Toelichting bij COM(2022)316 - Trajecten naar succes op school - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2022)316 - Trajecten naar succes op school. |
|---|---|
| bron | COM(2022)316   |
| datum | 30-06-2022 |
“Ik wil dat Europa streeft naar meer sociale rechtvaardigheid en welvaart.
Inhoudsopgave
Onderwijs- en opleidingsstelsels kunnen en moeten een grote rol spelen bij het rechtvaardiger, inclusiever en welvarender maken van de Europese samenlevingen. Onderwijs kan de sociale cohesie versterken en de economie van de EU veerkrachtiger maken: uit onderzoek blijkt dat toegang tot kwaliteitsonderwijs voor kinderen en jongeren uit lage-inkomensgroepen helpt bij het bestrijden van de werkloosheid en het doorbreken van de intergenerationele overdracht van armoede. Deze doelstellingen kunnen evenwel alleen worden verwezenlijkt als onderwijs- en opleidingsstelsels echt eerlijk en inclusief zijn. Scholen moeten ervoor zorgen dat alle lerenden de kans krijgen om te slagen en hun potentieel volledig te benutten, ongeacht hun persoonlijke situatie 1 , familiale, culturele en sociaal-economische achtergrond. Dit wordt weerspiegeld in de beginselen 1 en 11 van de Europese pijler van sociale rechten 2 .
Onderwijsresultaten, in termen van kennis, vaardigheden en houding die tijdens scholing zijn ontwikkeld, zijn sterke voorspellers van een evenwichtig, gezond en succesvol leven als volwassene. Zij worden gemeten in termen van “schoolprestaties 3 ” en “onderwijsniveau 4 ” en leggen de basis voor hogere studies, toekomstige werkgelegenheid en een voldoeninggevend leven. De verwerving van basisvaardigheden (leesvaardigheid, wiskunde en wetenschappen) 5 is essentieel voor de persoonlijke en academische ontwikkeling van lerenden, terwijl de vaardigheden en competenties die worden verworven in het hoger middelbaar onderwijs steeds meer worden gezien als minimale geloofsbrieven om werk te vinden of als basis voor hogere studies en een voldoeninggevend leven. Sociaal-economische patronen en stratificatie hebben evenwel een sterke invloed op de onderwijservaringen en -resultaten van personen; lerenden uit kansarme milieus zijn oververtegenwoordigd bij de slecht presterende lerenden en lopen meer kans om onderwijs en opleiding te verlaten zonder diploma hoger middelbaar onderwijs. Daarom zijn het verminderen van het aantal lerenden dat slecht presteert in basisvaardigheden en het tegengaan van het voortijdig verlaten van onderwijs en opleiding 6 de belangrijkste doelstellingen van de Europese samenwerking op het gebied van onderwijs en opleiding. In de mededeling van de Commissie “De Europese onderwijsruimte tegen 2025 tot stand brengen” 7 wordt “Trajecten naar succes op school” aangekondigd als een vlaggenschipinitiatief om de inclusieve dimensie van onderwijs te stimuleren, een doelstelling die ook werd onderschreven door de Conferentie over de toekomst van Europa in haar eindverslag van mei 2022, waarin wordt opgeroepen tot “een inclusieve Europese onderwijsruimte waarbinnen alle burgers gelijke toegang hebben tot hoogwaardig onderwijs...”. Het initiatief “Trajecten naar succes op school” legt de nadruk op het terugdringen van slechte prestaties op het gebied van basisvaardigheden en het verhogen van het aantal leerlingen met een diploma secundair onderwijs. De Resolutie van de Raad betreffende een strategisch kader voor Europese samenwerking op het gebied van onderwijs en opleiding met het oog op de Europese onderwijsruimte en verder (2021‑2030) 8 ondersteunt deze actie en legt doelstellingen op EU-niveau voor 2030 vast: het percentage 15‑jarigen dat zwak presteert op het gebied van lezen, wiskunde en wetenschappen moet minder dan 15 % bedragen 9 en het percentage voortijdige verlaters van onderwijs en opleiding moet minder dan 9 % bedragen 10 .
