Toelichting bij COM(2018)213 - Regels ter vergemakkelijking van het gebruik van financiële en andere informatie voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken of vervolgen van bepaalde strafbare feiten - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2018)213 - Regels ter vergemakkelijking van het gebruik van financiële en andere informatie voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken ... |
|---|---|
| bron | COM(2018)213   |
| datum | 17-04-2018 |
• Motivering en doel van het voorstel
Criminele groepen, waaronder terroristen, zijn in verschillende lidstaten actief, en hun bezittingen, inclusief bankrekeningen, bevinden zich vaak over de hele EU of zelfs daarbuiten. Zij maken gebruik van moderne technologie om binnen enkele uren geld over te maken tussen meerdere bankrekeningen en in verschillende valuta's.
Bij strafrechtelijke onderzoeken naar ernstige strafbare feiten is het essentieel om tijdig over informatie te beschikken. Gebrek aan financiële informatie kan leiden tot gemiste kansen om ernstige misdrijven te onderzoeken, criminele activiteiten en terreurplannen een halt toe te roepen en de opbrengsten van misdrijven op te sporen en te bevriezen. Gebrek aan informatie over alle rekeningen van een verdachte kan ertoe leiden dat slechts een deel van de tegoeden wordt bevroren, waardoor de verdachte de kans krijgt niet-ontdekte tegoeden van de andere rekeningen weg te sluizen. Veel onderzoeken lopen dood omdat niet tijdig toegang wordt verkregen tot alle relevante financiële gegevens 1 .
De huidige mechanismen voor de toegang tot en uitwisseling van financiële informatie zijn langzaam in vergelijking met het snelle tempo waarin geld in heel Europa en wereldwijd kan worden verplaatst. Het kost te veel tijd om aan financiële informatie te komen, hetgeen afbreuk doet aan de doeltreffendheid van onderzoek en vervolging. Er moeten snellere en doeltreffendere manieren worden gevonden voor toegang tot en uitwisseling van informatie over bankrekeningen, financiële informatie en financiële analyse. Een groter aantal succesvolle strafrechtelijke onderzoeken zal leiden tot een groter aantal veroordelingen en in beslag genomen vermogensbestanddelen. Dit zal bijdragen tot het tegengaan van criminele activiteiten en tot grotere veiligheid in de lidstaten en de Unie.
Op 2 februari 2016 heeft de Commissie een actieplan ter versterking van de strijd tegen terrorismefinanciering goedgekeurd 2 , waarin werd toegelicht hoe de Commissie zou trachten de vierde antiwitwasrichtlijn 3 te verbeteren. In het actieplan werd ook opgeroepen tot een inventarisatie van de obstakels voor de toegang tot en de uitwisseling en het gebruik van informatie en voor de operationele samenwerking tussen FIE's, zo nodig gevolgd door wetgevingsvoorstellen.
In december 2017 hebben de medewetgevers van de Unie overeenstemming bereikt over een aantal belangrijke wijzigingen in de vierde antiwitwasrichtlijn (dat wordt de vijfde antiwitwasrichtlijn). Hierbij gaat het onder meer om de verplichte totstandbrenging van nationale centrale registers van bankrekeningen of systemen voor gegevensontsluiting in alle lidstaten, waartoe financiële-inlichtingeneenheden (FIE's) en antiwitwasautoriteiten toegang krijgen.
Omdat hun rechtsgrond artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie is, stellen de antiwitwasrichtlijnen echter niet de precieze voorwaarden vast waaronder de voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken of vervolgen van strafbare feiten bevoegde autoriteiten en organen van de lidstaten (hierna 'bevoegde autoriteiten' genoemd) gebruik kunnen maken van financiële en andere informatie voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken of vervolgen van bepaalde strafbare feiten. Zij hebben dan ook voornamelijk betrekking op de preventieve inspanningen ter bestrijding van witwassen van geld, daarmee samenhangende basisdelicten en terrorismefinanciering, en de erin opgenomen verplichtingen houden rechtstreeks verband met de 'meldingsplichtige entiteiten', d.w.z. marktdeelnemers, ondernemingen en beroepsbeoefenaars.
De meeste bevoegde autoriteiten hebben momenteel geen directe toegang tot de informatie over de identiteit van de houders van bankrekeningen die is opgeslagen in centrale registers van bankrekeningen of systemen voor gegevensontsluiting. Dergelijke registers en systemen zijn thans in 15 lidstaten operationeel, maar de bevoegde autoriteiten (en niet alle) hebben in slechts 6 lidstaten directe toegang. Zij vragen de informatie daarom meestal op via algemene verzoeken die naar alle financiële instellingen in hun lidstaat worden verzonden of, als zij indirecte toegang hebben gekregen, via een verzoek aan een tussenpersoon.
Een algemeen verzoek betekent dat de bevoegde autoriteit moet wachten op een antwoord van elke financiële instelling. Dit brengt het risico van aanzienlijke vertragingen mee die het strafrechtelijke onderzoek kunnen schaden. Er zijn ook gevolgen voor de grensoverschrijdende samenwerking. De tijd die nodig is voor het verkrijgen van financiële informatie van banken in verschillende lidstaten varieert vaak en kan de samenwerking verder vertragen. Overeenkomstig artikel 32 bis, lid 4, van de vijfde antiwitwasrichtlijn moet de Commissie uiterlijk in juni 2020 bij het Europees Parlement en de Raad een verslag indienen waarin zij de mogelijke toekomstige interconnectie van gecentraliseerde registers van bankrekeningen evalueert. De Commissie zal haar beoordeling en bevindingen medio 2019 presenteren.
