Toelichting bij COM(2020)827 - Gemeenschappelijke regels om de basisconnectiviteit in het luchtvervoer te waarborgen na het einde van de overgangsperiode na terugtrekking van het VK uit de EU

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2020)827 - Gemeenschappelijke regels om de basisconnectiviteit in het luchtvervoer te waarborgen na het einde van de overgangsperiode ...
bron COM(2020)827 NLEN
datum 10-12-2020
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

Op 1 februari 2020 heeft het Verenigd Koninkrijk zich uit de Unie teruggetrokken krachtens artikel 50 van het Verdrag betreffende de Europese Unie. Het Akkoord over de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland uit de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie 1 (het “terugtrekkingsakkoord”) is door de Unie gesloten bij Besluit (EU) 2020/135 2 van de Raad en is op 1 februari 2020 in werking getreden. De in artikel 126 van het terugtrekkingsakkoord bedoelde overgangsperiode, tijdens dewelke het Unierecht van toepassing blijft op en in het Verenigd Koninkrijk overeenkomstig artikel 127 van dat akkoord, loopt af op 31 december 2020.

Op 25 februari 2020 heeft de Raad Besluit (EU, Euratom) 2020/266 houdende machtiging tot het openen van onderhandelingen met het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland over een nieuwe partnerschapsovereenkomst 3 vastgesteld. Zoals uit de onderhandelingsrichtsnoeren blijkt, bestrijkt de machtiging alle elementen die nodig zijn om de luchtvaartbetrekkingen met het Verenigd Koninkrijk na het einde van de overgangsperiode alomvattend te regelen.

Het is echter onzeker of tegen het einde van die periode een overeenkomst tussen de Unie en het Verenigd Koninkrijk in werking zal zijn getreden die hun toekomstige betrekkingen op dit gebied regelt.

Internationaal luchtvervoer kan alleen met de expliciete instemming van de betrokken staten plaatsvinden. Dit is een gevolg van hun volledige en uitsluitende soevereiniteit over het luchtruim boven hun grondgebied. Het is gangbaar dat staten onderling luchtvervoer organiseren door middel van bilaterale overeenkomsten voor luchtdiensten (ASA's), waarin de wederzijds toegekende specifieke rechten en de voorwaarden voor de uitoefening van die rechten zijn vastgesteld. Verkeersrechten en diensten die rechtstreeks met de uitoefening van die rechten verband houden, zijn uitdrukkelijk uitgesloten van het toepassingsgebied van de Algemene Overeenkomst inzake de handel in diensten (GATS) 4 .

Binnen de Unie vloeit de vrijheid voor luchtvaartmaatschappijen van lidstaten (luchtvaartmaatschappijen uit de Unie) om binnen de EU luchtdiensten te verrichten uitsluitend voort uit Verordening (EG) nr. 1008/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 24 september 2008 inzake gemeenschappelijke regels voor de exploitatie van luchtdiensten in de Gemeenschap, waarin ook de voorschriften zijn vastgesteld voor de verlening van vergunningen aan die luchtvaartmaatschappijen.

Na afloop van de overgangsperiode vallen de luchtdiensten tussen het Verenigd Koninkrijk en de lidstaten niet langer onder die verordening.

Hieruit volgt dat er na het einde van de overgangsperiode in het kader van het terugtrekkingsakkoord, bij ontstentenis van een akkoord tussen de Unie en het Verenigd Koninkrijk over deze aangelegenheid, geen rechtsgrondslag zou zijn voor het verlenen van luchtdiensten tussen het Verenigd Koninkrijk en de lidstaten door de respectieve luchtvaartmaatschappijen.

Directe luchtdiensten tussen het Verenigd Koninkrijk en de lidstaten zijn nagenoeg volledig in handen van luchtvaartmaatschappijen uit het Verenigd Koninkrijk en uit de Unie. Wanneer die luchtvaartmaatschappijen hun recht zouden verliezen om luchtdiensten te verrichten tussen het Verenigd Koninkrijk en de lidstaten, zou dat dus tot ernstige verstoringen leiden. De meeste, zo niet alle luchtroutes tussen de Unie en het Verenigd Koninkrijk zouden niet langer worden bediend. Daarentegen zouden routes binnen de Unie die na het einde van de overgangsperiode niet langer door luchtvaartmaatschappijen uit het VK worden bediend, volledig toegankelijk blijven voor luchtvaartmaatschappijen uit de Unie.

