Overwegingen bij COM(2021)891 - Wijziging van Verordening (EU) 2016/399 betreffende een Uniecode voor de overschrijding van de grenzen door personen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2021)891 - Wijziging van Verordening (EU) 2016/399 betreffende een Uniecode voor de overschrijding van de grenzen door personen. |
|---|---|
| document | COM(2021)891  |
| datum | 14 december 2021 |
(2) Verordening (EU) 2016/399 van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2016 (de “Schengengrenscode”) 42 bevat voorschriften voor het verkeer van personen naar en vanuit de ruimte zonder binnengrenstoezicht (het “Schengengebied”) en tussen de lidstaten die deelnemen aan het Schengengebied.
(3) In de afgelopen jaren heeft het Schengengebied voor ongekende uitdagingen gestaan, die zich vanwege hun aard niet beperkten tot het grondgebied van één enkele lidstaat. Deze uitdagingen maakten duidelijk dat de handhaving van de openbare orde en veiligheid in het Schengengebied een gedeelde verantwoordelijkheid is, die vraagt om gezamenlijke maatregelen en afstemming tussen lidstaten en op het niveau van de Unie. Zij maakten ook lacunes zichtbaar in de bestaande voorschriften voor de werking van het Schengengebied aan zowel de buiten- als de binnengrenzen, evenals de noodzaak van een sterker en degelijker kader om doeltreffender te kunnen reageren op uitdagingen waarvoor het Schengengebied zich gesteld ziet.
(4) Grenstoezicht aan de buitengrenzen is in het belang van niet alleen de lidstaat aan de buitengrenzen waarvan het wordt uitgeoefend, maar van alle lidstaten die het grenstoezicht aan hun binnengrenzen hebben afgeschaft, en van de Unie als geheel. Lidstaten moeten strenge normen hanteren voor het beheer van hun buitengrenzen, onder meer door betere samenwerking tussen grenswachters, politie, douane en andere betrokken autoriteiten. De Unie biedt actieve ondersteuning in de vorm van financiële ondersteuning door de agentschappen, waaronder met name de Europese grens- en kustwacht, en van het beheer van het Schengenevaluatiemechanisme. De voor de buitengrenzen geldende voorschriften moeten worden aangescherpt om nieuwe uitdagingen die recentelijk aan de buitengrenzen zijn ontstaan beter het hoofd te kunnen bieden.
(5) De COVID-19-pandemie heeft het voor de Unie noodzakelijker gemaakt om zich beter voor te bereiden op crisissituaties aan de buitengrenzen in verband met potentieel epidemische ziekten die een bedreiging van de volksgezondheid vormen. Tijdens de COVID-19-pandemie is gebleken dat bij bedreigingen voor de volksgezondheid uniforme regels nodig kunnen zijn voor het beperken van reizen naar de Europese Unie door onderdanen van derde landen. Onverenigbare en uiteenlopende maatregelen aan de buitengrenzen om dergelijke bedreigingen het hoofd te bieden hebben nadelige gevolgen voor de werking van het gehele Schengengebied, verminderen de voorspelbaarheid voor reizigers uit derde landen en contacten met mensen in derde landen. Om het Schengengebied voor te bereiden op toekomstige uitdagingen van vergelijkbare omvang door bedreigingen voor de volksgezondheid, moet worden voorzien in een nieuw mechanisme om tijdig gecoördineerde maatregelen op Unieniveau te kunnen instellen en opheffen. De nieuwe procedure voor de buitengrenzen moet worden toegepast wanneer het Europees Centrum voor ziektepreventie en -bestrijding of de Commissie een potentieel epidemische infectieziekte constateert. Dit mechanisme moet een aanvulling vormen op de procedures die moeten worden vastgesteld in het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake ernstige grensoverschrijdende bedreigingen van de gezondheid 43 ,, met name bij het uitroepen van een noodsituatie op het gebied van de volksgezondheid, en in het herziene mandaat van het Europees Centrum voor ziektepreventie en -bestrijding 44 .
(6) Volgens dit mechanisme stelt de Raad op voorstel van de Commissie een verordening vast die voorziet in reisbeperkingen, waaronder inreisbeperkingen en alle overige noodzakelijke maatregelen voor reizen naar de Europese Unie, en in de voorwaarden voor opheffing ervan. Gezien de politiek gevoelige aard van dergelijke maatregelen, die raken aan het recht om het grondgebied van lidstaten binnen te komen, moeten aan de Raad uitvoeringsbevoegdheden worden verleend om een dergelijke verordening op voorstel van de Commissie vast te stellen.
