Toelichting bij COM(2018)314 - Veiligheidsdoelstellingen en functionele eisen voor passagiersschepen met een lengte van minder dan 24 meter - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2018)314 - Veiligheidsdoelstellingen en functionele eisen voor passagiersschepen met een lengte van minder dan 24 meter. |
|---|---|
| bron | COM(2018)314   |
| datum | 23-05-2018 |
• Motivering en doel van het voorstel
Op 20 december 2017 zijn de wijzigingen van Richtlijn 2009/45/EG van het Europees Parlement en de Raad 1 van kracht geworden; deze wijzigingen, die uiterlijk op 21 december 2019 van toepassing worden, gelden niet voor kleine passagiersschepen (d.w.z. schepen met een lengte van minder dan 24 meter). Dit is gebleken uit de aanbevelingen ten gevolge van de geschiktheidscontrole van de EU-regelgeving inzake de veiligheid van passagiersschepen 2 in het kader van het programma voor gezonde en resultaatgerichte regelgeving (REFIT).
Richtlijn 2009/45/EG heeft in de hele EU voor een uniform hoog veiligheidsniveau gezorgd en de interne markt een boost gegeven. Ze heeft dit echter niet gedaan voor kleine passagiersschepen (met een lengte van minder dan 24 meter); voor deze schepen zijn verscheidene belangrijke veiligheidsaspecten niet geharmoniseerd omdat de huidige prescriptieve normen moeilijk op gemeenschappelijke wijze kunnen worden toegepast op de grote verscheidenheid aan kleine schepen en de omstandigheden waarin zij in de EU worden ingezet. Het werd ook duidelijk dat de veelheid aan diensten waarvoor deze schepen zijn gebouwd, geleid heeft tot een zeer breed assortiment van modellen en technische oplossingen. Hierdoor was het zeer moeilijk om een gemeenschappelijke reeks gedetailleerde regels op te stellen, en moest een andere regelgevende benadering worden gevolgd.
Bovendien zijn slechts een 60-tal kleine stalen schepen op de in totaal ongeveer 1950 kleine schepen gecertificeerd onder Richtlijn 2009/45/EG. De overgrote meerderheid van kleine schepen wordt tegenwoordig uit andere materialen dan staal gebouwd (ongeveer 1 000 uit hout, 590 uit composietmaterialen en 170 uit aluminium). Voor dergelijke schepen bestaan op dit ogenblik geen gemeenschappelijke normen of veiligheidsbenchmarks, noch op EU-, noch op internationaal niveau. Elke lidstaat volgt een andere benadering bij het reguleren van de veiligheid van deze schepen; dit leidt tot uiteenlopende maatregelen, benaderingen en interpretaties, waardoor het een uitdaging wordt om schepen voor een grotere interne markt te bouwen.
De afwezigheid van geharmoniseerde veiligheidsnormen vormt een grote uitdaging, met name voor kleinere Europese rederijen die afhankelijk zijn van de tweedehandsmarkt in kleine passagiersschepen (72 % van de circa 360 rederijen met passagiersschepen onder Richtlijn 2009/45/EG beschikken over slechts één binnenlands passagiersschip). Als het schip niet gecertificeerd is volgens de richtlijn, is in principe het beginsel van wederzijdse erkenning van toepassing. In de praktijk is echter elk schip bijna een prototype, d.w.z. dat het gebouwd is voor een specifiek doel en volgens technische specificaties die zijn vastgesteld door de toekomstige eigenaar. Telkens wanneer een schip onder een andere vlag gaat varen, moet het dus worden aangepast en opnieuw worden gecertificeerd, met alle bijbehorende kosten.
