Overwegingen bij COM(2021)664 - Wijziging van Verordening (EU) nr. 575/2013 inzake vereisten inzake kredietrisico, risico van kredietwaarderingsaanpassing, operationeel risico, marktrisico en output floor - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2021)664 - Wijziging van Verordening (EU) nr. 575/2013 inzake vereisten inzake kredietrisico, risico van kredietwaarderingsaanpassing, ... |
|---|---|
| document | COM(2021)664  |
| datum | 27 oktober 2021 |
(2) Om met een oplossing voor die problemen te komen, om rechtszekerheid te bieden en om het engagement van de EU aan haar partners in de G20 duidelijk te maken, is het van eminent belang dat de resterende aspecten van de Bazel III-hervorming getrouw worden uitgevoerd. Tegelijkertijd moet worden voorkomen dat die uitvoering de totale kapitaalvereisten voor het EU-bankensysteem als geheel doet toenemen en moet rekening worden gehouden met de specifieke kenmerken van de EU-economie. Voor zover mogelijk moeten aanpassingen van de internationale standaarden overgangsmaatregelen zijn. De uitvoering moet helpen te voorkomen dat EU‑instellingen concurrentienadeel ondervinden, met name op het gebied van handelsactiviteiten, waar EU-instellingen rechtstreeks concurreren met hun internationale tegenspelers. Daarnaast moet de voorgestelde benadering ook sporen met de logica achter de bankenunie en moet verdere compartimentering van de interne bankenmarkt worden vermeden. Ten slotte moet ervoor worden gezorgd dat de regels evenredig zijn en inzetten op het verder verlagen van compliancekosten, met name voor kleinere instellingen, zonder dat de prudentiële standaarden worden versoepeld.
(3) Verordening (EU) nr. 575/2013 staat instellingen toe om hun kapitaalvereisten te berekenen aan de hand van standaardbenaderingen of van internemodellenbenaderingen. Bij internemodellenbenaderingen mogen instellingen zelf een raming maken van de meeste of alle parameters die nodig zijn om kapitaalvereisten te berekenen, terwijl bij standaardbenaderingen instellingen kapitaalvereisten moeten berekenen aan de hand van vaste parameters, die zijn gebaseerd op betrekkelijk voorzichtige aannames en in Verordening (EU) nr. 575/2013 zijn vastgelegd. In december 2017 heeft het Bazelse Comité besloten een geaggregeerde output floor in te voeren. Dat besluit was gebaseerd op een analyse die in de nasleep van de financiële crisis van 2008-2009 was gemaakt en waaruit bleek dat interne modellen de risico’s waaraan instellingen zijn blootgesteld, doorgaans onderschatten, met name voor bepaalde types blootstellingen en risico’s – en dus doorgaans resulteren in ontoereikende kapitaalvereisten. Vergeleken met kapitaalvereisten die aan de hand van standaardbenaderingen worden berekend, leveren interne modellen in doorsnee lagere kapitaalvereisten op voor dezelfde blootstellingen.
(4) De output floor is een van de centrale onderdelen van de Bazel III-hervormingen. Doel ervan is het beperken van de ongewenste variabiliteit in de wettelijke kapitaalvereisten die interne modellen veroorzaken, en de buitensporige verlaging van kapitaal die een instelling uit het gebruik van interne modellen kan halen, vergeleken met een instelling die de herziene standaardbenaderingen gebruikt. Die instellingen kunnen dat doen door voor de kapitaalvereisten die interne modellen van instellingen opleveren, een ondergrens te bepalen van 72,5 % van de kapitaalvereisten die van toepassing zouden zijn indien die instellingen standaardbenaderingen zouden gebruiken. Door de output floor getrouw uit te voeren, zouden de kapitaalratio’s van de instellingen beter vergelijkbaar moeten worden, zou de geloofwaardigheid van interne modellen worden hersteld en zou er een gelijk speelveld moeten komen tussen instellingen die verschillende benaderingen hanteren om kapitaalvereisten te berekenen.
(5) Om compartimentering van de interne bankenmarkt tegen te gaan, moet de benadering voor de output floor coherent zijn met het beginsel van risicoaggregatie tussen verschillende entiteiten binnen dezelfde bankgroep en met de idee van geconsolideerd toezicht. Tegelijkertijd moet de output floor risico’s tegengaan die voortvloeien uit interne modellen in zowel de lidstaat van herkomst als de lidstaat van ontvangst. Daarom moet de output floor op het hoogste niveau van consolidatie in de Unie worden berekend, terwijl dochterondernemingen in andere lidstaten dan die van de EU-moederonderneming hun bijdrage aan het output floor-vereiste van de volledige bankgroep op gesubconsolideerde basis moeten berekenen. Die benadering moet onbedoelde effecten voorkomen en zorgen voor een eerlijke verdeling van het extra kapitaal dat vereist is om de output floor toe te passen tussen groepsentiteiten in lidstaten van herkomst en lidstaten van ontvangst, afhankelijk van hun risicoprofiel.
(6) Het Bazelse Comité is tot de bevinding gekomen dat de huidige standaardbenadering voor kredietrisico (“SA-CR”) op een aantal punten onvoldoende risicogevoelig is, hetgeen resulteert in onnauwkeurige en onaangepaste – te hoge of te lage – metingen van kredietrisico – en dus van kapitaalvereisten. De bepalingen betreffende de SA-CR moeten dus worden herzien om deze benadering risicogevoeliger te maken voor diverse cruciale aspecten.