(7) Het is van belang dat, overeenkomstig de toepasselijke verplichtingen uit hoofde van het recht van de Unie en het internationale recht, burgers van de Unie en onderdanen van derde landen die op grond van overeenkomsten tussen de Unie en de lidstaten enerzijds en die derde landen anderzijds rechten inzake vrij verkeer genieten die gelijkwaardig zijn aan die van burgers van de Unie alsook hun respectieve gezinsleden, altijd moet worden toegestaan in te reizen in de Unie. Ook moet het inwoners van de Unie altijd worden toegestaan naar de Unie terug te keren. In de handeling moeten alle noodzakelijke bepalingen worden opgenomen om te waarborgen dat reisbeperkingen doeltreffend, gericht, niet-discriminerend en evenredig zijn met de actuele epidemiologische situatie. Waar relevant moeten categorieën van reizigers worden omschreven wier reizen niet onder inreisbeperkingen vallen. Daarnaast, of anders, moeten in de handeling geografische gebieden of derde landen worden omschreven van waaruit reizen aan bijzondere maatregelen kunnen worden onderworpen, op basis van een objectieve methodiek en daarop toepasselijke criteria, waaronder met name de epidemiologische situatie moet worden verstaan. In de handeling kunnen de voorwaarden worden omschreven waaronder reizen kan worden toegestaan, zoals testen, quarantaine, zelfisolatie of andere passende maatregelen, waaronder de verplichting om een traceringsformulier voor passagiers in te vullen of een ander contacttraceringsmiddel te gebruiken, en moeten met name systemen van de Unie in aanmerking worden genomen die zijn ontwikkeld om veilig reizen te vergemakkelijken, waaronder systemen voor digitale certificaten. In voorkomend geval kan het instrument ook voorzien in een mechanisme om aanvullende maatregelen te kunnen nemen wanneer de epidemiologische situatie in een of meer geografische gebieden drastisch verslechtert.
(8) Ook moeten in het Unierecht de voorschriften en waarborgen worden versterkt, zodat lidstaten snel kunnen optreden tegen instrumentalisering van migranten. Onder instrumentalisering moet een situatie worden verstaan waarin een derde land irreguliere migratiestromen naar de Unie teweegbrengt door de komst van onderdanen van derde landen naar de buitengrenzen van de lidstaten actief aan te moedigen of te faciliteren, waarin dat handelen wijst op een bedoeling om de Unie als geheel of een lidstaat te destabiliseren en waarin dat handelen zodanig van aard is dat het essentiële staatsfuncties in gevaar kan brengen, waaronder de territoriale integriteit, de handhaving van recht en orde of de bescherming van de staatsveiligheid.
(9) Onder instrumentalisering van migranten kunnen situaties worden verstaan waarin een derde land irreguliere reizen van onderdanen van derde landen naar zijn eigen grondgebied en vervolgens naar de buitengrens van de lidstaten actief heeft aangemoedigd of gefaciliteerd, maar ook de actieve aanmoediging of facilitering van irreguliere reizen door onderdanen van derde landen die zich al in dat derde land ophouden. Instrumentalisering van migranten kan ook inhouden dat dwangmaatregelen worden opgelegd om de onderdanen van derde landen te beletten de grensgebieden van het instrumentaliserende derde land in een andere richting te verlaten dan via een lidstaat.
(10) De Unie moet alle middelen uit haar arsenaal van diplomatieke, financiële en operationele maatregelen inzetten om lidstaten te ondersteunen die met instrumentalisering worden geconfronteerd. Bij de aanpak van instrumentalisering moet de voorkeur worden gegeven aan diplomatieke inspanningen door de Unie of de betrokken lidstaat. Dit kan in voorkomend geval worden aangevuld met de oplegging van beperkende maatregelen door de Unie.