In een no-deal-scenario is de verwachting dat de gevolgen voor de respectieve economieën ernstig zouden zijn, zoals uit het onderstaande mag blijken: de reistijd en de kosten in het vliegverkeer zouden aanzienlijk toenemen omdat naar alternatieve routes wordt gezocht, en zo zou ook de druk op de luchtvervoersinfrastructuur op die alternatieve routes toenemen, terwijl de vraag naar luchtvervoer zou afnemen. Daardoor zouden niet alleen de luchtvaartsector, maar ook andere economische sectoren die sterk afhankelijk zijn van het luchtvervoer, worden getroffen. De daardoor ontstane handelsbelemmeringen zouden een hinderpaal zijn om zaken te doen op verre markten, maar ook voor de (her)vestiging van bedrijven. Met de verstoring van de connectiviteit in het luchtvervoer zouden de Unie en de lidstaten een strategische troef verliezen.

Dit voorliggende voorstel dient dus om voorlopige maatregelen vast te stellen die het luchtvervoer tussen de Unie en het Verenigd Koninkrijk regelen na afloop van de overgangsperiode als over deze aangelegenheid geen akkoord kan worden bereikt.

Deze handeling is onderdeel van het pakket maatregelen dat de Commissie vaststelt.

• Samenhang met de huidige bepalingen op dit beleidsgebied

Dit voorstel voor een verordening is bedoeld als een lex specialis die een oplossing moet bieden voor een aantal gevolgen van het feit dat Verordening (EG) nr. 1008/2008 na afloop van de overgangsperiode en bij ontstentenis van een akkoord over de toekomstige betrekkingen tussen de Unie en het Verenigd Koninkrijk niet langer van toepassing zal zijn op het luchtvervoer tussen het Verenigd Koninkrijk en de lidstaten. De voorgestelde bepalingen zijn beperkt tot hetgeen in dit verband nodig is om onevenredige verstoringen te vermijden. Dit voorstel is bijgevolg volledig verenigbaar met de bestaande wetgeving, en met name met Verordening (EG) nr. 1008/2008.

In dit verband is de voorgestelde verordening bedoeld als tijdelijke maatregel om de connectiviteit te handhaven en de belangen van de Unie gedurende een beperkte periode te vrijwaren tot een overeenkomst tussen de Unie en het Verenigd Koninkrijk over deze aangelegenheid kan worden gesloten en in werking kan treden.

De voorgestelde verordening laat het ontwerp van een toekomstige luchtvaartovereenkomst met het Verenigd Koninkrijk onverlet.

• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

Dit voorstel is een aanvulling op Verordening (EG) nr. 1008/2008 van de Unie. Hoewel de benadering die bij overeenkomsten van de Unie met derde landen inzake luchtvervoer wordt gevolgd, op een aantal punten in acht is genomen (bijv. exploitatievergunningen), vergen het specifieke doel en de specifieke context van deze verordening, alsmede het eenzijdige karakter ervan, noodzakelijkerwijs een restrictievere benadering bij de toekenning van rechten, alsmede specifieke voorschriften die rechtsgelijkheid en een gelijk speelveld in stand moeten houden.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

De rechtsgrondslag is artikel 100, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

De voorgestelde handeling zou een aanvulling zijn op Verordening (EG) nr. 1008/2008 van de Unie, zodat de basisconnectiviteit gegarandeerd blijft ondanks dat die verordening niet langer van toepassing is ten aanzien van de betrokken vervoersactiviteiten. Deze connectiviteit zou gelijkelijk worden gegarandeerd voor verkeer naar en van alle punten in de Unie, hetgeen verstoringen op de interne markt voorkomt. Daarom is optreden op Unieniveau onmisbaar en zou het resultaat niet kunnen worden bereikt door optreden op het niveau van de lidstaten.

