EG wat betreft de invoering van bepaalde voorschriften voor betalingsdienstaanbieders - Hoofdinhoud

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier	COM(2018)812 - Wijziging van Richtlijn 2006/112/EG wat betreft de invoering van bepaalde voorschriften voor betalingsdienstaanbieders.
bron	COM(2018)812
datum	12-12-2018

1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

De Commissie heeft al in oktober 2017 toegezegd ¹ om de bestuurlijke capaciteit van belastingautoriteiten te versterken door de btw-fraude in de elektronische handel (hierna 'e-commerce' genoemd) tegen te gaan door de samenwerking met derde partijen te verbeteren. De Raad benadrukte in zijn verklaring in de notulen bij de vaststelling van Richtlijn (EU) 2017/2455 ² (de btw-richtlijn inzake e-commerce) in december 2017 de noodzaak om de fraudebestrijdingsinstrumenten te verbeteren ³ . Het huidige initiatief om de btw-fraude in e-commerce te bestrijden, fungeert als aanvulling op en wegbereider voor een soepele toepassing van de nieuwe maatregelen die in het kader van de strategie voor een digitale eengemaakte markt van de Commissie ⁴ samen met de btw-richtlijn inzake e-commerce zijn ingevoerd.

Met de btw-richtlijn inzake e-commerce zijn met name nieuwe btw-verplichtingen voor onlinemarktplaatsen ingevoerd ⁵ , evenals nieuwe vereenvoudigingen om bedrijven te helpen bij het naleven van btw-verplichtingen voor diensten, afstandsverkopen van goederen en invoer, met inbegrip van de elektronische registratie en betaling van btw via het éénloketsysteem (registratie in één enkele lidstaat in plaats van in alle lidstaten van verbruik). Deze maatregelen zullen de btw-naleving verbeteren doordat ze het btw-stelsel vereenvoudigen, maar belastingautoriteiten moeten nog altijd in staat zijn om frauduleuze bedrijven op te sporen en te controleren. Dit is momenteel een uitdaging voor de belastingautoriteiten. De Europese Rekenkamer ⁶ heeft opgemerkt dat de btw-wetgeving inzake e-commerce in essentie berust op de bereidheid van bedrijven om zich vrijwillig te registreren en de verschuldigde btw te betalen. De manieren waarop de lidstaten het huidige rechtskader voor administratieve samenwerking kunnen gebruiken, zijn echter begrensd. Als bovengenoemde vereenvoudigingen voor het naleven van de verplichtingen niet vergezeld gaan van fraudebestrijdingsmaatregelen, zullen fraudeurs weinig drang voelen om hun attitude te veranderen en de btw-verplichtingen na te gaan leven. Het welslagen van de nalevingsmaatregelen in e-commerce hangt dus tevens af van de doeltreffendheid van de fraudebestrijdingsmaatregelen, die dan ook parallel aan deze maatregelen moeten worden ontwikkeld.

De e-commerce is de afgelopen jaren snel gegroeid; steeds meer consumenten schaffen goederen en diensten online aan. Consumenten kunnen kiezen uit verschillende leveranciers, producten en merken. Ze kunnen online betalen in een betrouwbare omgeving zonder dat ze van hun computer of smartphone hoeven op te kijken. Leveranciers hebben hun bedrijfsmodellen aangepast om van de e-commerce te profiteren en verkopen hun producten aan consumenten over de hele wereld, zonder dat ze fysiek aanwezig hoeven te zijn. Frauduleuze bedrijven buiten deze mogelijkheden echter ook uit door hun btw-verplichtingen niet na te komen om zo een oneerlijk marktvoordeel te verkrijgen.

In de effectbeoordeling bij het onderhavige voorstel zijn drie belangrijke gevallen van grensoverschrijdende btw-fraude in e-commerce vastgesteld: i) intra-EU-leveringen van goederen en diensten, ii) invoer van goederen van bedrijven die in een derde land of derdelandsgebied zijn gevestigd (d.w.z. een land of gebied buiten de EU) naar consumenten in de lidstaten, en iii) diensten van bedrijven die in een derde land ⁷ zijn gevestigd aan consumenten in de lidstaten.