(11) Tegelijkertijd moeten daarnaast de huidige voorschriften voor controles aan de buitengrenzen en grensbewaking verder worden aangescherpt. Om de lidstaten die geconfronteerd worden met instrumentalisering van migranten verder te ondersteunen, worden in Verordening (EU) XXX/XXX de voorschriften voor grenstoezicht aangevuld door te voorzien in specifieke maatregelen op het gebied van asiel en terugkeer, waarbij de grondrechten van de betrokkenen worden geëerbiedigd, en met name door het recht op asiel te waarborgen en de noodzakelijke bijstand door de agentschappen van de VN en andere betrokken organisaties te verlenen.
(12) In geval van instrumentalisering moet de betrokken lidstaat, indien nodig, met name het grensverkeer tot een minimum kunnen beperken door enkele grensdoorlaatposten te sluiten, onder waarborging van daadwerkelijke en feitelijke toegang tot internationale beschermingsprocedures. Bij dergelijke besluiten moet in alle gevallen in aanmerking worden genomen of de Europese Raad heeft verklaard dat de Unie of een of meer van haar lidstaten wordt of worden geconfronteerd met een situatie van instrumentalisering van migranten. Bovendien moet bij dergelijke beperkingen volledig rekening worden gehouden met de rechten van burgers van de EU, onderdanen van derde landen die het recht van vrij verkeer genieten op grond van een internationale overeenkomst en onderdanen van derde landen die langdurig ingezetene zijn op grond van het interne recht of het recht van de Unie of over een visum voor verblijf van langere duur beschikken, alsook hun respectieve gezinsleden. Deze beperkingen moeten ook worden toegepast met inachtneming van verplichtingen inzake internationale bescherming, waaronder met name het beginsel van non-refoulement.
(13) Het Europees Grens- en kustwachtagentschap ondersteunt de lidstaten bij de uitvoering van de operationele aspecten van het beheer van de buitengrenzen, onder meer door uitwisseling van informatie, de levering van apparatuur, capaciteitsopbouw en opleidingen voor nationale grenswachters, gerichte informatie en risicoanalyses, alsmede door de inzet van het permanente korps. Het nieuwe mandaat van het Agentschap biedt ruime mogelijkheden voor ondersteuning van grenstoezicht, waaronder screening- en terugkeeroperaties en de uitvoering van snelle grensinterventies en/of terugkeerinterventies op verzoek en op het grondgebied van de betrokken gastlidstaat.
(14) Krachtens artikel 41, lid 1, van Verordening (EU) 2019/1896 doet de uitvoerend directeur van het Europees Grens- en kustwachtagentschap een aanbeveling aan de betrokken lidstaat om het Agentschap te verzoeken de ondersteuning door het Agentschap te starten, uit te voeren of aan te passen om geconstateerde bedreigingen en uitdagingen aan de buitengrenzen aan te pakken wanneer aan de voorwaarden van die bepaling wordt voldaan. In het bijzonder kan ondersteuning door het Agentschap noodzakelijk blijken te zijn in situaties waarin het Europees Grens- en kustwachtagentschap een speciale kwetsbaarheidsbeoordeling heeft uitgevoerd in verband met instrumentalisering van migranten. Op basis van de resultaten van deze kwetsbaarheidsbeoordeling of wanneer een impactniveau “kritiek” is toegekend aan een of meer buitengrenssegmenten, en rekening houdend met de relevante elementen van de noodplannen van de lidstaat, de risicoanalyse door het Agentschap en de analyselaag van het Europees situatiebeeld, doet de uitvoerend directeur een aanbeveling aan de betrokken lidstaat om het Agentschap te verzoeken de ondersteuning door het Agentschap te starten, uit te voeren of aan te passen in overeenstemming met artikel 41, lid 1, van Verordening (EU) 2019/1896. Deze bevoegdheid van de algemeen directeur laat de algemene ondersteuning die het Agentschap aan de lidstaten kan verlenen onverlet.
(15) Bovendien moet de betrokken lidstaat in geval van instrumentalisering van migranten het grenstoezicht versterken, onder meer, indien nodig, door middel van aanvullende maatregelen ter voorkoming van illegale grensoverschrijding en de inzet van aanvullende en technische middelen om ongeoorloofde overschrijding van de grens te voorkomen. Onder technische middelen kunnen ook moderne technologieën worden verstaan, waaronder drones en bewegingssensoren, evenals verplaatsbare eenheden. Het gebruik van deze technische middelen en in het bijzonder van technologieën waarmee persoonsgegevens kunnen worden verzameld, moet zijn gebaseerd op en plaatsvinden in overeenstemming met duidelijk omschreven bepalingen van het interne recht.
