van de kosten en vereenvoudiging van procedures die lidstaten opleggen aan dienstverrichters in grensoverschrijdende situaties. Daarnaast bouwen zij voort op het IMI, een reeds bestaand IT-instrument op EU-niveau dat uit de EU-begroting wordt gefinancierd en reeds door de nationale overheden wordt gebruikt. De procedure op EU-niveau zal alleen maar leiden tot beperkte aanpassingen van het IMI, wat slechts beperkte kosten op EU- en nationaal niveau met zich meebrengt. Dat deze kosten beperkt zijn, is vastgesteld op basis van een evaluatie van bestaande vergelijkbare procedures zoals de Europese beroepskaart.
De maatregelen gaan ook niet verder dan wat nodig is om de vastgestelde problemen op te lossen en de vooropgestelde doelstellingen te verwezenlijken. Hoewel de procedure op EU-niveau een actieve rol van de overheidsinstanties van de lidstaten vereist, zullen van de lidstaten niet veel financiële inspanningen worden gevraagd, doordat gebruik zal worden gemaakt van het reeds bestaande Informatiesysteem voor de interne markt, dat met EU-middelen is opgezet. Aangezien het gebruik van de Europese e-kaart voor diensten naar verwachting zal leiden tot extra concurrentie in de dienstenmarkten, met meer marktspelers en extra omzet, zal er ook een positief effect zijn op de economieën van de lidstaten.
Dienstverrichters kunnen op vrijwillige basis opteren voor een Europese e-kaart voor diensten.
• Keuze van het instrument
Deze richtlijn is gebaseerd op de artikelen 53 en 62 VWEU, waarbij alleen de EU-wetgever bevoegd is om richtlijnen vast te stellen. Zij bevat bepalingen over de harmonisatie van de wetgevingen van de lidstaten met betrekking tot de toegang tot bepaalde dienstenactiviteiten. Daarnaast omvat zij ook een verduidelijking over de precieze gevolgen van de Europese e-kaart voor diensten bij het betreden van de markt van een andere lidstaat.
3. RESULTATEN VAN EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Ter voorbereiding van dit voorstel heeft de Commissie een grondige evaluatie van de dienstenrichtlijn uitgevoerd. Uit deze beoordeling blijkt dat de uitvoering van de dienstenrichtlijn tot dusver slechts ten dele doeltreffend is geweest. Dankzij de hervormingen van de lidstaten heeft de dienstenrichtlijn geleid tot extra groei. Desondanks worden dienstverrichters in belangrijke dienstensectoren (zoals zakelijke diensten en de bouwsector) nog steeds geconfronteerd met talrijke belemmeringen. De administratieve samenwerking tussen de lidstaten verloopt ook niet optimaal. Op basis van een grondige analyse van de werking en de gebruiksvriendelijkheid van het één-loketsysteem in 2015 is geconcludeerd dat de meeste één-loketten nog niet volledig geleid hebben tot de verwachte vereenvoudiging van de administratie met betrekking tot tijdelijke grensoverschrijdende dienstverrichting of de oprichting van een onderneming.
• Raadpleging van belanghebbenden
De Commissie heeft verschillende analyses en raadplegingen uitgevoerd om in kaart te brengen wat een volledig functionerende interne dienstenmarkt nog in de weg straat, waarbij sinds 2014 vooral aandacht werd besteed aan welke praktische gevolgen de verschillende bepalingen in de praktijk hebben gehad. Er is ook een economische evaluatie uitgevoerd van de effecten van de nationale hervormingen in dienstenmarkten en de toegang tot verzekeringen voor dienstverrichters. Bovendien zijn er workshops voor belanghebbenden gehouden in het kader van de internemarktfora van 2014, 2015 en 2016. Tijdens deze workshops werd ingegaan op de uitdagingen van kleine en middelgrote ondernemingen om hun activiteiten te ontwikkelen in grensoverschrijdende regionale markten en de specifieke problemen in de dienstensector (met name zakelijke diensten en de bouwsector) ten gevolge van het gebrek aan grensoverschrijdende handel en investeringen op EU-niveau. Uit de bijdragen en input is gebleken dat, ondanks enige vooruitgang in de voorbije jaren, dienstverrichters in tal van economisch belangrijke sectoren nog steeds worden geconfronteerd met een aantal obstakels wanneer zij hun activiteiten naar andere lidstaten willen uitbreiden.