De totale gederfde btw-inkomsten in de lidstaten bij grensoverschrijdende leveringen van goederen wordt geraamd op 5 miljard EUR per jaar ⁸ . Ook bij grensoverschrijdende diensten is melding gemaakt van btw-fraude, met name bij online televisie en digitale spellen ⁹ . Deze fraude is gedocumenteerd door Europol en het Bureau voor intellectuele eigendom van de Europese Unie in het meest recente verslag van Europol over illegale distributie van (en verkoop van toegang tot) televisie-uitzendingen ¹⁰ , en tevens door Nordic Content Protection, een organisatie in de televisie-industrie ¹¹ . Alleen al in Denemarken, Finland en Zweden (landen die in termen van inkomsten samen minder dan 10 % van de totale online televisiemarkt bezitten) ¹² ramen de distributeurs van online televisie hun jaarlijkse gederfde verkoop door de illegale distributie op 436 miljoen EUR. Dit komt neer op ongeveer 103 miljoen EUR aan mogelijke gederfde btw-inkomsten ¹³ . Deze cijfers (die parallel zullen lopen met de groei van de e-commerce) laten zien hoe hard het nodig is om btw-fraude in e-commerce te bestrijden. Het ontbreekt de meeste belastingautoriteiten echter aan instrumenten en informatiemiddelen om de omvang van de btw-fraude in e-commerce te kwantificeren ¹⁴ . Door het internet kunnen frauduleuze bedrijven bij btw-fraude in e-commerce hun eigen identiteit verbergen achter een domeinnaam. Zelfs wanneer een belastingautoriteit weet van het bestaan van een bepaalde onlinewinkel, dan nog is zij vaak onbekend met de identiteit van het bedrijf erachter, of de werkelijke locatie of omzet van dit bedrijf in die lidstaat. Dit vormt een probleem voor belastingautoriteiten die bijvoorbeeld onderzoek willen gaan doen of administratieve samenwerking op EU- of internationaal niveau willen opstarten. De lidstaten van verbruik, waar de btw moet worden betaald, hebben waarschijnlijk geen gegevens of informatie om een onderzoek te starten, omdat de consumenten niet verplicht zijn hun onlineaankopen te registreren. Zelfs als dit het geval was, zou het echter onevenredig zijn om toevlucht te moeten nemen tot deze consumenten om op die manier onderzoek te doen naar btw-fraude door de verkoper.

Als er geen informatie over de fraudeurs en hun locatie bekend is, kan het bovendien een groot probleem zijn om te achterhalen naar welke lidstaat een verzoek om administratieve samenwerking moet worden verzonden.

Dit zou tot zeer omvangrijke identificatieverzoeken kunnen leiden. Deze moeten ofwel naar een derde partij worden gezonden (d.w.z. de onlinemarktplaats of betalingsdienstaanbieders ) die deze informatie mogelijk kan bezitten, of worden gericht aan een belastingautoriteit of een land waar de derde partij is gevestigd. Dit zou echter overeenkomstig artikel 54, lid 1, van Verordening (EU) nr. 904/2010 als onevenredig worden beschouwd. Overeenkomstig artikel 54, lid 2, van dezelfde verordening kan een lidstaat niet worden verplicht inlichtingen te verstrekken als de wetgeving van de lidstaat niet toestaat om de inlichtingen in te winnen. Dit beperkt de mogelijkheden voor lidstaten om gegevens van derden op te vragen bij andere lidstaten.

Met het onderhavige voorstel wordt geprobeerd het probleem van de btw-fraude in e-commerce op te lossen door de samenwerking tussen belastingautoriteiten en betalingsdienstaanbieders te verbeteren. De afgelopen jaren zijn meer dan 90 % van de onlineaankopen door Europese klanten verricht via overmakingen, automatische afschrijvingen en kaartbetalingen, d.w.z. via een bij de transactie betrokken tussenpersoon ¹⁵ (een betalingsdienstaanbieder), en deze trend zal zich in de toekomst voortzetten ¹⁶ . Daarom kunnen derde partijen die informatie over betalingen bezitten de belastingautoriteiten een volledig beeld geven van de onlineaankopen om de diensten zo te helpen bij hun controletaak met betrekking tot de naleving van de btw-verplichtingen inzake de levering van goederen en diensten in e-commerce. Uit de ervaringen van de lidstaten die reeds op nationaal niveau hebben samengewerkt met betalingsdienstaanbieders blijkt dat de samenwerking met betalingsdienstaanbieders tastbare resultaten oplevert in de strijd tegen btw-fraude in e-commerce ¹⁷ . Sommige derde landen gebruiken informatie over betalingen ook als instrument om niet-compliante bedrijven op te sporen, in combinatie met vereenvoudigde inningssystemen voor grensoverschrijdende b2c-leveringen van goederen die vergelijkbaar zijn met het EU-systeem ¹⁸ .

• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Dit voorstel is een aanvulling op het huidige btw-regelgevingskader zoals onlangs gewijzigd door de btw-richtlijn inzake e-commerce in het kader van de strategie voor een digitale eengemaakte markt van de Commissie. Met dit initiatief wordt daarnaast het kader voor administratieve samenwerking versterkt, om btw-fraude in e-commerce beter te bestrijden en eerlijke concurrentie te herstellen. Het bestrijden van belastingfraude en belastingontduiking om verstoring van de concurrentie te voorkomen en bij te dragen aan het veiligstellen van nationale en EU-inkomsten, is een prioriteit van de Commissie. In de politieke beleidslijnen ¹⁹ van de huidige Commissie wordt opgeroepen meer inspanningen te leveren om belastingontduiking en belastingfraude te bestrijden, en in de Staat van de Unie 2018 ²⁰ wordt herhaald dat de Commissie een verreikende strategie hanteert om te waarborgen dat alle bedrijven, ongeacht hun omvang, hun eerlijk aandeel aan belastingen betalen.