• Evenredigheid

Het voorstel voor een verordening wordt als evenredig beschouwd omdat hiermee onevenredige verstoringen op zodanige wijze kunnen worden vermeden dat ook gelijke mededingingsvoorwaarden voor luchtvaartmaatschappijen uit de Unie zijn gegarandeerd. Zij gaat niet verder dan wat nodig is om die doelstelling te halen. Dit geldt met name voor de voorwaarden waarop de betrokken rechten worden toegekend, en die onder meer verband houden met de noodzaak dat gelijkwaardige rechten door het Verenigd Koninkrijk worden toegekend en met eerlijke concurrentie; het voorstel is bovendien beperkt in de tijd, tot een luchtvaartovereenkomst met het Verenigd Koninkrijk is gesloten.

• Keuze van het instrument

Aangezien met de handeling kwesties worden geregeld die nauw verband houden met Verordening (EG) nr. 1008/2008 en het voornemen is om, net als bij deze verordening, volledig geharmoniseerde mededingingsvoorwaarden te garanderen, moet deze handeling de vorm aannemen van een verordening. Deze vorm beantwoordt ook het best aan de urgentie van de situatie/context, aangezien de tijd die beschikbaar is voor het eind van de overgangsperiode (zonder akkoord over de toekomstige betrekkingen tussen de Unie en het Verenigd Koninkrijk) te kort is om de omzetting van bepalingen in een richtlijn mogelijk te maken.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan

Dit is niet van toepassing gezien het uitzonderlijke, tijdelijke en eenmalige karakter van de gebeurtenis die dit voorstel noodzakelijk maakt en die geen verband houdt met de doelstellingen van bestaande wetgeving.

• Raadpleging van belanghebbenden

Diverse belanghebbenden en vertegenwoordigers van de lidstaten hebben voor en na de sluiting van het terugtrekkingsakkoord gewezen op de uitdagingen die voortvloeien uit de onderhandelingen over een overeenkomst tussen de Unie en het Verenigd Koninkrijk en mogelijke oplossingen voorgesteld.

Het verstrijken van de in het terugtrekkingsakkoord vastgestelde overgangsperiode op 31 december 2020, de noodzaak om zich voor te bereiden op de onvermijdelijke veranderingen op 1 januari 2021 en de mogelijk extra maatregelen in geval er geen akkoord wordt bereikt, werden tijdens horizontale en specifieke vergaderingen in Brussel en de lidstaten besproken met vertegenwoordigers van de lidstaten en diverse belanghebbenden uit de luchtvaart.

Een gemeenschappelijk thema in de standpunten die zijn gepresenteerd, was de noodzaak van regelgevend optreden om op het gebied van de luchtvaart een zekere mate van connectiviteit in stand te houden zodra het Unierecht niet langer van toepassing is op het Verenigd Koninkrijk. Wat betreft verkeersrechten kunnen belanghebbenden zelf geen noodmaatregelen treffen om het schadelijke effect van het eventuele ontbreken van een overeenkomst over deze aangelegenheid te mitigeren. Ten minste zes luchtvaartmaatschappijen en groepen die luchtvaartmaatschappijen en luchthavens vertegenwoordigen hebben gepleit voor het behoud van een sterke luchtvaartconnectiviteit met luchtvaartmaatschappijen uit het VK door een hoog niveau van markttoegang te handhaven. Andere belanghebbenden (vooral vertegenwoordigers van EU-luchtvaartmaatschappijen) beklemtoonden dan weer dat het status quo niet mag worden gehandhaafd als de regelgeving niet volledig is afgestemd. Zo moet het gelijke speelveld op de markt worden gegarandeerd. De meeste opmerkingen die vóór de terugtrekking zijn ontvangen, ook van de lidstaten in het kader van de workshops die de Commissie in 2018 heeft georganiseerd, zijn vervolgens bevestigd en uitgebreid met het perspectief van de toekomstige betrekkingen.

