Toelichting bij COM(2017)343 - Pan-Europees persoonlijk pensioenproduct (PEPP)

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2017)343 - Pan-Europees persoonlijk pensioenproduct (PEPP).
bron COM(2017)343 NLEN
datum 29-06-2017
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

1.1.Motivering en doel van het voorstel

In heel de Europese Unie (EU) sparen natuurlijke personen die hun pensioen willen aanvullen op allerlei manieren voor het pensioen, bijvoorbeeld door te beleggen in onroerend goed, levensverzekeringen en andere langlopende beleggingsproducten. Persoonlijke pensioenproducten zijn een andere optie. De markten voor persoonlijke pensioenen zijn echter ongelijk ontwikkeld en de persoonlijke pensioenproducten zijn ongelijk betaalbaar in geheel de Europese Unie (EU). Mensen die meer willen sparen voor het pensioen hebben een grotere keuze aan geschikte persoonlijke pensioenproducten nodig die gebaseerd zijn op beleggingen op de kapitaalmarkten Een bijkomende uitdaging voor het publieke beleid is de noodzaak om de toereikendheid op lange termijn van het pensioeninkomen te verzekeren door een combinatie van staats-, bedrijfs- en persoonlijke pensioenen.

Marktfragmentatie verhindert dat aanbieders van persoonlijke pensioenen risicodiversificatie, innovatie en schaalvoordelen maximaliseren. Dit vermindert de keuze en aantrekkelijkheid en leidt tot verhoogde kosten voor pensioenspaarders. Het draagt ook bij aan een gebrek aan liquiditeit en diepte op de kapitaalmarkten in vergelijking met andere jurisdicties zoals de Verenigde Staten, waar pensioenfondsen een grotere rol spelen als institutionele belegger. Bovendien vertonen sommige bestaande persoonlijke pensioenproducten ontoereikende kenmerken 1 en is hun beschikbaarheid en grensoverschrijdende meeneembaarheid beperkt, waarbij aanbieders of spaarders nauwelijks enige grensoverschrijdende activiteit ontplooien.

Een EU-initiatief inzake persoonlijke pensioenen zou bijgevolg de huidige divergerende regels op EU-niveau en nationaal niveau kunnen aanvullen door een pan-Europees kader voor pensioenen toe te voegen voor natuurlijke personen die deze extra spaaroptie willen gebruiken. Dit kader vervangt of harmoniseert geen bestaande nationale persoonlijk pensioenregelingen. Het biedt natuurlijke personen een nieuw vrijwillig kader voor sparen aan door voldoende consumentenbescherming te waarborgen met betrekking tot de essentiële kenmerken van het product. Tegelijkertijd zal het kader flexibel genoeg zijn om verschillende aanbieders in staat te stellen producten op hun bedrijfsmodel af te stemmen. Het zal aanbieders aanmoedigen om op lange termijn op duurzame wijze in de reële economie te investeren, met name in infrastructuurprojecten en -bedrijven, naar evenredigheid van de langlopende verplichtingen op grond van het PEPP.

In het algemeen zal het voorstel een kwaliteitslabel creëren voor persoonlijke pensioenproducten in de EU en het vertrouwen van de consument vermeerderen. Het zal ertoe leiden dat consumenten meer keuze hebben tussen aanbieders en voor een gelijk speelveld voor aanbieders zorgen. Het voorstel kan ook tot de totstandbrenging van een eengemaakte markt voor persoonlijke pensioenen bijdragen en concurrentie tussen aanbieders aanmoedigen ten voordele van de consument.

Volgens het Actieplan voor een kapitaalmarktenunie van de Commissie van september 2015 2 zou “een Europees individueel pensioen met 'opt-in'-faciliteit kunnen dienen als regelgevend model, gebaseerd op een passend niveau van consumentenbescherming, dat pensioenaanbieders kunnen kiezen wanneer zij producten aanbieden in heel de EU. Een grotere Europese pensioenmarkt van de 'derde pijler' zou ook het aanbod van financiële middelen voor institutionele beleggers en investeringen in de reële economie kunnen ondersteunen”. In het actieplan kondigde de Commissie ook aan dat zij zal “beoordelen of een beleidskader noodzakelijk is om te komen tot een succesvolle Europese markt voor eenvoudige, efficiënte en concurrerende individuele pensioenen, en zij zal nagaan of EU-wetgeving noodzakelijk is om deze markt te ondersteunen.”

Het Europees Parlement heeft in zijn resolutie van 19 januari 2016 3 zijn bezorgdheid geuit over het gebrek aan beschikbare en aantrekkelijke aan het risico aangepaste (langetermijn)beleggingsproducten en kostenefficiënte en geschikte besparingsproducten voor consumenten. Het heeft herhaald dat verscheidenheid in beleggings- en consumentenkeuzen noodzakelijk is en benadrukt dat “een omgeving moet worden gecreëerd waarin de innovatie van financiële producten wordt gestimuleerd, zodat meer diversiteit en voordelen voor de reële economie worden bewerkstelligd en wordt voorzien in sterkere investeringsprikkels, en die eveneens kan bijdragen tot de waarborging van adequate, veilige en duurzame pensioenen, bijvoorbeeld door middel van de ontwikkeling van een pan-Europees pensioenproduct (PEPP), met een eenvoudige en transparante opzet”.

In juni 2016 heeft de Europese Raad opgeroepen tot snelle en vastberaden vooruitgang "om te zorgen voor een gemakkelijker toegang tot financiering voor bedrijven en om investeringen in de reële economie te ondersteunen door vaart te zetten achter de agenda voor de kapitaalmarktenunie 4 ."

In september 2016 heeft de Commissie in haar Mededeling Kapitaalmarktenunie — Versnellen van de hervorming 5 , in het licht van de krachtige steunbetuiging van het Europees Parlement, de Raad en de stakeholders aan het actieplan inzake de kapitaalmarktenunie verklaard voorstellen te zullen “bekijken voor een eenvoudig, efficiënt en concurrerend persoonlijk pensioenproduct van de EU”.