(7) Voor blootstellingen met rating aan andere instellingen moet een aantal van de risicogewichten worden geherkalibreerd volgens de Bazel III-standaarden. Daarnaast moet de behandeling van het risicogewicht voor blootstellingen zonder rating aan instellingen fijnmaziger worden gemaakt en worden losgekoppeld van het risicogewicht dat van toepassing is op de centrale overheid van de lidstaat waar de bank is gevestigd, aangezien de aanname is dat er geen impliciete overheidssteun voor instellingen is.
(8) Voor achtergestelde schuld en blootstellingen in aandelen is een fijnmazigere en stringentere behandeling van risicogewichten nodig om het hogere verliesrisico van achtergestelde schuld en blootstellingen in aandelen ten opzichte van schuldblootstellingen tot uiting te brengen, maar ook om regelgevingsarbitrage tussen de niet-handelsportefeuille en de handelsportefeuille te beletten. Instellingen in de Unie houden langlopende, strategische aandelenbelangen in financiële en niet-financiële vennootschappen aan. Aangezien het standaardrisicogewicht voor blootstellingen in aandelen toeneemt over een overgangsperiode van vijf jaar, moeten er voor bestaande strategische aandelenbelangen in ondernemingen en verzekeringsondernemingen waarop de instelling aanzienlijke invloed heeft, grandfatheringbepalingen komen om disruptieve effecten te vermijden en de rol van instellingen in de Unie als strategische aandelenbeleggers op lange termijn veilig te stellen. Gezien de prudentiële waarborgen en het feit dat toezicht financiële integratie van de financiële sector bevordert, moet voor aandelenbelangen in andere instellingen binnen dezelfde groep of die onder hetzelfde institutionele protectiestelsel vallen, de huidige regeling gehandhaafd blijven. Voorts mogen beleggingen, om private en publieke initiatieven te versterken om voor de lange termijn eigen vermogen aan – al dan niet beursgenoteerde – EU-ondernemingen te verschaffen, niet als speculatief worden beschouwd wanneer zij plaatsvinden met de vaste bedoeling van de directie van de instelling om deze voor drie jaar of langer te houden.
(9) Om bepaalde economische sectoren te bevorderen, voorzien de Bazel III-standaarden in een discretie voor toezichthouders waardoor zij instellingen de mogelijkheid kunnen bieden om – binnen bepaalde limieten – een preferente behandeling toe te kennen aan deelnemingen in eigen vermogen verworven in het kader van “wetgevingsprogramma’s” die aanzienlijke subsidies voor de investering omvatten en overheidstoezicht en beperkingen op de investeringen in eigen vermogen meebrengen. Die discretie in de Unie uitvoeren moet ook helpen om langetermijnbeleggingen in eigen vermogen te stimuleren.
(10) In de Unie is de kredietverlening aan bedrijven in hoofdzaak afkomstig van instellingen die voor het berekenen van hun kapitaalvereisten gebruikmaken van interneratingbenaderingen (“IRB’s”) voor kredietrisico. Met de uitrol van de output floor zullen ook deze instellingen de SA-CR moeten toepassen, die van kredietbeoordelingen door externe kredietbeoordelingsinstellingen (“EKBI’s”) gebruikmaakt om de kredietkwaliteit van de zakelijke kredietnemer te bepalen. De mapping van externe ratings met risicogewichten voor ondernemingen met een rating moet fijnmaziger worden, om die mapping beter af te stemmen op de desbetreffende internationale standaarden.
(11) De meeste EU-ondernemingen vragen echter geen externe kredietratings aan, met name vanwege de kosten. Om disruptieve effecten op bancaire kredietverlening aan ondernemingen zonder rating te vermijden en voldoende tijd te bieden om publieke of private initiatieven tot stand te laten komen die voor een bredere dekking van kredietratings moeten zorgen, moet worden voorzien in een overgangsperiode om die dekking te verruimen. Tijdens die overgangsperiode moeten instellingen die IRB‑benaderingen gebruiken, een gunstige behandeling kunnen toepassen bij het berekenen van hun output floor voor investeringswaardige blootstellingen met betrekking tot ondernemingen zonder rating, terwijl initiatieven moeten worden genomen om een wijdverbreid gebruik van kredietratings te stimuleren. Die overgangsregeling moet worden gekoppeld aan een verslag dat de Europese Bankautoriteit (“EBA”) opstelt. Na afloop van de overgangsperiode moeten instellingen voor de berekening van de kapitaalvereisten voor het merendeel van hun blootstellingen met betrekking tot ondernemingen kunnen verwijzen naar kredietbeoordelingen door EKBI’s. Om als mogelijke basis te kunnen dienen voor toekomstige initiatieven voor het opzetten van publieke of private ratingregelingen, moet de Europese toezichthouders (ESA’s) worden gevraagd een verslag op te stellen over de hinderpalen voor de beschikbaarheid van externe kredietratings door EKBI’s, en met name voor ondernemingen, en over de vraag welke maatregelen hiervoor een oplossing kunnen bieden. In afwachting daarvan staat de Europese Commissie nu al klaar om lidstaten op dit gebied technische ondersteuning te bieden via haar instrument voor technische ondersteuning, om bijvoorbeeld strategieën uit te tekenen die het gebruik van ratings breder ingang kunnen doen vinden bij hun ondernemingen zonder notering, of om goede praktijken te verkennen voor het opzetten van entiteiten die ratings kunnen afgeven of om op dat punt houvast te bieden aan ondernemingen.
(12) Voor zowel door niet-zakelijk onroerend goed gedekte blootstellingen als door zakelijk onroerend goed gedekte blootstellingen heeft het Bazelse Comité risicogevoeligere benaderingen ontwikkeld die verschillende fundingmodellen en de verschillende fasen van het bouwproces beter weerspiegelen.