Uit de ongevallenstatistieken die in het bijgaande werkdocument van de diensten van de Commissie zijn opgenomen, blijkt dat zich sinds 2011 geen imminente veiligheidsproblemen hebben voorgedaan. Tussen 2011 en 2017 zijn in het Europees Informatieplatform voor scheepvaartongevallen (European Marine Casualty Information Platform — EMCIP) 555 ongevallen geregistreerd met kleine binnenlandse passagiersschepen die niet onder de richtlijn vallen, waarbij 165 gewonden en 11 doden vielen. Dit komt neer op ongeveer twee doden per 100 ongevallen en één gewonde per 3 ongevallen.
Door de afwezigheid van bepaalde eisen in sommige lidstaten (bv. wat de indeling van kleine schepen betreft) of de diversiteit van eisen inzake, bijvoorbeeld, brandwerendheid, moet het bereikte veiligheidsniveau nader worden bekeken (door aanvullende maatregelen die zijn afgestemd op lokale en geofysische omstandigheden, zoals navigatiebeperkingen).
De voorgestelde veiligheidsdoelstellingen en functionele eisen voor kleine passagiersschepen met een lengte van minder dan 24 meter bevatten aanbevolen beginselen voor de veiligheid van deze schepen die, als ze door de lidstaten zouden worden toegepast en verder ontwikkeld, de weg zouden effenen voor een meer gemeenschappelijke benadering van de veiligheid van kleine passagiersschepen op binnenlandse verbindingen in de EU.
Deze nieuwe aanpak, die gebaseerd is op prestaties in plaats van prescriptieve eisen, zou - indien nodig - ruimte laten voor aanpassingen aan lokale omstandigheden en een stimulans geven aan innoverende ontwerpen. Het is ook een betere afspiegeling van de grote diversiteit aan ontwerpen en materialen van kleine passagiersschepen, die gevoeliger zijn voor lokale exploitatieomstandigheden.
Daarom worden lidstaten in het voorstel verzocht om de aanbevolen prestatie-eisen, die gericht zijn op de veiligheid van kleine passagiersschepen, toe te passen.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Het voorstel is volledig samenhangend met Richtlijn (EU) 2017/2108, met name overweging 8, waarin de medewetgevers de Commissie verzoeken om zo snel mogelijk richtsnoeren vast te stellen voor kleine passagiersschepen, zodat de lidstaten daar rekening mee kunnen houden wanneer zij hun eigen nationale veiligheidsnormen vaststellen. Die richtsnoeren moeten in voorkomend geval rekening houden met alle internationale overeenkomsten en verdragen van de Internationale Maritieme Organisatie (IMO), en moeten vermijden dat aanvullende eisen worden ingevoerd die verder gaan dan de bestaande internationale regels. Ze hebben tot doel de weg te effenen voor een meer gemeenschappelijke benadering van de veiligheid van kleine passagiersschepen op binnenlandse verbindingen in de EU.
Het voorstel ligt volledig in de lijn van de aanbevelingen van de REFIT-geschiktheidscontrole voor het opstellen van richtsnoeren of normen voor kleine schepen op basis van functionele eisen, als onderdeel van een doelgericht normeringskader. De aanbeveling bouwt in de eerste plaats voort op de opgedane ervaringen en de lessen die geleerd zijn op internationaal niveau, in het kader van de IMO.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Aangezien het voorstel noodzakelijk is, een meerwaarde creëert en gelijke tred houdt met de politieke, maatschappelijke en technologische ontwikkelingen, draagt het bij tot de uitvoering van de agenda van de Commissie voor betere regelgeving. Het helpt ook om de doelstellingen van het zeevervoersbeleid voor 2018 3 te bereiken door, onder meer, te zorgen voor ferrydiensten van goede kwaliteit in het geregelde passagiersvervoer in de EU.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Het voorstel is gebaseerd op artikel 292 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), waarin bepaald is dat de Raad aanbevelingen vaststelt op voorstel van de Commissie, in samenhang met artikel 100, lid 2, VWEU, dat voorziet in maatregelen met betrekking tot de zeevaart.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Dit initiatief heeft tot doel de overgang van schepen tussen nationale registers te vergemakkelijken en concurrentie onder gelijke voorwaarden mogelijk te maken, zonder het veiligheidsniveau in gevaar te brengen. Het bevat ook een aanbeveling voor een gemeenschappelijk veiligheidsniveau in de EU voor kleine passagiersschepen die binnenlandse reizen uitvoeren in de wateren van de EU. Deze doelstellingen kunnen niet worden bereikt door unilaterale maatregelen op het niveau van de lidstaten.