Vervolgens heeft de Commissie in haar Mededeling Tussentijdse evaluatie van het actieplan voor de opbouw van een kapitaalmarktenunie aangekondigd te zullen komen met “een wetgevingsvoorstel over een pan-Europees Persoonlijk Pensioen Product (PEPP) (eind juni 2017). Hiermee zullen de fundamenten worden gelegd voor een veiligere, kostenefficiëntere en transparantere markt voor betaalbaar en vrijwillig individuele pensioenbesparingen dat op een pan-Europese schaal kan worden beheerd. Dit zal helpen tegemoet te komen aan de behoeften van mensen die de toereikendheid van hun pensioenvoorzieningen willen versterken, de demografische uitdaging adresseren, een aanvulling zijn op de bestaande pensioenproducten en -regelingen, en de kostenefficiëntie ondersteunen van individuele pensioenen door goede kansen te bieden voor langetermijnbeleggingen voor individuele pensioenen. 6 ”.

Voorliggend voorstel voor een PEPP-kader omvat een complementaire vrijwillige regeling naast de nationale regimes, waardoor aanbieders persoonlijke pensioenproducten op pan-Europese schaal kunnen creëren. Het streeft ernaar meer huishoudelijke besparingen weg van de traditionele instrumenten, zoals spaardeposito's, naar de kapitaalmarkten te kanaliseren.

Het voorstel beoogt ervoor te zorgen dat consumenten volledig op de hoogte zijn van de belangrijkste kenmerken van het product. Wat het beleggingsbeleid betreft zullen de consumenten de keuze hebben tussen een veilige standaardbeleggingsoptie en alternatieve opties met verschillende risico-rendementprofielen. De consument zal zijn voordeel doen met EU-wijde meeneembaarheid, volledige transparantie van de kosten van het PEPP en de mogelijkheid om naar een andere aanbieder over te stappen (waarbij de overstapkosten geplafonneerd zijn).

Vanuit het oogpunt van de aanbieders beoogt het voorstel een brede groep aanbieders (banken, verzekeraars, vermogensbeheerders, bedrijfspensioenfondsen, beleggingsondernemingen) in staat te stellen het PEPP aan te bieden en een gelijk speelveld te waarborgen. De PEPP kan online worden aangeboden, met inbegrip van advies, en zou geen netwerk van bijkantoren vereisen, waardoor een gemakkelijkere toegang tot de markt mogelijk is. De paspoortregeling zou aanbieders helpen om tot nieuwe nationale markten toe te treden. Het standaardiseren van de belangrijkste kenmerken moet ook de kosten van de aanbieders verminderen en hen helpen om bijdragen uit verschillende nationale markten te poolen om activa naar EU-wijde beleggingen te kanaliseren.

De flexibiliteit rond andere kenmerken, zoals de voorwaarden voor het opbouwen van pensioenrechten, is bedoeld om de consumenten in staat te stellen hun voordeel te doen met de nationale fiscale prikkels die in hun lidstaat van verblijf beschikbaar zijn, mits de aanbieders de PEPP's aanpassen aan de nationale criteria voor fiscale prikkels.

Om de lidstaten aan te moedigen belastingverminderingen toe te kennen met betrekking tot het PEPP, heeft de Commissie naast dit voorstel een aanbeveling over de fiscale behandeling van persoonlijke pensioenproducten, inclusief het pan-Europees persoonlijk pensioenproduct, vastgesteld.

1.2.Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Inhoudsopgave

1.

Op het gebied van pensioenen heeft de EU de jongste jaren de volgende grote initiatieven goedgekeurd:


·1998 Richtlijn betreffende de bescherming van de rechten op aanvullend pensioen van werknemers en zelfstandigen die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen 7 ;

·2014 Richtlijn inzake de meeneembaarheid van aanvullende pensioenrechten 8 , gericht op bevordering van de mobiliteit van werknemers door vermindering van de belemmeringen die zijn ontstaan door bepaalde regels inzake bedrijfspensioenen;

·2016 Richtlijn betreffende instellingen voor bedrijfspensioenvoorziening (“IBPV's”) 9 , die de governance, informatieverstrekking en grensoverschrijdende vereisten voor bedrijfspensioenfondsen aanscherpt.

Verdere niet-wetgevende maatregelen die de Commissie op het gebied van pensioenen heeft genomen omvatten het ‘Track and trace your pension in Europe project’ 10 , waarbij wordt voorgesteld een Europese volgdienst op te richten om mensen te helpen bij het volgen van hun pensioenrechten in alle lidstaten, en het RESAVER-project 11 .

Het voorstel voor een PEPP-kader heeft geen invloed op de drie bovengenoemde richtlijnen, aangezien zij gericht zijn op bedrijfspensioenen. Met betrekking tot niet-wetgevende initiatieven zou het PEPP-kader geïntegreerd kunnen worden in toekomstige projecten.

1.3.Samenhang met andere beleidsgebieden van de EU

Het voorstel beoogt de marktpenetratie van persoonlijke pensioenen in de EU te vermeerderen. Het is in overeenstemming met het EU-beleid om aanvullende pensioenbesparingen aan te moedigen om pensioentoereikendheid te realiseren, zoals uiteengezet in het Witboek van de Commissie over pensioenen in 2012 12 . In overeenstemming hiermee is in het verslag over de toereikendheid van de pensioenen van 2015 geconcludeerd dat verhoogde aanspraken uit hoofde van aanvullende (dat wil zeggen bedrijfs- en persoonlijke) pensioenbesparingen, naast andere maatregelen, de impact van lagere pensioenen uit hoofde van publieke regelingen in sommige lidstaten zouden kunnen beperken. In de jaarlijkse groeianalyse 2017 is gerapporteerd dat brede dekking (d.w.z. brede beschikbaarheid en verhoogde marktpenetratie) van aanvullende pensioenen een sleutelrol kan spelen bij de pensioeninkomensvoorziening, met name indien de staatspensioenen misschien ontoereikend zijn, en op passende wijze moet worden bevorderd, afhankelijk van de nationale context.

Het voorstel is in overeenstemming met het EU-beleid ter versterking van de consumentenbescherming, met name door een standaardbeleggingsoptie met een laag risico te ontwikkelen, die volledige transparant moet zijn voor de PEPP-spaarders, met name met betrekking tot de kosten, en de spaarders in staat stelt naar een andere aanbieder over te stappen (waarbij de overstapkosten geplafonneerd zijn).