(13) De financiële crisis van 2008-2009 heeft een aantal tekortkomingen in de huidige standaardbenaderingen van door onroerend goed gedekte blootstellingen aan het licht gebracht. Die tekortkomingen zijn weggewerkt in de Bazel III-standaarden. De Bazel III-standaarden hebben binnen de categorie zakelijke blootstellingen een nieuwe subcategorie “blootstelling gedekt door inkomstengenererend onroerend goed” (income producing real estate exposures – “IPRE”) ingevoerd waarvoor een specifieke risicoweging van toepassing is die het aan die blootstellingen verbonden risico accurater weergeeft, maar die ook de consistentie met de IPRE-behandeling in het kader van de interneratingbenadering (“IRBA”) van deel III, titel II, hoofdstuk 3, van Verordening (EU) nr. 575/2013 moet verbeteren.
(14) Voor door niet-zakelijk en door zakelijk onroerend goed gedekte algemene blootstellingen moet de loan-splitting-benadering van de artikelen 124 tot en met 126 van de verordening behouden blijven, omdat die benadering gevoelig is voor het soort kredietnemer en de risicolimiterende effecten van de zekerheden in de vorm van onroerend goed tot uiting brengt in de toepasselijke risicogewichten, zelfs in het geval van hoge loan-to-value-ratio’s (LTV-ratio’s). De kalibratie van deze benadering moet echter worden aangepast in overeenstemming met de Bazel III-standaarden omdat deze te voorzichtig bleek te zijn voor hypotheken met zeer lage LTV-ratio’s.
(15) Om ervoor te zorgen dat de effecten van de output floor op laagrisicohypotheken die voor niet-zakelijk onroerend goed worden verstrekt door instellingen die IRB‑benaderingen hanteren, over een voldoende lange periode worden gespreid – en om dus disrupties te vermijden die bij dat soort kredietverlening zouden worden veroorzaakt door plotse verhogingen van eigenvermogensvereisten –, moet worden voorzien in een specifieke overgangsregeling. Zolang die regeling loopt zouden instellingen die IRB’s toepassen, bij het berekenen van de output floor een lager risicogewicht moeten kunnen toepassen op het deel van hun blootstellingen met betrekking tot niet-zakelijke hypotheken dat in het kader van de herziene SA-CR wordt beschouwd als zeker gesteld door niet-zakelijk onroerend goed. Om ervoor te zorgen dat de overgangsregeling alleen beschikbaar is voor laagrisicoblootstellingen met betrekking tot hypotheken, moeten passende toelaatbaarheidscriteria worden vastgesteld, op basis van gangbare concepten die bij de SA-CR worden gebruikt. De inachtneming van die criteria moet door bevoegde autoriteiten worden gecontroleerd. Omdat markten voor niet-zakelijk onroerend goed tussen lidstaten kunnen verschillen, moet de beslissing over het al dan niet activeren van de overgangsregeling aan de individuele lidstaten worden overgelaten. Het gebruik van de overgangsregeling moet door de EBA worden gemonitord.
(16) Omdat het in de actuele behandeling van speculatieve onroerendgoedfinanciering aan duidelijkheid en risicogevoeligheid ontbreekt, worden kapitaalvereisten voor die blootstellingen momenteel vaak als te hoog of te laag beschouwd. Die behandeling moet dus worden vervangen door een specifieke behandeling voor ADC‑blootstellingen, die leningen omvatten aan ondernemingen of special purpose vehicles die financiering verstrekken voor de verwerving van gronden voor ontwikkeling en bebouwing of voor de ontwikkeling en het bouwen van niet-zakelijk of zakelijk onroerend goed.
(17) Het is van belang om de effecten te verminderen van conjuncturele effecten op de waardering van onroerend goed dat een lening dekt, en om de eigenvermogensvereisten voor hypothecaire leningen stabieler te maken. De voor prudentiële doeleinden in aanmerking genomen waarde van een onroerend goed mag dus niet hoger liggen dan de over een voldoende lange monitoringperiode gemeten gemiddelde waarde van een vergelijkbaar onroerend goed, tenzij aanpassingen aan dat onroerend goed de waarde ervan ondubbelzinnig doen stijgen. Om onbedoelde gevolgen voor het functioneren van de markten voor gedekte obligaties te vermijden, kunnen bevoegde autoriteiten instellingen toestaan de waarde van onroerend goed op regelmatige basis aan te passen zonder die limieten toe te passen op waardestijgingen. Aanpassingen die de energie-efficiëntie van panden en wooneenheden verbeteren, moeten als waardevermeerderend worden beschouwd.
(18) Gespecialiseerde kredietverlening verloopt vooral via special purpose entities die doorgaans dienen als ontleningsentiteiten waarvoor het rendement op hun investeringen de belangrijkste bron is voor de terugbetaling van de verkregen financiering. In het model van de gespecialiseerde kredietverlening geven de contractuele regelingen de kredietgever een aanzienlijke mate van controle over de activa en is de primaire bron voor de terugbetaling van de verplichting de inkomsten die worden gegenereerd door de activa die worden gefinancierd. Om het daaraan verbonden risico nauwkeuriger tot uiting te brengen, moeten voor die contractuele regelingen dus specifieke kapitaalvereisten voor kredietrisico gelden. In lijn met de internationaal overeengekomen Bazel III-standaarden over de toewijzing van risicogewichten aan blootstellingen uit hoofde van gespecialiseerde kredietverlening, moet in de SA-CR een specifieke categorie gespecialiseerde blootstellingen worden ingevoerd, om zo de consistentie met de reeds bestaande specifieke behandeling van gespecialiseerde kredietverlening in het kader van de IRB-benaderingen te verbeteren. Een specifieke behandeling van blootstellingen met betrekking tot gespecialiseerde kredietverlening moet worden ingevoerd waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen “projectfinanciering”, “objectfinanciering” en “grondstoffenfinanciering”, om zo de aan die subcategorieën binnen de categorie “blootstellingen uit hoofde van gespecialiseerde kredietverlening” verbonden risico’s beter tot uiting te brengen. Evenals bij blootstellingen met betrekking tot ondernemingen moeten twee benaderingen voor het toewijzen van risicogewichten worden uitgevoerd: één voor rechtsgebieden die het gebruik van externe rating voor toezichtdoeleinden toestaan, en een tweede voor rechtsgebieden die zulks niet toestaan.