(16) Aan de Commissie moet de bevoegdheid worden verleend om in krachtens deze verordening vastgestelde gedelegeerde handelingen passende normen voor grensbewaking op te stellen, met name ten aanzien van de nieuwe technologieën die lidstaten kunnen gebruiken, rekening houdend met het soort grenzen (land, zee of lucht), de aan elk buitengrenssegment toegekende impactniveaus in overeenstemming met artikel 34 van Verordening (EU) 2019/1896 en andere relevante factoren, als specifieke reactie op instrumentalisering van migranten.
(17) In een gebied zonder binnengrenstoezicht moeten personen zich vrij en in veiligheid tussen lidstaten kunnen bewegen. In dit verband moet worden verduidelijkt dat het verbod op toezicht aan de binnengrenzen de bevoegdheid van lidstaten onverlet laat om op hun grondgebied en ook aan hun binnengrenzen controles uit te voeren voor andere doeleinden dan grenstoezicht. Met name moet worden verduidelijkt dat het nationale bevoegde autoriteiten, waaronder gezondheids- of rechtshandhavingsautoriteiten, in beginsel vrij blijft staan om controles uit te voeren in het kader van de uitoefening van het overheidsgezag krachtens het interne recht.
(18) Hoewel onder het verbod op binnengrenstoezicht ook controles vallen die hetzelfde effect hebben, mogen controles door bevoegde autoriteiten niet worden beschouwd als controles met hetzelfde effect als grenscontroles wanneer grenstoezicht niet hun doel is, wanneer zij gebaseerd zijn op algemene informatie en ervaring van de bevoegde autoriteiten met betrekking tot mogelijke bedreigingen van de openbare veiligheid of de openbare orde, ook wanneer zij bestrijding van illegaal verblijf of vestiging of grensoverschrijdende criminaliteit in verband met irreguliere migratie tot doel hebben, wanneer zij zodanig zijn opgezet en worden uitgevoerd dat zij duidelijk verschillen van stelselmatige personencontroles aan de buitengrenzen, en wanneer zij worden uitgevoerd op vervoersknooppunten, waaronder havens, trein- of busstations en luchthavens of aan boord van diensten voor personenvervoer zelf en wanneer zij gebaseerd zijn op risicoanalyses.
(19) Hoewel irreguliere migratiestromen op zichzelf niet mogen worden beschouwd als een bedreiging van de openbare orde of de binnenlandse veiligheid, kunnen zij wel aanvullende maatregelen noodzakelijk maken om de werking van het Schengengebied te waarborgen.
(20) De bestrijding van illegale vestiging of illegaal verblijf en van grensoverschrijdende criminaliteit in verband met irreguliere migratie, waaronder mensenhandel, migrantensmokkel en documentenfraude en andere vormen van grensoverschrijdende criminaliteit, kan met name maatregelen omvatten die de verificatie van de identiteit, nationaliteit en verblijfsstatus van personen mogelijk maken, mits deze verificaties niet stelselmatig plaatsvinden en worden uitgevoerd op basis van risicoanalyses.
(21) Het gebruik van moderne technologieën voor de monitoring van verkeersstromen, met name op door de lidstaten aangewezen snelwegen en andere belangrijke wegen, kan van cruciaal belang zijn voor de aanpak van bedreigingen van de openbare orde of de binnenlandse veiligheid. Het verbod op binnengrenstoezicht mag niet worden opgevat als een verbod op de wettige uitoefening van politie-of andere overheidsbevoegdheden om controles in de binnengrensgebieden te verrichten. Hieronder vallen ook controles waarbij gebruik wordt gemaakt van technologieën voor monitoring en bewaking die doorgaans op het grondgebied worden gebruikt of zijn gebaseerd op een risicobeoordeling ten behoeve van de bescherming van de binnenlandse veiligheid. Wanneer bij controles van deze technologieën gebruik wordt gemaakt, moeten die controles derhalve niet worden beschouwd als controles met hetzelfde effect als grenstoezicht.
(22) Om deze technologieën doeltreffend te kunnen inzetten, moeten bij wegdoorlaatposten evenredige snelheidsbeperkingen kunnen worden ingesteld.