• Evenredigheid
De aanbeveling verschaft de lidstaten een niet-bindende benchmark voor het veiligheidsniveau van kleine passagiersschepen die, als de lidstaten beslissen zich door de gemeenschappelijke veiligheidsdoelstellingen en functionele eisen te laten leiden, een duidelijk signaal zou geven betreffende het potentieel op de interne markt en mogelijkheden biedt om op voort te bouwen. Volgens de aanbevelingen van de REFIT-geschiktheidscontrole was het kader van prestatiegebaseerde normen voor kleine passagiersschepen de enige regelgevende aanpak die evenredig zou zijn en een meerwaarde voor de EU zou opleveren. Deze aanpak laat een zekere ruimte voor aanpassingen aan lokale omstandigheden en stimuleert innoverende ontwerpen.
• Keuze van het instrument
Aangezien de voorgestelde aanpak volledig nieuw is, is het succes afhankelijk van de toepassing ervan door de EU-lidstaten. Daarom worden de veiligheidsdoelstellingen en functionele eisen als inspiratie en leidraad aan de lidstaten voorgesteld. Dit initiatief neemt de vorm aan van een voorstel van de Commissie voor een aanbeveling van de Raad, teneinde de goedkeuring van de Raad te krijgen voor de voorgestelde aanpak in de vorm van een niet-bindend instrument.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Dit initiatief sluit aan op de aanbevelingen van de geschiktheidscontrole in het kader van het programma voor gezonde en resultaatgerichte regelgeving (REFIT) van de Commissie. Uit de geschiktheidscontrole is gebleken dat de belangrijkste doelstellingen van de EU-regelgeving inzake de veiligheid van schepen op het gebied van passagiersveiligheid en de interne markt nog steeds zeer relevant zijn. Uit de geschiktheidscontrole kwamen echter nog een aantal andere belangrijke punten naar voren, zoals de mogelijkheid om geharmoniseerde normen op te stellen voor schepen die niet van staal of gelijkwaardig materiaal zijn gemaakt, welke niet onder het actuele regelgevingskader van de EU vallen. De resultaten van de geschiktheidscontrole en de bijbehorende follow-upmaatregelen worden nader toegelicht in het verslag van de Commissie.
• Raadpleging van belanghebbenden
De voorgestelde veiligheidsdoelstellingen en functionele eisen voor kleine passagiersschepen (de gids voor kleine passagiersschepen) 4 zijn samen met nationale deskundigen en organisaties van belanghebbenden opgesteld in het kader van de deskundigengroep voor de veiligheid van passagiersschepen, die met het oog hierop is uitbreid met waarnemers van belanghebbenden. De technische werkzaamheden zijn gecoördineerd door het Europees Agentschap voor maritieme veiligheid, dat, ter aanvulling van de gewone werkzaamheden van de deskundigengroep voor de veiligheid van passagiersschepen, op 13 november 2017 een specifieke workshop heeft georganiseerd en optrad als coördinator van een correspondentiegroep die voor dit doel was opgericht.
De meeste deskundigen van de nationale bevoegde autoriteiten en de organisaties van belanghebbenden waren voorstander van dit initiatief, maar hadden toch enkele vragen over de noodzaak en meerwaarde ervan. Zie het bijgaande werkdocument van de diensten van de Commissie voor een overzicht van deze vragen en de feedback daarop.