(19) Hoewel de nieuwe standaardbehandeling voor blootstellingen met betrekking tot gespecialiseerde kredietverlening zonder rating zoals die in de Bazel III-standaarden is vastgesteld, fijnmaziger is dan de huidige standaardbenadering van blootstellingen met betrekking tot ondernemingen op grond van deze verordening, is eerstgenoemde benadering onvoldoende risicogevoelig om de effecten tot uiting te brengen van omvattende zekerheidspakketten en verpandingen die in de Unie doorgaans aan deze blootstellingen verbonden zijn en waarmee kredietgevers de toekomstige kasstromen zoals die over de looptijd van het project of het actief zullen worden gegenereerd, kunnen controleren. Doordat er in de Unie voor blootstellingen uit hoofde van gespecialiseerde kredietverlening geen externe ratings zijn, kan de behandeling voor blootstellingen uit hoofde van gespecialiseerde kredietverlening zonder rating zoals die in de Bazel III-standaarden is vastgelegd, voor instellingen ook prikkels doen ontstaan om de financiering van bepaalde projecten stop te zetten of hogere risico’s te nemen in voor het overige vergelijkbaar behandelde blootstellingen met andere risicoprofielen. Aangezien de blootstellingen uit hoofde van gespecialiseerde kredietverlening doorgaans worden gefinancierd door instellingen die de IRB‑benadering gebruiken en voor deze blootstellingen over interne modellen beschikken, kan het effect daarvan bijzonder aanzienlijk zijn in het geval van blootstellingen met betrekking tot “objectfinanciering”, waarvoor het risico op stopzetting van de activiteiten kan dreigen, met name in het kader van de toepassing van de output floor. Om onbedoelde gevolgen te vermijden van het gebrek aan risicogevoeligheid van de behandeling in Bazel van blootstellingen met betrekking tot objectfinanciering zonder rating, moeten blootstellingen met betrekking tot objectfinanciering die voldoen aan een reeks criteria waarmee het risicoprofiel ervan kan worden teruggebracht tot “hoge kwaliteit”-standaarden die verenigbaar zijn met een prudent en voorzichtig beheer van financiële risico’s, een verlaagd risicogewicht kunnen krijgen. De EBA moet de opdracht krijgen om ontwerpen van technische reguleringsnormen uit te werken waarin voor instellingen de voorwaarden worden vastgesteld om een blootstelling uit hoofde van gespecialiseerde kredietverlening in de vorm van blootstellingen met betrekking tot objectfinanciering bij de categorie “hoge kwaliteit” in te delen met een risicogewicht dat vergelijkbaar is met blootstellingen van “hoge kwaliteit” aan projectfinanciering in het kader van de SA-CR. Instellingen die gevestigd zijn in rechtsgebieden die het gebruik van externe ratings toestaan, moeten aan hun blootstellingen uit hoofde van gespecialiseerde kredietverlening de risicogewichten toewijzen die uitsluitend op basis van de instrumentspecifieke (issue specific) externe ratings worden bepaald, zoals bepaald in het Bazel III-raamwerk.
(20) De indeling in de SA-CR van blootstellingen met betrekking tot particulieren en kleine partijen moet verder worden afgestemd op de IRB-benaderingen, zodat de overeenkomstige risicogewichten coherent worden toegepast op dezelfde groep blootstellingen. In lijn met de Bazel III-standaarden moeten regels worden vastgesteld voor een gedifferentieerde behandeling van revolverende blootstellingen met betrekking tot particulieren en kleine partijen die aan een reeks terugbetalings- of gebruiksvoorwaarden voldoen, waardoor het risicoprofiel daarvan kan worden verlaagd. Die blootstellingen moeten worden omschreven als “blootstellingen met betrekking tot een transactor”. Blootstellingen met betrekking tot één of meer natuurlijke personen die niet aan alle voorwaarden voldoen om als blootstellingen met betrekking tot particulieren en kleine partijen te worden beschouwd, moeten onder de SA-CR een risicogewicht van 100 % krijgen.
(21) Bazel III-standaarden introduceren in de SA-CR een omrekeningsfactor (CCF) van 10 % voor onvoorwaardelijk opzegbare kredietlijnen (“UCC”). Dit zal waarschijnlijk een aanzienlijk effect hebben op debiteuren die het flexibele karakter van de UCC gebruiken voor het financieren van hun activiteiten wanneer zij in hun bedrijfsvoering met seizoensfluctuaties te maken hebben of wanneer zij onverwachte veranderingen in hun behoefte aan werkkapitaal moeten opvangen, met name tijdens het herstel van de COVID-19-pandemie. Daarom dient er te worden voorzien in een overgangsperiode waarin instellingen een nul-omrekeningsfactor op hun UCC zullen kunnen blijven toepassen en dient, nadien, te worden nagegaan of een eventuele geleidelijke verhoging van de toepasselijke omrekeningsfactoren raadzaam is om instellingen in staat te stellen hun operationele praktijken en hun producten aan te passen zonder dat de beschikbaarheid van krediet voor debiteuren van instellingen in het gedrang komt. Die overgangsregeling moet worden gekoppeld aan een verslag dat de Europese Bankautoriteit (“EBA”) opstelt.