De belanghebbenden hadden verschillende ideeën over eventuele verbeteringen van het kader voor de dienstenmarkten in de EU en op nationaal niveau. Deze verordening verandert niets aan de materiële regels van de dienstenrichtlijn inzake het grensoverschrijdend verrichten van diensten , noch aan de regels met betrekking tot de terbeschikkingstelling van werknemers, gezondheid en veiligheid en bescherming van het milieu. Ze zijn nagenoeg unaniem gekant tegen de heroverweging van de dienstenrichtlijn.
Van 3 mei tot en met 26 juli 2016 werd een online openbare raadpleging gehouden. Tijdens deze raadpleging zijn nog meer standpunten van belanghebbenden verzameld, naast concrete ervaringen over de resterende belemmeringen in de dienstensectoren, met name bij het grensoverschrijdend verrichten van diensten in de EU.
Al deze activiteiten hebben bevestigd dat er nog altijd ongerechtvaardigde of onevenredige eisen op nationaal niveau bestaan, ten nadele van dienstverrichters en afnemers van diensten in de eengemaakte markt. Daarnaast zijn er specifieke aanwijzingen van welke beleidsmaatregelen de belanghebbenden verwachten. De meesten vinden dat de resterende belemmeringen van grensoverschrijdende dienstverrichtingen moeten worden aangepakt en dat de toegang tot verzekeringen die dergelijke activiteiten dekken, moet worden vergemakkelijkt, zonder afbreuk te doen aan het EU-acquis inzake sociale zaken, werkgelegenheid, gezondheid en veiligheid en milieu, en in combinatie met een ambitieus handhavingsbeleid. In dit verband heeft de Commissie in november 2016 een uitgebreid handhavingspakket goedgekeurd om de buitenproportionele beperkingen aan te pakken die negen lidstaten hebben ingevoerd op het gebied van dienstverrichtingen.
Dit initiatief, dat bedoeld is om de ontwikkeling van grensoverschrijdende dienstenmarkten te bevorderen, werd gesteund door de Raad Concurrentievermogen in haar conclusies van 29 februari 2016 over de strategie voor de eengemaakte markt 10 en door de Europese Raad in zijn conclusies van 28 juni 2016 11 . Het verwierf tevens de steun van het Europees Parlement in zijn resolutie over de strategie voor de interne markt die op 26 mei 2016 is aangenomen 12 .
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
De resultaten van het proces van wederzijdse beoordeling met de lidstaten in 2010-2011, de in 2011-2012 uitgevoerde prestatiecontroles en de collegiale toetsing van 2012-2013 hebben allemaal bijgedragen aan de voorbereiding van dit voorstel voor een verordening. Bovendien hebben de resultaten van de verschillende openbare raadplegingen, o.a. de raadpleging die tijdens de zomer van 2016 werd uitgevoerd, ertoe geleid dat er heel wat expertise is opgebouwd.
Voorts heeft de Commissie zich gebaseerd op regelmatige contacten op technisch niveau in het kader van de deskundigengroep over de uitvoering van de dienstenrichtlijn.
• Effectbeoordeling
Ter voorbereiding van dit initiatief werd een effectbeoordeling uitgevoerd. In het opnieuw ingediende verslag is rekening gehouden met de aanbevelingen die de Raad voor regelgevingstoetsing in zijn oorspronkelijke negatieve advies van 14 oktober 2016 13 heeft geformuleerd en met de aanvullende punten waarop deze raad heeft gewezen in zijn uiteindelijke positieve advies van 8 november 2016 14 . Met name de omschrijving van het probleem en de reikwijdte van de effectbeoordeling zijn verduidelijkt, de verschillende beleidsopties werden gehergroepeerd in duidelijk herkenbare optiepakketten en de administratieve kostenbesparingen zijn nauwkeuriger geraamd.
