Toelichting bij COM(2022)313 - Specifieke en tijdelijke maatregelen, naar aanleiding van de Russische invasie van Oekraïne, mbt door Oekraïne overeenkomstig zijn wetgeving afgegeven bestuurdersdocumenten

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2022)313 - Specifieke en tijdelijke maatregelen, naar aanleiding van de Russische invasie van Oekraïne, mbt door Oekraïne ...
bron COM(2022)313 EN
datum 20-06-2022
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

In de eerste tien weken van de Russische invasie van Oekraïne, die op 24 februari 2022 begon, hebben meer dan vijf miljoen mensen Oekraïne verlaten, op de vlucht voor het gewapende conflict, en onderdak gezocht in buurlanden, voornamelijk in de Europese Unie 1 . Al op 4 maart 2022 stelde de EU vast dat er sprake was van een massale toestroom van ontheemden uit Oekraïne en bood zij hen tijdelijke bescherming 2 . In Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/382 van de Raad van 4 maart 2022 zijn de categorieën personen vastgesteld die recht hebben op tijdelijke bescherming of passende bescherming uit hoofde van het nationale recht. Wie tijdelijke bescherming geniet, heeft recht op een verblijfsvergunning voor de hele duur van de bescherming en op toegang tot onder meer huisvesting, onderwijs, gezondheidszorg en de arbeidsmarkt. Een door een lidstaat afgegeven verblijfsvergunning houdt het recht in om gedurende 90 dagen in de Unie te reizen binnen een periode van 180 dagen.

Aangezien een rijbewijs de houder ervan het recht verleent om motorvoertuigen te besturen op de openbare weg, vergroot het de mobiliteit en vergemakkelijkt het zijn dagelijks leven. In de gegeven context stimuleert het personen die tijdelijke bescherming of passende bescherming krachtens het nationale recht genieten om deel te nemen aan economische en sociale activiteiten in hun nieuwe omgeving.

Overeenkomstig artikel 41 van het Verdrag inzake het wegverkeer dat in 1968 te Wenen is gesloten (hierna: “Verdrag van Wenen”) erkent elke verdragsluitende partij onder bepaalde voorwaarden de binnenlandse en/of internationale rijvergunningen die door een andere verdragsluitende partij zijn afgegeven. Oekraïne en 23 lidstaten hebben het Verdrag van Wenen geratificeerd en passen de bepalingen ervan toe in hun onderlinge betrekkingen; Spanje heeft het Verdrag van Wenen echter niet geratificeerd, terwijl Cyprus, Malta en Ierland er geen partij bij zijn.

De regels en procedures voor de erkenning en inwisseling van rijbewijzen uit derde landen verschillen van lidstaat tot lidstaat en zijn onder meer afhankelijk van de specifieke bepalingen van de nationale wetgeving of van bestaande bilaterale overeenkomsten tussen de lidstaten en het derde land in kwestie. Voor personen die tijdelijke bescherming of passende bescherming krachtens het nationale recht genieten en die houder zijn van een door Oekraïne afgegeven geldig rijbewijs, is het passend te voorzien in een geharmoniseerd kader voor de erkenning van rijbewijzen op het grondgebied van de Unie, zolang de periode van tijdelijke bescherming duurt.

Als algemene regel moeten personen die krachtens het nationale recht tijdelijke bescherming of passende bescherming genieten en houder zijn van een geldig rijbewijs dat door Oekraïne is afgegeven, hun rijbewijs op het grondgebied van de EU kunnen gebruiken zolang de tijdelijke bescherming duurt. Gezien het tijdelijke karakter van de bescherming hoeven zij hun Oekraïens rijbewijs niet in te wisselen voor een door een lidstaat afgegeven rijbewijs. Hierdoor wordt de last voor de bevoegde autoriteiten van de lidstaten aanzienlijk verlicht, aangezien zij anders miljoenen Oekraïense rijbewijzen zouden moeten inwisselen. Tegelijkertijd hoeven personen die tijdelijke bescherming of passende bescherming genieten op grond van het nationale recht, niet onmiddellijk een ander theoretisch en/of praktisch rijexamen af te leggen — vaak in een vreemde taal — en/of een medisch onderzoek te ondergaan in de lidstaat waar zij tijdelijk verblijven.

