Toelichting bij COM(2020)260 - Maatregelen voor een duurzame spoorwegmarkt naar aanleiding van de COVID-19-pandemie - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2020)260 - Maatregelen voor een duurzame spoorwegmarkt naar aanleiding van de COVID-19-pandemie. |
|---|---|
| bron | COM(2020)260   |
| datum | 19-06-2020 |
• Motivering en doel van het voorstel
De COVID-19-pandemie heeft een grote economische schok teweeggebracht, die in de hele Europese Unie en wereldwijd aanzienlijke negatieve gevolgen heeft. De ernst van de impact zal afhangen van zowel de duur als de geografische verspreiding van de pandemie. COVID-19 heeft een ongeëvenaarde impact op het vervoer in het algemeen en op de spoorwegsector in het bijzonder. De pandemie kan in de spoorwegsector talrijke faillissementen en liquiditeitstekorten veroorzaken. Zij treft alle schakels van de toeleveringsketen en heeft een impact op zowel spoorwegondernemingen, verladers als logistieke ondernemingen. Ook infrastructuurbeheerder en exploitanten van dienstvoorzieningen zullen lijden onder de financiële gevolgen. Indien er geen maatregelen worden genomen, zal de pandemie een zware impact hebben op het internationale verkeer, de omvang van het goederenvervoer en het aantal passagiers, het digitaliseringsproces, de openstelling van de markt en de marktstructuren, en zal de weerslag daarvan lange tijd voelbaar zijn.
De spoorwegsector is van strategisch belang voor de Europese Unie. Het spoor levert een essentiële bijdrage aan de algemene economie en werkgelegenheid van de EU. De sector telt zelf 1 miljoen werknemers: 600 000 bij de spoorwegondernemingen en 440 000 bij de infrastructuurbeheerders (cijfers voor eind 2016).
Spoorvervoer is van cruciaal belang voor de EU-strategie voor een duurzamere vervoerssector, voor economische en sociale cohesie en voor de contacten tussen Europese burgers binnen en tussen de lidstaten. Het spoor levert met schone mobiliteit en een grote efficiëntie een belangrijke bijdrage aan de Europese vervoersmix. Daarom is het spoorvervoer, als meest duurzame en milieuvriendelijke vervoerswijze, van cruciaal belang voor de verwezenlijking van de doelstellingen van de green deal.
De Europese spoorwegen vervoeren jaarlijks ongeveer 1,6 miljard ton goederen en 9 miljard passagiers. In 2016 werden in de Unie in totaal 450 miljard passagierskilometers met de trein afgelegd, ten opzichte van in totaal ongeveer 6 biljoen passagierskilometers voor alle vervoer over land. Het merendeel van het passagiersvervoer per spoor is binnenlands verkeer; in 2016 was slechts 6 % internationaal verkeer.
In 2016 vertegenwoordigde het goederenvervoer per spoor een volume van 419 miljard tonkilometers op een totaal van ongeveer 2,5 biljoen voor alle vervoer over land. Ongeveer de helft van alle goederenvervoer per spoor is internationaal vervoer. Hierdoor heeft het goederenvervoer per spoor een sterke Europese dimensie en ondervindt het nog sterker de impact van het gebrek aan interoperabiliteit en samenwerking tussen de nationale spoorwegnetten, wat zijn concurrentiepositie kan aantasten.
Na de uitbraak van COVID-19 zijn het passagiers- en goederenvervoer per spoor sterk gedaald door de ingevoerde beperkingen en de geringere vraag naar vervoer. Tijdelijke reisbeperkingen tussen de EU-lidstaten hebben aanzienlijke sporen nagelaten: de meeste internationale passagierstreinen rijden niet meer, het binnenlands spoorvervoer is tot 90 % gedaald ten opzichte van de cijfers van vorig jaar. Veel nieuwkomers moesten hun activiteiten staken en alle spoorwegexploitanten zagen hun vervoer sterk teruglopen.