Bij de effectbeoordeling is rekening gehouden met uiteenlopende beleidsopties, die in verschillende 'pakketten' zijn onderverdeeld. De volgende optiepakketten zijn onderzocht:
• een eerste optiepakket zou de dienstverrichter de mogelijkheid bieden om in zijn lidstaat van herkomst zowel een certificaat betreffende zijn rechtmatige vestiging als een bevestiging van verzekeringsdekking voor activiteiten te verkrijgen;
• een tweede optiepakket zou de dienstverrichter de mogelijkheid bieden om gebruik te maken van een procedure op EU-niveau ter verbetering van de toegang tot de markt van een andere lidstaat, met inbegrip van een op het IMI aangesloten geavanceerd elektronisch mechanisme dat het gemakkelijker maakt om de formaliteiten te vervullen met betrekking tot de terbeschikkingstelling van werknemers en dat de lidstaat van ontvangst eventueel kan gebruiken. Daarnaast wordt een oplossing geboden voor de praktische problemen in verband met verzekeringen in grensoverschrijdende situaties;
• een derde optiepakket zou niet alleen de faciliteiten van het tweede pakket aanbieden, maar ook de onderlinge verschillen reduceren met betrekking tot een aantal belangrijke zakelijke diensten (dienstverrichtingen van architecten, ingenieurs en boekhouders) door de harmonisatie van een beperkt aantal voorschriften voor dienstverrichters in deze drie gebieden (d.w.z. beperkingen van rechtsvorm, eisen inzake het percentage van aandelen in handen van vakmensen en beperkingen op het verrichten van multidisciplinaire activiteiten);
• een vierde optiepakket zou het derde optiepakket aanvullen met specifieke oplossingen voor het aanpakken van de vermelde verschillen in regelgeving in het geval van nevenvestigingen (filialen en agentschappen), waarbij buitenlandse dienstverrichters worden vrijgesteld van bepaalde eisen, maar de lidstaat van ontvangst andere garanties kan inbouwen.
Het eerste pakket zou leiden tot een aantal vereenvoudigingen die echter beperkt zijn in vergelijking met de andere pakketten. Hoewel het derde of vierde optiepakket meer impact zou hebben dan het tweede, aangezien die pakketten niet alleen zorgen voor administratieve vereenvoudiging, maar ook belemmeringen in de regelgeving aanpakken, heeft de Commissie gekozen voor het tweede optiepakket, en wel vanuit de volgende redenering: het schrappen van de meest restrictieve eisen van het derde en vierde optiepakket via doelgerichte dwangmaatregelen, in combinatie met specifieke aanbevelingen met betrekking tot het volledige juridische kader dat van toepassing is op het beroep dat de dienst verricht, lijkt evenrediger dan een wetgevingsvoorstel dat een minimale harmonisatie introduceert voor een beperkt aantal eisen met betrekking tot een beperkt aantal dienstensectoren. Het vierde optiepakket is ook afgewezen omdat het de indruk zou wekken dat deze oplossing te veel het perspectief van het land van herkomst inneemt, aangezien de buitenlandse dienstverrichters alleen aan de wetgeving van hun land van herkomst moeten voldoen, wat zou leiden tot een omgekeerde discriminatie van binnenlandse dienstverrichters.
Van het gekozen pakket wordt verwacht dat het zal leiden tot meer rechtszekerheid en kostenbesparingen voor dienstverrichters die grensoverschrijdend diensten verrichten. Verwacht wordt dat dit zal leiden tot een verhoging van de marktdynamiek en het concurrentieniveau, wat dan weer zal leiden tot meer keuze en toegevoegde waarde voor de consument.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
De voorgestelde richtlijn zal bijdragen tot gezonde regelgeving inzake markttoegang voor dienstverrichters en tot vereenvoudiging door het verbeteren van de wijze waarop dienstverrichters toegang krijgen tot de markt van een andere lidstaat. Er wordt niet geraakt aan de krachtens de dienstenrichtlijn vastgestelde prerogatieven van de landen van ontvangst.