Overeenkomstig het Verdrag van Wenen inzake het wegverkeer kunnen de verdragsluitende partijen van de houder van een door een andere verdragsluitende partij afgegeven rijbewijs verlangen dat hij, naast de binnenlandse rijvergunning, ook in het bezit is van een internationaal rijbewijs (gebaseerd op een geharmoniseerd model). De praktijken in dit verband verschillen van lidstaat tot lidstaat. In sommige lidstaten wordt van houders van Oekraïense rijbewijzen vereist dat zij ook in het bezit zijn van een internationale rijvergunning wanneer de nationale rijvergunningen alleen in Cyrillisch schrift zijn opgesteld, terwijl dit in andere lidstaten niet het geval is. Zolang de oorlog in Oekraïne blijft duren, is het voor houders van Oekraïense rijbewijzen zo goed als onmogelijk om een internationaal rijbewijs te verkrijgen van de bevoegde Oekraïense instanties. Personen die tijdelijke bescherming of passende bescherming krachtens het nationale recht genieten, moeten daarom worden vrijgesteld van de verplichting om, naast een Oekraïens rijbewijs, ook in het bezit te zijn van een internationale rijvergunning, ten minste zolang de periode van tijdelijke bescherming duurt. In deze uitzonderlijke omstandigheden moet ook worden afgezien van een gecertificeerde vertaling van de bestaande Oekraïense rijbewijzen. Dit kan immers duur zijn en extra uitgaven meebrengen voor mensen die mogelijk al hun spaargeld hebben verloren toen zij hun land zijn ontvlucht. Bovendien zijn er buiten de grote steden in de Europese Unie weinig gecertificeerde vertalers gevestigd, en voor de levering van gewaarmerkte vertalingen is vaak een persoonlijke presentatie van de originele documenten vereist.

Soortgelijke overwegingen gelden ook voor de getuigschriften van vakbekwaamheid van bus- en vrachtwagenchauffeurs. Dergelijke getuigschriften hebben doorgaans een administratieve geldigheidsduur van ten hoogste vijf jaar, overeenkomstig Richtlijn 2003/59/EG 3 , die Oekraïne reeds ten uitvoer heeft gelegd voor chauffeurs die internationaal vervoer verrichten 4 . Gezien de context moeten gekwalificeerde beroepschauffeurs die zijn gevlucht voor de oorlog in Oekraïne, op passende wijze toegang krijgen tot economische activiteiten in de EU. Met het oog op de ontwikkeling van een doeltreffende geharmoniseerde uitvoering van de relevante bepalingen van dit voorstel zal de Commissie met de krachtens artikel 11 bis, lid 4, van Richtlijn 2003/59/EG aangewezen deskundigen gedachtewisselingen organiseren over de door de lidstaten vastgestelde nationale voorschriften.

Zoals uiteengezet in het actieplan voor solidariteitscorridors tussen de EU en Oekraïne, en in dit verband, moet de toegang van beroepschauffeurs uit Oekraïne tot werk in de Europese Unie worden vergemakkelijkt door specifieke regels vast te stellen voor de afgifte van getuigschriften van vakbekwaamheid aan Oekraïense beroepschauffeurs. Tegen de achtergrond van het algemene groeiende tekort aan vrachtwagenchauffeurs moeten alternatieve logistieke verbindingen tussen de EU en Oekraïne en de blijvende toegang van Oekraïne tot zijn exportmarkten worden versterkt in de nasleep van de huidige blokkering van de Oekraïense havens aan de Zwarte Zee.

Rijbewijzen en getuigschriften van vakbekwaamheid hebben doorgaans een beperkte geldigheidsduur. Zolang de oorlog echter blijft duren, zal Oekraïne waarschijnlijk niet in staat zijn te zorgen voor de nodige administratieve ondersteuning om deze documenten individueel te vernieuwen. In deze uitzonderlijke situatie zou de Oekraïense regering kunnen besluiten de geldigheid van deze documenten te verlengen. In dat geval moet Oekraïne de Unie en de lidstaten daarvan in kennis stellen. De lidstaten moeten een verlenging van de geldigheidsduur van Oekraïense rijbewijzen tot na de administratieve geldigheidsduur ervan erkennen, ten minste tot het einde van de periode van tijdelijke bescherming.

