Toelichting bij COM(2020)178 - Wijziging van Verordening 1008/2008 inzake gemeenschappelijke regels voor de exploitatie van luchtdiensten in de EG naar aanleiding van de COVID-19-pandemie - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2020)178 - Wijziging van Verordening 1008/2008 inzake gemeenschappelijke regels voor de exploitatie van luchtdiensten in de EG naar ... |
|---|---|
| bron | COM(2020)178   |
| datum | 29-04-2020 |
Door de scherpe daling van de vraag en de overheidsmaatregelen om de verspreiding in te perken, veroorzaakt de COVID-19-pandemie een ernstige economische neergang. De zware negatieve gevolgen hiervan worden gevoeld in de Europese Unie en wereldwijd. De ernst van de gevolgen zal zowel afhangen van de duur van de COVID-19-pandemie als van de nood- en herstelmaatregelen die op Europees en nationaal niveau worden genomen. Deze pandemie heeft ook een ongekende impact op de luchtvaartsector. Als er niets wordt gedaan aan de liquiditeitscrisis in de luchtvaartsector, zal dit binnen enkele maanden tot faillissementen leiden.
De luchtvaartsector is van strategisch belang voor de Europese Unie en levert een essentiële bijdrage tot de algemene economie en werkgelegenheid in de EU. In 2016 bood de luchtvaart werk aan 9,4 miljoen mensen in de EU, en droeg ze meer dan 624 miljard euro bij tot het BBP van de EU. De luchtvaart is echter ook van belang voor het succes van kmo’s en voor het toerisme 1 . Elke euro die wordt uitgegeven in de luchtvaartsector brengt 3 euro op voor de economie als geheel, en voor elke nieuwe baan in de luchtvaart worden elders drie extra banen gecreëerd 2 .
Gezien de belangrijke bijdrage van de luchtvaart tot de economische groei en de werkgelegenheid kan de impact van de COVID-19-pandemie voor deze sector ruimere gevolgen hebben voor de EU-economie en voor de connectiviteit, de handel en de betaalbaarheid en keuze van reizen; deze gevolgen zullen gedurende lange tijd voelbaar zijn.
De dalende vraag, de sluiting van grenzen en de tijdelijke beperkingen op het luchtverkeer binnen de EU en tussen de EU en grote internationale markten betekenen dat het passagiersvervoer waarschijnlijk aanzienlijk zal blijven dalen. Begin april was het aantal vluchten op het Europees netwerk met 90 % gedaald in vergelijking met dezelfde periode in 2019 3 . In maart oversteeg het aantal annuleringen van vliegtuigtickets het aantal nieuwe boekingen met ongeveer 4,5 miljoen, en dit alleen voor vluchten binnen de EU 4 . De passagiersvraag voor heel 2020 wordt 35 tot 46 % lager geraamd dan in 2019 5 .
Om de gevolgen van deze pandemie te beperken, is een ambitieuze en gecoördineerde beleidsrespons noodzakelijk. Aangezien de luchtvaart in grote mate bijdraagt tot de algemene prestaties en de mondiale rol van de EU-economie, is het van essentieel belang dat de EU actie onderneemt om de EU-luchtvaartsector te ondersteunen. Deze verordening is bedoeld om een aantal bepalingen van de bestaande luchtvaartgerelateerde wetgeving tijdelijk te wijzigen om de Commissie en de nationale autoriteiten in staat te stellen gemakkelijker een aantal negatieve gevolgen van de COVID-19-pandemie aan te pakken en de impact op de luchtvaartsector voor de duur van de crisis te beperken. Deze tijdelijke maatregelen omvatten: (1) een wijziging van de vergunningsregels voor luchtvaartmaatschappijen in geval van financiële problemen die het gevolg zijn van de COVID-19-pandemie, (2) een vereenvoudiging van de procedures voor het opleggen van beperkingen van verkeersrechten, (3) toestemming om grondafhandelingsdiensten efficiënter te gunnen en (4) toestemming om grondafhandelingscontracten tot 31 december 2021 te verlengen.