Dit voorstel voorziet dus in directe toegang voor de bevoegde autoriteiten tot de centrale nationale registers van bankrekeningen of systemen voor gegevensontsluiting. Tot de bevoegde autoriteiten die toegang krijgen, behoren ook de belastingautoriteiten en de corruptiebestrijdingsautoriteiten die krachtens nationaal recht strafrechtelijke onderzoeken kunnen uitvoeren. Ook de bureaus voor de ontneming van vermogensbestanddelen die belast zijn met de opsporing en identificatie van criminele vermogensbestanddelen met het oog op de eventuele bevriezing of confiscatie ervan, behoren hiertoe. Om ervoor te zorgen dat 'misdaad niet loont' en dat criminelen hun winst wordt afgenomen 4 , moeten de bureaus voor de ontneming van vermogensbestanddelen de beschikking krijgen over passende instrumenten voor toegang tot de informatie die zij voor het vervullen van hun taken nodig hebben. Europol zal ook indirect toegang krijgen via de nationale eenheden van de lidstaten. Europol voert geen strafrechtelijke onderzoeken uit, maar ondersteunt het optreden van de lidstaten. Doordat Europol geen toegang heeft tot financiële informatie, waaronder die in de centrale nationale registers van bankrekeningen en systemen voor gegevensontsluiting, kan het zijn analytische potentieel niet volledig benutten. Deze beperkingen werden benadrukt en uiteengezet in het in 2017 gepubliceerde verslag van Europol 'From suspicion to action'.
Wat betreft de samenwerking tussen FIE's onderling en tussen FIE's en de bevoegde autoriteiten, geldt dat zowel de FIE's als de bevoegde autoriteiten nog steeds met belemmeringen worden geconfronteerd, hoewel deze samenwerking al in de vierde antiwitwasrichtlijn is geregeld. De 28 FIE's 5 in de EU hebben in december 2016 een gezamenlijk inventarisatieverslag gepresenteerd om deze belemmeringen te identificeren en oplossingen voor te stellen. Het in juni 2017 gepubliceerde werkdocument van de diensten van de Commissie over de verbetering van de samenwerking tussen FIE's 6 maakt de stand van zaken op ten aanzien van de resultaten van het inventarisatieverslag en bepaalt welke kwesties kunnen worden aangepakt door middel van richtsnoeren en betere samenwerking in het kader van de werkzaamheden van het FIE-platform van de EU en welke andere aangelegenheden via regelgeving moeten worden opgelost.
Daarnaast heeft het Europees Parlement, dat 'het gebrek aan verdere harmonisatie bij de aanpak van de lidstaten bij de bestrijding van financiële delicten' betreurde, de Unie opgeroepen om toe te werken naar doeltreffendere uitwisseling van informatie en nauwere samenwerking tussen de betrokken nationale autoriteiten om betere resultaten te boeken, onder meer door de nodige Uniewetgeving vast te stellen.
Dit voorstel voorziet derhalve in maatregelen om het gebruik van financiële en andere informatie te vergemakkelijken teneinde ernstige criminaliteit effectiever te voorkomen en te bestrijden, ook over de grenzen heen. Meer in het bijzonder regelt het dat de bevoegde autoriteiten eerder toegang krijgen tot de informatie die is opgenomen in de centrale registers van bankrekeningen of systemen voor gegevensontsluiting, zoals vastgesteld door de vierde antiwitwasrichtlijn. Het handhaaft een hoog niveau van bescherming van de grondrechten, met name het recht op de bescherming van persoonsgegevens, en verlicht de administratieve lasten in verband met de procedure van algemene verzoeken, voor zowel de bevoegde autoriteiten als de banksector. Directe toegang is de meest onmiddellijke vorm van toegang tot financiële informatie.
Het voorstel vergemakkelijkt ook de samenwerking tussen de FIE's onderling en tussen de FIE's en de bevoegde autoriteiten. Het definieert welke soort informatie (financiële informatie, financiële analyse, rechtshandhavingsinformatie) door de bevoegde autoriteiten respectievelijk FIE's kan worden opgevraagd en stelt een volledige lijst van strafbare feiten op waarvoor elke instantie altijd per geval informatie kan uitwisselen, d.w.z. voor een specifieke zaak die wordt onderzocht. Het stelt termijnen vast waarbinnen FIE's informatie moeten uitwisselen en stelt het gebruik van een beveiligd communicatiekanaal verplicht om de uitwisseling te verbeteren en te versnellen. Ten slotte bepaalt het voorstel dat de lidstaten alle bevoegde autoriteiten moeten aanwijzen die informatie mogen opvragen. Het zorgt voor een bredere en doeltreffendere, maar tegelijkertijd evenredige uitwisseling van informatie.