Bij Verordening (EU) 2018/1541 ²¹ tot wijziging van Verordening (EU) nr. 904/2010 betreffende de administratieve samenwerking en de bestrijding van fraude op het gebied van de belasting over de toegevoegde waarde ²² zijn voor de administratieve samenwerking tussen de belastingautoriteiten van de lidstaten nieuwe instrumenten gecreëerd. Deze instrumenten zullen voornamelijk worden gebruikt ter bestrijding van i) zogenoemde carrouselfraude (bij b2b-transacties), ii) fraude met de winstmargeregeling die van toepassing is op tweedehands auto's, iii) fraude met specifieke douaneregelingen die van toepassing zijn op door belastingplichtigen verrichte invoer (ook op b2b-transacties) en iv) zullen gezamenlijke acties tussen belastingautoriteiten (d.w.z. gezamenlijke administratieve onderzoeken) mogelijk maken. Deskundigen van de belastingdiensten en het bedrijfsleven benadrukken in het EU-btw-forum ²³ dat de traditionele vorm van samenwerking om btw-fraude te bestrijden is gebaseerd op registers van bedrijven die rechtstreeks bij de transactieketen zijn betrokken. Voor grensoverschrijdende b2c-leveringen is deze informatie mogelijk niet rechtstreeks beschikbaar en de 'traditionele' samenwerking tussen belastingautoriteiten is dus niet voldoende ²⁴ . Dit initiatief vormt dus tevens een aanvulling op de meest recente wijzigingen van het EU-kader voor administratieve samenwerking op het gebied van de btw, omdat het belastingautoriteiten een nieuw instrument biedt om btw-fraude met grensoverschrijdende b2c-leveringen op te sporen.

Tot slot moet dit initiatief in een internationale context worden gezien. Wanneer er sprake is van fraude door leveranciers die in een derde land of derdelandsgebied zijn gevestigd, is internationale samenwerking van cruciaal belang om de ontbrekende btw die is verschuldigd, af te dwingen. De Unie heeft onlangs een overeenkomst over btw-samenwerking gesloten met Noorwegen ²⁵ en zet zich in de OESO in om meer gebruik te maken van instrumenten voor administratieve samenwerking op internationaal niveau. Dit initiatief biedt de lidstaten de mogelijkheid materiaal te verzamelen om fraudeurs in derde landen op te sporen en dit als bewijs te gebruiken als een eerste stap om internationale samenwerking in gang te zetten of om bij te dragen aan de internationale dialoog over het verbeteren van administratieve samenwerking met andere rechtsgebieden.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

De rechtsgrondslag van dit initiatief is artikel 113 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Krachtens dit artikel stelt de Raad, met eenparigheid van stemmen en volgens een bijzondere wetgevingsprocedure, de bepalingen vast voor de harmonisatie van de regels van de lidstaten op het gebied van indirecte belastingen, voor zover deze harmonisatie noodzakelijk is om de instelling en de werking van de eengemaakte markt te bewerkstelligen en concurrentieverstoringen te voorkomen.

• Subsidiariteit

Dit initiatief is in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel, omdat het belangrijkste probleem in kwestie, de btw-fraude in e-commerce, voor alle lidstaten een probleem is en wordt verergerd doordat belastingautoriteiten onvoldoende instrumenten tot hun beschikking hebben. De lidstaten zelf zijn niet in staat de benodigde informatie te krijgen van derde partijen zoals betalingsdienstaanbieders om de btw te controleren van grensoverschrijdende leveringen van goederen en diensten, ervoor te zorgen dat de btw-regels betreffende e-commerce (zoals onlangs gewijzigd door de btw-richtlijn inzake e-commerce) correct worden toegepast en om de btw-fraude in e-commerce aan te pakken. Daarom is het cruciaal dat de lidstaten samenwerken. Het rechtskader voor administratieve samenwerking tussen de lidstaten op het gebied van de btw is vastgelegd in Verordening (EU) nr. 904/2010. Voor elk initiatief om voor dit specifieke probleem nieuwe samenwerkingsinstrumenten in te voeren, is daarom een voorstel van de Commissie vereist om het bestaande rechtskader van de EU te wijzigen. Er moeten nieuwe registratieverplichtingen voor betalingsdienstaanbieders worden ingevoerd, zodat belastingautoriteiten de betalingsgegevens kunnen verzamelen die relevant zijn voor het innen van de btw. Dit vereist een voorstel om de btw-richtlijn te wijzigen.

• Evenredigheid

Dit voorstel gaat niet verder dan nodig is om de doelstelling (het bestrijden van btw-fraude in e-commerce) te verwezenlijken. De verwachting is met name dat belastingautoriteiten dankzij het nieuwe stelsel de noodzakelijke informatie en middelen krijgen om btw-fraude in e-commerce te kunnen opsporen en de extra btw te kunnen innen. Al met al zouden de administratieve lasten voor bedrijven en belastingautoriteiten in vergelijking met de huidige situatie lager uitvallen, en bonafide bedrijven zouden van een gelijker speelveld profiteren.

De verplichting voor betalingsdienstaanbieders een aantal registers bij te houden om naar de belastingautoriteiten te sturen, is ook in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel. Betalingsdienstaanbieders zullen verplicht worden registers bij te houden van gegevens die zij al tot hun beschikking hebben voor betalingsverrichtingen. Dankzij een op EU-niveau geharmoniseerde verplichting tot registratie en doorgifte van gegevens aan belastingautoriteiten, zullen de administratieve lasten voor betalingsdienstaanbieders bovendien worden beperkt (ten opzichte van de last van de verplichting voor deze betalingsdienstaanbieders om te voldoen aan uiteenlopende nationale benaderingen).