(22) De financiële crisis van 2008-2009 heeft aan het licht gebracht dat – in sommige gevallen – kredietinstellingen ook IRB-benaderingen hebben gebruikt voor portefeuilles die bij gebrek aan voldoende data ongeschikt waren voor modellering, hetgeen funeste gevolgen heeft gehad voor de robuustheid van de uitkomsten – en dus voor de financiële stabiliteit. Daarom is het passend instellingen niet te verplichten om voor al hun blootstellingen IRB-benaderingen te gebruiken en het uitrolvereiste op het niveau van blootstellingscategorieën toe te passen. Ook dient het gebruik van IRB-benaderingen te worden beperkt voor blootstellingscategorieën waarvoor robuust modelleren moeilijker is, om zodoende de vergelijkbaarheid en robuustheid van kapitaalvereisten voor kredietrisico in het kader van de IRB-benaderingen te vergroten.
(23) Blootstellingen van instellingen aan andere instellingen, andere entiteiten uit de financiële sector en grote ondernemingen geven meestal geringe wanbetalingspercentages te zien. Voor dergelijke portefeuilles met lage wanbetalingspercentages, bleek het voor instellingen moeilijk te zijn om betrouwbare ramingen te verkrijgen voor een cruciale risicoparameter van de IRB-benadering – de loss given default (“LGD”) – omdat er in deze portefeuilles onvoldoende wanbetalingen vallen waar te nemen. Deze moeilijkheid leidde tot een onwenselijk niveau van dispersie over kredietinstellingen wat betreft het niveau van geraamd risico. Daarom moeten instellingen voor die portefeuilles met geringe wanbetaling wettelijke LGD-waarden gebruiken in plaats van interne LGD-ramingen.
(24) Instellingen die interne modellen gebruiken om de eigenvermogensvereisten te ramen voor kredietrisico voortvloeiend uit blootstellingen in aandelen, baseren hun risico-inschatting meestal op publiek beschikbare data, waartoe alle instellingen, naar mag worden aangenomen, gelijke toegang hebben. Onder die omstandigheden vallen verschillen in eigenvermogensvereisten niet te verantwoorden. Bovendien maken blootstellingen in aandelen in de niet-handelsportefeuille een zeer klein deel uit van balansen van instellingen. Daarom moeten instellingen, om de eigenvermogensvereisten voor instellingen beter te kunnen vergelijken en om het toezichtraamwerk te vereenvoudigen, hun eigenvermogensvereisten voor kredietrisico voortvloeiend uit blootstellingen in aandelen berekenen aan de hand van de SA-CR en mag de IRB-benadering niet langer voor dat doel worden gebruikt.
(25) Geborgd moet worden dat de ramingen van de Probability of Default (“PD”), de LGD en de omrekeningsfactoren (“CCF”) van individuele blootstellingen van instellingen die toestemming hebben om voor het berekenen van kapitaalvereisten voor kredietrisico interne modellen te gebruiken, geen te lage niveaus bereiken. Daarom dienen minimumwaarden te worden ingevoerd voor eigen ramingen en dienen instellingen te worden verplicht de hogere van hun eigen ramingen van risicoparameters en die minimumwaarden te gebruiken. Die “input floors” voor risicoparameters moeten een garantie bieden dat de kapitaalvereisten niet onder prudente niveaus dalen. Voorts moeten zij zorgen voor het beperken van het modelrisico als gevolg van factoren zoals incorrecte modelspecificatie, meetfouten en databeperkingen. Ook zouden hiermee kapitaalratio’s van instellingen beter onderling vergelijkbaar worden. Om die uitkomsten te behalen, moeten input floors voldoende voorzichtig worden gekalibreerd.
(26) Vloeren voor risicoparameters die te voorzichtig zijn gekalibreerd, kunnen instellingen immers ontmoedigen om de IRB-benaderingen en de daaraan verbonden standaarden inzake risicobeheersing aan te nemen. De kans bestaat ook dat instellingen worden gestimuleerd om hun portefeuilles te verschuiven naar blootstellingen met een hoger risico, om zo aan de door vloeren voor risicoparameters opgelegde grenzen te ontkomen. Om dergelijke onbedoelde gevolgen te vermijden, moeten vloeren voor risicoparameters bepaalde risicokenmerken van de onderliggende blootstellingen passend weergeven, met name door in voorkomend geval verschillende waarden voor verschillende soorten blootstellingen te hanteren.
(27) Blootstellingen uit hoofde van gespecialiseerde kredietverlening hebben risicokenmerken die verschillen van die van algemene blootstellingen met betrekking tot ondernemingen. Daarom is het passend om te voorzien in een overgangsperiode waarin de LGD-input floor voor blootstellingen uit hoofde van gespecialiseerde kredietverlening wordt verlaagd.
(28) Overeenkomstig de Bazel III-standaarden moet de IRB-behandeling van de categorie van blootstellingen met betrekking tot overheden grotendeels onveranderd blijven, gelet op het speciale karakter van en bijzondere risico’s verbonden aan de onderliggende debiteuren. Met name mogen voor blootstellingen met betrekking tot overheden niet de input floors voor risicoparameters gelden.