• Bijeenbrengen en gebruik van expertise

De betrokken belanghebbenden hebben diverse vormen van inschatting van de gevolgen van de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk voor de sector van het luchtvervoer gedeeld met de Commissie. De conclusie van die beoordelingen is dat het ontbreken van luchtvervoer tussen de EU en het Verenigd Koninkrijk aanzienlijke verstoringen in de EU zou veroorzaken. Connectiviteit in het luchtvervoer speelt een cruciale rol binnen de ruimere economie. Meer dan gewoon het bevorderen van de mobiliteit, is de luchtvaart een krachtige motor voor handel, groei en banen. De rechtstreekse bijdrage van de luchtvaart aan het bbp van de EU bedraagt 168 miljard EUR, terwijl de totale impact, met inbegrip van toerisme, door het multiplicatoreffect 5 kan oplopen tot 672 miljard EUR. In totaal waren in 2019 passagiers die reizen tussen de EU en het UK, goed voor 24 % van alle verkeer binnen de EU, al verschilde dit cijfer sterk van lidstaat tot lidstaat. Daarnaast voerden in 2019 luchtvaartmaatschappijen met een vergunning uit het VK 19,5 % van het luchtvervoer binnen de EU uit, terwijl 50,4 % van het verkeer tussen de EU en het VK werd uitgevoerd door luchtvaartmaatschappijen met een EU-vergunning. Alternatieve vervoersopties zijn beschikbaar met name via verbindingen per spoor of over zee, maar alleen voor een klein aantal landen zoals België, Frankrijk en Ierland. Voor landen verder naar het oosten en het zuiden van de Unie, zijn weg- en spoorvervoer vanwege de lange reistijden niet substitueerbaar met het luchtvervoer. Bijgevolg moet het aanzienlijke schadelijke effect van het totale verlies aan connectiviteit in het luchtvervoer voor de economie en de burgers van de EU worden gemitigeerd.

Het is duidelijk dat de negatieve gevolgen van ernstige verstoringen van de luchtvaartconnectiviteit tussen het Verenigd Koninkrijk en de Unie nog zouden worden versterkt tijdens en in de nasleep van de huidige covid-crisis, die in de Unie een ongeziene tol heeft geëist van de luchtvaartsector en van de economie in het algemeen.

• Effectbeoordeling

Een effectbeoordeling is niet nodig, gezien het uitzonderlijke karakter van de situatie en de beperkte behoeften tijdens de periode waarin de statusverandering van het Verenigd Koninkrijk wordt doorgevoerd. Er zijn geen andere materieel en juridisch verschillende beleidsopties beschikbaar dan de optie die wordt voorgesteld.

• Grondrechten

Dit voorstel heeft geen gevolgen voor de bescherming van de grondrechten.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Niet van toepassing.

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

Niet van toepassing.

• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)

Niet van toepassing.

• Artikelsgewijze toelichting

Zoals reeds vermeld, heeft dit voorstel tot doel voorlopige maatregelen vast te stellen die het luchtvervoer tussen de Unie en het Verenigd Koninkrijk regelen na het verstrijken van de overgangsperiode als over deze aangelegenheid geen akkoord kan worden bereikt (artikel 1). Deze maatregelen zijn bedoeld om de basisconnectiviteit te behouden gedurende een overgangsperiode tot een overeenkomst kan worden gesloten (artikel 14).

In de eerste plaats (artikel 3) voorziet het voorstel voor een verordening in de eenzijdige toekenning van verkeersrechten van de eerste, tweede, derde en vierde vrijheid aan luchtvaartmaatschappijen uit het Verenigd Koninkrijk zodat deze het grondgebied van de Unie kunnen overvliegen en er voor technische doeleinden kunnen landen, alsmede directe routes tussen de respectieve grondgebieden kunnen bedienen. Er wordt geen onderscheid gemaakt tussen passagiers- en vrachtactiviteiten, of tussen geregelde en niet-geregelde diensten. Het zal voor luchtvaartmaatschappijen uit het Verenigd Koninkrijk ook mogelijk zijn (artikel 4) om deze diensten aan te bieden door middel van code-sharing of afspraken over de geblokkeerde ruimte, en om leasingovereenkomsten aan te gaan onder strikte voorwaarden (artikel 5), maar er zijn geen andere gebruikelijke operationele flexibiliteitsvoorzieningen (zoals overstap of co-terminalisering) voorzien.