De bestrijding van btw-fraude is een belangrijke doelstelling van algemeen openbaar belang van de Unie en de lidstaten. Overeenkomstig de algemene verordening gegevensbescherming ²⁶ , Verordening (EU) 2018/1725 ²⁷ en het Handvest van de grondrechten ²⁸ verwerken de fraudebestrijdingsdeskundigen van belastingautoriteiten alleen de gegevens die nodig zijn om dat doel (de bestrijding van btw-fraude in e-commerce) te bereiken. Om preciezer te zijn: de enige gegevens die zullen worden verwerkt, zijn de gegevens op grond waarvan de belastingautoriteiten i) de leveranciers kunnen identificeren, ii) het aantal transacties en de monetaire waarde ervan kunnen verifiëren en iii) de oorsprong van de betalingen kunnen nagaan. In het huidige initiatief zijn geen gegevens over consumenten opgenomen, afgezien van de gegevens over de lidstaten van oorsprong van de betalingen (d.w.z. de lidstaat waarin de consument zich bevindt). De evenredigheid wordt ook gewaarborgd door een drempelwaarde vast te stellen waaronder betalingsdienstaanbieders geen betalingsgegevens aan de belastingautoriteiten hoeven te sturen. Door deze drempel zouden de betalingen die waarschijnlijk geen betrekking hebben op economische activiteiten van het huidige initiatief en van het verwerken van persoonsgegevens worden uitgesloten.

• Keuze van het instrument

Er wordt een richtlijn voorgesteld voor de wijziging van de btw-richtlijn om nieuwe registratieverplichtingen voor betalingsdienstaanbieders in te voeren.

Er wordt een verordening voorgesteld voor de wijziging van Verordening (EU) nr. 904/2010 betreffende de administratieve samenwerking en de bestrijding van fraude op het gebied van de belasting over de toegevoegde waarde, om een nieuwe databank met btw-gerelateerde betalingsgegevens in te voeren die uitsluitend toegankelijk is voor de lidstaten voor de bestrijding van btw-fraude in e-commerce.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

• Ex-postevaluaties

Het huidige voorstel wordt ondersteund door een evaluatie van Verordening (EU) nr. 904/2010, met name van de delen van de verordening die gericht zijn op het gebruik ervan op het gebied van btw-fraude in e-commerce.

Over het algemeen beschouwden de belastingautoriteiten de huidige Verordening (EU) nr. 904/2010 als een doeltreffend instrument om de btw-fraude in e-commerce te bestrijden. De belastingautoriteiten gaven echter aan dat het met de instrumenten voor administratieve samenwerking die zij momenteel tot hun beschikking hebben, niet gemakkelijk is om onlinebedrijven te identificeren of te controleren wanneer het domein en de boekhouding van deze onlinebedrijven zich in een ander land bevinden (ongeacht of dat land een lidstaat van de EU is of niet). De belastingautoriteiten benadrukten ook dat de lidstaten hun inspanningen zouden moeten opschroeven om meer in administratieve samenwerking te investeren, omdat dit een essentiële factor is in het vergroten van de doeltreffendheid van Verordening (EU) nr. 904/2010 in de strijd tegen btw-fraude in e-commerce. Tot slot wezen sommige lidstaten er ook op dat nieuwe instrumenten, zoals de toegang tot (en uitwisseling van) relevante betalingsgegevens, de doeltreffendheid van de verordening zouden kunnen verbeteren.

Hoewel de belastingautoriteiten de instrumenten in Verordening (EU) nr. 904/2010 van belang achtten voor de bestrijding van btw-fraude, benadrukten zij ook dat er ruimte voor verbetering is. Volgens de belastingautoriteiten zijn door de recente ontwikkeling van e-commerce en de grote hoeveelheden e-commercetransacties nieuwe, doeltreffendere en efficiëntere instrumenten voor administratieve samenwerking nodig. De belastingautoriteiten gaven bovendien aan te verwachten dat de bestaande instrumenten voor het bestrijden van btw-fraude in de toekomst steeds minder relevant zullen worden als gevolg van veranderingen in bedrijfsmodellen en in de patronen van btw-fraude.

Hoewel belastingautoriteiten doorgaans geen kwantitatieve gegevens hebben over de kosten en baten van administratieve samenwerking, zijn zij van mening dat de voordelen van administratieve samenwerking evenredig zijn aan (of groter zijn dan) de kosten die de belastingautoriteiten maken om informatie uit te wisselen.

Verordening (EU) nr. 904/2010 en het huidige voorstel dragen bij aan de goede werking van de eengemaakte markt. Zij zijn tevens in overeenstemming met de regels van de btw-richtlijn inzake e-commerce. Desalniettemin erkenden de belastingautoriteiten van de lidstaten dat zij door de groei van e-commerce rekening moeten houden met nieuwe uitdagingen, bijvoorbeeld op welke manier gegevens moeten worden verwerkt voor de opsporing (en de bestrijding) van btw-fraude in e-commerce.

Tot slot onderkenden zowel de belastingautoriteiten als andere belanghebbenden de toegevoegde waarde van het in Verordening (EU) nr. 904/2010 vastgestelde kader voor administratieve samenwerking, aangezien de btw-fraude in e-commerce alle lidstaten treft.