(29) Om een coherente benadering voor alle RGLA-PSE-blootstellingen te verzekeren, moet een nieuwe categorie RGLA-PSA-blootstellingen worden gecreëerd, die los staat van zowel de blootstellingscategorie overheden als de blootstellingscategorie instellingen, en die alle aan de input floors uit de nieuwe regels moeten worden onderworpen.
(30) Verduidelijkt moet worden hoe het effect van een garantie in aanmerking kan worden genomen voor een gegarandeerde blootstelling waarbij de onderliggende blootstelling wordt behandeld volgens de IRB-benadering waarin modellering voor PD en LGD is toegestaan, doch waarbij de garantiegever tot een soort blootstellingen behoort waarvoor modellering van de LGD of de IRB-benadering niet is toegestaan. Meer bepaald mag het gebruik van de substitutiebenadering waarbij de risicoparameters van de onderliggende blootstellingen worden vervangen door die van de garantiegever, of van een methodiek waarbij de PD of LGD van de onderliggende debiteur worden aangepast aan de hand van een specifieke modelleringsbenadering om het effect van de garantie in aanmerking te nemen, niet leiden tot een bijgesteld risicogewicht dat lager is dan het risicogewicht dat van toepassing is op een vergelijkbare directe blootstelling met betrekking tot de garantiegever. Bijgevolg moet, ingeval de garantiegever volgens de SA-CR wordt behandeld, het in aanmerking nemen van de garantie onder de IRB-benadering ertoe leiden dat de gegarandeerde blootstelling het SA-CR-risicogewicht van de garantiegever krijgt toegewezen.
(31) Verordening (EU) 2019/876 van het Europees Parlement en de Raad 50 heeft Verordening (EU) nr. 575/2013 gewijzigd om de finale FRTB-standaarden alleen voor rapportagedoeleinden te implementeren. De invoering van op die standaarden gebaseerde bindende kapitaalvereisten werd overgelaten aan een afzonderlijk gewoon wetgevingsinitiatief, na beoordeling van de effecten daarvan voor banken in de Unie.
(32) Om de hervormingsagenda te voltooien die na de financiële crisis van 2008-2009 is ingevoerd, en om de tekortkomingen in het huidige raamwerk voor marktrisico weg te werken, moeten bindende, op de finale FRTB-standaarden gebaseerde kapitaalvereisten voor marktrisico in Unierecht worden omgezet. Volgens recente schattingen van het effect van de finale FRTB-standaarden op banken in de Unie zal de uitvoering van die standaarden in de Unie de eigenvermogensvereisten voor marktrisico sterk doen toenemen voor bepaalde handels- en market-makingactiviteiten die voor de EU-economie van belang zijn. Om dat effect te beperken en om het goede functioneren van financiële markten in de Unie veilig te stellen, moeten gerichte aanpassingen worden doorgevoerd bij de omzetting van de finale FRTB-standaarden in Unierecht.
(33) Zoals gevraagd in het kader van Verordening (EU) 2019/876, moet de Commissie het evenredigheidsbeginsel in aanmerking nemen bij de berekening van de kapitaalvereisten voor marktrisico voor instellingen met middelgrote handelsportefeuilleactiviteiten en moet zij die vereisten dienovereenkomstig kalibreren. Daarom moet het instellingen met middelgrote handelsportefeuilleactiviteiten worden toegestaan een vereenvoudigde standaardbenadering te gebruiken om eigenvermogensvereisten voor marktrisico te berekenen, in lijn met de internationaal overeengekomen standaarden. Daarnaast moeten de toelaatbaarheidscriteria om instellingen te identificeren met middelgrote handelsportefeuilles, consistent blijven met de criteria die in Verordening (EU) 2019/876 zijn bepaald om die instellingen vrij te stellen van de FRTB-rapportagevereisten zoals deze in die verordening zijn vastgesteld.
(34) Handelsactiviteiten van instellingen op groothandelsmarkten kunnen gemakkelijk over de grens worden uitgevoerd, onder meer tussen lidstaten en derde landen. Bij de omzetting van de finale FRTB-standaarden moet er dus een zo groot mogelijke convergentie tussen rechtsgebieden zijn, wat betreft zowel inhoud als timing. Mocht dat niet het geval zijn, dan zou het onmogelijk zijn om voor die activiteiten een internationaal gelijk speelveld te borgen. Daarom moet de Commissie de omzetting van die standaarden in andere bij het Bazelse Comité aangesloten rechtsgebieden monitoren en, zo nodig, stappen zetten om eventuele verstoringen van die regels tegen te gaan.
(35) Het Bazelse Comité heeft de internationale standaard inzake operationeel risico herzien om de zwakke punten weg te werken die in de nasleep van de financiële crisis van 2008-2009 aan het licht waren gekomen. In de standaardbenaderingen bleek het niet alleen aan risicogevoeligheid te ontbreken, maar ook aan vergelijkbaarheid als gevolg van een breed scala interne modelleringspraktijken in het kader van de geavanceerde meetbenadering (AMA). Daarom, en om het raamwerk voor operationeel risico te vereenvoudigen, zijn alle bestaande benaderingen voor het ramen van de kapitaalvereisten voor operationeel risico vervangen door één methodiek die niet op modellen is gebaseerd. Verordening (EU) nr. 575/2013 moet op de herziene Bazelse standaarden worden afgestemd om internationaal een gelijk speelveld te borgen voor instellingen die in de Unie zijn gevestigd, doch ook buiten de Unie actief zijn, en om te garanderen dat het raamwerk voor operationeel risico op Unieniveau doeltreffend blijft.