In deze context benadrukt de Commissie dat de financiële-inlichtingeneenheden de beschikking moeten krijgen over de middelen die voor de uitvoering van hun taken nodig zijn, zoals vereist door de vierde antiwitwasrichtlijn. Bovendien zal de Commissie, zoals artikel 65, tweede alinea, van de vijfde antiwitwasrichtlijn vereist, uiterlijk in juni 2019 het kader voor samenwerking van FIE's met derde landen en de obstakels en kansen voor de verbetering van de samenwerking tussen FIE's in de Unie beoordelen, inclusief de mogelijkheid om een mechanisme voor coördinatie en ondersteuning in te stellen.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Dit voorstel voor een richtlijn maakt deel uit van de in april 2015 aangenomen Europese veiligheidsagenda 7 , waarin werd verzocht om aanvullende maatregelen om ernstige en georganiseerde criminaliteit te verstoren, en van het aanvullende actieplan ter versterking van de strijd tegen terrorismefinanciering.
Zoals hierboven vermeld, zijn de vierde en vijfde antiwitwasrichtlijn gebaseerd op een rechtsgrondslag voor de interne markt en hebben zij betrekking op preventieve inspanningen ter bestrijding van het witwassen van geld, daarmee verband houdende basisdelicten en terrorismefinanciering. Dit voorstel vormt een aanvulling op en bouwt voort op de preventieve kant van de antiwitwasrichtlijnen en versterkt het juridische kader uit het oogpunt van politiële samenwerking.
Voorts versterkt dit voorstel voor een richtlijn het strafrechtelijke kader van de Unie inzake de bestrijding van ernstige strafbare feiten, met name Verordening (EU) 2016/794 betreffende het Agentschap van de Europese Unie voor samenwerking op het gebied van rechtshandhaving (Europol) 8 .
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
De voorgestelde richtlijn strookt met de door de Unie nagestreefde beleidsdoelstellingen, en met name de herziene gegevensbeschermingsregeling die voortvloeit uit Richtlijn (EU) 2016/680, en met de desbetreffende rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie.
Dit wetgevingsinitiatief is ook in overeenstemming met de doelstellingen voor de ontwikkeling van de interne markt van de Unie, met name de interne markt voor betalingen, die tot veiligere en innovatievere betalingsdiensten in de EU moet leiden, en wel door middel van de in Richtlijn (EU) 2015/2366 9 vastgestelde regels.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Overeenkomstig artikel 87, lid 2, VWEU heeft de Europese Unie de bevoegdheid maatregelen inzake politiële samenwerking vast te stellen waarbij alle bevoegde autoriteiten van de lidstaten betrokken zijn (met inbegrip van de politie, de douane en andere gespecialiseerde rechtshandhavingsdiensten), met name met betrekking tot de verzameling, opslag en uitwisseling van informatie die van belang is voor preventie, opsporing en onderzoek van strafbare feiten (onder a)) en gemeenschappelijke onderzoekstechnieken voor het opsporen van ernstige vormen van georganiseerde criminaliteit (onder b)).
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Overeenkomstig artikel 67 VWEU streeft de Unie ernaar een hoog niveau van veiligheid voor de burgers te waarborgen door criminaliteit te voorkomen en te bestrijden. De Unie dient op dit gebied slechts op te treden indien en voor zover deze doelstelling niet voldoende door de lidstaten kan worden verwezenlijkt, maar beter door de Unie kan worden bereikt.
De doelstellingen van het voorstel kunnen overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel, zoals neergelegd in artikel 5, lid 3, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU), niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt en kunnen derhalve beter op het niveau van de Unie worden verwezenlijkt. Het voorstel gaat niet verder dan nodig is om de beoogde doelstellingen te verwezenlijken. In overeenstemming met de bestaande regels hebben de lidstaten volgens dit voorstel het recht om maatregelen te treffen of te handhaven die strenger zijn dan die welke in het Unierecht zijn vastgesteld.
De plegers van strafbare feiten zijn vaak actief in verschillende lidstaten. Met name georganiseerde criminele groepen zijn vaak internationaal vertakt en opereren met financiële activa over de grenzen heen. Door hun grensoverschrijdende aard vormen terroristen en criminelen een bedreiging voor de EU als geheel, zodat een Europees antwoord vereist is. Als de bevoegde autoriteiten niet over voldoende financiële informatie beschikken of deze informatie niet efficiënt gebruiken, kan dit door criminelen worden uitgebuit.
Het optreden van de Unie beoogt meerwaarde te creëren door middel van een geharmoniseerde aanpak die de binnenlandse en grensoverschrijdende samenwerking bij financiële onderzoeken naar ernstige misdrijven en terrorisme versterkt. Daarnaast leiden maatregelen op Unieniveau tot geharmoniseerde bepalingen, waaronder inzake gegevensbescherming, terwijl gelijke waarborgen op dat gebied moeilijk te realiseren zijn wanneer iedere lidstaat zijn eigen wetgeving vaststelt.
• Evenredigheid
Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel, zoals neergelegd in artikel 5, lid 4, VEU, gaat dit voorstel niet verder dan wat nodig en evenredig is om het gebruik en de uitwisseling van relevante financiële en andere informatie door overheidsinstanties die de taak hebben de burgers van de Unie te beschermen, te vergemakkelijken.