Samenvattend bleek uit de evaluatie dat nationale fraudebestrijdingsmaatregelen onvoldoende zijn om btw-fraude in e-commerce te bestrijden en dat de lidstaten administratief moeten samenwerken. Daarnaast bleek eruit dat door veranderingen in de e-commerce nieuwe, passende instrumenten voor de uitwisseling van informatie vereist zijn.

• Raadpleging van belanghebbenden

De Commissie heeft in 2017, via een gerichte raadpleging aan belastingautoriteiten en bedrijven, en vooral ook aan betalingsdienstaanbieders, het advies van diverse belanghebbenden ingewonnen. In 2017 is tevens een openbare raadpleging van start gegaan ²⁹ .

De uitslag van de raadplegingen bevestigde het beeld dat alle belanghebbenden de btw-fraude in e-commerce als een groot probleem zien. Bedrijven benadrukten dat btw-fraude in e-commerce eerlijke bedrijven schade berokkent doordat de concurrentie wordt verstoord. Over het algemeen bevestigden zowel belastingautoriteiten als bedrijven dat belastingautoriteiten betalingsgegevens nodig hebben om btw-fraude in e-commerce te kunnen bestrijden. Gegevensbescherming werd niet als een belemmering gezien voor het verzamelen en uitwisselen van betalingsgegevens, op voorwaarde dat de persoonsgegevens van de betalers overeenkomstig de voorwaarden in de algemene verordening gegevensbescherming worden verwerkt.

De meeste respondenten stonden positief tegenover een wijziging van het EU-regelgevingskader om belastingautoriteiten van doeltreffendere fraudebestrijdingsinstrumenten te voorzien. Een gecentraliseerd EU-systeem om voor de btw relevante informatie over betalingen te verzamelen en uit te wisselen, werd als meest kosteneffectieve instrument beschouwd.

Zowel de belastingautoriteiten als de betalingsdienstaanbieders bevestigden de toegevoegde waarde van een gestandaardiseerde en geharmoniseerde aanpak voor het verzamelen en uitwisselen van informatie over betalingen.

Dit voorstel is opgesteld na overleg met de belastingautoriteiten van de lidstaten en vertegenwoordigers van het bedrijfsleven, inclusief betalingsdienstaanbieders, als onderdeel van de btw-forumsubgroep inzake e-commerce.

• Bijeenbrengen en gebruik van expertise

Afgezien van de raadpleging van alle belanghebbenden waren er geen externe deskundigen nodig om het huidige voorstel op te stellen.

• Effectbeoordeling

1. Naast het basisscenario zijn in de effectbeoordeling twee opties overwogen:

(1)een niet-regelgevingsoptie, die voornamelijk bestaat uit het bieden van richtsnoeren om belastingautoriteiten bij te staan bij het ontwikkelen van hun administratieve capaciteit om btw-fraude in e-commerce te bestrijden;

(2)een regelgevingsoptie, die een wijziging van het rechtskader van de EU inhoudt i) voor de betalingsdienstaanbieders om voor de btw relevante informatie te registreren, en ii) voor de belastingautoriteiten van de lidstaten om informatie over betalingen te verzamelen en uit te wisselen.

In het kader van de regelgevingsoptie zijn twee alternatieve technische oplossingen bekeken op grond waarvan de belastingautoriteiten betalingsgegevens kunnen uitwisselen: een gedistribueerde applicatie, vergelijkbaar met het btw-informatie-uitwisselingssysteem, of een (door de Commissie te ontwikkelen) centraal register op EU-niveau.

Uit de effectbeoordeling bleek dat de optie van een centraal register het beste was om de btw-fraude in e-commerce te bestrijden.

Met zo'n centraal register zou de btw-fraude het best worden aangepakt. In vergelijking met decentrale registers zou een centraal register de uniformiteit van gegevens en gegevensanalyses beter garanderen, en een duidelijker EU-breed perspectief bieden op de omzet van de opgespoorde fraudeurs.

Verstoringen op de markt zouden ook eerder worden beperkt als de uitwisseling van informatie zou plaatsvinden via een centraal register. En aangezien samenwerking tot betere resultaten leidt voor de belastingautoriteiten, zouden bonafide bedrijven van een gelijker speelveld profiteren. Met de raadpleging van belanghebbenden kon geen precieze kwantificering worden gegeven van de nalevingskosten voor betalingsdienstaanbieders. Uit de effectbeoordeling bleek echter dat de harmonisatie van rapportageverplichtingen in één formaat voor het doorgeven van informatie (en één enkele interface) de nalevingskosten voor betalingsdienstaanbieders zal verminderen.

De belastingautoriteiten zouden met een gecentraliseerde oplossing ook minder ontwikkelings- en exploitatiekosten hebben dan met een gedecentraliseerd systeem op nationaal niveau.

De Raad voor regelgevingstoetsing heeft zich op 27 juni 2018 over de effectbeoordeling gebogen. Deze heeft een positief advies over het voorstel uitgebracht, met een aantal aanbevelingen waarmee rekening is gehouden. Het advies van de raad en de aanbevelingen zijn opgenomen in bijlage 1 bij het werkdocument van de diensten van de Commissie dat bij dit voorstel is gevoegd ³⁰ .

• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging

Dit initiatief valt niet onder het toepassingsgebied van het programma voor gezonde regelgeving. De te verwachten kosten voor de belastingautoriteiten en de Commissie zijn opgesomd onder punt 4.