(36) De nieuwe standaardbenadering die het Bazelse Comité heeft ingevoerd, combineert een indicator die berust op de omvang van de activiteiten van een instelling (Business Indicator Component of BIC), met een indicator die rekening houdt met de verliesgeschiedenis van die instelling. De herziene Bazelse standaarden bevatten een aantal discreties wat betreft de vraag hoe de indicator die rekening houdt met de verliesgeschiedenis van die instelling, mag worden uitgevoerd. Rechtsgebieden mogen historische verliezen bij de berekening van kapitaalvereisten voor operationeel risico voor alle betrokken instellingen buiten beschouwing laten, of zij kunnen zelfs voor instellingen waarvan de activiteiten een bepaald niveau onderschrijden, historische verliesgegevens in aanmerking nemen. Om een gelijk speelveld binnen de Unie te garanderen en de berekening van kapitaalvereisten voor operationeel risico te vereenvoudigen, moeten die discreties voor de minimale eigenvermogensvereisten geharmoniseerd worden uitgeoefend door historische data over operationele verliezen voor alle instellingen buiten beschouwing te laten.
(37) Informatie over het bedrag en de kwaliteit van renderende, niet-renderende en respijtblootstellingen, alsmede een ouderdomsanalyse van het administratief verwerken van achterstallige blootstellingen moet ook worden openbaar gemaakt door kleine en niet-complexe instellingen en door andere niet-beursgenoteerde kredietinstellingen. Deze openbaarmakingsverplichting doet voor die kredietinstellingen geen extra lasten ontstaan, aangezien de openbaarmaking van deze beperkte hoeveelheid informatie al door de EBA is doorgevoerd op basis van het actieplan van de Raad van 2017 over niet-renderende leningen (“NPL’s”) 51 , waarin de EBA werd uitgenodigd openbaarmakingsvereisten wat betreft activakwaliteit en niet-renderende leningen aan te scherpen voor alle kredietinstellingen. Een en ander sluit ook naadloos aan bij de mededeling van de Commissie over de aanpak van niet-renderende leningen in de nasleep van de COVID-19-pandemie 52 .
(38) De compliancelasten voor openbaarmakingsdoeleinden moeten worden verminderd en openbaarmakingen moeten beter vergelijkbaar worden. De EBA moet dus een centraal webplatform creëren voor de openbaarmaking van informatie en data die instellingen indienen. Dat centrale webplatform moet als single access point dienen voor openbaarmakingen van instellingen, terwijl eigendom van de informatie en data en de verantwoordelijkheid voor de nauwkeurigheid ervan bij de instellingen blijft liggen die deze produceren. De centralisering van de publicatie van openbaar gemaakte informatie moet volledig stroken met het actieplan kapitaalmarktenunie en is een verdere stap richting de toekomstige ontwikkeling van een EU-breed single access point voor financiële informatie en informatie over duurzame investeringen van ondernemingen.
(39) Om rapportage en openbaarmakingen voor toezichtdoeleinden beter te integreren, moet de EBA openbaarmakingen van instellingen centraal bekendmaken, doch wel het recht van alle instellingen om zelf data en informatie bekend te maken, in acht nemen. Met dergelijke centrale openbaarmakingen zou de EBA de openbaarmakingen van kleine en niet-complexe instellingen kunnen bekendmaken, op basis van de informatie die deze instellingen aan bevoegde autoriteiten rapporteren, en zou dus de regeldruk waarmee kleine en niet-complexe instellingen te maken krijgen, aanzienlijk moeten verminderen. Tegelijkertijd mag de centralisering van openbaarmakingen geen effect hebben op de kosten voor andere instellingen, en moet deze de transparantie verhogen en de kosten van toegang tot prudentiële informatie voor marktdeelnemers doen dalen. Deze verhoogde transparantie moet data van instellingen onderling beter vergelijkbaar maken en de marktdiscipline versterken.
(40) Om convergentie in de Unie en een eenvormige interpretatie van de ecologische, sociale en governance (ESG) factoren en risico’s te borgen, moeten algemene definities worden vastgesteld. De blootstelling aan ESG-risico’s is niet noodzakelijkerwijs evenredig aan de omvang en complexiteit van een instelling. In de Unie is het niveau van blootstellingen ook vrij heterogeen: sommige landen geven potentieel milde en andere potentieel sterke transitie-effecten te zien voor blootstellingen met betrekking tot activiteiten met een aanzienlijk negatief effect op het milieu. De transparantievereisten die voor instellingen gelden en de vereisten inzake duurzaamheidsrapportage die in de Unie in andere bestaande wetgevingsinstrumenten zijn vastgesteld, zullen over een paar jaar fijnmazigere data opleveren. Om de ESG-risico’s waarmee instellingen te maken kunnen krijgen, goed te kunnen inschatten, is het echter van essentieel belang dat markten en toezichthouders voor alle entiteiten, ongeacht hun omvang, die aan deze risico’s zijn blootgesteld, over afdoende data beschikken. Willen bevoegde autoriteiten ten behoeve van een doeltreffend toezicht over data beschikken die fijnmazig, omvattend en vergelijkbaar zijn, dan moet informatie over blootstellingen aan ESG-risico’s worden opgenomen in de toezichtrapportage van instellingen. Hoe breed en fijnmazig die informatie moet zijn, moet stroken met het evenredigheidsbeginsel, gelet op de omvang en de complexiteit van de instellingen.