In deze context dient de Commissie een voorstel voor een aanbeveling van de Raad in over “Trajecten naar succes op school”. Met de voorgestelde aanbeveling wordt de Aanbeveling van de Raad van 2011 inzake beleid ter bestrijding van voortijdig schoolverlaten 11 ingetrokken en vervangen, terwijl wordt voortgebouwd op de ervaring die bij de uitvoering van deze laatste is opgedaan. Sinds de vaststelling van de aanbeveling van de Raad van 2011 zijn de landen in Europa geconfronteerd met nieuwe situaties, uitdagingen en mogelijkheden die een diepe invloed hebben gehad op onderwijs- en opleidingsstelsels, zoals het toenemende aantal migranten van leerplichtige leeftijd van buiten de EU, onder wie vluchtelingen 12 , die naar de EU komen en de coronapandemie. In het beleidsdebat primeren bezorgdheden over de dalende trend in basisvaardigheden (die is aangetoond door de resultaten van de PISA-enquête uit 2018). Uit onderwijsresearch zijn nieuwe inzichten naar voren gekomen en bij beleidssamenwerking op EU-niveau zijn leemten en toekomstige werkgebieden vastgesteld, waardoor het passend is om de aanbeveling van de Raad van 2011 te evalueren, actualiseren en verbeteren. Het nieuwe voorstel heeft een ruimer toepassingsgebied: het bestrijkt tegelijkertijd de twee doelstellingen op EU-niveau over basisvaardigheden en het voortijdig verlaten van onderwijs en opleiding. Dit weerspiegelt het feit dat beide uitdagingen elkaar aanvullen, de oorzaken ervan en de maatregelen om ze aan te pakken. Daarnaast wordt met het voorstel het perspectief uitgebreid om andere aspecten aan te pakken die eerder niet werden behandeld en die een grote invloed hebben op onderwijsresultaten, zoals welzijn op school.
• Met de voorgestelde aanbeveling van de Raad aan te pakken uitdagingen
Sinds de vaststelling in 2011 van de aanbeveling van de Raad inzake beleid ter bestrijding van voortijdig schoolverlaten is er op Europees niveau en in de lidstaten aanzienlijk wat werk verzet. Een onafhankelijke beoordeling van de uitvoering van de aanbeveling 13 schetst een algemeen positief beeld van het effect van deze aanbeveling en de hiermee verband houdende EU-beleidsinstrumenten (monitoring- en verslagleggingsmechanismen in het kader van het Europees Semester; wederzijds leren en samenwerking tussen de lidstaten binnen het strategisch kader voor Europese samenwerking op het gebied van onderwijs en opleiding (ET 2020); financiering, met name via Erasmus+ en de Europese structuur- en investeringsfondsen; investeringen in onderzoek en communicatie). De beoordeling besluit dat de uitvoering van de aanbeveling van de Raad heeft bijgedragen tot een daling van het percentage voortijdige verlaters van onderwijs en opleiding op EU-niveau (van 13,4 % 14 in 2011 tot 9,7 % in 2021) en veranderingen binnen onderwijsinstellingen en in het beleid heeft aangemoedigd.
Ondanks deze aanzienlijke vooruitgang blijft het voortijdig verlaten van onderwijs en opleiding een beleidsuitdaging in Europa, die met name ernstig is in een aantal landen en regio’s en voor specifieke doelgroepen. Momenteel zijn meer dan 3,2 miljoen jongeren in de EU (18- tot 24‑jarigen) voortijdige verlaters van onderwijs en opleiding en heeft slechts 84,3 % (van de 20- tot 24‑jarigen) het hoger middelbaar onderwijs afgerond. Er zijn aanzienlijke verschillen tussen en binnen landen, en er blijven ongelijkheden bij specifieke bevolkingsgroepen: het gemiddelde aandeel voortijdige verlaters van onderwijs en opleiding ligt 3,5 procentpunten hoger bij jonge mannen (11,4 %) dan bij jonge vrouwen (7,9 %) 15 en er zijn opvallende nadelen voor jongeren die in het buitenland geboren zijn en lerenden die in specifieke buitenwijken, plattelandsgebieden en verafgelegen gebieden wonen 16 . De sociaal-economische achtergrond van lerenden heeft over het algemeen een grote invloed op het voortijdig verlaten van onderwijs en opleiding 17 .