Het voorgestelde initiatief beoogt bepaalde bevoegde autoriteiten directe toegang te verlenen tot de centrale nationale registers van bankrekeningen en systemen voor gegevensontsluiting. Het verplicht de lidstaten ertoe onder hun autoriteiten die bevoegd zijn voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken of vervolgen van strafbare feiten, bevoegde autoriteiten aan te wijzen die toegang krijgen tot deze registers en deze kunnen doorzoeken. Hieronder vallen ook de bureaus voor de ontneming van vermogensbestanddelen en de nationale Europol-eenheden. Daarnaast zal Europol per geval indirecte toegang krijgen tot de in de centrale nationale registers van bankrekeningen en systemen voor gegevensontsluiting opgenomen informatie om zijn taken te kunnen vervullen overeenkomstig zijn mandaat.
De toegang tot de nationale centrale registers van bankrekeningen en systemen voor gegevensontsluiting geldt alleen voor een beperkt aantal gegevens (bv. naam en geboortedatum van de houder, bankrekeningnummer) dat strikt noodzakelijk is om te achterhalen bij welke banken de verdachte in een onderzoek bankrekeningen heeft. De autoriteiten zullen geen toegang hebben tot de inhoud van de bankrekeningen; dus niet tot het saldo van de rekeningen en ook niet tot details over de transacties. Zodra de bevoegde autoriteiten weten bij welke financiële instelling de verdachte in een onderzoek een bankrekening heeft, zullen zij zich in de meeste gevallen tot de betrokken instelling moeten wenden om verdere informatie op te vragen, bijvoorbeeld een lijst van transacties (meestal met toestemming van de rechter).
De voorgestelde maatregelen zullen geen wijzigingen aanbrengen in de kerntaken of de organisatorische status van de FIE's; zij blijven dezelfde taken uitoefenen als die welke in de thans geldende nationale wetgeving en Uniewetgeving zijn vastgelegd.
Het voorstel vergemakkelijkt de samenwerking tussen de FIE's onderling en tussen de FIE's en de bevoegde autoriteiten. Dit kader voor de uitwisseling van informatie is gebonden aan specifieke voorwaarden en beperkt tot specifieke strafbare feiten (witwassen van geld en daarmee verband houdende basisdelicten, terrorismefinanciering) en ernstige misdrijven. Het omvat een aantal waarborgen voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en persoonsgegevens, altijd om de binnenlandse en grensoverschrijdende samenwerking en informatie-uitwisseling te verbeteren en om te voorkomen dat criminelen de verschillen tussen nationale wetgevingen uitbuiten. De gevallen waarin en de voorwaarden waaronder de uitwisseling van financiële gegevens is toegestaan, zijn beperkt tot een volledige lijst van bevoegde autoriteiten. Deze bevoegde autoriteiten zullen alleen toegang krijgen tot financiële gegevens en deze mogen uitwisselen met betrekking tot een vaste lijst van strafbare feiten en met inachtneming van nationale procedurele waarborgen en privacygaranties.
• Keuze van het instrument
Dit voorstel heeft de vorm van een richtlijn, zodat alleen een doelstelling wordt geformuleerd die de lidstaten moeten bereiken en zij hun eigen wetgeving mogen ontwerpen om deze doelstelling te bereiken. Andere middelen zouden niet geschikt zijn, omdat de maatregel de onderlinge aanpassing beoogt van de wetgeving van de lidstaten inzake welke autoriteiten toegang krijgen tot de centrale nationale registers van bankrekeningen en systemen voor gegevensontsluiting. Geen ander instrument dan een richtlijn zou dus passend zijn.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Raadpleging van belanghebbenden
Over dit voorstel werden de volgende autoriteiten door de Commissie geraadpleegd: rechtshandhavingsautoriteiten, de bureaus voor de ontneming van vermogensbestanddelen, de nationale autoriteiten die gevallen van corruptie en financiële criminaliteit onderzoeken, financiële-inlichtingeneenheden, OLAF en Europol, nationale gegevensbeschermingsautoriteiten en de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming, banken, financiële instellingen, bankenverenigingen op nationaal of EU-niveau, de autoriteiten die belast zijn met het beheer van de bestaande centrale registers van bankrekeningen en systemen voor gegevensontsluiting (of de ontwikkeling daarvan waar ze nog niet bestaan), en het grote publiek.
·de raadpleging over de aanvangseffectbeoordeling (gehouden van 9 augustus 2017 tot 6 september 2017, waarbij elke belanghebbende feedback kon geven);
·een openbare raadpleging (elke belanghebbende kon 12 weken lang feedback geven, van 17 oktober 2017 tot 9 januari 2018);
·een gerichte enquête onder de bureaus voor de ontneming van vermogensbestanddelen en corruptiebestrijdingsautoriteiten van de lidstaten in juni 2016;
·een bijeenkomst van deskundigen over de verruiming van de toegang van rechtshandhavers tot centrale registers van bankrekeningen, die plaatsvond op 25-26 oktober 2017;
·als follow-up van de bijeenkomst over de verruiming van de toegang van rechtshandhavers tot centrale registers van bankrekeningen heeft de Commissie aan verschillende delegaties aanvullende vragen toegezonden;
·een raadpleging van de bureaus voor de ontneming van vermogensbestanddelen tijdens de bijeenkomst van het EU-platform van bureaus voor de ontneming van vermogensbestanddelen op 12-13 december 2017;
·een bijeenkomst op hoog niveau ter beoordeling van de behoefte aan aanvullende maatregelen ter vergemakkelijking van de toegang tot financiële informatie – 20 november 2017;
·een bijeenkomst om de samenwerking tussen FIE's en rechtshandhavingsautoriteiten te bespreken op 6-7 maart 2018.