1.1.Wijziging van de vergunningsregels van Verordening (EG) nr. 1008/2008 6
Overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1008/2008 moeten lidstaten de exploitatievergunning van luchtvaartmaatschappijen die wellicht niet in staat zullen zijn gedurende een periode van twaalf maanden hun bestaande en potentiële verplichtingen na te komen, schorsen of intrekken. Bij wijze van alternatief mogen de autoriteiten een tijdelijke vergunning verlenen aan deze luchtvaartmaatschappijen. Het doel van een dergelijke tijdelijke vergunning is de luchtvaartmaatschappij in staat te stellen haar activiteiten te herstructureren en voort te zetten, voor zover de veiligheid niet in het gedrang komt. De ervaring heeft echter aangetoond dat dit ook een zeer negatief signaal geeft aan de markt over de overlevingskansen van een luchtvaartmaatschappij, wat op zijn beurt de financiële problemen verergert, met name wat de kasstroom betreft. Wellicht zullen veel luchtvaartmaatschappijen die vóór de crisis financieel gezond waren, te maken krijgen met liquiditeitsproblemen, waardoor hun exploitatievergunning om juridische redenen zal moeten worden geschorst of ingetrokken of worden vervangen door een tijdelijke vergunning. In het kader van de huidige crisis kan dit onnodige administratieve lasten met zich meebrengen, zonder een duidelijk economisch of veiligheidsvoordeel.
Daarom wordt voorgesteld deze formele verplichting voor de lidstaten tijdelijk op te schorten, voor zover de veiligheid niet in het gedrang komt; de lidstaten blijven wel verplicht om toezicht te houden op de financiële draagkracht van hun luchtvaartmaatschappijen om passagiers te beschermen tegen onnodige veiligheidsrisico’s en om relevante informatie te kunnen verstrekken aan de veiligheidsinstanties.
1.2.Wijziging van de regels van Verordening (EG) nr. 1008/2008 inzake noodmaatregelen
Volgens artikel 21 van Verordening (EG) nr. 1008/2008 kan een lidstaat de uitoefening van verkeersrechten weigeren of beperken of voorwaarden aan deze uitoefening stellen om plotselinge kortstondige problemen die voortvloeien uit onvoorspelbare en onvermijdbare omstandigheden op te lossen. Om te garanderen dat bij dit optreden de beginselen van evenredigheid, transparantie, objectiviteit en niet-discriminatie in acht worden genomen, moeten de Commissie en de andere lidstaten onverwijld in kennis worden gesteld van dergelijke maatregelen, en moet deze kennisgeving vergezeld gaan van een passende motivering. Indien de problemen die deze maatregelen noodzakelijk maken, langer dan 14 dagen duren, moet de lidstaat de Commissie en de andere lidstaten daarvan in kennis stellen en kan hij, met instemming van de Commissie, de maatregelen verlengen voor nieuwe periodes van telkens ten hoogste 14 dagen.
De toestemming van de Commissie voor de tweede periode van 14 dagen en in beginsel voor elke daaropvolgende periode van 14 dagen wordt gegeven aan de hand van een besluit van de Commissie. Deze bepaling was bedoeld om situaties van korte duur aan te pakken, en de ervaring leert al dat ze niet is aangepast aan de COVID-19-pandemie, die naar verwachting verscheidene maanden zal duren, waardoor de Commissie en de lidstaten onnodig administratief worden belast. Artikel 21, dat van toepassing is op “kortstondige problemen”, is duidelijk niet aangepast aan de huidige crisis.