De beoordeling bracht evenwel ook een aantal leemten en gebieden aan het licht die extra aandacht verdienen:
–maatregelen en acties zijn vaak op projectbasis en kortlopend, ze zijn gericht op slechts één probleem of houden geen rekening met alle dimensies van de school, waardoor hun effect beperkt is; er is een meer systemische benadering nodig, zowel op het niveau van de school als op het niveau van het stelsel, aangezien de huidige benaderingen nog steeds onvoldoende ontwikkeld zijn;
–in veel landen zijn de uitgevoerde beleidsmaatregelen onvoldoende gemonitord en geëvalueerd;
–samenwerking tussen verschillende beleidsterreinen (zoals onderwijs en opleiding, gezondheid, sociale diensten, werkgelegenheid, huisvesting, justitie, inclusie van migranten, onder wie vluchtelingen, non-discriminatie) en bestuursniveaus (nationaal, regionaal, lokaal), alsook dialoog met belanghebbenden, zijn nog te beperkt en geïsoleerd;
–hoewel er degelijke compensatiemaatregelen zijn ingevoerd, zijn acties voor preventie en vroege interventie in veel landen onvoldoende ontwikkeld of uitgevoerd/gehandhaafd;
–er is vaak onvoldoende rekening gehouden met de behoeften van specifieke groepen (zoals lerenden met een zichtbare en niet-zichtbare beperking, lerenden met speciale onderwijsbehoeften of problemen met de geestelijke gezondheid, lerenden met een migrantenachtergrond, onder wie vluchtelingen, lerenden die tot etnische minderheden behoren zoals de Roma, die slachtoffer zijn van pesterijen); dit is met name ernstig voor lerenden met complexe behoeften (zoals kinderen met een ouder in de gevangenis, slachtoffers van huiselijk geweld, uit huis geplaatste kinderen enz.);
–maatregelen om leerproblemen aan te pakken, zijn onvoldoende geïntegreerd in maatregelen om welzijn en geestelijke gezondheid op school te bevorderen of om pesten tegen te gaan;
–lerenden, gezinnen en de belangrijkste belanghebbenden (zoals sociaal uitgesloten ouders, migrantengemeenschappen en ngo’s) zijn vaak onvoldoende betrokken bij de opstelling, uitvoering en evaluatie van beleidsmaatregelen;
–schoolleiders, leerkrachten, opleiders en ander onderwijzend personeel zijn vaak onvoldoende voorbereid om ondermaatse prestaties en het voortijdig verlaten van onderwijs en opleiding aan te pakken, om diversiteit een plaats te geven, om passende steun te verlenen aan kinderen met problemen of met een risico op problemen of aan lerenden die problemen hebben met welzijn of met hun geestelijke gezondheid.
De voorbije tien jaar zijn er aanzienlijke inspanningen gedaan om het voortijdig verlaten van onderwijs en opleiding terug te dringen, met name na de vaststelling van de aanbeveling van de Raad uit 2011. Recenter hebben ondermaatse prestaties in basisvaardigheden meer aandacht gekregen in het beleidsdebat op EU-niveau, vooral sinds de publicatie van de bevindingen van de PISA-enquête van de OESO uit 2018 18 , die wijzen op een dalende trend op EU-niveau in de periode 2009‑2018. 19 De PISA-enquête uit 2018 toont met name aan dat:
–momenteel één op de vijf 15-jarige Europeanen ondermaats presteert (22,5 % kan geen basistaken in lezen uitvoeren, 22,9 % in wiskunde en 22,3 % in wetenschappen). Het EU-gemiddelde is er niet op vooruitgegaan en er zijn grote verschillen tussen de lidstaten, hoewel sommige landen erin zijn geslaagd hun prestaties mettertijd te verbeteren;
–de sociaal-economische achtergrond in de meeste EU-landen een grote invloed heeft op de prestaties en de academische verwachtingen van leerlingen. In landen met een groot percentage zwak presterende leerlingen is er bovendien meestal ook een grote kloof tussen de prestaties van leerlingen met een kansrijke en met een kansarme sociaal-economische achtergrond;
–het percentage leerlingen met een migrantenachtergrond dat zwak presteert op het gebied van lezen (zoals gedefinieerd door de PISA-enquête van de OESO) 20 in veel EU-landen nog steeds veel hoger is dan bij leerlingen met een niet-migrantenachtergrond 21 ;
–landen met een laag percentage slecht presterende leerlingen ook een hoog percentage toppresteerders heeft, wat suggereert dat uitmuntendheid en gelijkheid van onderwijs op school hand in hand kunnen gaan 22 ;
–meisjes veel beter presteren in leesvaardigheid dan jongens, en dat er een genderkloof blijft ten voordele van meisjes in wetenschappen 23 . Dit wordt bevestigd door nationale gegevens, die ook aantonen dat jongens vaker afwezig zijn van school dan meisjes 24 .
De resultaten van de “International Computer and Information Literacy Study” (ICILS — Internationaal onderzoek naar computer- en informatiegeletterdheid) 25 uit 2018 tonen bovendien aan dat een vijfde van de jongeren in de EU niet over digitale basisvaardigheden beschikt en leggen tegelijkertijd het effect van de sociaal-economische status op digitale geletterdheid bloot: studenten met een hogere sociaal-economische status scoren gemiddeld aanzienlijk beter op digitale en informatiegeletterdheid, en studenten met een ouder met een bachelordiploma of hoger scoren ook beter dan studenten met ouders zonder diploma.
In de Europese Strategie inzake de rechten van personen met een handicap 2021‑2030, die de lidstaten ondersteunt bij de uitvoering van het Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap van de Verenigde Naties waarbij zij allemaal partij zijn 26 , benadrukt de Commissie de kloof in onderwijsresultaten tussen jongeren met en zonder handicap, door een gebrek aan inclusiviteit en toegankelijkheid van het onderwijsstelsel. Veel kinderen en jongeren met een handicap zijn ingeschreven in scholen voor buitengewoon onderwijs, die niet altijd doeltreffend een brug slaan naar het algemene onderwijsstelsel.