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

2.1.Rechtsgrondslag

De rechtsgrondslag voor dit voorstel is artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Op grond hiervan kunnen maatregelen voor de onderlinge aanpassing van nationale bepalingen worden vastgesteld die de instelling en de goede werking van de interne markt tot doel hebben.

Momenteel wordt de werking van de interne markt voor persoonlijke pensioenen belemmerd door de hoge mate van fragmentatie tussen nationale markten en de beperkte mate van meeneembaarheid van persoonlijke pensioenproducten. Dit kan het moeilijk maken voor natuurlijke personen om gebruik te maken van hun fundamentele vrijheden. Zo kunnen zij verhinderd worden een baan te nemen of met pensioen te gaan in een andere lidstaat. Bovendien wordt de mogelijkheid voor aanbieders om de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten te gebruiken, belemmerd door het gebrek aan standaardisatie van bestaande persoonlijke pensioenproducten.

Het voorstel zal een in hoofdzaak gestandaardiseerd pan-Europees product creëren dat beschikbaar is in alle lidstaten, waardoor de consumenten de mogelijkheid krijgen om de interne markt optimaal te benutten door hen in staat te stellen hun pensioenrechten naar het buitenland over te dragen en hen een grotere keuze aan aanbieders te bieden, waaronder in andere EU-landen. Het voorstel harmoniseert de kernkenmerken van het PEPP: vergunningsverlening, distributie (inclusief informatieverstrekking en advies), beleggingsbeleid, overstap naar een andere aanbieder en grensoverschrijdend aanbod en grensoverschrijdende meeneembaarheid. Het voorstel wordt aangevuld door de aanbeveling inzake de fiscale behandeling van persoonlijke pensioenproducten, inclusief het pan-Europees persoonlijk pensioenproduct 13 . Deze is erop gericht te voorkomen dat PEPP's in bepaalde lidstaten buiten het toepassingsgebied van de nationale fiscale prikkels vallen, als de kernproductkenmerken niet overeenkomen met alle nationale criteria voor belastingvermindering.

2.2.Subsidiariteit (voor niet-exclusieve bevoegdheden)

Volgens artikel 4 VWEU moet EU-actie voor de voltooiing van de interne markt worden beoordeeld in het licht van het subsidiariteitsbeginsel van artikel 5, lid 3, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (TEU). Er moet worden beoordeeld of de doelstellingen van het voorstel niet door de lidstaten kunnen worden gerealiseerd in het kader van hun nationale rechtssystemen (noodzakelijkheidstoets) en door hun omvang en effecten beter op EU-niveau worden gerealiseerd (effectiviteitstoets).

Ten eerste, met betrekking tot de noodzakelijkheidstoets, kunnen de ongecoördineerde inspanningen van de lidstaten, zowel op centraal, regionaal als lokaal niveau, de juridische fragmentatie van de productregulering niet verhelpen, wat in extra compliancekosten voor aanbieders resulteert en grensoverschrijdende activiteiten ontmoedigt. Zo is de EU-wetgeving over distributievereisten voor financiële producten (zoals de verzekeringsdistributierichtlijn, de richtlijn markten voor financiële instrumenten (MiFID II) en de verordening verpakte retailbeleggingsproducten en verzekeringsgebaseerde beleggingsproducten (PRIIP's) 14 ) niet van toepassing op de meeste persoonlijke pensioenproducten, zodat dergelijke producten onder de nationale wetgeving vallen.

Met markten voor persoonlijke pensioenproducten die uitsluitend nationaal zijn geregeld, treedt informatie-asymmetrie op tussen aanbieders en spaarders, met name in een grensoverschrijdende context. Bijgevolg zijn spaarders misschien onvoldoende op de hoogte van de feitelijke prestaties van hun persoonlijke pensioenproducten, of zelfs niet in staat naar een andere aanbieder over te stappen. Als aanbieders op nationaal niveau spaarders niet voldoende informatie geven, kan dit het vertrouwen in aanbieders van persoonlijke pensioenproducten doen afnemen en resulteren in minder transacties, lagere betrokkenheid bij pensioenvoorziening en slechte besluitvorming door spaarders.

De meeneembaarheid van persoonlijke pensioenproducten is een zorg voor mensen die naar een ander EU-land verhuizen, terwijl ze hetzelfde product en dezelfde aanbieder proberen te behouden. Op dit moment hebben mensen die naar een andere lidstaat verhuizen geen andere keuze dan te zoeken naar een nieuw product dat door een aanbieder in de nieuwe lidstaat wordt aangeboden met substantieel verschillende regels, in plaats van in hun vroegere lidstaat te blijven sparen. Nationale fiscale prikkels stimuleren mensen om te sparen voor het pensioen en zijn essentieel voor het bevorderen van de marktpenetratie van persoonlijke pensioenen. Het verlies van dergelijke belastingvoordelen bij het verhuizen naar een andere lidstaat vormt een belangrijke belemmering voor de grensoverschrijdende meeneembaarheid van persoonlijke pensioenproducten. Lidstaten die alleen optreden, kunnen dergelijke meeneembaarheidsproblemen niet verhelpen.

Ten tweede, met betrekking tot de effectiviteitstoets, kan actie op EU-niveau bijdragen tot het verhelpen van de gevolgen van marktfragmentatie, met name wat de kosten betreft. Als geen EU-actie wordt ondernomen, zullen de activapools waarschijnlijk klein blijven en beperkt blijven tot nationale grenzen, zonder schaalvoordelen, en zou de concurrentie beperkt blijven tot binnenlandse aanbieders. Individuele spaarders zullen derhalve waarschijnlijk niet profiteren van de lagere prijzen en betere productreeksen die zouden voortvloeien uit efficiëntievoordelen en -rendementen op grote activapools. Fragmentatie is ook voor aanbieders duur: verschillen in nationale regelgeving betekenen extra compliancekosten. Er zijn beperkte prikkels voor aanbieders om producten grensoverschrijdend aan te bieden, vooral door hoge kosten. Daarentegen wordt verwacht dat een gestandaardiseerd persoonlijk EU-pensioenproduct de kosten van aanbieders verlaagt door grotere activapools te creëren. Zo laat een studie zien dat het spreiden van vaste kosten over een grotere pool van leden de administratiekosten met 25 % zou kunnen doen dalen 15 .