(41) Aangezien de transitie van de EU-economie naar een duurzaam economisch model aan snelheid wint, komen duurzaamheidsrisico’s steeds duidelijker in beeld en zal daarmee potentieel sterker rekening moeten worden gehouden. Daarom moet de opdracht voor de EBA om na te gaan of een specifieke prudentiële behandeling van blootstellingen betreffende hoofdzakelijk met ecologische of sociale doelstellingen verband houdende activa en activiteiten gerechtvaardigd is, en daarover verslag te doen, met twee jaar worden vervroegd.
(42) Het is voor toezichthouders van essentieel belang de nodige machtigingen te krijgen om een breed onderzoek te voeren naar de risico’s waaraan een bankgroep op geconsolideerd niveau is blootgesteld, en deze risico’s te meten, maar ook om over de flexibiliteit te beschikken om hun toezichtbenadering aan te passen aan nieuwe bronnen van risico. Het is van belang te voorkomen dat er tussen prudentiële en boekhoudkundige consolidatie mazen ontstaan die aanleiding kunnen geven tot transacties om activa buiten de prudentiële consolidatiekring te verplaatsen, ook al blijven de risico’s binnen de bankgroep. Het gebrek aan coherentie in de definitie van de begrippen “moederonderneming”, “dochteronderneming” en “zeggenschap” en het gebrek aan duidelijkheid in de definitie van “onderneming die nevendiensten verricht”, “financiële holding” en “financiële instelling” maken het voor toezichthouders nog moeilijker om de toepasselijke regels coherent toe te passen in de Unie en om risico’s op geconsolideerd niveau op te sporen en daar passende maatregelen tegen te nemen. Die definities moeten dus worden gewijzigd en verder verduidelijkt. Daarnaast wordt het passend geacht dat de EBA verder onderzoekt of deze machtigingen van de toezichthouders misschien onbedoeld worden ingeperkt door resterende discrepanties of lacunes in de reguleringsbepalingen of bij de interactie daarvan met het toepasselijke raamwerk voor financiële rapportage.
(43) Het gebrek aan duidelijkheid over bepaalde aspecten van het raamwerk vloeren minimumhaircuts dat op effectenfinancieringstransacties (SFT’s) van toepassing is, zoals het Bazelse Comité dat in 2017 heeft ontwikkeld in het kader van de finale Bazel III-hervormingen, alsmede het voorbehoud ten aanzien van de economische verantwoording voor de toepassing daarvan op bepaalde soorten SFT’s, hebben de vraag doen rijzen of de prudentiële doelstellingen van dit raamwerk konden worden bereikt zonder dat dit ongewenste gevolgen opleverde. De Commissie moet daarom de uitvoering van het raamwerk vloeren minimumhaircuts voor SFT’s in Unierecht uiterlijk [OP: in te voegen datum = 24 maanden na inwerkingtreding van deze verordening] opnieuw beoordelen. Om de Commissie voldoende bewijsmateriaal te verschaffen, moet de EBA, in nauwe samenwerking met de ESMA, aan de Commissie verslag uitbrengen over de effecten van dat raamwerk en over de meest geschikte aanpak voor de omzetting daarvan in Unierecht.
(44) De Commissie moet de herziene standaarden voor de kapitaalvereisten voor CVA‑risico’s, die het Bazelse Comité in juli 2020 heeft bekendgemaakt, in Unierecht omzetten, omdat deze standaarden de berekening van het eigenvermogensvereiste voor CVA-risico al bij al verbeteren doordat diverse, eerder geconstateerde probleempunten worden aangepakt, en met name het feit dat het bestaande raamwerk voor bestaande CVA-kapitaalvereisten het CVA-risico onvoldoende in beeld brengt.
(45) Bij de omzetting van de initiële Bazel III-hervormingen in Unierecht via de VKV, werden bepaalde transacties vrijgesteld van de berekening van kapitaalvereisten voor CVA-risico. Deze vrijstellingen werden overeengekomen om een potentieel buitensporige toename te voorkomen van de kosten van bepaalde derivatentransacties als gevolg van de introductie van het kapitaalvereiste voor CVA-risico, en met name wanneer banken het CVA-risico van bepaalde cliënten die geen zekerheden konden uitwisselen, niet konden limiteren. Volgens de geschatte effecten zoals de EBA die heeft berekend, zouden de kapitaalvereisten voor CVA-risico onder de herziene Bazel‑standaarden voor de vrijgestelde transacties met deze cliënten, buitensporig hoog blijven. Om ervoor te zorgen dat cliënten van banken hun financiële risico’s met derivatentransacties kunnen blijven afdekken, moeten deze vrijstellingen behouden blijven bij de omzetting van de herziene Bazelse standaarden.
(46) Het daadwerkelijke CVA-risico van de vrijgestelde transacties kan echter een bron van aanzienlijk risico zijn voor banken die deze vrijstellingen toepassen: indien deze risico’s zich materialiseren, zouden de betrokken banken aanzienlijke verliezen kunnen leiden. Zoals de EBA in februari 2015 in haar CVA-verslag heeft beklemtoond, doen de CVA-risico’s van de vrijgestelde transacties prudentiële bezwaren rijzen waarvoor in het kader van de VKV geen antwoord is gekomen. Om toezichthouders te helpen het CVA-risico te monitoren dat uit de vrijgestelde transacties voortvloeit, moeten instellingen voor de vrijgestelde transacties de berekening rapporteren van kapitaalvereisten voor CVA-risico’s die nodig waren geweest indien deze transacties niet waren vrijgesteld. Voorts moet de EBA richtsnoeren ontwikkelen om toezichthouders te helpen buitensporig CVA-risico op te sporen en de toezichtmaatregelen op dit gebied in de Unie harmoniseren.
(47) Verordening (EU) nr. 575/2013 moet daarom dienovereenkomstig worden gewijzigd.