Wat betreft de toegang tot centrale registers van bankrekeningen, hebben de rechtshandhavingsautoriteiten het initiatief ten volle gesteund en bevestigd dat:
·snelle toegang tot informatie over bankrekeningen cruciaal is voor de doeltreffende uitvoering van hun taken;
·de huidige praktijk om algemene verzoeken te verzenden uit doelmatigheidsoogpunt zeer onbevredigend is, tot aanzienlijke administratieve lasten voor zowel banken als voor henzelf leidt, en onderzoeken vertraagt;
·in de lidstaten verschillende benaderingen worden gevolgd ten aanzien van de toegang van rechtshandhavers. In sommige lidstaten hebben een aantal politiële autoriteiten, bureaus voor de ontneming van vermogensbestanddelen en corruptiebestrijdingsinstanties toegang, maar in andere niet.
De bankenverenigingen herhaalden volledig achter de bestrijding van het witwassen van geld en de financiering van terrorisme te staan en voerden aan dat:
·de beslissing of een systeem moet worden gecentraliseerd of gedecentraliseerd, op nationaal niveau moet worden genomen;
·het initiatief er zorg voor moet dragen geen afbreuk te doen aan het grondrecht van personen op privacy van gegevens.
De Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming en de nationale gegevensbeschermingsautoriteiten benadrukten dat:
·de praktijk om algemene verzoeken te verzenden uit gegevensbeschermingsoogpunt onbevredigend is;
·er een gegronde reden moet zijn om de toegang te verruimen en de nodige waarborgen moeten worden geboden;
·een toekomstig wetgevingsvoorstel volledig in overeenstemming moet zijn met het Europese kader voor gegevensbescherming.
Met deze input werd bij het uitwerken van het voorstel naar behoren rekening gehouden.
Inhoudsopgave
- Raadpleging van FIE's en bevoegde autoriteiten
- Wat betreft de toegang van de bevoegde autoriteiten tot centrale registers van bankrekeningen:
- Hierbij werden onder meer de volgende methoden en instrumenten gebruikt:
- Wat betreft de toegang tot centrale registers van bankrekeningen, hebben de rechtshandhavingsautoriteiten het initiatief ten volle gesteund en bevestigd dat:
- De bankenverenigingen herhaalden volledig achter de bestrijding van het witwassen van geld en de financiering van terrorisme te staan en voerden aan dat:
- De Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming en de nationale gegevensbeschermingsautoriteiten benadrukten dat:
- Wat betreft de uitwisseling van informatie tussen FIE's en bevoegde autoriteiten:
- In de effectbeoordeling werden de volgende opties onderzocht:
- (3)wetgevende opties:
De Commissie heeft in maart 2018 een bijeenkomst georganiseerd om de samenwerking tussen FIE's en rechtshandhavingsautoriteiten te bespreken. De lidstaten werden geraadpleegd en gaven input over de volgende kwesties:
i) de nationale toegang van FIE's tot informatie van rechtshandhavingsautoriteiten; alle FIE's lijken toegang te hebben, hetzij direct, hetzij indirect (via verbindingsofficieren van de politie bij de FIE's). Het grootste verschil tussen de lidstaten is het soort informatie waartoe de FIE's toegang hebben. De FIE's erkenden dat harmonisatie van de soorten informatie waartoe zij toegang hebben, belangrijk zou zijn.
ii) de toegang van de bevoegde autoriteiten tot financiële informatie via de FIE's; het lijkt erop dat geen enkele FIE de bevoegde autoriteiten rechtstreeks toegang tot haar databanken geeft. De politiële FIE's kunnen echter gemakkelijk ingaan op verzoeken om informatie van bevoegde autoriteiten. Voor administratieve FIE's is dit niet zo gemakkelijk;
(iii) diagonale samenwerking, d.w.z. samenwerking tussen een FIE in de ene lidstaat met de bevoegde autoriteiten in een andere lidstaat, die direct of indirect (via de FIE in de lidstaat van de verzoekende bevoegde autoriteiten) kan zijn: alle lidstaten waren tegen directe diagonale samenwerking en vóór indirecte diagonale samenwerking;
iv) samenwerking met Europol: 8 FIE's wisselen al informatie uit met Europol. De FIE's hadden over het algemeen belangstelling voor de uitwisseling van informatie met Europol, mits de uitwisseling wederzijds is.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
In het platform van de Unie voor FIE's is een inventarisatie gemaakt van de praktische belemmeringen voor de toegang tot en de uitwisseling en het gebruik van informatie en de operationele samenwerking, waarvan de resultaten vóór eind 2016 bekend moesten worden.
De raadpleging begon met een online EU-enquête die op 14 april 2016 werd gelanceerd om informatie van de FIE's in te winnen. Deze enquête was verdeeld in negen thematische gebieden, variërend van de binnenlandse kenmerken van FIE's tot het vermogen om op diverse wijzen met andere FIE's samen te werken, en bestond uit 290 vragen.
Het in december 2016 goedgekeurde eindverslag werd openbaar gemaakt op de website van het 'Register van deskundigengroepen van de Commissie en andere adviesorganen' als bijlage bij de notulen van de 31e vergadering van het platform van de Unie voor FIE's: ec.europa.eu/transparency/regexpert/ .