Het instellen van een EU-wetgevingskader voor persoonlijke pensioenen zou de kosten van de aanbieders verminderen door schaalvoordelen te scheppen, met name in verband met beleggingen en administratie. Een EU-kader voor persoonlijke pensioenen zou aanbieders helpen over de grenzen te opereren, omdat het hen in staat zou stellen bepaalde functies op EU-niveau te centraliseren (in plaats van te steunen op lokale activiteiten of uitbesteding). Standaardisatie zou het gemakkelijker maken voor aanbieders om een pensioenoplossing aan te bieden aan zakelijke klanten die actief zijn in verschillende lidstaten en op zoek zijn naar een EU-wijd persoonlijk pensioen voor hun werknemers. Dit kan ook leiden tot efficiëntieverbeteringen in de distributie, bijvoorbeeld door gebruik te maken van digitale kanalen om persoonlijke pensioenen te verkopen. Een EU-wetgevingskader voor persoonlijke pensioenen kan gepaard gaan met EU-beleidswerk op het gebied van financiële technologie.

Het vermeerderen van de marktpenetratie van persoonlijke pensioenen zou kunnen bijdragen tot het zekerstellen van toereikende vervangingspercentages in de toekomst als aanvulling op staats- en bedrijfspensioenen. Een grotere keuze aan veilige en hoogwaardige persoonlijke pensioenproducten komt ten goede aan alle werkenden, zowel werknemers als zelfstandigen, en ongeacht of zij in een andere lidstaat werk hebben aangenomen of niet. Een eengemaakte EU-markt voor persoonlijke pensioenen zou het product toegankelijk maken voor een breder scala van mensen. Minimale productvereisten die zijn vastgelegd in EU-regels zouden transparantie, eenvoud en veiligheid voor PEPP-spaarders creëren. Daarnaast zou ingespeeld worden op de toenemende mobiliteit van EU-burgers en het steeds flexibelere karakter van arbeid.

2.3.Evenredigheid

Krachtens het evenredigheidsbeginsel gaan de inhoud en de vorm van het optreden van de EU niet verder dan wat nodig is om de doelstellingen van de Verdragen te verwezenlijken. In principe is het al mogelijk om persoonlijke pensioenproducten in alle lidstaten aan te bieden. Vergeleken met hun marktpotentieel dragen zij echter niet bij tot het kanaliseren van voldoende besparingen naar de kapitaalmarkten en tot het realiseren van de kapitaalmarktenunie. Bovendien zijn de kenmerken van sommige bestaande persoonlijke pensioenproducten ontoereikend, net als de ontwikkeling van grensoverschrijdende meeneembaarheid en de aanbieding van persoonlijke pensioenproducten.

De beleidsopties in de effectbeoordeling die dit voorstel vergezelt, omvatten onder meer geen actie op EU-niveau, het PEPP-kader en harmonisatie van nationale regimes voor persoonlijke pensioenen.

Met het scenario geen EU-actie zouden de bovengenoemde doelstellingen niet worden bereikt. Omgekeerd zou de harmonisatie van nationale regimes het mogelijk maken de doelstellingen te verwezenlijken, maar ook volledige harmonisatie van zeer verschillende nationale situaties vereisen — persoonlijke pensioenen zijn goed ontwikkeld in sommige lidstaten en niet in andere. Deze optie werd beoordeeld als te lastig om de doelstellingen te bereiken. In dit verband is het aangewezen het PEPP-kader voor een EU-wijd persoonlijk pensioenproduct voor te stellen dat de bestaande nationale regimes zou aanvullen.

In de effectbeoordeling zijn ook de opties voor de sleutelkenmerken van het PEPP en de belastingimplicaties van de aanbevolen kenmerken geëvalueerd. De sleutelkenmerken met betrekking tot distributie, beleggingsbeleid, overstap naar een andere aanbieder en grensoverschrijdende elementen zijn opgezet om voldoende consumentenbescherming te bieden en het kader aantrekkelijk te maken voor toekomstige PEPP-aanbieders. Met betrekking tot distributie bijvoorbeeld zouden in grote mate sectorale regels van toepassing zijn. Met betrekking tot beleggingsbeleid zou de standaardoptie een vereiste zijn om kapitaalbescherming te waarborgen, maar zouden aanbieders alternatieve beleggingsopties kunnen voorstellen. Naar een andere aanbieder overstappen zou toegestaan zijn, maar de frequentie ervan zou beperkt zijn. Met betrekking tot grensoverschrijdende meeneembaarheid en grensoverschrijdend aanbod is de aanbevolen optie gebaseerd op de techniek (die momenteel gebruikt wordt door sommige IBPV's) van het creëren van nationale compartimenten bij het veranderen van lidstaat, maar deze zou verder worden gestroomlijnd ten voordele van PEPP-spaarders.

De administratieve last van het PEPP zou beperkt zijn, aangezien het voorstel inhoudt dat er een nieuwe productcategorie wordt toegevoegd aan de bestaande portfolio van producten die door verzekeraars, pensioenfondsen, beleggingsondernemingen, vermogensbeheerders en banken wordt aangeboden, die alle onderworpen zijn aan regelgevingstoezicht door de nationale bevoegde autoriteiten volgens de bestaande regelgevingskaders. Overheidsinstanties kunnen aan aanbieders wat betreft de aanbieding van PEPP's nieuwe rapportagevereisten opleggen en met name de grensoverschrijdende distributie van PEPP's monitoren. Deze administratieve last moet evenredig zijn met de risico's van grensoverschrijdend aanbod van PEPP's en zou marktmonitoring mogelijk maken, passend toezicht waarborgen en aan consumentenbescherming bijdragen.

2.4.Keuze van het instrument

Artikel 114 VWEU maakt de goedkeuring van handelingen in de vorm van een verordening of richtlijn mogelijk. Hier is om de hieronder geschetste redenen voor een verordening gekozen.