• Grondrechten
Dit voorstel bevordert de rechten die zijn verankerd in het Handvest van de grondrechten. Meer bepaald wordt de bescherming van persoonsgegevens gewaarborgd in overeenstemming met artikel 8 van het Handvest. Daarnaast is de voornaamste doelstelling van dit initiatief het bevorderen van het in artikel 15, lid 2, van het Handvest bedoelde recht om zich te vestigen en diensten te verrichten in iedere lidstaat, zodat er geen sprake is van discriminatie, ook niet indirect, op grond van nationaliteit (wat ook uitvoering geeft aan artikel 21, lid 2, van het Handvest). Bovendien is deze procedure op EU-niveau bedoeld om te komen tot een onpartijdige, billijke en redelijk snelle procedure, ook wat de deelname van de Commissie betreft, zoals bepaald in artikel 41 van het Handvest. Ten slotte moet worden gewaakt over het verbod van misbruik van recht, namelijk het vrij verrichten van diensten, zoals bepaald in artikel 54 van het Handvest.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het voorstel zal naar verwachting gevolgen hebben voor de EU-begroting voor zover de toekomstige Europese e-kaart voor diensten het Informatiesysteem interne markt ("IMI") zal gebruiken als operationele ruggengraat. Het IMI zal moeten worden aangepast met het oog op de ondersteuning van de procedure betreffende de Europese e-kaart voor diensten en de daaraan verbonden geheugenbehoeften; het systeem zal ook moeten worden aangevuld met enkele nieuwe functies, met name een publieksinterface voor dienstverrichters, koppelingen met andere relevante systemen en een backoffice voor de nationale instanties. Dit is nodig, omdat het IMI in het kader van de Europese e-kaart voor diensten zal worden aangeboden als een instrument voor een doeltreffende informatie-uitwisseling en wederzijdse bijstand tussen de bevoegde instanties van een bepaalde lidstaat, onverminderd andere maatregelen die worden genomen door de lidstaten.
De gevolgen voor de begroting van de EU zullen beperkt zijn, vooral omdat het gebruik van het IMI ter ondersteuning van de Europese e-kaart voor diensten belangrijke schaal- en breedtevoordelen biedt. Bovendien stemmen zowel de huidige als de geplande capaciteiten van het IMI grotendeels overeen met wat nodig is voor de Europese e-kaart voor diensten. Daardoor vallen de aanpassings- en ontwikkelingskosten aanzienlijk lager uit.
In ieder geval zullen alle vereiste kredieten door middel van herschikking worden vrijgemaakt; er zullen naar verwachting geen gevolgen zijn voor de EU-begroting buiten de kredieten die reeds in de officiële financiële programmering van de Commissie zijn voorzien.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
De richtlijn voorziet uiterlijk 36 maanden na de datum van omzetting in een eerste evaluatie van de richtlijn en ten minste om de vijf jaar in een voortgangsverslag. Lidstaten, dienstverrichters, sociale partners en andere belanghebbenden wordt ook verzocht om de werking van dit initiatief te evalueren. Voor de effectbeoordeling van de verordening zal rekening gehouden worden met specifieke indicatoren, zoals het aantal dienstverrichters dat de Europese e-kaart voor diensten gebruikt, hun ervaringen met de administratieve lasten, de snelheid van de gevolgde procedures en het aantal informatie-uitwisselingen tussen de lidstaten.
• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)
Dit voorstel vergt geen toelichtende stukken voor de omzetting van alle bepalingen in nationaal recht. De Commissie zal evenwel richtsnoeren voorstellen voor de toepassing van alle werkstromen en administratieve faciliteiten in het kader van de voorgestelde verordening voor de invoering van de Europese e-kaart voor diensten. Deze richtsnoeren zullen worden voorgesteld zodra alle nodige gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen uit hoofde van deze richtlijn en uit hoofde van de voorgestelde verordening van kracht zijn.