De recentste PISA-resultaten werpen ook een licht op aanvullende en even zorgwekkende tekortkomingen in de onderwijsstelsels, die de onderwijsresultaten kunnen beïnvloeden: het welzijn van leerlingen op school 27 (gemeten als het gevoel van leerlingen dat zij erbij horen op school) neemt af en pesten/cyberpesten is wijdverspreid en neemt nog toe 28 . Uit onderzoek blijkt dat pesten op school verwoestende gevolgen heeft voor het welzijn en de academische prestaties van lerenden en het risico op voortijdig schoolverlaten doet toenemen 29 . Uit onderzoek blijkt ook dat het verbeteren van het welzijn van lerenden, onder meer via sociaal en emotioneel onderwijs 30 en preventie van pesten, van cruciaal belang is om de onderwijsresultaten te verbeteren 31 . Emotioneel welzijn en geestelijke gezondheid bij kinderen en jongeren zijn ook een groot probleem geworden in Europa: 10 tot 20 % van de schoolkinderen heeft tijdens de schooljaren problemen met de geestelijke gezondheid, en de helft van hen ontwikkelt vóór de leeftijd van 14 jaar problemen, met name angst en depressie. Dit is een groot probleem dat de onderwijsresultaten negatief beïnvloedt. Als de scholen deze problemen niet zelf kunnen oplossen, kunnen zij helpen bij de aanpak van problemen met welzijn en geestelijke gezondheid door samen te werken met de lokale gemeenschap en externe professionals en agentschappen 32 .
Armoede en sociaal-economische factoren vormen de rode draad door deze uitdagingen: de sociaal-economische achtergrond van lerenden en hun gezin blijft de grootste bepalende factor van onderwijsresultaten, wat wijst op een hardnekkig risico op intergenerationele overdracht van achterstand en verminderde opwaartse sociale mobiliteit voor lerenden uit kansarme milieus.
Bevindingen uit internationaal onderzoek en feedback van het raadplegingsproces dat aan dit voorstel voorafging, bevestigen de noodzaak om de schoolprestaties en het onderwijsniveau samen aan te pakken. Ondermaatse prestaties in basis- en digitale vaardigheden en het voortijdig verlaten van onderwijs en opleiding zijn met elkaar verbonden en worden veroorzaakt door een combinatie van factoren (individuele, gezinsgerelateerde, sociale en economische factoren enz.). De oorzaken hebben niet alleen met het onderwijs te maken; bepaalde kenmerken van de onderwijs- en opleidingsstelsels (zoals beperkte toegang tot kwaliteitsvol onderwijs en opvang voor jonge kinderen, vroege toewijzing aan verschillende onderwijstrajecten, segregatie, zittenblijven, scholen voor speciaal onderwijs enz.) 33 kunnen ze evenwel verder versterken, met vooral negatieve gevolgen voor jongeren uit kansarme groepen.
De coronacrisis heeft deze uitdagingen nog groter gemaakt. Hoewel er nog meer tijd en werk nodig zullen zijn om de langetermijngevolgen van de langdurige sluiting van scholen op leer- en academische processen te beoordelen, suggereren meerdere voorafgaande onderzoeken dat de crisis de vooruitgang van lerenden mogelijk heeft verhinderd en de kans heeft vergroot dat leerlingen die voortijdig dreigden af te haken de school ook effectief hebben verlaten. Zij tonen ook aan dat de crisis negatieve gevolgen had voor het welzijn van lerenden, onder meer door toegenomen stress en angst die werden veroorzaakt door isolatie en een gebrek aan contact met leeftijdsgenoten, meer blootstelling aan huiselijk geweld en minder toegang tot essentiële diensten. Kinderen in sociaal-economisch achtergestelde milieus, die al vóór de pandemie gemiddeld slechter presteerden, hebben tijdens de lockdowns wellicht het meest geleden 34 , onder meer door een gebrekkige toegang tot internet en/of elektronische apparaten die nodig waren voor afstandsonderwijs 35 . Als gevolg hiervan is het percentage ondermaats presterende lerenden in Europa tijdens de pandemie mogelijk aanzienlijk toegenomen. Ook het percentage voortijdige verlaters van onderwijs en opleiding zal de komende jaren naar verwachting toenemen, hoewel dit pas over enkele jaren in de statistieken naar voren zal komen.
Hiervoor is een vernieuwde inspanning nodig om te komen tot betere onderwijsresultaten en een inclusieve schoolomgeving voor alle lerenden, ongeacht hun persoonlijkheidskenmerken, familiale, culturele en sociaal-economische achtergrond, met meer nadruk op een verbetering van basisvaardigheden.
Er moet meer aandacht gaan naar welzijn op school, rekening houdend met ervaringen met de uitvoering van de aanbeveling van de Raad uit 2011 over de bestrijding van voortijdig schoolverlaten, recente inzichten uit onderzoek en uit het raadplegingsproces en de nieuwe uitdagingen die de coronacrisis met zich heeft meegebracht.