De informatie die werd verkregen tijdens de gerichte raadpleging maakte het niet mogelijk om in de effectbeoordeling een betrouwbare kwantificatie te geven van de kosten voor de betalingsdienstaanbieders. Op dit moment ontvangen betalingsdienstaanbieders echter al informatieverzoeken van verschillende lidstaten, in verschillende formaten en na verschillende procedures. Met dit initiatief zouden betalingsdienstaanbieders een op EU-niveau geharmoniseerde standaard moeten gebruiken om betalingsgegevens aan de belastingautoriteiten van de lidstaten door te geven. Dit zou de totale administratieve lasten voor betalingsdienstaanbieders omlaag brengen.

Het voorstel voorziet niet in nieuwe btw-verplichtingen voor de leveranciers van goederen en diensten aan consumenten.

Tot slot zal de btw-derving als gevolg van btw-fraude in e-commerce dankzij dit initiatief naar verwachting aanzienlijk worden teruggebracht.

• Grondrechten

Het onderhavige voorstel zal de aanzet geven tot nieuwe uitwisselingen en verwerkingen van btw-gerelateerde persoonsgegevens.

In de algemene verordening gegevensbescherming omvat de ruime definitie van persoonsgegevens alle informatie over een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon die direct of indirect kan worden geïdentificeerd. Informatie over betalingen valt daarom onder het toepassingsgebied van de verordening en onder de beginselen die van toepassing zijn op de bescherming van persoonsgegevens zoals vastgelegd in het Handvest van de grondrechten.

In de algemene verordening gegevensbescherming en Verordening (EU) 2018/1725 zijn zeer precieze beginselen vastgelegd voor de manier waarop de rechten van betrokkenen bij het verwerken van persoonsgegevens moeten worden geëerbiedigd. De Unie kan echter gebruikmaken van wetgevingsmaatregelen om deze beginselen en de rechten van de betrokkene te beperken ³¹ (zolang met de beperkingen de beginselen van noodzakelijkheid en evenredigheid worden geëerbiedigd), om zo belangrijke doelstellingen van algemeen openbaar belang van de Unie te waarborgen, zoals economische en financiële belangen, met inbegrip van fiscale aangelegenheden ³² .

Uit de effectbeoordeling bij dit initiatief bleek dat de belastingautoriteiten niet over een doeltreffend alternatief beschikken om de noodzakelijke informatie te verzamelen voor het bestrijden van btw-fraude in e-commerce. Daarom is de uitwisseling van informatie over betalingen een noodzakelijke maatregel.

Bovendien worden in het kader van dit initiatief alleen informatie over betalingen verwerkt die nodig zijn om de btw-fraude in e-commerce te bestrijden. De gegevens die worden verwerkt, hebben alleen betrekking op de ontvangers van middelen (begunstigden) en op de betalingsverrichting zelf (bedrag, valuta, datum); informatie over de consumenten die de goederen of diensten betalen (betalers) wordt niet uitgewisseld. Die informatie wordt dus niet gebruikt voor andere doeleinden, zoals het controleren van het aankoopgedrag van consumenten. In het voorstel is bovendien een plafond opgenomen voor het aantal betalingen dat een bepaalde begunstigde ontvangt, met uitzondering van de betalingen die waarschijnlijk om persoonlijke redenen worden verricht. Binnenlandse betalingen vallen evenmin onder het toepassingsgebied van het initiatief. Tot slot zal de informatie over betalingen alleen beschikbaar zijn voor de Eurofisc-verbindingsambtenaren van de lidstaten ³³ en alleen voor de tijd die nodig is om de btw-fraude in e-commerce te bestrijden.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

De investeringskosten van de Commissie en van de belastingautoriteiten zullen naar verwachting worden gecompenseerd door een stijging van de geïnde btw-inkomsten. De b2c-verkoop via internet was in 2017 in feite goed voor ongeveer 600 miljard EUR ³⁴ . Ervan uitgaande dat de belastingautoriteiten in staat zouden zijn om een btw-derving vast te stellen die overeenkomt met 1 % van die omzet, zou dit neerkomen op 1,2 miljard EUR aan btw op het niveau van de EU-28. Zelfs als de vastgestelde btw niet volledig zou kunnen worden geïnd, zouden deze bedragen een stuk hoger liggen dan de totale operationele kosten van het initiatief. De omvang van de fraude is bovendien goed voor een aantal procentpunten van de e-commerceverkoop. Door de toegenomen btw-inning zal de btw-kloof in de e-commerce naar verwachting kleiner worden.

De kosten van dit initiatief zullen met ingang van 2019 over een aantal jaren worden gespreid. Het eerste deel van deze kosten (tot 2020) zal door de bestaande toewijzingen in het huidige Fiscalis 2020-programma worden gedekt. De meeste kosten zullen echter na 2020 worden gemaakt, zoals in de financiële memoranda is beschreven.

Rekening houdend met de hoogst mogelijke kosten die de Commissie zou maken, worden de budgettaire gevolgen voor de eenmalige kosten om het stelsel op te zetten op 11,8 miljoen EUR geraamd, en de jaarlijkse lopende kosten, als het stelsel eenmaal volledig operationeel is, op 4,5 miljoen EUR. Er is geraamd dat deze lopende kosten pas vanaf 2022 gaan spelen, als het stelsel operationeel is. Het effect ervan op de begroting is over een periode van 5 jaar berekend op totaal 34,3 miljoen EUR (inclusief de eenmalige kosten) om het stelsel tot 2027 op te zetten en toe te passen.