Een tijdelijke afwijking van de procedurevoorschriften van artikel 21 is dan ook noodzakelijk. In die afwijking wordt verduidelijkt dat een lidstaat een gerechtvaardigde en evenredige noodmaatregel voor een langere periode dan 14 dagen mag handhaven, maar niet langer dan de duur van gezondheidsrisico’s die duidelijk verband houden met de COVID-19-pandemie. De Commissie kan deze maatregelen op verzoek van een betrokken lidstaat of lidstaten of op eigen initiatief schorsen indien zij niet voldoen aan de eisen van lid 1 van artikel 21 of anderszins in strijd zijn met de wetgeving van de Unie. De lidstaten moeten de Commissie dan ook in kennis stellen van wijzigingen in de duur en de reikwijdte van hun noodmaatregelen.
1.3.Verlenging van de periode gedurende welke grondafhandelaars uit hoofde van Richtlijn 96/67/EG hun diensten mogen verlenen op luchthavens van de Unie 7
Om deze ongeziene terugval van de activiteiten op te vangen en grondafhandelingsbedrijven te helpen toegang te krijgen tot de middelen die nodig zijn om hun vaste kosten op korte termijn te dekken, welke sinds maart 2020 aanzienlijk hoger zijn dan hun inkomsten, staan sommige lidstaten garant voor de leningen die deze bedrijven aan banken kunnen vragen om een minimale liquiditeitsbasis te herstellen.
Om dergelijke garanties voor bankleningen te kunnen verstrekken, moeten echter een aantal criteria worden onderzocht om de overlevingskansen van het bedrijf dat de lening aanvraagt te kunnen beoordelen. Bedrijven die actief zijn op de grondafhandelingsmarkt zijn, voor wat een aantal onder hen betreft, of voor een gedeelte van hun activiteiten, van nature onderhevig aan een exploitatieregime dat de overlevingskansen op lange termijn niet garandeert, aangezien ze voor een maximumperiode van zeven jaar worden geselecteerd op grond van artikel 11, lid 1, onder d), van Richtlijn 96/67/EG.
Faillissementen zouden nadelig zijn voor de hele sector (luchthavens en luchtvaartmaatschappijen) omdat ze op korte en middellange termijn de mededinging zouden beperken en zouden leiden tot een verstoring van de grondafhandelingsdiensten, wat op zijn beurt het herstel in de weg kan staan. Om de nodige zekerheid te bieden aan de kredietverstrekkers van de grondafhandelaars, zodat zij de leningen kunnen verstrekken die deze grondafhandelaars in staat stellen een faillissement te vermijden, wordt in de voorgestelde verordening bepaald dat, in afwijking van artikel 11, lid 1, onder d), van Richtlijn 96/67/EG, contracten van op basis van de procedure van artikel 11, lid 1, van Richtlijn 96/67/EG geselecteerde dienstverleners die verstrijken tussen de datum van inwerkingtreding van deze verordening en 31 december 2020, mogen worden verlengd tot en met 31 december 2021. Deze verlenging moet de nodige zekerheid bieden aan de kredietverstrekkers van de grondafhandelaars. Bovendien is het mogelijk dat grondafhandelingsdiensten als gevolg van de crisis niet langer winstgevend zijn en dat sommige beheersorganen dergelijke diensten moeten aanbesteden. Er zij op gewezen dat in dergelijke omstandigheden Richtlijn 2014/25/EU van toepassing is 8 .
1.4.Invoering van een urgentieprocedure voor de selectie van verleners van grondafhandelingsdiensten tijdens de COVID-19-pandemie.
In artikel 11, lid 1, onder e), van Richtlijn 96/67/EG is bepaald dat, wanneer een verlener van grondafhandelingsdiensten zijn activiteiten staakt vóór het einde van het tijdvak waarvoor hij is geselecteerd op basis van een overeenkomstig dat artikel uitgevoerde aanbesteding, hij wordt vervangen op basis van de procedure van artikel 11, lid 1.