Op basis van de ervaringen met de aanbeveling van de Raad uit 2011 legt het voorstel van de Commissie voor een aanbeveling van de Raad over “Trajecten naar succes op school” een vernieuwd actiekader vast waarbinnen de lidstaten hun eigen geïntegreerde strategie kunnen ontwikkelen om succes op school uit te breiden, op het passende niveau volgens de structuur van elk onderwijs- en opleidingsstelsel, en ondersteund door doeltreffende gegevensverzameling en monitoring. Het geactualiseerde kader bevat een reeks beleidsmaatregelen die monitoring, preventie, interventie en compensatie 36 omvatten, maar met meer nadruk op preventie en vroege interventie. De lidstaten kunnen de beleidsmaatregelen toepassen en combineren volgens hun specifieke omstandigheden en behoeften.
• De doelstellingen van de voorgestelde aanbeveling van de Raad
Met haar voorstel voor een aanbeveling van de Raad over “Trajecten naar succes op school” streeft de Commissie ernaar:
–schoolprestaties en onderwijsniveau los te koppelen van sociale, economische en culturele status;
–het percentage ondermaats presterende leerlingen en voortijdige verlaters van onderwijs en opleiding op EU-niveau te verlagen om de doelstellingen op EU-niveau voor 2030 van de Europese onderwijsruimte te behalen;
–inclusief onderwijs en inclusieve opleiding te bevorderen, wat gelijkheid, kwaliteit, academische prestatie, betrokkenheid, welzijn op school, geestelijke en fysieke gezondheid en respect voor diversiteit omvat;
–door wederzijds leren verder te werken aan een gedeeld begrip voor de factoren die onderwijsresultaten en welzijn stimuleren, met bijzondere nadruk op lerenden uit kansarme milieus.
• Internationale dimensie
Het voorstel vormt een aanvulling op het werk op internationaal niveau. Het draagt bij tot acties ter ondersteuning van de VN-doelstellingen voor duurzame ontwikkeling 2030 (SDG’s) 37 , met name SDG 4, Kwaliteitsonderwijs. Het voorstel is verenigbaar met het VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap 38 ; artikel 24 daarvan voorziet in inclusieve onderwijsstelsels. Het strookt met het VN-verslag over inclusie, “Global Education Monitoring 2020 Report on Inclusion”. Het ondersteunt de activiteiten van de UNESCO betreffende geweld en pesten op school 39 . “Trajecten naar succes op school” sluit aan bij het OECD Learning Compass 2030 framework (Kaderleerkompas 2030 van de OESO) 40 .
De resultaten van de PISA-enquête van de OESO dienen als input voor het voorstel en maken internationale vergelijkingen mogelijk, die verder kunnen worden onderzocht in de context van de werkgroep Scholen van het strategisch kader van de Europese onderwijsruimte.
•Instrumenten om de uitvoering te ondersteunen
De voorgestelde aanbeveling van de Raad zal worden ondersteund door een aantal verschillende instrumenten:
–verslaglegging en monitoring, met name in het kader van het Europees Semester, het Sociaal Scorebord en het strategisch kader van de Europese onderwijsruimte;
–collegiaal leren, uitwisseling van gegevens en ervaringen tussen lidstaten, met name via de werkgroep Scholen van het strategisch kader van de Europese onderwijsruimte;
–EU-financiering (meer bepaald via Erasmus+, de faciliteit voor herstel en veerkracht, het Europees Sociaal Fonds+, het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het programma Digitaal Europa, Horizon Europa, het instrument voor technische ondersteuning, het Fonds voor asiel, migratie en integratie enz.) via vastgestelde programma’s/plannen;
–een geactualiseerde praktische Europese toolkit voor scholen om middelen en praktijken te delen 41 ;
–een deskundigengroep over strategieën voor het creëren van ondersteunende leeromgevingen voor groepen die het risico lopen om slecht te presteren en voor het bevorderen van het welzijn op school;
–onderzoek via het programma Horizon Europa;
–de oprichting (vanaf december 2022) van het Leerlab over investeringen in kwaliteitsonderwijs en ‑opleiding, dat de evaluatie en monitoring van onderwijsbeleid en investeringen op Europees niveau zal uitbreiden.