Goederenvervoerders bieden binnenlands en internationaal goederenvervoer per spoor aan maar melden ook een terugval van de vervoersvolumes. Eén van de belangrijkste redenen was het wegvallen van de vraag vanuit bepaalde sectoren nadat de lockdownmaatregelen die de meeste lidstaten hadden genomen de productie hadden doen stilvallen. Nu, in de maanden na de lockdown, trekt de vraag langzaam weer aan maar het is nog onduidelijk hoe de vraag naar spoorvervoer verder zal evolueren.
Over het hele jaar 2020 zal de vraag naar passagiersvervoer naar verwachting ver onder het niveau van 2019 liggen en ook de vraag naar goederenvervoer zal aanzienlijk onder de cijfers van vorig jaar blijven.
Om de impact van de pandemie te beperken, worden op talrijke gebieden ambitieuze herstelmaatregelen voorbereid. In dit verband heeft de huidige verordening tot doel het bestaande kader voor het spoorvervoer aan te vullen om de nationale autoriteiten en de belanghebbenden in de spoorwegsector meer mogelijkheden te bieden om de negatieve gevolgen van de COVID-19-pandemie op te vangen en in te spelen op de dringende behoeften van de spoorwegsector zolang deze gevolgen van die crisis aanhouden. De maatregelen behelzen met name de kwijtschelding, de verlaging of uitstel van de heffingen voor de toegang tot en het gebruik van spoorweginfrastructuur en de schrapping van reserveringskosten. Zij bestrijken een referentieperiode van 1 maart 2020 tot en met 31 december 2020, tijdens dewelke de heffingen kunnen worden aangepast. Hiermee wordt afgeweken van artikel 27 van Richtlijn 2012/34/EU, waarin bepaald is dat de netverklaring (die een overzicht bevat van alle geldende heffingen) ten minste vier maanden vóór het verstrijken van de termijn voor de indiening van aanvragen voor infrastructuurcapaciteit wordt bekendgemaakt.
Infrastructuurheffingen – doorberekening van de directe kosten: Op grond van artikel 31, lid 3, van de richtlijn, wordt voor het minimumtoegangspakket een heffing vastgesteld die gelijk is aan de kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien. Lagere heffingen zijn derhalve in beginsel uitgesloten. Er wordt voorgesteld hiervan af te wijken om ervoor te zorgen dat de lidstaten en infrastructuurbeheerders tijdens de referentieperiode over een zo breed mogelijke waaier aan mogelijkheden beschikken.
Extra heffingen: Artikel 32 biedt de lidstaten de mogelijkheid extra heffingen op te leggen voor zover de respectieve segmenten van de spoorwegmarkt die kunnen dragen. Dit beginsel impliceert dat extra heffingen onderhevig kunnen zijn aan schommelingen en dat zij kunnen dalen als het betrokken marktsegment niet langer in staat is die heffingen te dragen. De huidige crisis kan aanleiding geven tot een daling. Op grond van de huidige tekst van Richtlijn 2012/34/EU mogen die extra heffingen in de loop van een bepaalde dienstregelingsperiode in principe echter niet worden gewijzigd. In afwijking van deze regel wordt voorgesteld de lidstaten toe te staan de heffingen tijdens de referentieperiode te verlagen.
Reserveringsheffingen: Artikel 36 van Richtlijn 2012/34/EU voorziet in een systeem van reserveringsheffingen. Die heffingen moeten voorkomen dat spoorwegondernemingen treinpaden laattijdig annuleren en moeten derhalve een optimaal gebruik van de bestaande capaciteit bevorderen. Doorgaans stijgt de heffing naarmate het voorziene exploitatietijdstip dichterbij komt.
Op grond van artikel 36 van Richtlijn 2012/36/EU kan elke infrastructuurbeheerder autonoom beslissen of hij een systeem van reserveringsheffingen toepast. Op grond van de tweede zin van artikel 36 zijn zij echter verplicht dergelijke heffingen op te leggen als spoorwegondernemingen “regelmatig nalaten de toegewezen paden of delen daarvan te gebruiken”.
De pandemie heeft ernstige verstoringen van het treinverkeer veroorzaakt, waardoor talrijke treinen werden geannuleerd. De spoorwegondernemingen hadden en hebben geen vat op de onderliggende gebeurtenissen, die bovendien (tijdelijke) overcapaciteit hebben veroorzaakt. Derhalve kan worden aangenomen dat het stimulerende effect van de reserveringsheffingen waarin artikel 36 van Richtlijn 2012/34/EU voorziet in de referentieperiode niet relevant is.