Tussen juli en november 2017 werd een online-raadpleging georganiseerd 5 . Deze raadpleging was gericht tot marktdeelnemers die betrokken zijn bij de bouw van en handel in passagiersschepen met een lengte van minder dan 24 meter, zoals scheepswerven, ontwerpers, eigenaars en reders. Het stond ook alle andere belanghebbenden vrij om te reageren op deze raadpleging, mochten zij dat nodig vinden. De raadpleging had tot doel te peilen naar de mening van de marktdeelnemers, met name de kleine en zeer kleine, over de mate waarin gemeenschappelijke EU-regels voor kleine passagiersschepen de interne markt voor dergelijke schepen kan faciliteren. Een ander doel van de raadpleging was concrete voorbeelden ter ondersteuning hiervan te verzamelen. De raadpleging vormde een aanvulling op de bovengenoemde raadpleging van nationale autoriteiten en belanghebbenden, die gericht was op de technische ontwikkeling van de veiligheidsdoelstellingen en functionele eisen zelf.
In het algemeen is uit de resultaten gebleken dat dit initiatief op sterke steun van de marktdeelnemers kan rekenen (en van enkele nationale overheden, die eveneens op de raadpleging hebben geantwoord of een standpunt hebben ingediend) en dat gemeenschappelijke EU-veiligheidsregels voor kleine passagiersschepen geacht worden een zeer positief of positief effect te hebben op de totstandbrenging en facilitering van de interne markt voor deze schepen, de toename van de concurrentie en mogelijk ook op de innovatie op de markt. De respondenten hebben er in hun algemene opmerkingen op gewezen dat gemeenschappelijke EU-regels steeds gebaseerd moeten zijn op bestaande praktijken en voldoende flexibel moeten zijn om rekening te kunnen houden met plaatselijke omstandigheden en deskundigheid.
Aangezien het om een nieuwe aanpak gaat, werd het nog te vroeg geacht om gemeenschappelijke EU-regels vast te stellen. Alvorens het gemeenschappelijk prestatiegebaseerd veiligheidskader voor kleine passagiersschepen verder kan worden ontwikkeld, moet samen met de lidstaten en belanghebbenden worden nagegaan hoe dit kan worden gerealiseerd op het niveau van de EU en wat de effecten daarvan zijn.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
Wat gegevens over de vloot en ongevallen betreft, bouwt dit initiatief voort op de gegevens die tijdens de REFIT-geschiktheidscontrole zijn verzameld en die zijn gerapporteerd in het werkdocument van de diensten van de Commissie 'Adjusting course: EU Passenger Ship Safety Legislation Fitness Check', dat op 16 oktober 2015 is vastgesteld 6 . Voorts is ook gebruik gemaakt van de bevindingen van een externe studie die is uitgevoerd ter ondersteuning van de geschiktheidscontrole 7 , en van de resultaten van eerdere werkzaamheden met betrekking tot dit thema. De technische bijstand in het kader van dit proces was in de eerste plaats afkomstig van het Europees Agentschap voor maritieme veiligheid, dat onder meer een overzicht van de meest relevante bestaande praktijken voor deze schepen heeft opgesteld.
• Effectbeoordeling
Omdat in dit voorstel geen specifieke veiligheidsnormen of procedures worden vastgesteld, wordt niet verwacht dat het directe significante gevolgen of beleidsalternatieven zal hebben die van tevoren konden worden beoordeeld. De aanbevolen veiligheidsdoelstellingen en functionele vereisten zijn, samen met deskundigen van de lidstaten en organisaties van belanghebbenden, opgesteld op basis van bestaande praktijken. In deze fase worden ze als inspiratie en leidraad naar de lidstaten gestuurd, om aan te tonen dat een meer gemeenschappelijke aanpak van de veiligheid van passagiersschepen haalbaar is. Ze zijn in geen geval bedoeld om verplicht te worden toegepast.