Deze kosten zijn in overeenstemming met het voorstel voor het meerjarig financieel kader en het Fiscalis-programma voor de volgende periode.

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplannen en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

De verslagen van Eurofisc en de jaarlijkse statistieken van de lidstaten worden in overeenstemming met artikel 49 van Verordening (EU) nr. 904/2010 in het Permanent Comité inzake administratieve samenwerking ³⁵ gepresenteerd en besproken. Het Permanent Comité wordt voorgezeten door de Europese Commissie. Daarnaast zal de Commissie relevante informatie van de lidstaten over de werking van het nieuwe stelsel en over fraude proberen te verkrijgen. In het Fiscalis-comité (dat in het kader van het nieuwe Fiscalis-programma nog moet worden opgericht ³⁶ ) zal waar nodig voor de coördinatie worden gezorgd.

In Verordening (EU) nr. 904/2010 en Richtlijn 2006/112/EG zijn al regels vastgelegd voor periodieke evaluaties en verslaglegging door de Commissie. De Commissie zal in overeenstemming met deze bestaande verplichtingen elke vijf jaar een verslag indienen bij het Europees Parlement en de Raad over de werking van het nieuwe administratieve samenwerkingsinstrument, overeenkomstig artikel 59 van Verordening (EU) nr. 904/2010.

Daarnaast dient de Commissie overeenkomstig artikel 404 van Richtlijn 2006/112/EG om de vier jaar een verslag in bij het Europees Parlement en de Raad over de werking van de nieuwe btw-verplichtingen voor betalingsdienstaanbieders. De Commissie zorgt ervoor dat de twee verslagen worden gecoördineerd en op dezelfde bevindingen voortbouwen.

• Artikelsgewijze toelichting

Met de definities in artikel 243 bis wordt verwezen naar de betreffende bepalingen van Richtlijn (EU) 2015/2366 ³⁷ (PSD2) betreffende betalingsdiensten in de interne markt.

In artikel 243 ter van de btw-richtlijn worden nieuwe registratieverplichtingen ingevoerd voor betalingsdienstaanbieders. Deze betalingsdiensten zijn vermeld in bijlage I bij PSD2. Niet alle betalingsdiensten zijn relevant voor het controleren van grensoverschrijdende leveringen van goederen en diensten: de enige betalingsdiensten die relevant zijn, zijn die diensten die leiden tot een grensoverschrijdende overdracht van middelen aan de begunstigden ³⁸ (of aan de betalingsdienstaanbieders die handelen namens de begunstigden) en alleen wanneer de betaler ³⁹ zich in een van de lidstaten bevindt. De reden hiervoor is dat de lidstaat van oorsprong van de betaling voor de belastingautoriteiten een aanwijzing is voor de plaats van verbruik. Met het begrip 'grensoverschrijdend' wordt in dit initiatief verwezen naar transacties waarbij de consument zich in één lidstaat, en de leverancier zich in een andere lidstaat of in een derde land of derdelandsgebied bevindt. Binnenlandse betalingen vallen niet onder het toepassingsgebied van dit voorstel.

In artikel 243 ter wordt niet verwezen naar de plaats van vestiging of de woonplaats of gebruikelijke verblijfplaats van de begunstigde of de betaler. Betalingsdienstaanbieders zijn in feite derden ten opzichte van de contractuele verhouding tussen de belastingplichtigen die goederen en diensten leveren, en hun consumenten. De informatie waarover betalingsdienstaanbieders beschikken bij het verrichten van belastingdiensten komt daarom niet noodzakelijkerwijs overeen met de informatie die belastingplichtigen hebben over hun consumenten of met de informatie die noodzakelijk is om de plaats van belastbare handelingen vast te stellen. De locatie brengt alleen de registratieverplichting voor betalingsdienstaanbieders overeenkomstig artikel 243 ter met zich mee.

De regels om de locatie van de begunstigde en de betaler te bepalen, zijn vastgelegd in het voorgestelde artikel 243 quater (zie hieronder).

Om alleen de betalingen te ondervangen die mogelijk verband houden met een economische activiteit (en dus met uitsluiting van de grensoverschrijdende overdrachten van middelen die om privéredenen zijn verricht), is voorzien in een plafond voor het aantal ontvangen grensoverschrijdende betalingen. Alleen wanneer het totale bedrag aan betalingen dat een bepaalde begunstigde heeft ontvangen uitkomt boven het plafond van 25 betalingen per kalenderkwartaal (wat ook de verslagperiode is voor betalingsdienstaanbieders), moet de betalingsdienstaanbieder voor de belastingautoriteiten registers bewaren over die begunstigde. Het plafond is vastgesteld door een gemiddelde waarde aan internetaankopen van 95 EUR ⁴⁰ in aanmerking te nemen: 100 betalingstransacties per jaar met een dergelijke waarde zijn jaarlijks goed voor bijna 10 000 EUR aan verkopen, en kunnen al de oorzaak zijn van een toename van de btw-verplichtingen in de lidstaten. Dit bedrag komt ook overeen met de drempelwaarde van 10 000 EUR voor intra-EU-leveringen die bij de btw-richtlijn inzake e-commerce is ingevoerd.