De Commissie heeft zich ook gebaseerd op een verslag van de financiële-inlichtingeneenheid van Europol getiteld 'From suspicion to action: converting financial intelligence into greater operational impact', dat in 2017 verscheen.
• Effectbeoordeling
Dit voorstel wordt ondersteund door een effectbeoordeling waarin is beoordeeld op welke wijze de toegang van de bevoegde autoriteiten tot financiële informatie ten behoeve van onderzoek naar strafbare feiten kan worden verruimd, waarbij naar twee zaken werd gekeken: de toegang van de bevoegde autoriteiten tot centrale registers van bankrekeningen of systemen voor gegevensontsluiting en de verbetering van de samenwerking tussen financiële-inlichtingeneenheden en de bevoegde autoriteiten.
Op 31 januari 2018 werd een effectbeoordelingsverslag voorgelegd aan de Raad voor regelgevingstoetsing. De Raad voor regelgevingstoetsing heeft op 26 maart 2018 een positief advies met voorbehoud uitgebracht.
(1)basisoptie;
(2)niet-wetgevend optreden – optie 0;
·Optie A hield verband met de soorten misdrijven ter voorkoming en bestrijding waarvan de bevoegde autoriteiten toegang tot informatie zouden krijgen en die informatie zouden kunnen uitwisselen.
Optie A.1 was beperkt tot de voorkoming en bestrijding van het witwassen van geld, daarmee samenhangende basisdelicten en terrorismefinanciering.
Optie A.2 was beperkt tot de voorkoming en bestrijding van Euromisdrijven.
Optie A.3 was beperkt tot de voorkoming en bestrijding van zware criminaliteit in de zin van de Europol-verordening.
·Optie B onderzocht de wijze van toegang tot de gegevens.
Optie B.1 hield verband met de wijze van toegang van de bevoegde autoriteiten tot de centrale registers van bankrekeningen, waarbij optie B.1.a voorzag in directe toegang en optie B.1.b in indirecte toegang.
Optie B.2 hield verband met de wijze van toegang van de bevoegde autoriteiten tot alle financiële informatie, waarbij optie B.2.a voorzag in directe toegang tot informatie van financiële instellingen en optie B.2.b in indirecte toegang via de financiële-inlichtingeneenheden.
Optie B.3 hield verband met de uitwisseling van informatie tussen de financiële-inlichtingeneenheden en met verzoeken om informatie van de financiële-inlichtingeneenheden aan de bevoegde autoriteiten, waarbij optie B.3.a rechtstreekse samenwerking onderzocht en optie B.3.b de instelling van een centrale FIE voor de EU onderzocht.
·Optie C onderzocht de categorieën autoriteiten die baat zouden hebben bij toegang tot en uitwisseling van informatie. Optie C.1 omvatte de bevoegde autoriteiten in de zin van de richtlijn gegevensbescherming rechtshandhaving, terwijl optie C.2 de samenwerking uitbreidde tot andere autoriteiten, namelijk de bureaus voor de ontneming van vermogensbestanddelen, Europol en OLAF.
De opties werden beoordeeld in het licht van de economische en sociale effecten en de gevolgen op het gebied van de grondrechten.
Dit voorstel komt overeen met de in de effectbeoordeling behandelde voorkeursbeleidsopties.
De voorkeursoptie bestaat, voor wat de toegang tot centrale registers van bankrekeningen betreft, in de goedkeuring van een wetgevingsinstrument van de EU dat de bevoegde autoriteiten directe toegang zou verlenen. Deze toegang moet worden verleend ten behoeve van strafrechtelijk onderzoek naar alle vormen van zware criminaliteit als bedoeld in artikel 3, lid 1, van de Europol-verordening. De toegang van Europol dient indirect te zijn, maar door Europol ondersteunde onderzoeken zouden ook profiteren van toegang tot informatie in centrale registers van bankrekeningen.
Directe toegang tot centrale registers van bankrekeningen en systemen voor gegevensontsluiting is volgens de voorkeursoptie toegestaan, aangezien zij slechts beperkte informatie bevatten. De gevolgen voor het recht op de bescherming van persoonsgegevens zullen volgens de voorkeursoptie tot een minimum beperkt blijven. De toegangsrechten zijn beperkt en slechts bedoeld voor de autoriteiten die in het betrokken geval nodig zijn, zodat wordt gezorgd voor evenredigheid ten aanzien van de gevolgen voor de bescherming van persoonsgegevens.
De voorkeursoptie zou ook bepalingen bevatten om de uitwisseling van gegevens tussen FIE's onderling en tussen FIE's en de bevoegde autoriteiten te vergemakkelijken. De mogelijkheid voor Europol om informatie van FIE's op te vragen zou ook worden gereguleerd. Gezien de gevoeligheid van de informatie zou de voorkeursoptie voorzien in strikte waarborgen inzake gegevensbescherming.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
In oktober 2000 werd Besluit 2000/642/JBZ van de Raad inzake een regeling voor samenwerking tussen de FIE's van de lidstaten bij de uitwisseling van gegevens goedgekeurd. Omdat het onderwerp van dit besluit van de Raad wordt geregeld door andere rechtshandelingen van de Unie, heeft het besluit momenteel geen toegevoegde waarde meer. Het besluit wordt derhalve bij dit voorstel ingetrokken.