(23) Het verbod op binnengrenstoezicht mag de verrichting van controles ingevolge andere instrumenten van Unierecht niet beperken. De voorschriften van deze verordening mogen derhalve geen afbreuk doen aan de toepasselijke voorschriften over het vóór aankomst verrichten van controles van persoonsgegevens in relevante databanken.
(24) Gewaarborgd moet worden dat controles die door de lidstaten worden uitgevoerd in het kader van de uitoefening van nationale bevoegdheden volledig in overeenstemming blijven met een gebied zonder grenstoezicht aan de binnengrenzen. Hoe meer aanwijzingen er zijn dat controles die lidstaten in hun grensgebieden uitvoeren hetzelfde effect hebben als grenstoezicht, gezien het doel van die controles, het gebied waarin zij plaatsvinden en de mogelijke verschillen met controles die elders op het grondgebied van de betrokken lidstaat worden gehouden, des te groter wordt blijkens de jurisprudentie van het Hof van Justitie de noodzaak van stringente en gedetailleerde voorschriften en beperkingen inzake de voorwaarden voor de uitoefening, door de lidstaten, van hun politiebevoegdheid in een grensgebied.
(25) Er moeten maatregelen worden genomen tegen niet-toegestane verplaatsingen van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen in een gebied zonder grenstoezicht aan de binnengrenzen. Om de werking van het Schengengebied te versterken, moeten lidstaten aanvullende maatregelen kunnen nemen tegen irreguliere verplaatsingen tussen lidstaten en illegaal verblijf kunnen bestrijden. Wanneer nationale rechtshandhavingsautoriteiten van een lidstaat illegaal verblijvende onderdanen van derde landen aan de binnengrenzen aanhouden in het kader van grensoverschrijdende politiële samenwerking, moeten die autoriteiten deze personen het recht om op hun grondgebied in te reizen of daar te verblijven kunnen ontzeggen en hen kunnen overbrengen naar de lidstaat van waaruit zij zijn ingereisd. De lidstaat van waaruit de persoon rechtstreeks afkomstig is, moet op zijn beurt verplicht zijn de aangehouden onderdanen van derde landen te ontvangen.
(26) De procedure die een lidstaat volgt om illegaal verblijvende onderdanen van derde landen over te brengen naar een lidstaat van waaruit betrokkene direct afkomstig is, moet snel worden uitgevoerd, maar wel met inachtneming van waarborgen en onder volledige eerbiediging van de grondrechten en het beginsel van non-discriminatie van artikel 21 van het Handvest, om etnisch profileren te voorkomen. Autoriteiten moeten relevante en onmiddellijk voor de autoriteiten beschikbare informatie met betrekking tot de bewegingen van de betrokkenen kunnen verifiëren. Deze informatie kan onder meer bestaan uit objectieve gegevens op basis waarvan de autoriteiten kunnen vaststellen dat betrokkene recentelijk vanuit een andere lidstaat heeft gereisd, waaronder het bezit van documenten, met inbegrip van betalingsbewijzen of nota’s waaruit blijkt dat recentelijk vanuit een andere lidstaat is gereisd. Aan onderdanen van derde landen die in het kader van de procedure worden overgebracht, moet een schriftelijk en met redenen omkleed besluit worden uitgereikt. Hoewel het besluit onmiddellijk uitvoerbaar moet zijn, moet aan de onderdaan van een derde land een doeltreffend rechtsmiddel van beroep of bezwaar tegen het overbrengingsbesluit worden toegekend. Dit rechtsmiddel mag geen opschortende werking hebben.