Op de vlucht gaan voor oorlog leidt vaak tot verlies of diefstal van belangrijke documenten, zoals rijbewijzen of getuigschriften van vakbekwaamheid, of tot het achterlaten van deze documenten in het oorlogsgebied zonder onmiddellijke mogelijkheid om ze terug te krijgen. In dergelijke gevallen moeten de lidstaten, onder voorbehoud van verificatie, bijvoorbeeld in het nationale elektronische rijbewijzenregister van Oekraïne, tijdelijke rijbewijzen ter vervanging van de oorspronkelijke kunnen afgeven voor de duur van de tijdelijke bescherming. Toegang tot het Oekraïense rijbewijzenregister voor de bevoegde autoriteiten van de lidstaten zou een dergelijke stap vergemakkelijken. Als de lidstaten geen mogelijkheid hebben om de echtheid van de door ontheemden verstrekte informatie te controleren, moeten zij weigeren dergelijke tijdelijke bestuurdersdocumenten af te geven. Bovendien zijn volgens het Oekraïense ministerie van Digitale transformatie bijna 5,7 miljoen rijbewijzen afgegeven via de applicatie DIIA (“Action”) van het mobiele burgerportaal. DIIA maakt de afgifte en verificatie van elektronische documenten en de levering van openbare diensten mogelijk. Ondanks het feit dat de DIAA-applicatie niet voldoet aan ISO-norm 18013-5 inzake mobiele rijbewijzen, die in september 2021 is gepubliceerd, biedt zij de mogelijkheid om de rijbevoegdheden te controleren die relevant zijn voor de uitzonderlijke situatie waarop deze verordening betrekking heeft.

Ten slotte hebben de bepalingen van deze verordening betrekking op uitzonderlijke omstandigheden en voorzien zij in vrijstellingen die onder normale omstandigheden niet worden toegepast. Daarom is het van bijzonder belang dat de handhaving van deze verordening weggebruikers en voetgangers niet in gevaar brengt door personen die niet geschikt zijn, toe te laten om op de EU-wegen te rijden. In dat verband moeten de bevoegde autoriteiten van de lidstaten passende maatregelen nemen om fraude en vervalsing te bestrijden.

• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

De bepalingen van de voorgestelde verordening vormen een aanvulling op de bestaande Unieregels betreffende het rijbewijs (Richtlijn 2006/126/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 betreffende het rijbewijs 5 ) en betreffende de vakbekwaamheid en de opleiding en nascholing van bestuurders van bepaalde voor goederen- en personenvervoer over de weg bestemde voertuigen (Richtlijn 2003/59/EG). Geen van beide richtlijnen bevat gemeenschappelijke regels voor de erkenning van relevante documenten die door derde landen zijn afgegeven. Een dergelijk gemeenschappelijk kader is echter noodzakelijk in de specifieke en buitengewone context die het gevolg is van de niet-uitgelokte en ongerechtvaardigde militaire agressie van Rusland tegen Oekraïne, aangezien het een administratieve aanpak mogelijk maakt die de bureaucratische lasten tot een minimum beperkt en tegelijkertijd de verkeersveiligheid in de hele Unie waarborgt.

• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

Dit voorstel vormt een aanvulling op de regels van de Unie betreffende de tijdelijke bescherming van ontheemden, met name Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/382 van de Raad van 4 maart 2022 tot vaststelling van een massale toestroom van ontheemden uit Oekraïne in de zin van artikel 5 van Richtlijn 2001/55/EG 6 , waarin voor het eerst is vastgesteld dat er sprake is van een massale toestroom in de Unie van ontheemden die Oekraïne hebben moeten verlaten als gevolg van een gewapend conflict overeenkomstig Richtlijn 2001/55/EG van de Raad van 20 juli 2001 betreffende minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden en maatregelen ter bevordering van een evenwicht tussen de inspanningen van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequenties van de opvang van deze personen 7 . Het voorstel staat deze ontheemden toe gebruik te maken van de documenten die nodig zijn voor het besturen van motorvoertuigen op het openbare wegennet van de Unie en voor het uitoefenen van het beroep van chauffeur, hetgeen hun economische en sociale integratie bevordert. Dit voorstel voorziet ook in een aantal kleine afwijkingen van Richtlijn 2003/59/EG en Richtlijn 2006/126/EG die tegemoetkomen aan de specifieke behoeften van de situatie.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

De rechtsgrondslag is artikel 91, lid 1, punt c), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

• Subsidiariteit

De Unie heeft reeds wetgeving vastgesteld op het gebied van rijbewijzen (Richtlijn 2006/126/EG) en de vakbekwaamheid en de opleiding en nascholing van bestuurders van bepaalde voor goederen- en personenvervoer over de weg bestemde voertuigen (Richtlijn 2003/59/EG). De hierboven geschetste wijzigingen blijven binnen de bevoegdheden die krachtens artikel 91, lid 1, punt c), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) aan de Unie zijn toegekend. Op grond van deze bepaling moeten het Europees Parlement en de Raad, overeenkomstig de medebeslissingsprocedure, maatregelen vaststellen om de veiligheid van het vervoer te verbeteren.