• Grondrechten
Dit initiatief zal de bevoegde autoriteiten toegang verlenen tot mechanismen waarin persoonsgegevens van natuurlijke personen gecentraliseerd zijn of waaruit persoonsgegevens kunnen worden opgevraagd. Dit zal een impact hebben op de grondrechten van de betrokkenen. Het zal met name gevolgen hebben voor het recht op privacy en het recht op bescherming van persoonsgegevens krachtens artikel 7 respectievelijk artikel 8 van het Handvest van de grondrechten van de EU.
Wat het recht op privacy krachtens artikel 7 van het Handvest betreft, zou het effect qua omvang weliswaar aanzienlijk zijn gezien het grote aantal mensen dat wordt getroffen, maar qua ernst betrekkelijk beperkt blijven, aangezien de toegankelijke en doorzoekbare gegevens geen betrekking hebben op financiële transacties of het saldo van de rekeningen. De gevolgen betreffen slechts een beperkt aantal gegevens (bv. naam en geboortedatum van de houder, bankrekeningnummer) dat strikt noodzakelijk is om te achterhalen bij welke banken de verdachte in een onderzoek bankrekeningen heeft.
Wat het recht op de bescherming van persoonsgegevens krachtens artikel 8 van het Handvest betreft, geldt dat bankrekeninginformatie en andere soorten financiële informatie persoonsgegevens zijn of kunnen zijn, en dat de toegang tot deze gegevens overeenkomstig dit wetgevingsinitiatief als verwerking van persoonsgegevens moet worden beschouwd. Alle bepalingen van de richtlijn gegevensbescherming rechtshandhaving zijn van toepassing.
Dit voorstel specificeert voor welke doeleinden persoonsgegevens mogen worden verwerkt en bepaalt dat een lijst moet worden opgesteld van aangewezen bevoegde autoriteiten die informatie mogen opvragen. Informatie-uitwisseling geschiedt alleen per geval, dus alleen wanneer dit in een specifiek geval van belang is voor de bestrijding van een strafbaar feit dat op een volledige lijst van ernstige strafbare feiten staat.
Het voorstel bevat ook specifieke bepalingen met betrekking tot logbestanden, het bewaren van gegevens met betrekking tot verzoeken om informatie, beperking van rechten en de verwerking van bijzondere categorieën persoonsgegevens ("gevoelige gegevens").
Europol zal via de nationale eenheden ook indirecte toegang tot de informatie in de centrale nationale registers van bankrekeningen en systemen voor gegevensontsluiting krijgen en de mogelijkheid hebben om met de financiële-inlichtingeneenheden gegevens uit te wisselen ten behoeve van de uitoefening van zijn taken (ondersteuning en versterking van het optreden van de lidstaten bij het voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen van specifieke strafbare feiten die binnen zijn bevoegdheid vallen) overeenkomstig zijn mandaat. Alle in de hoofdstukken VI en VII van Verordening (EU) 2016/794 opgenomen waarborgen zijn van toepassing.
Wat procedurele rechten betreft, zou afschaffing van de in sommige lidstaten bestaande vereiste van rechterlijke toestemming zeer ernstige gevolgen hebben. Voor de uitwisseling van informatie tussen financiële-inlichtingeneenheden en de bevoegde autoriteiten zullen dus de nationale procedurele waarborgen gelden.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de EU.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Volgens het voorstel moet drie jaar na de datum van omzetting, en vervolgens om de drie jaar, over de toepassing van de richtlijn verslag worden uitgebracht aan het Europees Parlement en de Raad.
De Commissie zal ook de doeltreffendheid, doelmatigheid, relevantie, samenhang en EU-meerwaarde van het resulterende juridische kader evalueren, maar niet eerder dan zes jaar na de omzettingsdatum om ervoor te zorgen dat er voldoende gegevens over de werking van de richtlijn beschikbaar zijn. Voor de evaluatie zullen belanghebbenden worden geraadpleegd om feedback te verzamelen over de gevolgen van de wijzigingen in de wetgeving. Het ijkpunt waaraan de vooruitgang wordt getoetst, is de uitgangssituatie bij de inwerkingtreding van de wetgevingshandeling. De Commissie zal bij het Europees Parlement en de Raad een verslag over de werking van de richtlijn indienen. Het verslag zal ook een evaluatie omvatten van de wijze waarop de in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie erkende grondrechten en beginselen zijn geëerbiedigd.
Om een doeltreffende uitvoering van de voorgenomen maatregelen te waarborgen en de resultaten ervan te monitoren, zal de Commissie nauw samenwerken met belanghebbenden van de nationale autoriteiten van de lidstaten. De Commissie zal een programma opstellen voor de monitoring van de output, resultaten en effecten van deze richtlijn. In het monitoringprogramma zal worden vermeld met welke middelen en op welke tijdstippen gegevens en andere noodzakelijke bewijsstukken zullen worden verzameld. De lidstaten dienen de Commissie jaarlijks in kennis te stellen van bepaalde gegevens die als essentieel worden beschouwd voor een doeltreffende monitoring van de toepassing van deze richtlijn. Deze jaarlijkse rapportage door de lidstaten moet met name betrekking hebben op het aantal zoekopdrachten dat de aangewezen bevoegde nationale autoriteiten hebben verricht om bankrekeninginformatie te verkrijgen uit de centrale nationale registers van bankrekeningen en/of systemen voor gegevensontsluiting, alsmede de voorwaarden voor het indienen van een verzoek, de redenen voor weigering, de voorwaarden voor het verdere gebruik, de termijn waarbinnen op een verzoek moet worden geantwoord, de toepassing van waarborgen bij de verwerking van persoonsgegevens, en een verslag over de internationale samenwerking en uitwisseling van informatie tussen de financiële-inlichtingeneenheden en de bevoegde autoriteiten.