De duur van de registratieverplichting voor betalingsdienstaanbieders zou twee jaar zijn. Deze periode is evenredig met het oog op de enorme hoeveelheid informatie die het betreft, de gevoeligheid ervan in termen van gegevensbescherming en de tijd die belastingautoriteiten nodig hebben om btw-fraude op te sporen.

Artikel 243 quater heeft betrekking op de regels die betalingsdienstaanbieders moeten toepassen om de locatie van de begunstigde en de betaler te bepalen, zoals hiervoor is vermeld. In plaats van regels om de plaats van belastingheffing vast te stellen, bevat artikel 243 quater regels om de locatie van de begunstigde en de betaler vast te stellen voor de toepassing van de registratieverplichting op grond van artikel 243 ter van de btw-richtlijn.

Artikel 243 quater houdt geen doorgifte aan de belastingautoriteiten in van informatie die is gebruikt om de locatie van de betaler vast te stellen. Deze informatie blijft bij de betalingsdienstaanbieder.

Overeenkomstig lid 1 wordt de locatie van de betaler geacht te zijn in de lidstaat die wordt aangeduid door het identificatienummer van de rekening van de betaler. In de Single Euro Payments Area-verordening ⁴¹ is het internationale bankrekeningnummer (international bank account number - IBAN) vastgelegd als het identificatienummer van een individuele betaalrekening in een lidstaat. Als een betaling wordt verricht door een betalingsdienst die niet onder de Single Euro Payments Area-verordening valt (de verordening is alleen van toepassing op overmakingen en automatische afschrijvingen in euro), kan de locatie van de betaler worden vastgesteld via een ander identificatienummer van de betaalrekening van de betaler.

Er zijn ook betalingstransacties (bijvoorbeeld geldtransfers) waarbij de middelen aan de betaler worden overgedragen zonder dat een betaalrekening op naam van de betaler wordt geopend. In dit geval wordt de locatie van de betaler geacht te zijn in de lidstaat die wordt aangeduid door het identificatienummer van de betalingsdienstaanbieder die namens de betaler handelt.

Overeenkomstig lid 2 wordt de locatie van de betaler (de begunstigde van de middelen) geacht te zijn in de lidstaat die of het derde land dat wordt aangeduid door het identificatienummer van de betaalrekening waarop de middelen worden gecrediteerd. Indien de middelen niet op een betaalrekening worden gecrediteerd, wordt de locatie van de begunstigde geacht te zijn in de lidstaat die of het derde land of derdelandsgebied dat wordt aangeduid door het identificatienummer van de betalingsdienstaanbieder die namens de begunstigde handelt.

In artikel 243 quinquies zijn de bijzonderheden vastgelegd van de informatie die de in artikel 243 ter bedoelde betalingsdienstaanbieders moeten bewaren. De registers bevatten informatie voor de identificatie van de betalingsdienstaanbieder die de gegevens bewaart, informatie voor de identificatie van de betaler en informatie over de door de begunstigde ontvangen betalingen. Informatie over de identificatie van de betalers behoort niet tot de registratieverplichting voor de betalingsdienstaanbieders, omdat deze informatie niet nodig is voor het opsporen van fraude. Betalingsdienstaanbieders weten bovendien niet altijd of de betalers belastingplichtigen of enkel particuliere consumenten zijn. Wanneer de drempel van 25 betalingen in een kwartaal is overschreden, moeten de betalingsdienstaanbieders daarom informatie over alle door een bepaalde begunstigde ontvangen betalingen bijhouden, zonder onderscheid te maken tussen de betalingen die zijn ontvangen van consumenten en van belastingplichtigen. Dit onderscheid zal worden gemaakt door de belastingautoriteiten van de lidstaten, wanneer zij de informatie analyseren.

De betalingsdienstaanbieders moeten in voorkomend geval registers bijhouden van alle btw- of fiscale identificatienummers van de begunstigde. De belastingautoriteiten van de lidstaten hebben btw-identificatienummers (nationale identificatienummers of mini-éénloketsysteemidentificatienummers) nodig om btw-plichtigen te identificeren en een kruiscontrole te verrichten van hun betalingsgegevens met de respectieve btw- of mini-éénloketsysteemaangiften en -betalingen. Het kan zijn dat de betalingsdienstaanbieders niet over de btw-identificatie van de begunstigde beschikken (hetzij omdat de begunstigde geen btw-identificatienummer heeft, hetzij omdat de begunstigde weliswaar een btw-identificatienummer heeft, maar dit nummer niet aan de betalingsdienstaanbieder meedeelt). Wanneer een betalingsdienstaanbieder niet over een btw-identificatienummer beschikt, moeten de belastingautoriteiten de noodzakelijke procedures opstarten (in eigen land of door gebruik te maken van administratieve samenwerking) om erachter te komen of er een belastingplichtige schuilgaat achter een bepaalde begunstigde en om te bepalen of er sprake is van btw-verplichtingen.

Tot slot moeten de betalingsdienstaanbieders informatie bewaren over de betalingstransactie zelf, zoals het bedrag, de valuta, de datum, de oorsprong van de betaling en aanwijzingen voor een eventuele terugbetaling.