De voorgestelde regels zijn erop gericht de verkeersveiligheid te verbeteren, als aspect van de veiligheid van het vervoer, en tegelijkertijd te zorgen voor de economische en sociale integratie van personen die ontheemd zijn door de Russische aanvalsoorlog tegen Oekraïne. Dergelijke maatregelen zijn bedoeld om ervoor te zorgen dat personen die tijdelijke bescherming genieten, de vrijheid hebben om zich binnen de Unie te verplaatsen door motorvoertuigen te besturen, maar ook dat zij de vrijheid hebben om het beroep van chauffeur uit te oefenen, waarbij zij ervoor moeten zorgen dat zij dit doen in overeenstemming met de veiligheidsaspecten en -normen die in de Unie van toepassing zijn.

De doelstelling van deze verordening kan niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt, aangezien zij een geharmoniseerd regelgevingskader en geharmoniseerde coördinatie vereist voor een probleem dat wordt veroorzaakt door de oorlog in Oekraïne, die de Europese Unie als geheel treft. Ze kan derhalve, vanwege de omvang en de gevolgen van het optreden, beter door de Unie worden verwezenlijkt.

• Evenredigheid

Dit optreden van de Unie is noodzakelijk om de doelstelling van de goede werking van de tijdelijke beschermingsmechanismen waarin de desbetreffende onderdelen van het recht van de Unie voorzien, te verwezenlijken, rekening houdend met de omvang en de ernst van de gevolgen van de niet-uitgelokte en ongerechtvaardigde agressie van Rusland tegen Oekraïne. De voorgestelde verordening bevat gerichte tijdelijke maatregelen die strikt verband houden met de huidige situatie en beperkt zijn tot wat nodig is om de rechtszekerheid, de verkeersveiligheid en de goede werking van de interne markt te waarborgen.

• Keuze van het instrument

Dit voorstel heeft betrekking op specifieke bepalingen die de toepassing van verscheidene richtlijnen beïnvloeden. De bepalingen van de voorgestelde handeling moeten onmiddellijk en rechtstreeks toepasselijk zijn om vervoerders, andere betrokkenen en de autoriteiten van de lidstaten rechtszekerheid te bieden. Deze wetgevingshandeling moet daarom de vorm aannemen van een rechtstreeks toepasselijke verordening die niet in nationale wetgeving hoeft te worden omgezet.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan

Niet van toepassing, gezien het uitzonderlijke, tijdelijke en eenmalige karakter van de gebeurtenis die dit voorstel noodzakelijk maakt en die geen verband houdt met de doelstellingen van bestaande wetgeving.

• Raadpleging van belanghebbenden

Gezien de urgentie van de situatie zijn de belanghebbenden niet formeel geraadpleegd. Er hebben echter vier informele gedachtewisselingen plaatsgevonden met de leden van het Comité voor het rijbewijs (op 17 maart, 31 maart, 13 april en 12 mei 2022); in de marge van dit overleg is ook het geval van getuigschriften van vakbekwaamheid aan de orde gesteld.

De raadpleging bevestigde de lappendeken van regels die van toepassing zijn op de erkenning van door derde landen afgegeven officiële rijdocumenten. De situatie verschilt aanzienlijk van lidstaat tot lidstaat, aangezien de meeste relevante aspecten worden geregeld door nationale bepalingen. Gezien de omvang van de situatie en de noodzaak van onmiddellijke maatregelen, werd een optreden van de EU op dit gebied door de deskundigen van de lidstaten noodzakelijk geacht.

• Bijeenbrengen en gebruik van expertise

Zoals reeds is toegelicht, was het gezien de urgentie van de situatie niet mogelijk om expertise bijeen te brengen.

• Effectbeoordeling

Gezien de urgentie van de situatie is er geen effectbeoordeling uitgevoerd. Dit voorstel wijzigt in geen geval de beginselen en mechanismen van de desbetreffende wetgeving van de Unie.

• Grondrechten

Dit voorstel heeft tot doel het vrije verkeer binnen de Unie van personen die tijdelijke bescherming of passende bescherming genieten krachtens het nationale recht, te vergemakkelijken.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Niet van toepassing.

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

Niet van toepassing.