• Artikelsgewijze toelichting bij de specifieke bepalingen van het voorstel
Artikel 1 bepaalt het onderwerp als de vaststelling van een wettelijk en operationeel kader voor de Europese e-kaart voor diensten, ingevoerd bij Verordening... [ESC Regulation]..., waarbij de regels voor de toegang tot en uitoefening van dienstenactiviteiten door houders van een dienstenkaart worden vastgesteld.
Artikel 2 bakent het toepassingsgebied van deze richtlijn af, met inbegrip van de zakelijke diensten en bouwdiensten die in de bijlage zijn opgesomd. De bijlage omvat geen activiteiten die ook geheel of gedeeltelijk zijn uitgesloten uit hoofde van Richtlijn 2006/123/EG.
In het voorstel is, analoog aan Richtlijn 2006/123/EG, tevens bepaald dat deze richtlijn geen afbreuk doet aan de omschrijving of de organisatie van diensten van algemeen economisch belang of de regels van het mededingingsrecht. De verordening raakt ook niet aan de culturele en taalkundige verscheidenheid of het pluralisme in de media. Ten slotte doet de richtlijn geen afbreuk aan bepalingen van het algemeen strafrecht, het arbeidsrecht, het belastingrecht of het socialezekerheidsrecht.
Wat Richtlijn 2006/123/EG betreft, wordt verduidelijkt dat deze richtlijn niet van toepassing is wanneer zij in strijd is met andere handelingen van de Unie die betrekking hebben op specifieke aspecten van de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in specifieke sectoren of voor specifieke beroepen. In het voorstel wordt ook onderstreept dat deze richtlijn geen afbreuk doet aan de Richtlijnen 96/71/EG en 2014/67/EU ten aanzien van de terbeschikkingstelling van werknemers.
Artikel 3 bevat voor de richtlijn relevante definities.
Artikel 4 verduidelijkt de bewijskracht in de gehele Unie van een Europese e-kaart voor diensten in verband met de vestiging in de lidstaat van herkomst van de dienstverrichter, vanwaar hij zijn operaties uitbreidt door gebruik te maken van de dienstenkaart.
Artikel 5 regelt de gevolgen van de Europese e-kaart voor diensten als bewijs van het vermogen van de houder om diensten te verrichten op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst, tijdelijk of via een filiaal, agentschap of bureau aldaar. Zodra een dienstenkaart wordt afgegeven, voorkomt de dienstenkaart dat de lidstaat van ontvangst de houder aan de dienstverrichting gerelateerde stelsels voor voorafgaande vergunning en voorafgaande kennisgeving uit hoofde van de nationale wetgeving oplegt; aangezien dergelijke voorafgaande controles zijn uitgevoerd in het kader van de procedure voor de afgifte van een Europese e-kaart voor diensten. De procedure voor de afgifte van een Europese e-kaart voor diensten kan echter geen voorafgaande controles behelzen die zeer complex zijn, of waarbij uit verschillende bedrijven een selectie wordt gemaakt. Controles achteraf blijven bestaan voor kaarthouders en dienstverrichters zonder kaart.
Artikel 6 voorziet in de verplichting van de instanties in alle lidstaten om, wanneer zij in het kader van procedures of formaliteiten informatie eisen, niet te eisen dat de houders van de dienstenkaart gegevens verstrekken die reeds op de Europese e-kaart voor diensten staan.
Artikel 7 bepaalt dat de Europese e-kaart voor diensten op het hele grondgebied van de lidstaat van ontvangst voor onbepaalde tijd geldig is, tenzij zij wordt geschorst, ingetrokken of geannuleerd. Vergunningen voor bijkomende filialen, agentschappen of bureaus blijven van kracht voor zover Richtlijn 2006/123/EG hen toelaat.
Artikel 8 bepaalt dat de aanvraag voor een dienstenkaart moet worden voorgelegd aan de coördinerende instantie van de lidstaat van herkomst.
Artikel 9 bepaalt dat dienstverrichters voor wie een Europese beroepskaart is uitgereikt geen Europese e-kaart voor diensten kunnen aanvragen.
Artikel 10 waarborgt het recht van de lidstaten om dwingende redenen van algemeen belang in overeenstemming met Richtlijn 2006/123/EG in te roepen.