Aangezien de rechten die aan luchtvaartmaatschappijen worden toegekend aan een wederkerigheidsbeginsel zijn onderworpen, voorziet het voorstel voor een verordening (artikel 6) in een mechanisme dat moet garanderen dat de rechten die luchtvaartmaatschappijen uit de Unie in het VK genieten, gelijkwaardig blijven aan die welke op grond van dit voorstel voor een verordening aan luchtvaartmaatschappijen uit het VK worden toegekend. Indien dat niet het geval is, wordt de Commissie gemachtigd de nodige maatregelen vast te stellen om de situatie te corrigeren door middel van uitvoeringshandelingen, waaronder een beperking of intrekking van exploitatievergunningen van luchtvaartmaatschappijen uit het Verenigd Koninkrijk. De beoordeling van het niveau van gelijkwaardigheid en de vaststelling van corrigerende maatregelen door de Commissie houdt niet uitsluitend verband met strikte, formele overeenstemming tussen de beide rechtsordes; dit komt door de uitgesproken verschillen tussen de respectieve markten en om een benadering met een blinde afspiegeling te vermijden, hetgeen uiteindelijk tegen het belang van de Unie kan ingaan.

Zoals de Unie in al haar overeenkomsten voor luchtdiensten probeert te bereiken, wordt in het voorstel voor een verordening, ook al zet dat in op het tijdelijk garanderen van basisconnectiviteit, een soepel mechanisme vastgesteld dat ervoor zorgt dat luchtvaartmaatschappijen uit de Unie eerlijke en gelijke kansen krijgen om te concurreren met luchtvaartmaatschappijen uit het Verenigd Koninkrijk wanneer het Verenigd Koninkrijk niet langer door het Unierecht gebonden zal zijn. Een gelijk speelveld vereist dat, zelfs na het verstrijken van de overgangsperiode, het Verenigd Koninkrijk in het luchtvervoer voldoende hoge en vergelijkbare normen blijft toepassen ten aanzien van: eerlijke mededinging, met toezicht op kartels, misbruik van machtsposities en concentraties; het verbod op ongerechtvaardigde overheidssubsidies; de bescherming van werknemers; de bescherming van het milieu; veiligheid en beveiliging. Bovendien moet erover worden gewaakt dat vervoerders uit de Unie in het Verenigd Koninkrijk rechtens noch feitelijk worden gediscrimineerd. Daarom wordt de Commissie door het voorstel voor een verordening (artikel 7) belast met de taak toe te zien op de mededingingsvoorwaarden tussen luchtvaartmaatschappijen uit de Unie en het Verenigd Koninkrijk, en wordt zij gemachtigd om met uitvoeringshandelingen de nodige maatregelen te nemen zodat er te allen tijde sprake is van een gelijk speelveld.

De vereiste procedures worden ingesteld om de lidstaten in staat te stellen zich ervan te vergewissen dat luchtvaartmaatschappijen, luchtvaartuigen en bemanningen die op grond van deze verordening goederen naar hun grondgebied vliegen, beschikken over een door het Verenigd Koninkrijk afgegeven vergunning die of een bevoegdheidsbewijs dat in overeenstemming is met de desbetreffende normen, dat alle desbetreffende nationale wetgeving en Uniewetgeving in acht is genomen en dat de toegekende rechten niet worden overschreden (artikelen 8 tot en met 11).

Uitdrukkelijk wordt herhaald dat lidstaten over geen bilaterale overeenkomsten voor luchtdiensten met het Verenigd Koninkrijk mogen onderhandelen of dit soort overeenkomsten niet mogen afsluiten voor kwesties die onder het toepassingsgebied van deze verordening vallen en dat zij luchtvaartmaatschappijen uit het Verenigd Koninkrijk, met betrekking tot het luchtvervoer, evenmin andere rechten mogen toekennen dan die welke met deze verordening worden toegekend (artikel 3). Niettemin zullen de respectieve bevoegde autoriteiten vanzelfsprekend kunnen samenwerken voor zover dat nodig is voor de goede implementatie van de verordening (artikel 12), zodat het beheer van de luchtvervoersdiensten die na het verstrijken van de overgangsperiode op grond van deze verordening verder zullen worden verricht, daardoor zo min mogelijk worden verstoord.