Ten eerste zou, omdat een verordening rechtstreeks van toepassing is in alle lidstaten, deze een snellere marktpenetratie van het PEPP mogelijk maken en sneller bijdragen aan het inspelen op de behoefte aan meer pensioenbesparingen en -beleggingen in de context van de kapitaalmarktenunie.

Ten tweede, omdat het voorstel de kernkenmerken van het PEPP zou harmoniseren, mogen deze niet aan specifieke nationale regels worden onderworpen, waardoor een verordening in dit geval passender is dan een richtlijn. Alle kenmerken die buiten het toepassingsgebied van het voorstel vallen (bijv. voorwaarden voor de opbouwfase ) zouden evenwel vanzelfsprekend onderworpen zijn aan nationale regels.

3. RESULTATEN VAN EX-POSTEVALUATIES, RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN

3.1.Raadplegingen van belanghebbenden

De Commissie heeft tussen juli en oktober 2016 een publieke raadpleging gehouden over de persoonlijke pensioenen van de EU (met inbegrip van een publieke hoorzitting), waarvoor in totaal 585 bijdragen zijn ontvangen uit een breed scala aan stakeholders 16 . Blijkens de reacties hadden particulieren uit heel de EU veel belangstelling voor eenvoudige, transparante en kosteneffectieve persoonlijke pensioenproducten. Bij de publieke raadpleging is ook feedback van professionals gevraagd over de haalbaarheid van een EU-kader voor persoonlijke pensioenen, inclusief een PEPP. In het algemeen menen zij dat het PEPP-kader een goede kans biedt om een nieuw pensioenproduct te ontwikkelen, en sommige professionals zijn al een lancering van een PEPP aan aan het voorbereiden.

3.2.Bijeenbrengen en gebruik van expertise

Het voorstel is gebaseerd op een studie uitgevoerd door Ernst & Young namens de Commissie over een Europees kader voor persoonlijke pensioenen. De studie, die in juni 2017 is afgerond, inventariseert met name de belastingvereisten en andere wettelijke vereisten die in alle lidstaten van toepassing zijn, en beoordeelt het marktpotentieel van een PEPP. De belangrijkste conclusie van de studie is dat de belastingregimes in heel de EU zeer verschillend zijn en dit in een EU-kader over het PEPP voldoende flexibiliteit vereist om rekening te houden met de nationale criteria. Daarnaast concludeert de studie dat met het PEPP de markt voor persoonlijke pensioenen tegen 2030 in waarde zou groeien van 0,7 biljoen EUR tot 2,1 biljoen EUR, tegenover 1,4 biljoen EUR zonder het PEPP (in de veronderstelling dat voor het PEPP de bestaande nationale fiscale prikkels voor persoonlijke pensioenproducten zouden gelden).

Het voorstel is ook gebaseerd op technisch advies van de Europese Autoriteit voor verzekeringen en bedrijfspensioenen (EIOPA) 17 over de ontwikkeling van eengemaakte EU-markt voor persoonlijke pensioenproducten. Dit advies is gebaseerd op een eerder voorlopig rapport van EIOPA Towards a single market for personal pensions 18 . De aanbevelingen in het technisch advies zijn:

·voorkeur voor PEPP boven harmonisatie van nationale regimes; en

·omschrijven van PEPP-sleutelkenmerken op EU-niveau, terwijl bepaalde andere belastinggevoelige kenmerken nationaal worden geregeld.

In verband met de sleutelkenmerken wordt in het technisch advies aanbevolen een veilige standaardbeleggingsoptie en gedetailleerde vereisten over transparantie van informatie aan PEPP-spaarders op te nemen. Het voorstel is in overeenstemming met deze aanbevelingen.

2.

Ten slotte is het voorstel gebaseerd op het volgende:


·OECD study Stocktaking of the tax treatment of funded private pension plans in OECD and EU countries; 19

·Commission-OECD project on taxation, financial incentives and retirement savings; 20

·OECD study Core Principles of Private Pension Regulation; 21 en

·Oxera study on the position of savers in private pension products across 14 EU Member States. 22


3.3.Effectbeoordeling

Het PEPP-voorstel wordt ondersteund door een positief advies dat op 22 mei 2017 door de Raad voor regelgevingstoetsing (RSB) is uitgebracht 23 , na een eerste negatief advies dat op 2 mei 2017 is uitgebracht 24 . In zijn opmerkingen heeft de RSB voorgesteld de effectbeoordeling meer te richten op het analyseren van de sleutelproductkenmerken van het PEPP en uiteengezet hoe de PEPP-kenmerken zich verhouden tot de bestaande persoonlijke pensioenproducten.

De RSB heeft ook een gedetailleerdere kwantificering van de impact van de PEPP-optie en verduidelijking van de onderliggende veronderstellingen gevraagd. In de definitieve versie van de effectbeoordeling worden deze punten behandeld door:

·de verschillende opties voor de PEPP-kenmerken te detailleren;

·uiteen te zetten hoe zij geïnspireerd zijn op bestaande persoonlijke pensioenproducten met de hoogste penetratiegraad; en

·het kwantificeren van de extra volumes gegenereerd door de lancering van he PEPP op de markt voor persoonlijke pensioenen en het effect op de kapitaalmarkten.

Het voorstel is in overeenstemming met de conclusies van de effectbeoordeling 25 .

3.

De algemene beleidsalternatieven die in de effectbeoordeling werden onderzocht, bestonden uit de volgende opties:


·geen EU-actie;

·PEPP-kader; of

·harmonisatie van de nationale persoonlijke pensioenregimes.

Met de eerste optie zouden de geconstateerde tekortkomingen (fragmentatie van de nationale kapitaalmarkten, onvoldoende kenmerken van bestaande persoonlijke pensioenproducten en beperkingen voor grensoverschrijdend aanbod en grensoverschrijdende meeneembaarheid) blijven bestaan. Met de derde optie daarentegen zouden deze tekortkomingen worden aangepakt. Dit zou echter ook harmonisatie van de nationale belastingregimes voor persoonlijke pensioenen inhouden, hetgeen de unanieme steun van de lidstaten zou vereisen. Daarnaast zouden er significante compliancekosten zijn voor aanbieders: ten eerste zouden zij al hun persoonlijke pensioenproducten moeten aanpassen aan het nieuwe regime. Bovendien kan dit regime steeds significant verschillen van de sectorale regimes waaronder aanbieders hun andere financiële producten distribueren.