Het is derhalve passend de lidstaten toe te staan de bij artikel 36, tweede zin, van de richtlijn vastgestelde verplichting met betrekking tot annuleringen tijdens die periode op te heffen.
Compensatie door de lidstaten: Elke door de lidstaten op grond van de voorgestelde verordening toegestane verlaging van de bovengenoemde heffingen (op basis van de directe kosten, extra heffingen en reserveringsheffingen) zou voor de infrastructuurbeheerder tot inkomstenverlies leiden.
Dergelijke verliezen moeten in beginsel worden gecompenseerd overeenkomstig artikel 8, lid 4, van Richtlijn 2012/34/EU. Krachtens die bepaling moeten de lidstaten ervoor zorgen dat de rekeningen van infrastructuurbeheerders die verliezen lijden door o.a. een onverwachte daling van de vraag, over een periode van vijf jaar in evenwicht blijven, onder normale zakelijke omstandigheden.
De inkomstensverliezen voor infrastructuurbeheerders als gevolg van de in deze verordening voorgestelde verlagingen, zijn per definitie uitgesloten op grond van de huidige formulering van Richtlijn 2012/34/EU. Daarom wordt voorgesteld dat aan de infrastructuurbeheerders na een kortere periode dan die waarin artikel 8, lid 4, van de richtlijn voorziet, namelijk uiterlijk 31 december van het jaar na het jaar waarin het verlies is geleden, compensatie wordt verleend.
Aanpassingen van de netverklaring: In de netverklaring zijn de algemene regels, termijnen, procedures en criteria voor de heffings- en capaciteitstoewijzingsregelingen vastgelegd, met inbegrip van de informatie die nodig is om infrastructuurcapaciteit te kunnen aanvragen.
Er wordt voorgesteld in de verordening op te nemen dat de netverklaring actueel moet blijven en onverwijld moet worden gewijzigd.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Richtlijn 2012/34/EU biedt geen antwoord op buitengewone omstandigheden, zoals die welke door de uitbraak van COVID-19 in de spoorwegsector zijn veroorzaakt. Daarom moeten gerichte afwijkingen worden toegestaan om de gevolgen van de pandemie voor het spoorvervoer te beperken en de integriteit van de gemeenschappelijke Europese spoorwegruimte te behouden. Bovendien vergt de competitieve structuur van de markt, die zowel uit historische exploitanten als nieuwkomers bestaat, herstelmaatregelen die voor een gelijk speelveld blijven zorgen.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
De effectieve werking van de interne Europese spoorwegruimte is afhankelijk van de economische prestaties van de marktspelers en van het behoud van de reeds geboekte resultaten op het gebied van bestuurlijke onafhankelijkheid van infrastructuurbeheerders en spoorwegondernemingen, transparantie van de regels inzake tarifering en toegang tot het net, non-discriminatie en gelijke behandeling bij de toekenning van treinpaden en de toepassing van heffingsregelingen en van de openstelling van de markt. De negatieve economische gevolgen van COVID-19 kunnen de financiële levensvatbaarheid van de actoren op de spoormarkt in gevaar brengen en de werking van het vervoerssysteem ernstig verstoren, hetgeen uiteindelijk de economie als geheel zou schaden. Volgens een in mei en juni 2020 via het platform voor de dialoog met spoorwegondernemingen uitgevoerde enquête onder de spoorwegondernemingen hebben de belanghebbenden uit die sector tot dusver nog geen specifieke steun gekregen. De voorgestelde verordening moet daar verandering in brengen.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag voor dit initiatief is artikel 91 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, dat ook de rechtsgrondslag van Richtlijn 2012/34/EU zelf is.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
De doelstellingen van het voorstel kunnen niet in voldoende mate door de lidstaten worden bereikt om de volgende reden: De tarieven voor de toegang tot het net worden op omvattende wijze op EU-niveau geregeld en de lidstaten mogen derhalve niet van de EU-regels afwijken, tenzij er specifieke Europese wetgeving bestaat die dat toestaat. Richtlijn 2012/34/EU biedt de lidstaten niet de mogelijkheid om in het kader van de uitbraak van COVID-19 te reageren op de onvoorzienbare gevolgen voor het spoorvervoer, met name door de regels inzake tarifering en capaciteitstoewijzing aan te passen. Dit kan alleen mogelijk worden gemaakt middels een door de Unie vastgestelde rechtshandeling, die (gerichte) afwijkingen toestaat. Bovendien biedt de voorgestelde verordening de lidstaten de vrijheid om te beslissen of zij de ingevoerde maatregelen al dan niet ten uitvoer leggen, rekening houdend met de toestand van hun overheidsfinanciën.