• Complementariteit met andere initiatieven
De aanbeveling vormt een aanvulling op andere maatregelen van de Commissie die zijn gepresenteerd in het kader van de mededeling over de Europese onderwijsruimte en het actieplan voor digitaal onderwijs. Deze maatregelen omvatten:
–de Aanbeveling van de Raad van 2019 inzake een alomvattende benadering van het onderwijzen en leren van talen 42 ;
–de Aanbeveling van de Raad van 2019 betreffende stelsels voor kwaliteitsvolle voor- en vroegschoolse educatie en kinderopvang 43 ;
–de Aanbeveling van de Raad van 2018 inzake het bevorderen van gemeenschappelijke waarden, inclusief onderwijs en de Europese dimensie van lesgeven 44 ;
–de Aanbeveling van de Raad van 2021 over blended leren voor hoogwaardig en inclusief basis- en middelbaar onderwijs 45 ;
–de gestructureerde dialoog over de succesfactoren die digitaal onderwijs mogelijk maken en de ontwikkeling van gezamenlijke richtsnoeren voor leraren en onderwijzend personeel om digitale geletterdheid te stimuleren en desinformatie aan te pakken;
–de Europese vaardighedenagenda 46 ;
–de Aanbeveling van de Raad van 2020 inzake beroepsonderwijs en ‑opleiding voor duurzaam concurrentievermogen, sociale rechtvaardigheid en veerkracht 47 , die een gemoderniseerde EU-beleidsvisie op beroepsonderwijs en ‑opleiding voorstelt, met inbegrip van de digitalisering en het gebruik van blended leren; en
–de Aanbeveling van de Raad van 2020 inzake Een brug naar banen — Versterking van de jongerengarantie en tot vervanging van de Aanbeveling van de Raad van 22 april 2013 tot invoering van een jongerengarantie 48 .
De voorgestelde aanbeveling van de Raad zal ook bijdragen tot de uitvoering van de Europese pijler van sociale rechten en het actieplan daarvan, de EU-strategie voor gendergelijkheid 2020‑2025 (2020) 49 , het strategisch EU-kader voor gelijkheid, integratie en participatie van de Roma 2020‑2030 (2020) 50 en de hiermee verband houdende aanbeveling van de Raad (2021) 51 ; de strategie voor gelijkheid van lhbtiq’ers 2020‑2025 (2020) 52 ; het actieplan voor integratie en inclusie 2021‑2027 (2020) 53 ; de strategie inzake de rechten van personen met een handicap 2021‑2030 (2021) 54 ; het EU-actieplan tegen racisme 2020‑2025 (2020) 55 ; de EU-strategie ter bestrijding van antisemitisme en de bevordering van het Joodse leven (2021) 56 ; de EU-strategie voor de rechten van het kind (2021) 57 ; de Europese kindergarantie (2021) 58 ; het Europees Jaar van de jeugd (2022) 59 ; de nieuwe EU-strategie voor een beter internet voor kinderen (2022) 60 ; en HealthyLifeStyle4All (2021) 61 .
Het Erasmus+-programma ondersteunt dit initiatief: organisaties en deelnemers met minder kansen staan centraal in de overkoepelende prioriteit “inclusie en diversiteit” van het programma, en zij kunnen beschikken over specifieke mechanismen en middelen. Het Erasmus+-programma ondersteunt ook leraren en alle schoolpersoneel bij het verwerven van nieuwe competenties en het ontwikkelen van inclusieve strategieën en onderwijsprogramma’s zoals de nieuwe Erasmus+ Teacher Academies.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De voorgestelde aanbeveling van de Raad is in overeenstemming met artikel 165, lid 4, en artikel 166, lid 4, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
Artikel 165, lid 1, bepaalt dat de Unie bijdraagt tot de ontwikkeling van onderwijs van hoog gehalte door samenwerking tussen de lidstaten aan te moedigen en zo nodig door hun activiteiten te ondersteunen en aan te vullen, met volledige eerbiediging van de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de inhoud van het onderwijs en de opzet van het onderwijsstelsel. Artikel 165, lid 2, bepaalt voorts dat het optreden van de Unie op onderwijsgebied er ten dele op gericht is de ontwikkeling van het onderwijs op afstand te stimuleren. In artikel 166, lid 1, staat dat de Unie inzake beroepsopleiding een beleid moet uitvoeren om de activiteiten van de lidstaten te versterken en aan te vullen, met volledige eerbiediging van de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de inhoud en de opzet van de beroepsopleiding.
Het initiatief voorziet niet in een uitbreiding van de regelgevingsbevoegdheid van de EU en legt de lidstaten geen dwingende verbintenissen op. De lidstaten bepalen zelf, overeenkomstig de nationale omstandigheden, hoe zij deze aanbeveling van de Raad uitvoeren.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Dit voorstel is in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel van artikel 5, lid 3, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU).
De lidstaten zijn verantwoordelijk voor de inhoud van het onderwijs en de organisatie van hun onderwijs- en opleidingsstelsels. Tegelijkertijd blijkt uit bewijsmateriaal dat zij te kampen hebben met een aantal gezamenlijke problemen betreffende onderwijsresultaten en welzijn op school.
Deze aanbeveling van de Raad zal de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de inhoud van onderwijs en de organisatie van onderwijsstelsels en hun culturele en taaldiversiteit volledig eerbiedigen en tegelijkertijd de aanvullende en ondersteunende rol van de EU en de vrijwillige aard van de Europese samenwerking op het gebied van onderwijs en opleiding weerspiegelen. In het kader van de Europese onderwijsruimte zal het initiatief de inspanningen van de lidstaten voor de ontwikkeling en uitvoering van beleidsmaatregelen en mechanismen, afgestemd op hun nationale stelsels en structuren, ondersteunen.