Voor rapportagedoeleinden zal de Commissie rekening houden met de specifieke statistieken die de lidstaten moeten indienen.
• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)
Het voorstel vereist geen toelichtende stukken over de omzetting.
• Artikelsgewijze toelichting
Artikel 1 omschrijft het onderwerp van de handeling, namelijk vergemakkelijking van de toegang van bevoegde autoriteiten tot financiële informatie en bankrekeninginformatie voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen van ernstige strafbare feiten. Dit artikel bepaalt ook dat de toegang van financiële-inlichtingeneenheden tot rechtshandhavingsinformatie wordt vergemakkelijkt.
Artikel 2 bevat definities van de in het voorstel gebruikte termen.
Artikel 3 verplicht de lidstaten ertoe de autoriteiten aan te wijzen die bevoegd zijn om toegang te hebben tot de centrale nationale registers van bankrekeningen, deze registers te doorzoeken en informatie op te vragen en te ontvangen. Dit artikel voorziet ook in de bekendmaking van deze bevoegde autoriteiten in het Publicatieblad van de Europese Unie.
Artikel 4 voorziet in directe toegang van de aangewezen bevoegde autoriteiten tot de registers en omschrijft de doeleinden waarvoor directe toegang en doorzoeken zijn toegestaan, namelijk het voorkomen, opsporen, onderzoeken of vervolgen van de in bijlage I bij Verordening (EU) 2016/794 (de Europol-verordening) genoemde misdrijven of de ondersteuning van een strafrechtelijk onderzoek, inclusief het identificeren, opsporen, bevriezen en confisqueren van vermogensbestanddelen in verband met een dergelijk onderzoek.
Artikel 5 stelt de voorwaarden vast voor toegang en doorzoeken door de aangewezen bevoegde autoriteiten.
Artikel 6 verplicht de lidstaten ertoe de toegang en het doorzoeken door de aangewezen bevoegde autoriteiten te monitoren. Elke toegang overeenkomstig deze richtlijn moet door de autoriteiten die de centrale registers van bankrekeningen beheren, worden bijgehouden in een logbestand, en de specifieke elementen van dit logbestand worden opgesomd.
Artikel 7 voorziet in een verplichting voor elke financiële-inlichtingeneenheid om te antwoorden op verzoeken om financiële informatie of financiële analyse door de aangewezen bevoegde autoriteiten van een lidstaat. Op deze procedure zijn nationale procedurele waarborgen van toepassing.
Artikel 8 voorziet in een verplichting voor de aangewezen bevoegde autoriteiten van een lidstaat om te antwoorden op door een financiële-inlichtingeneenheid gedane verzoeken om rechtshandhavingsinformatie. Op deze procedure zijn nationale procedurele waarborgen van toepassing.
Artikel 9 voorziet in de uitwisseling van informatie tussen financiële-inlichtingeneenheden van verschillende lidstaten, inclusief antwoordtermijnen en veilige kanalen voor de informatie-uitwisseling.
Artikel 10 stelt de voorwaarden vast voor de toegang van Europol tot bankrekeninginformatie en voor de uitwisseling van informatie tussen Europol en de financiële-inlichtingeneenheden.
Artikel 11 voorziet in een verplichting dat de verwerking van persoonsgegevens uitsluitend wordt verricht door personen binnen Europol die specifiek zijn aangewezen en gemachtigd om deze taak uit te voeren.
Artikel 12 beschrijft het toepassingsgebied van hoofdstuk V.
Artikel 13 stelt de voorwaarden vast voor de verwerking van gevoelige persoonsgegevens.
Artikel 14 voorziet in een verplichting voor de lidstaten om gegevens te bewaren met betrekking tot alle verzoeken uit hoofde van het voorstel.
Artikel 15 beschrijft onder welke voorwaarden het recht van de betrokkene op inzage van zijn of haar persoonsgegevens in bepaalde gevallen kan worden beperkt.
Artikel 16 bepaalt dat de Commissie een gedetailleerd programma voor de monitoring van de output, resultaten en effecten van deze richtlijn zal opstellen. Volgens dit artikel moeten de lidstaten deze informatie aan de Commissie verstrekken om de Commissie te helpen bij de uitoefening van haar taken uit hoofde van artikel 18. Dit artikel verplicht de lidstaten er tevens toe om specifieke statistieken met betrekking tot dit voorstel te bewaren en deze aan de Commissie mede te delen.
Artikel 17 regelt de verhouding van dit voorstel tot bilaterale of multilaterale overeenkomsten van de lidstaten of de Unie.
Artikel 18 omvat een verplichting voor de Commissie om drie jaar na de omzetting en vervolgens om de drie jaar aan het Europees Parlement en de Raad verslag uit te brengen over de toepassing van deze richtlijn.
Artikel 19 stelt de termijn voor de omzetting van deze richtlijn vast.
Artikel 20 voorziet in de intrekking van Besluit 2000/642/JBZ, dat gezien de vierde antiwitwasrichtlijn overbodig is.