De conclusie van de effectbeoordeling is bijgevolg dat de tweede optie de geprefereerde beleidskeuze is, aangezien deze een bijkomend geharmoniseerd pan-Europees kader biedt dat de bestaande nationale regimes aanvult en de vastgestelde tekortkomingen kan ondervangen door middel van gerichte oplossingen die buitensporige compliancekosten vermijden.

Het PEPP-kader zou een positieve economische impact hebben. Volgens de EY-studie zouden de beheerde activa op de markt voor persoonlijke pensioenproducten met het PEPP groeien van 0,7 biljoen EUR tot 2,1 biljoen EUR tegen 2030, tegenover 1,4 biljoen EUR zonder het PEPP, waarbij wordt aangenomen dat er fiscale prikkels gelden voor het PEPP.

Het zou ook een positieve sociale impact hebben, omdat met het PEPP meer mensen andere inkomstenbronnen zouden kunnen aanvullen bij de pensionering en aldus de toereikendheid van hun pensioen zouden vermeerderen. Het zou met name een grotere impact hebben op werknemers in atypisch werk, zelfstandigen en mobiele werknemers die niet voldoende of geen toegang hebben tot staats- of bedrijfspensioensystemen. De positieve sociale impact zou hoger zijn in lidstaten met een beperkte keuze en beperkte marktpenetratie van persoonlijke pensioenproducten op dit moment.

Er wordt geen significant milieueffect verwacht, hoewel het aanmoedigen van aanbieders om rekening te houden met milieu-, sociale en governancefactoren bij hun beleggingen (gekoppeld aan informatievereisten) een positief effect kan hebben op het gebied van duurzaamheid.

3.4.Grondrechten

Het voorstel respecteert de grondrechten en neemt de beginselen in acht die zijn erkend in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, met name het recht op bescherming van persoonsgegevens, het eigendomsrecht, de vrijheid van ondernemerschap en het beginsel van gelijkheid tussen mannen en vrouwen. Het draagt bij tot de verwezenlijking van de doelstellingen van artikel 38 van het Handvest, dat voorziet in een hoog niveau van consumentenbescherming.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Het voorstel heeft gevolgen voor de begroting van de EU. In het bijzonder zullen de extra taken voor de Europese toezichthoudende autoriteiten (ETA's) een toename van de middelen en bepaalde operationele investeringen vereisen. Deze taken omvatten:

·het verlenen van een vergunning aan PEPP's;

·de ontwikkeling van extra advies; of

·een centraal register voor alle vergunninghoudende PEPP's.

De kosten voor 2019 zijn geschat op 1 000 000 EUR, inclusief een eenmalige investering voor operationele aangelegenheden, en zullen in totaal ongeveer 1 200 000 EUR per jaar bedragen tegen 2021. Volgens de huidige medefinancieringsregelingen van de ETA's zal 40 % van deze financiering in de EU-begroting worden opgenomen en zal bijgevolg de financiering die in het huidige meerjarige financiële kader, dat loopt tot 2020, is vastgesteld niet worden overschreden.

5. OVERIGE ELEMENTEN

5.1.Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

4.

Na de inwerkingtreding van de verordening zal de Commissie de belangrijkste prestatie-indicatoren halfweg voor de doelstellingen monitoren. Deze indicatoren omvatten:


·de totale marktpenetratie - in termen van beheerde activa - van persoonlijke pensioenproducten en de geografische en sectorale spreiding van PEPP-aanbieders en beleggingen in PEPP's (doelstelling om de investeringen in de EU te vermeerderen en bij te dragen tot de voltooiing van de kapitaalmarktenunie);

·het aantal PEPP-registraties en het relatieve aandeel van persoonlijke pensioenproducten (inclusief nationale producten en het PEPP) als percentage van de financiële activa van de huishoudens (doelstelling om de productkenmerken op de persoonlijke-pensioenenmarkt te verbeteren); en

·het aantal aanbieders die een paspoort gebruiken voor grensoverschrijdende activiteiten en het relatieve aandeel van PEPP's met meer dan één nationaal compartiment in vergelijking met alle persoonlijke pensioenproducten (doelstelling om het grensoverschrijdend aanbod en de grensoverschrijdende meeneembaarheid van persoonlijke pensioenproducten te vermeerderen).


Met behulp van de door de ETA's verzamelde gegevens kunnen met name de PEPP-prestatie-indicatoren worden gemonitord.

Daarnaast zal de Commissie beoordelen in welke mate de aanbeveling van de Commissie voor preferentiële fiscale behandeling voor het PEPP door de lidstaten via de nationale wetgeving is overgenomen.

Het voorstel voorziet ook in een evaluatie vijf jaar na de datum waarop de verordening van toepassing wordt.

5.2.Artikelsgewijze toelichting

De voorgestelde verordening betreffende een pan-Europees persoonlijk pensioenproduct telt 11 hoofdstukken. Naast het eerste hoofdstuk (algemene bepalingen) en het laatste hoofdstuk (slotbepalingen) volgt de structuur de levenscyclus van het product.

5.

Hoofdstuk I schetst de doelstellingen van de voorgestelde verordening, die omvatten:


·het aantrekken van meer kapitaal en het kanaliseren ervan naar Europese lange investeringen in de reële economie;

·het aanbieden van verbeterde productkenmerken zodat de burgers hun voordeel doen met een eenvoudig, veilig en kosteneffectief persoonlijk pensioenproduct en daarbij uit verschillende soorten PEPP-aanbieders kunnen kiezen; en

·het grensoverschrijdend aanbod en de grensoverschrijdende meeneembaarheid van het PEPP stimuleren.

Hoofdstuk I bevat de definities van belangrijke concepten met betrekking tot de voorgestelde verordening, inclusief pan-Europees persoonlijk pensioenproduct, PEPP-rekening, pensioenuitkeringen, opbouwfase, afbouwfase, aanbieder en distributeur van een PEPP, 'meeneembaarheid van het PEPP’ en overstap naar een andere aanbieder.