Het initiatief voorziet niet in een uitbreiding van de regelgevingsbevoegdheid van de EU en legt de lidstaten geen dwingende verbintenissen op. De Europese meerwaarde ligt hoofdzakelijk in de mogelijkheid van de EU om politieke betrokkenheid op nationaal niveau in te zetten en om onderwijs- en opleidingsstelsels te ondersteunen aan de hand van beleidsmaatregelen en gezamenlijke instrumenten (Erasmus+, de Europese faciliteit voor herstel en veerkracht, het Europees Sociaal Fonds+, het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het programma Digitaal Europa, Horizon Europa, het Fonds voor technische ondersteuning, het Fonds voor asiel, migratie en integratie enz.), met volledige eerbiediging van de subsidiariteit.
• Evenredigheid
Dit voorstel strookt met het evenredigheidsbeginsel als bedoeld in artikel 5, lid 4, VEU.
Noch de inhoud noch de vorm van deze voorgestelde aanbeveling van de Raad gaat verder dan wat nodig is om de doelstellingen ervan te verwezenlijken. De verbintenissen die de lidstaten zullen aangaan, zijn vrijwillig van aard en elke lidstaat blijft vrij om te beslissen welke aanpak hij wil volgen.
• Keuze van het instrument
Om bij te dragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de artikelen 165 en 166 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie voorziet dit Verdrag in de aanneming van aanbevelingen door de Raad, op voorstel van de Commissie.
Een aanbeveling van de Raad is een passend instrument op het gebied van onderwijs en opleiding, omdat de EU op dit gebied een ondersteunende verantwoordelijkheid heeft. Het is een instrument dat al vaak voor Europese maatregelen op deze gebieden is gebruikt. Als juridisch instrument duidt een aanbeveling op het belang dat de lidstaten aan de gepresenteerde maatregelen hechten en biedt een aanbeveling een sterkere politieke grondslag voor samenwerking op dit gebied, met volledige eerbiediging van de bevoegdheid van de lidstaat op het gebied van onderwijs en opleiding.
3. EVALUATIES, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Een onafhankelijke beoordeling van de uitvoering van de Aanbeveling van de Raad van 2011 inzake beleid ter bestrijding van voortijdig schoolverlaten is in 2019 gepubliceerd 62 . De studie had betrekking op 37 EU- en niet-EU-landen. Er werd dieper ingegaan op:
–de situatie en trends op Europees en nationaal niveau en de nationale regelingen voor monitoring en evaluatie van het voortijdig verlaten van onderwijs en opleiding;
–overzicht en voorbeelden van de op nationaal niveau ingestelde maatregelen voor preventie, interventie en compensatie, alsook bewijsmateriaal van de doeltreffendheid daarvan;
–een analyse van de rol en invloed van de aanbeveling van 2011 en verwante EU-beleidsinstrumenten wat betreft hun relevantie, doeltreffendheid, efficiëntie en duurzaamheid;
–de behoefte aan toekomstige steun op EU-niveau om het voortijdig verlaten van onderwijs en opleiding tegen te gaan, en de aard van die steun.
• Raadpleging van belanghebbenden
Het voorstel is gebaseerd op input die tijdens een uitgebreid raadplegingsproces is verzameld 63 . Dit omvatte onder meer:
–een openbare raadpleging van 14 weken over het nieuwe initiatief, die liep van 24 juni tot 30 september 2021;
–besprekingen tijdens de vergaderingen van directeuren-generaal voor scholen;
–een reeks specifieke onlineworkshops tussen mei en september 2021 met vertegenwoordigers van ministeries en organisaties van belanghebbenden (waaronder vertegenwoordigers van leraren en opvoeders, lerenden, ouders en jongeren, sociale partners en ngo’s die een brede waaier van belanghebbenden vertegenwoordigen) alsook met deskundigen op het terrein.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
–opgedane ervaring bij de uitvoering van het strategisch kader voor beleidssamenwerking Onderwijs en opleiding 2020 (verslagen van werkgroepen, praktijken die zijn verzameld en gedeeld via de Europese toolkit voor scholen enz.);
–een onafhankelijke beoordeling van de uitvoering van de Aanbeveling van de Raad van 2011 inzake beleid ter bestrijding van voortijdig schoolverlaten (zie hierboven);
–een brede waaier van bestaande en onlangs bestelde verslagen en studies over de verwachte gevolgen van de coronacrisis op onderwijsresultaten, gelijkheid in onderwijs, inclusieve stelsels, pesten op school, sociale en emotionele opvoeding, welzijn op school, betrokkenheid van ouders, kwaliteit van het leven op school, beleidshervormingen die succesvolle PISA-verhalen verklaren enz.;
–het in kaart brengen van Erasmus+-projecten die verband houden met de bevordering van betere onderwijsresultaten, slechte prestaties en het voortijdig verlaten van onderwijs en opleiding bestrijden en welzijn op school ondersteunen;
–deskundigheid van academici en andere externe deskundigen die hebben bijgedragen met empirisch onderbouwde kennis en adviezen via het Netwerk van deskundigen die werken aan de sociale dimensie van onderwijs en opleiding (Network of Experts working on the Social dimension of Education and Training — NESET) 64 en de redactie van de Europese toolkit voor scholen;
–de analyse van verslagen en onderzoeken van de OESO, Unesco en de Raad van Europa, alsook het werk van het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek van de Europese Commissie, Cedefop en Eurydice.