Het voorstel gaat vergezeld van een werkdocument van de diensten van de Commissie, dat een beschrijving geeft van de relevante bestaande praktijken en de verslagen bevat over de inbreng van de belanghebbenden. Als de Commissie in de toekomst zou besluiten specifieke veiligheidsnormen of procedures op te stellen in het kader van dit initiatief, wordt een effectbeoordeling uitgevoerd.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Dit initiatief is gebaseerd op het zogenaamde kader voor prestatiegebaseerde normen dat uit de REFIT-geschiktheidscontrole naar voren is gekomen als de enige regelgevende aanpak die evenredig zou zijn en een meerwaarde voor de EU zou opleveren. Als de lidstaten beslissen zich te laten leiden door de gemeenschappelijke veiligheidsdoelstellingen en functionele eisen voor dit type schepen op EU-niveau, zou dit een duidelijk signaal geven betreffende het potentieel op de interne markt dat mogelijkheden biedt om op voort te bouwen.
Aangezien dit initiatief in dit stadium niet tot doel heeft specifieke veiligheidsnormen of procedures vast te stellen en aangezien de toepassing ervan volledig aan de lidstaten wordt overgelaten, wordt niet verwacht dat het onmiddellijk kwantificeerbare besparingen en voordelen zal opleveren. Deze effecten zullen worden gekwantificeerd als het initiatief met succes wordt toegepast en verder wordt ontwikkeld.
• Grondrechten
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de bescherming van de grondrechten.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Er is geen rapportage gepland.
• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)
Voor dit type initiatief zijn geen toelichtende stukken vereist.
• Artikelsgewijze toelichting
Het doel is om alle kleine passagiersschepen van minder dan 24 m lang, ongeacht het materiaal waaruit ze zijn gemaakt, onder het toepassingsgebied van de voorgestelde veiligheidsdoelstellingen en functionele eisen (de gids voor kleine passagiersschepen) te laten vallen. De gids voor kleine passagiersschepen is geïnspireerd op de bestaande prestatiegebaseerde regelgevende aanpak en stemt overeen met de eerste twee fasen van het op doelstellingen gebaseerde standaardmodel van de Internationale Maritieme Organisatie en de ervaring met de toepassing daarvan.
De structuur van de voorgestelde gids voor kleine passagiersschepen volgt de categorieën en subcategorieën in bestaande maritieme verdragen en codes, namelijk de veiligheidscategorie (hoofdstuk) en veiligheidssubcategorie (regel), met inbegrip van a) functionele eis; b) aangepakt gevaar; en c) prestatie-eis.
Uit ervaring is gebleken dat het vaststellen van een aparte laag doelstellingen voor elke specifieke functionele eis betrekkelijk weinig meerwaarde opleverde. In de gids voor kleine passagiersschepen zijn de doelstellingen en functionele eisen dan ook samengevoegd. Op basis van de feedback van deskundigen zijn evenwel een aantal algemene doelstellingen ontworpen voor de gids in zijn geheel (in plaats van voor elke eis).
De functionele eisen zijn overgenomen uit of geïnspireerd op bestaande bronnen en ervaringen op internationaal en nationaal niveau, met inbegrip van het SOLAS-Verdrag van 1974, de lopende werkzaamheden van de Internationale Maritieme Organisatie, nationale wetgeving van Zweden en regels van ANEP 77. Voor zover beschikbaar zijn dezelfde bronnen gebruikt om de aangepakte gevaren en de overeenkomstige prestatie-eisen vast te stellen. De formulering van de functionele eisen is verder verfijnd met behulp van de deskundigen, zoals in detail is beschreven in het begeleidende werkdocument van de diensten. In het geval van uiteenlopende standpunten, is gekozen voor de oplossing die op de steun van de meerderheid van de deskundigen kon rekenen.
Ten slotte zijn kwalitatieve formuleringen en specifieke technische oplossingen zoveel mogelijk vermeden bij de opstelling van de gids voor kleine passagiersschepen, om te voorkomen dat dubbelzinnigheid zou ontstaan en dat de innovatie zou worden belemmerd.