Artikel 11 beschrijft de taken van verificatie en voltooiing van de aanvraag voor een Europese e-kaart voor diensten die de coördinerende instantie in de lidstaat van herkomst moet verrichten alvorens een dergelijke aanvraag aan haar tegenhanger in de lidstaat van ontvangst door te sturen. Het omvat eveneens beroepsmechanismen van handelen of niet-handelen door de coördinerende instantie in de lidstaat van herkomst.
Artikel 12 beschrijft de procedure voor de afgifte van een Europese e-kaart voor diensten voor tijdelijke grensoverschrijdende diensten. De coördinerende instantie verstrekt informatie over toepasselijke voorschriften in de lidstaat van ontvangst eenmaal toegang is verleend aan de inkomende dienstverrichter of informeert over een goed gemotiveerde beslissing van een lidstaat van ontvangst om verzet aan te tekenen tegen de afgifte van de dienstenkaart; een besluit dat bindend is voor de coördinerende instantie in de lidstaat van herkomst. Indien uiterlijk binnen twee weken geen bezwaar wordt aangetekend, wordt een aanmaning verzonden en heeft de lidstaat van ontvangst nog twee weken om te reageren. Aan het eind van deze periode wordt de dienstenkaart uitdrukkelijk of stilzwijgend afgegeven. De bepaling omvat het recht van beroep tegen beslissingen van de coördinerende instanties van de lidstaten van herkomst of van ontvangst.
Artikel 13 beschrijft de procedure voor de afgifte van een Europese e-kaart voor diensten voor het verlenen van diensten door vestiging in de vorm van filialen, agentschappen of bureaus. De coördinerende instantie van de lidstaat van ontvangst bericht over de voorschriften die op haar grondgebied van toepassing zijn voor het verlenen van toegang. De aanvrager moet aantonen dat hij deze voorschriften naleeft. Indien de coördinerende instantie van de lidstaat van ontvangst geen besluit heeft genomen nadat de aanvrager de geijkte procedure naar behoren heeft gevolgd en er een aanmaning is verzonden, wordt de dienstenkaart afgegeven. De bepaling omvat het recht van beroep tegen beslissingen van de coördinerende instanties van de lidstaten van herkomst of van ontvangst.
Artikel 14 introduceert een eenmaligheidsbeginsel op nationaal niveau, waarbij de informatie en documenten die in het bezit zijn van instanties van de lidstaat van herkomst niet opnieuw hoeven te worden verstrekt door de aanvrager van een Europese e-kaart voor diensten.
In artikel 15 wordt een opsomming gegeven van omstandigheden in de lidstaat van ontvangst die moeten leiden tot schorsing of herroeping van een Europese e-kaart voor diensten.
In artikel 16 wordt een opsomming gegeven van omstandigheden in de lidstaat van herkomst die moeten leiden tot schorsing of herroeping van een Europese e-kaart voor diensten die eerder is afgegeven voor de dienstverrichter en de dienstactiviteit in kwestie.
In artikel 17 wordt de rol van de lidstaten van herkomst en van ontvangst vastgesteld met betrekking tot de schorsing, de herroeping of, op verzoek van de houder, de doorhaling van de Europese e-kaarten voor diensten. Het voorziet in een overlegprocedure voor de betrokken e-kaarthouders.
Artikel 18 regelt de uitoefening van de bevoegdheidsdelegatie door de Commissie als bepaald in de artikelen 12 en 13.
In artikel 19 is het Comité omschreven dat de Commissie bijstaat bij de vaststelling van uitvoeringshandelingen en de toepasselijke procedure overeenkomstig Verordening (EU) nr. 182/2011.
De artikelen 20 en 21 leggen de Commissie verplichtingen op inzake toezicht op en toetsing van het effect van deze richtlijn.
Artikel 22 betreft de omzetting en toepassing van de bepalingen van deze richtlijn. De geplande data zijn dezelfde als die voor het voorstel voor een verordening tot invoering van een Europese e-kaart voor diensten.