In omstandigheden zoals de COVID-19-pandemie is het mogelijk dat, op luchthavens waar het aantal verleners van grondafhandelingsdiensten beperkt is overeenkomstig artikel 6, lid 2, en artikel 9 van Richtlijn 96/67/EG, een van de dienstverleners failliet gaat; in dat geval moet deze dienstverlener snel worden vervangen. In artikel 11, lid 2, is bepaald dat de luchthavenbeheerder zelf grondafhandelingsdiensten mag verlenen zonder deel te nemen aan een aanbesteding. Dit is echter alleen mogelijk om de periode tot de organisatie van een nieuwe aanbesteding te overbruggen, en het is onwaarschijnlijk dat luchthavens die nog geen grondafhandelingsdiensten verlenen, deze diensten zo snel kunnen aanbieden. Deze beperking geldt ook voor zelfafhandeling door luchtvaartmaatschappijen die geen significante aanwezigheid hebben op de desbetreffende luchthaven.
Als een of meerdere verleners van grondafhandelingsdiensten op een luchthaven failliet gaan tijdens de COVID-19-pandemie om redenen die rechtstreeks verband houden met de gevolgen daarvan, staan de tijdelijke bepalingen toe dat een luchthavenbeheerder, in afwijking van Richtlijn 96/67/EG, voor een maximumperiode van zes maanden rechtstreeks een verlener van grondafhandelingsdiensten kiest zonder dat hij een selectieprocedure overeenkomstig artikel 11, lid 1, hoeft te organiseren.
De wijzigingen voorzien ook in de mogelijkheid voor de Commissie om de desbetreffende termijnen te verlengen door middel van een gedelegeerde handeling, die via een spoedprocedure kan worden vastgesteld.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
2.1.Rechtsgrondslag
Dit initiatief is gebaseerd op artikel 100, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Die bepaling maakt het mogelijk alle passende bepalingen op het gebied van luchtvervoer vast te stellen en vormde reeds de grondslag voor de vaststelling van Verordening (EG) nr. 1008/2008 en Richtlijn 96/67/EG.
2.2.Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende redenen niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt. Als de voorwaarden van artikel 9, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1008/2008 zijn vervuld, mogen lidstaten de exploitatievergunning niet handhaven zonder schorsing, intrekking of afgifte van een tijdelijke vergunning. Dit geldt ongeacht omstandigheden zoals de COVID-19-pandemie, en zelfs wanneer liquiditeitsproblemen slechts van tijdelijke aard zijn. Wat verkeersbeperkingen betreft, is in de verordening bepaald dat de Commissie telkens toestemming moet geven om de maatregelen met maximaal 14 dagen te verlengen. Richtlijn 96/67/EG voorziet niet in de vervanging van failliete verleners van grondafhandelingsdiensten volgens een spoedprocedure, noch in een verlenging van de periode waarin grondafhandelaars hun diensten mogen verlenen. Dit is alleen mogelijk door in Verordening (EG) nr. 1008/2008 nieuwe tijdelijke bepalingen op te nemen die voorzien in een afwijking van artikel 11 van Richtlijn 96/67/EG.
2.3.Evenredigheid
Het voorstel gaat niet verder dan wat nodig is om de impact van de COVID-19-pandemie op de toepassing van Verordening (EG) nr. 1008/2008 en Richtlijn 96/67/EG te verlichten. De voorgestelde maatregel is derhalve evenredig, ook wat de beperkte duur van de voorgestelde tijdelijke maatregelen betreft.
2.4.Keuze van het instrument
Om de beoogde doelstelling te bereiken moet het rechtsinstrument rechtstreeks en algemeen toepasselijk zijn. Daarom is een verordening het meest geschikte rechtsinstrument.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
3.1.Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Dit is een dringende maatregel die wordt genomen naar aanleiding van de COVID-19-pandemie.
3.2.Raadpleging van belanghebbenden
Gezien de urgentie heeft geen formele raadpleging van de belanghebbenden plaatsgevonden. Zowel de autoriteiten van de lidstaten als de belanghebbenden hebben de Commissie echter verzocht om passende maatregelen voor te stellen in het kader van Verordening (EG) nr. 1008/2008 en voor de verlening van grondafhandelingsdiensten op EU-luchthavens in de zin van Richtlijn 93/67/EG.