Het artikel over de toepasselijke regels zet de interactie uiteen tussen de voorgestelde verordening, de contractuele bepalingen voor het PEPP en de nationale regels voor het reguleren van het onderwerp.

Hoofdstuk II voert het beginsel in dat alleen financiële ondernemingen die van de bevoegde autoriteiten op EU-niveau volgens het toepasselijke sectorale rechtsinstrument reeds een vergunning hebben gekregen in aanmerking zouden komen voor het aanvragen van een vergunning om PEPP's aan te bieden (d.w.z. deze te creëren en te distribueren). De vergunning om als PEPP-aanbieder op te treden, d.w.z. het PEPP-label te gebruiken voor persoonlijke pensioenproducten, wordt verleend door één EU-autoriteit, EIOPA. De benaming PEPP of pan-Europees persoonlijk pensioenproduct in verband met een persoonlijk pensioenproduct mag alleen worden gebruikt indien voor het persoonlijk pensioenproduct door EIOPA een vergunning is verleend om onder de benaming PEPP te worden aangeboden. Bestaande persoonlijke pensioenproducten kunnen worden omgezet in PEPP's met een vergunning van EIOPA, die de bevoegde toezichthoudende autoriteit van de financiële onderneming moet raadplegen alvorens te beslissen of de aanvraag wordt afgewezen of goedgekeurd.

Daarnaast bevat hoofdstuk II regels zodat PEPP's ook kunnen worden gedistribueerd door financiële ondernemingen die deze niet hebben gecreëerd. Dit kan gedaan worden door financiële ondernemingen die een specifieke vergunning voor distributie van hun nationale bevoegde autoriteiten hebben ontvangen, en door verzekerings-, herverzekerings- en nevenverzekeringstussenpersonen die als zodanig zijn geregistreerd overeenkomstig Richtlijn 2016/97/EU (de verzekeringsdistributierichtlijn).

Hoofdstuk III stelt de verdeling van prerogatieven vast tussen de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van herkomst en de lidstaat van ontvangst bij het toestaan dat PEPP-aanbieders van de vrijheid van dienstverrichting en de vrijheid van vestiging gebruikmaken. Onder erkenning van de zorgen van sommige lidstaten over een mogelijk ongelijk speelveld wegens de verschillende prudentiële regimes waaraan de verschillende types potentiële PEPP-aanbieders zijn onderworpen, zou het paspoortregime de concurrentie-effecten van de verschillende prudentiële regimes in hoge mate beperken, in zoverre het steunt op de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van herkomst en de lidstaat van ontvangst samen met de ‘label’vergunning die de EIOPA mag verlenen.

Hoofdstuk III bevat ook de bepalingen inzake meeneembaarheid. Daardoor kunnen PEPP-spaarders die van woonplaats veranderen door naar een andere lidstaat te verhuizen blijven storten in een PEPP dat zij al met de aanbieder in de oorspronkelijke lidstaat hebben afgesloten. In een dergelijk geval hebben PEPP-spaarders het recht om alle voordelen en prikkels in verband met continue beleggingen in hetzelfde PEPP te behouden.

Het mechanisme achter de meeneembaarheidsdienst voorziet in het openen van een nieuw compartiment binnen elke individuele PEPP-rekening. Dit compartiment voldoet aan de wettelijke eisen en voorwaarden voor het gebruik van fiscale prikkels die op nationaal niveau voor het PEPP zijn vastgesteld door de lidstaat waar de PEPP-spaarder naar verhuist. Het mechanisme voor het openen van nieuwe compartimenten, het overdragen van de opgebouwde rechten tussen deze compartimenten en het verstrekken van informatie over deze optie is in de voorgestelde verordening vastgesteld en volgt een gespreide benadering. Gedurende de eerste drie jaar van toepassing van de verordening zullen PEPP-aanbieders informatie moeten geven over de beschikbare compartimenten. Daarna zullen PEPP-spaarders het recht hebben om nationale compartimenten te openen met betrekking tot de regimes van alle lidstaten.

Hoofdstuk IV is gericht op het bereiken van zoveel mogelijk transparantie, met name voor potentiële PEPP-spaarders, met betrekking tot PEPP-kenmerken. De regels verduidelijken in het bijzonder dat alle documenten en informatie over PEPP elektronisch aan potentiële PEPP-spaarders en PEPP-gerechtigden zullen worden verstrekt - elektronische distributie is de standaardoptie. Op verzoek moeten PEPP-aanbieders en -distributeurs deze documenten en informatie eveneens kosteloos op een duurzaam medium verstrekken.

Wat betreft advies wordt van PEPP-aanbieders verwacht dat zij een geschiktheidstoets van potentiële PEPP-spaarders uitvoeren, hoewel spaarders van hun recht om advies te ontvangen afstand kunnen doen als zij voor de standaardoptie kiezen.

De hoeksteen van het verstrekken van precontractuele informatie is het essentiële-informatiedocument voor PEPP’s. De vorm, inhoud en voorwaarden van verstrekking ervan zijn gedetailleerd beschreven in de voorgestelde verordening.

Met betrekking tot de tijdens de looptijd van het PEPP-contract verstrekte informatie moet de aanbieder een PEPP-uitkeringsoverzicht opstellen. Dit omvat informatie over:

·de opgebouwde rechten of het opgebouwde kapitaal;

·volledige of gedeeltelijke garanties onder de PEPP-regeling; en

·indien van toepassing, de aard van de garantie en de mechanismen ter bescherming van opgebouwde individuele rechten.

Hoofdstuk V heeft betrekking op de opbouwfase van het PEPP en omvat beleggingsregels voor PEPP-aanbieders en PEPP-spaarders. De bepalingen die van toepassing zijn op PEPP-aanbieders steunen op het ‘prudentiebeginsel’ 26 en bieden een veilig en betrouwbaar kader voor beleggingsbeleid.

Aan PEPP-spaarders moeten tot vijf beleggingsopties worden aangeboden door PEPP-aanbieders, waarvan één optie een standaardbeleggingsoptie is die garandeert dat de PEPP-spaarder tenminste het belegde kapitaal recupereert. Alle beleggingsopties moeten door PEPP-aanbieders worden ontworpen op basis van beproefde risicobeperkende technieken die voldoende bescherming bieden voor PEPP-spaarders. Na het afsluiten van het PEPP-contract moeten PEPP-spaarders een beleggingsoptie kiezen en deze per opbouwperiode van vijf jaar eenmaal kosteloos kunnen wijzigen.