Deze informatie is te vinden in het bijgevoegde werkdocument van de diensten van de Commissie.
• Effectbeoordeling
Aangezien de maatregelen de initiatieven van de lidstaten aanvullen en de voorgestelde activiteiten op vrijwillige basis worden uitgevoerd, en gezien de reikwijdte van de verwachte effecten, is er geen effectbeoordeling uitgevoerd. De ontwikkeling van het voorstel was gebaseerd op eerdere onderzoeken 65 , raadpleging van de lidstaten en de openbare raadpleging.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Niet van toepassing.
• Grondrechten
Dit voorstel voor een aanbeveling van de Raad is in overeenstemming met de grondrechten en beginselen die zijn erkend door het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, met name het recht op de bescherming van persoonsgegevens zoals vastgesteld in artikel 8, de vrijheid van kunsten en wetenschappen zoals vastgesteld in artikel 13, het recht op onderwijs zoals vastgesteld in artikel 14, en het recht op non-discriminatie waarin is voorzien in artikel 21.
De maatregelen zullen worden uitgevoerd in overeenstemming met de EU-wetgeving inzake de bescherming van persoonsgegevens, in het bijzonder Verordening (EU) 2016/679 66 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (algemene verordening gegevensbescherming).
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Dit initiatief vergt geen extra middelen uit de EU-begroting.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Om de uitvoering te ondersteunen, stelt de Commissie voor in samenwerking met de lidstaten activiteiten voor collegiaal leren en vaststelling van goede praktijken te ontwikkelen, alsook onderzoek, begeleidend materiaal, handboeken en andere concrete empirisch onderbouwde resultaten. De Commissie is van plan de Europese toolkit voor scholen verder te ontwikkelen met het nieuwe Europese platform voor schoolonderwijs om bevindingen, succesvolle voorbeelden en alle andere relevante hulpbronnen mee te delen.
De Commissie is voornemens verslag uit te brengen over het gebruik van de aanbeveling van de Raad in werk met betrekking tot de uitvoering van het strategisch kader voor Europese samenwerking op het gebied van onderwijs en opleiding met het oog op de Europese onderwijsruimte en verder.
• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)
Niet van toepassing.
• Samenvatting van het voorstel voor een aanbeveling van de Raad en het werkdocument van de diensten van de Commissie
Op basis van de ervaring met de aanbeveling van de Raad uit 2011 is de voorgestelde aanbeveling van de Raad een combinatie van nieuwigheid en continuïteit, biedt zij nieuwe oplossingen en vormt zij een uitbreiding en actualisering van een aantal componenten van de tekst die zij zal intrekken.
Net als in de aanbeveling van 2011 wordt in dit voorstel gewezen op de noodzaak om preventieve, interventie- en compensatiemaatregelen te combineren. Er wordt evenwel meer nadruk gelegd op preventieve maatregelen en er wordt erkend dat voor verschillende behoeften/doelpublieken andere soorten maatregelen nodig zijn. Het voorstel omvat aspecten die in de tekst uit 2011 niet (of onvoldoende) werden aangepakt, zoals schoolgovernance- en kwaliteitsborgingsmechanismen; het concept van de holistische benadering op schoolniveau en van samenwerking en partnerschap in en rond scholen; de sleutelrol van het zorgen voor welzijn, sociaal en emotioneel leren; en veiliger, gezonder en stimulerender leeromgevingen.
Het voorstel bevat richtsnoeren en maatregelen die de lidstaten kunnen toepassen om betere onderwijsresultaten voor jonge Europeanen te behalen en die de verbintenis van de Europese Commissie vastleggen om maatregelen van de lidstaten op dit gebied te ondersteunen en aan te vullen.
Het begeleidende werkdocument van de diensten van de Commissie bevat bewijsmateriaal uit onderzoek, meningen en ervaringen van belanghebbenden die zijn verzameld tijdens de raadplegingsfase, alsook voorbeelden van bestaande beleidsmaatregelen en projecten die het beleid dat in de voorgestelde aanbeveling van de Raad naar voren worden geschoven, ondersteunen.