3.3.Bijeenbrengen en gebruik van expertise
Zoals reeds toegelicht, was er gezien de urgentie van de situatie geen tijd om een beroep te doen op externe deskundigen. De Commissie heeft echter lering getrokken uit de ervaring die is opgedaan via haar contacten met de lidstaten en belanghebbenden uit de luchtvaart, waaronder ook raadplegingen van deskundigen.
3.4.Effectbeoordeling
Gezien de urgentie van de toestand is geen formele effectbeoordeling uitgevoerd.
3.5.Grondrechten
Niet van toepassing.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Niet van toepassing.
5. OVERIGE ELEMENTEN
5.1.Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
De maatregel omvat geen specifieke monitoring- of rapportageregelingen, maar de Commissie moet worden verplicht de ontwikkeling van de COVID-19-pandemie en de impact daarvan op de luchtvaart te volgen, en moet de bevoegdheid krijgen om de looptijd van de maatregel, indien nodig, middels een gedelegeerde handeling te verlengen.
5.2.Artikelsgewijze toelichting
Via de invoeging van de nieuwe leden 1 bis, 1 ter, 1 quater en 1 quinquies in artikel 9 van Verordening (EG) nr. 1008/2008 wordt het mogelijk voor een lidstaat om, voor een beoordeling die is uitgevoerd in de periode van 1 maart 2020 tot en met 31 december 2020, een exploitatievergunning van een communautaire luchtvaartmaatschappij niet te schorsen of in te trekken, zelfs niet wanneer zij er niet langer van overtuigd is dat de luchtvaartmaatschappij haar bestaande en potentiële verplichtingen voor een periode van 12 maanden kan nakomen, op voorwaarde dat de veiligheid niet in gevaar is en dat er een realistisch vooruitzicht is op een bevredigende financiële wederopbouw binnen 12 maanden. Indien gerechtvaardigd kan de Commissie de periode verlengen bij een gedelegeerde handeling die via een spoedprocedure wordt vastgesteld.
Via de invoeging van een nieuw artikel 21 bis in Verordening (EG) nr. 1008/2008 kunnen de lidstaten, onder specifieke voorwaarden, de uitoefening van verkeersrechten weigeren, beperken of aan voorwaarden onderwerpen als dit nodig is om de COVID-19-pandemie in te perken, voor de periode van 1 maart 2020 tot en met 31 december 2020. Indien gerechtvaardigd kan de Commissie deze periode verlengen bij een gedelegeerde handeling die via een spoedprocedure wordt vastgesteld.
Volgens het nieuwe artikel 24 bis, waarbij een nieuw hoofdstuk IV bis wordt ingevoegd in Verordening (EG) nr. 1008/2008, mogen de beheersorganen van luchthavens de contracten van verleners van grondafhandelingsdiensten verlengen tot en met 31 december 2021, in afwijking van Richtlijn 96/67/EG. Dit artikel staat ook toe dat het beheersorgaan van een luchthaven rechtstreeks een grondafhandelingsdienst kiest voor een periode van maximaal zes maanden. Indien gerechtvaardigd kan de Commissie deze periode verlengen bij een gedelegeerde handeling die via een spoedprocedure wordt vastgesteld. Deze wijziging van het toepassingsgebied van Verordening (EG) nr. 1008/2008 komt tot uiting in de wijziging van artikel 1, lid 1.
In de nieuwe artikelen 25 bis en 25 ter van Verordening (EG) nr. 1008/2008 wordt de procedure bepaald voor de vaststelling van de gedelegeerde handelingen waarnaar wordt verwezen in het voorgestelde artikel 9, lid 1 ter, artikel 21 bis, lid 4, en artikel 24 bis, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1008/2008.