6.

Het vaststellen van het toepassingsgebied wordt aan de lidstaten overgelaten wat betreft alle andere voorwaarden met betrekking tot de opbouwfase. Mogelijke voorwaarden zijn:


·leeftijdsgrenzen voor de start van de opbouwfase;

·minimumduur van de opbouwfase;

·maximum- en minimumstortingen en de continuïteit ervan; en

·voorwaarden voor terugbetaling vóór de pensioenleeftijd in geval van bijzondere tegenspoed.

Hoofdstuk VI stelt het mechanisme voor de aanstelling van een bewaarder vast in geval van een PEPP-regeling waarbij PEPP-spaarders en PEPP-gerechtigden volledig het beleggingsrisico dragen. De bepalingen betreffen de bewaring van activa, de toezichtstaken van de bewaarder en zijn aansprakelijkheid.

De voorgestelde verordening vereist dat procedures worden ingesteld om klanten en andere belanghebbende partijen, en met name consumentenverenigingen, in staat te stellen een klacht in te dienen tegen PEPP-aanbieders en -distributeurs. In alle gevallen moeten indieners van een klacht een antwoord ontvangen. Er moeten eveneens geschikte mechanismen voor onpartijdige en onafhankelijke buitengerechtelijke klachten- en beroepsprocedures voor de afwikkeling van geschillen tussen PEPP-spaarders en PEPP-aanbieders of -distributeurs worden ingevoerd.

De voorgestelde verordening omvat de mogelijkheid dat PEPP-aanbieders het risico op overlijden en andere biometrische risico's dekken.

Hoofdstuk VII regelt de overstap naar een andere PEPP-aanbieder. Na een verzoek van de PEPP-spaarder zal elk positief saldo worden overgeboekt van een PEPP-rekening aangehouden bij de overdragende aanbieder naar een nieuwe PEPP-rekening geopend bij de ontvangende aanbieder, en wordt de eerste PEPP-rekening afgesloten. De overstapdienst kan worden verleend door PEPP-aanbieders gevestigd in dezelfde lidstaat (binnenlandse overstap) of in verschillende lidstaten (grensoverschrijdende overstap). Er is in een plafond voorzien voor de totale vergoedingen en kosten die door de overdragende PEPP-aanbieder worden aangerekend aan de PEPP-spaarder voor de beëindiging van de PEPP-rekening die bij hem wordt aangehouden.

7.

Hoofdstuk VIII laat de meeste van de PEPP-voorwaarden in verband met de afbouwfase door de lidstaten bepalen - met name:


·de pensioenleeftijd;

·een verplichte koppeling tussen het bereiken van de pensioenleeftijd en de start van de afbouwfase;

·een minimumperiode van deelname aan een PEPP-regeling; en

·een maximumperiode vóór het bereiken van de pensioenleeftijd voor het toetreden tot een PEPP-regeling.

Met betrekking tot de vormen van uitbetalingen (bv. annuïteiten, uitkeringen ineens, inkomensonttrekkingen) legt het voorstel, door PEPP-aanbieders, PEPP-spaarders en PEPP-gerechtigden de vrijheid te geven om contractueel de vorm(en) te bepalen, deze flexibiliteit op aan de lidstaten als een verplichte voorwaarde, die een impact kan hebben op de beschikbaarheid van nationale fiscale prikkels voor PEPP's in sommige lidstaten.

Hoofdstuk IX verdeelt de toezichthoudende verantwoordelijkheden tussen EIOPA en de nationale bevoegde autoriteiten. EIOPA is verplicht pensioenregelingen die op het grondgebied van de EU worden ingesteld of gedistribueerd te monitoren om na te gaan of zij de benaming PEPP niet gebruiken of suggereren dat zij een PEPP zijn, tenzij zij krachtens de voorgestelde verordening een vergunning hebben gekregen.

Hoofdstuk X beschrijft welke inbreuken op de bepalingen van de voorgestelde verordening kunnen leiden tot sancties, hoe nationale bevoegde autoriteiten deze sancties kunnen opleggen en hoe inbreuken en sancties moeten worden gerapporteerd.

8.

Hoofdstuk XI verleent aan de Europese Commissie de bevoegdheid om gedelegeerde handelingen vast te stellen op het gebied van:


·belangenconflicten;

·inducements;

·verkoop van PEPP's met en zonder advies;

·vereisten inzake toezicht en governance met betrekking tot producten;

·informatieverstrekking tijdens de contracttermijn; en

·rapporteren aan nationale autoriteiten en beleggingsopties.

De Commissie zal ook technische reguleringsnormen over de inhoud en verstrekking van het essentiële-informatiedocument vaststellen en technische normen met betrekking tot een gestandaardiseerd presentatieformaat voor het PEPP-uitkeringsoverzicht implementeren.

De Commissie moet de verordening vijf jaar na de datum van inwerkingtreding van de verordening evalueren. Bij de evaluatie wordt met name onderzocht in hoeverre de regels ervan werken en welke ervaring is opgedaan bij de toepassing ervan, de mate waarin de benaming PEPP is gebruikt door PEPP-aanbieders, de geografische en sectorale spreiding van PEPP-aanbieders en -beleggingen in PEPP's, de impact van deze verordening op de markt voor persoonlijke pensioenen, de geschiktheid van de informatievereisten in hoofdstuk IV, of het aangewezen is deze verordening aan te vullen met bepalingen inzake prikkels voor het beleggen in PEPP's, het bestaan van mogelijke belemmeringen voor beleggingen in persoonlijke pensioenproducten onder gebruikmaking van de benaming "PEPP”, met inbegrip van de impact op PEPP-spaarders van andere EU-wetgeving, het niveau van de vergoedingen en kosten die door PEPP-aanbieders aangerekend worden voor het openen van nieuwe compartimenten binnen individuele PEPP-rekeningen van PEPP-spaarders, en de impact van PEPP-gerelateerde beleggingsbeslissingen op milieu-, sociale en governancefactoren.