• Evenredigheid
Het voorstel gaat niet verder dan wat nodig is om de doelstelling te bereiken, namelijk gerichte afwijkingen toestaan op Richtlijn 2012/34/EU om de impact van de uitbraak van COVID-19 te verlichten. De voorgestelde maatregel is derhalve evenredig, ook wat betreft de referentieperiode waarop de maatregel van toepassing is. Deze periode weerspiegelt de op dit moment verwachte duur van de impact van de COVID-19-pandemie op de spoorvervoersmarkt. Er wordt voorgesteld de Commissie te machtigen deze periode zo nodig te verlengen.
• Keuze van het instrument
Om de beoogde doelstelling te bereiken, moet het rechtsinstrument rechtstreeks en algemeen toepasselijk zijn. Daarom is een verordening het meest geschikte rechtsinstrument.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Het gaat om een dringende maatregel naar aanleiding van de plotse en niet te voorziene uitbraak van COVID-19.
• Raadpleging van belanghebbenden
Gezien de urgentie van de situatie zijn de belanghebbenden niet formeel geraadpleegd. Zowel de autoriteiten van de lidstaten als de belanghebbenden hebben de Commissie echter verzocht maatregelen voor te stellen met betrekking tot het toewijzings- en heffingskader van Richtlijn 2012/34/EU.
Met name de verenigingen van de spoorwegsector die de spoorwegondernemingen vertegenwoordigen, hebben de Commissie bij herhaling om dringende maatregelen verzocht. Deze maatregelen moeten ervoor zorgen dat de sector het verlies aan inkomsten kan opvangen en het risico op faillissementen terugdringen, met name voor particuliere exploitanten. Eén van de maatregelen waar het vaakst voor wordt gepleit, is de schorsing van de heffingen voor de infrastructuur, stations, dienstvoorzieningen en het gebruik van opstelsporen.
Naar aanleiding van deze oproep tot actie hebben sommige lidstaten en infrastructuurbeheerders gereageerd door dergelijke maatregelen te nemen en/of te onderzoeken. De Commissie heeft in maart, april en mei 2020 via de PRIME-subgroep inzake heffingen een enquête gehouden. Uit de resultaten van de enquête bleek dat sommige lidstaten bereid waren herstelmaatregelen te nemen overeenkomstig de voorstellen in deze verordening.
Gezien het ontbreken van passende noodbepalingen in de richtlijn moet middels deze verordening een kader worden gecreëerd voor de maatregelen die nodig zijn om de COVID-19-crisis het hoofd te bieden.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
Zoals toegelicht, was het verzamelen van deskundigheid van het gebruikelijke niveau niet mogelijk vanwege de urgentie van de situatie. De Commissie heeft echter een beroep gedaan op de inzichten die zij heeft opgebouwd dankzij haar contacten met de lidstaten en de belanghebbenden uit de spoorwegsector.
• Effectbeoordeling
Gezien de urgentie van de toestand is er geen formele effectbeoordeling uitgevoerd.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Niet van toepassing.
• Grondrechten
Niet van toepassing.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Niet van toepassing.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
De maatregel omvat geen specifieke controle- of rapportageregelingen. De Commissie moet echter de ontwikkeling van de uitbraak van COVID-19 en de gevolgen daarvan voor de Europese spoorwegruimte volgen en de bevoegdheid krijgen om indien nodig een gedelegeerde handeling vast te stellen om de looptijd van deze maatregel te verlengen.
• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)
N.v.t