(27) De overbrengingsprocedure waarin deze verordening voorziet, mag geen afbreuk doen aan de bestaande mogelijkheid voor lidstaten om illegaal verblijvende onderdanen van derde landen terug te zenden in overeenstemming met bilaterale overeenkomsten of regelingen als bedoeld in artikel 6, lid 3, van Richtlijn 2008/115/EG (de “terugkeerrichtlijn”) wanneer deze personen niet in de nabijheid van binnengrenzen worden aangetroffen. Om de toepassing van die overeenkomsten te vereenvoudigen, en in aanvulling op de doelstelling om het gebied zonder binnengrenzen te beschermen, moet de lidstaten de mogelijkheid worden geboden om nieuwe overeenkomsten of regelingen aan te gaan en bestaande aan te passen. De Commissie moet in alle gevallen in kennis worden gesteld van deze wijzigingen of aanpassingen van nieuwe overeenkomsten of regelingen. Wanneer een lidstaat een onderdaan van een derde land heeft teruggenomen ingevolge de in deze verordening bedoelde procedure of op grond van een bilaterale overeenkomst of regeling, moet de betrokken lidstaat een terugkeerbesluit uitvaardigen overeenkomstig de terugkeerrichtlijn. Om de samenhang tussen de nieuwe in deze verordening bedoelde procedures en bestaande voorschriften inzake de terugkeer van onderdanen van derde landen te waarborgen, is derhalve een gerichte aanpassing nodig van artikel 6, lid 3, van de terugkeerrichtlijn.
(28) Bij optreden tegen bedreigingen voor het Schengengebied kan het in uitzonderlijke gevallen nodig zijn dat de lidstaten maatregelen voor de binnengrenzen nemen. De lidstaten blijven bevoegd om te bepalen of tijdelijke herinvoering of verlenging van grenstoezicht noodzakelijk is. Ingevolge de bestaande voorschriften is herinvoering van binnengrenstoezicht toegestaan wanneer gedurende beperkte tijd in één lidstaat sprake is van een ernstige bedreiging van de binnenlandse veiligheid of de openbare orde. Met name kunnen terrorisme en georganiseerde criminaliteit, grootschalige noodsituaties op het gebied van de volksgezondheid of grote of belangrijke internationale gebeurtenissen, bijvoorbeeld op het gebied van sport, handel of politiek, een ernstige bedreiging van de openbare orde of de binnenlandse veiligheid vormen.
(29) Daarnaast kan een ernstige bedreiging van de openbare orde of de binnenlandse veiligheid ook ontstaan door grootschalige niet-toegestane verplaatsingen van irreguliere migranten tussen de lidstaten wanneer hierdoor de totale middelen en capaciteit van de verantwoordelijke nationale diensten onder druk komen te staan, en wanneer de andere in deze verordening bedoelde middelen ontoereikend zijn om deze instroom en verplaatsingen het hoofd te kunnen bieden. In dit verband moeten de lidstaten kunnen vertrouwen op beschikbare objectieve en gekwantificeerde verslagen over niet-toegestane verplaatsingen, met name wanneer deze regelmatig door de bevoegde agentschappen van de Unie overeenkomstig hun respectieve mandaten worden opgesteld. Een lidstaat moet van de door de agentschappen verstrekte informatie gebruik kunnen maken om in de risicobeoordeling de uitzonderlijke aard aan te tonen van de geconstateerde bedreiging die van niet-toegestane verplaatsingen uitgaat, om de herinvoering van grenstoezicht aan de binnengrenzen op deze grond te rechtvaardigen.
(30) Hoewel wordt voorzien in optreden op Unieniveau wanneer de aard van een bedreiging een gevolg is van ernstige blijvende tekortkomingen aan de buitengrenzen, bestaat er geen EU-breed mechanisme voor situaties waarin, binnen het Schengengebied, een ernstige bedreiging van de binnenlandse veiligheid of de openbare orde een meerderheid van de lidstaten treft en de goede werking van het Schengengebied in gevaar brengt. Deze lacune moet worden aangepakt door de invoering van een nieuw waarborgmechanisme voor het Schengengebied dat gecoördineerde oplossingen mogelijk maakt om de belangen te beschermen van personen die het recht hebben om gebruik te maken van de ruimte zonder binnengrenstoezicht, waarbij maatregelen zo doeltreffend mogelijk worden gemaakt en nadelige neveneffecten zoveel mogelijk worden beperkt.
(31) Het nieuwe waarborgmechanisme voor het Schengengebied moet de Raad in staat stellen om, op voorstel van de Commissie, bij besluit de herinvoering of verlenging van binnengrenstoezicht toe te staan wanneer dit gerechtvaardigd is vanwege een specifieke bedreiging die wordt geconstateerd op basis van kennisgevingen van individuele lidstaten, of van andere beschikbare informatie, waaronder met name een risicobeoordeling, in geval van verlenging van het binnengrenstoezicht tot meer dan zes maanden. Gezien de politiek gevoelige aard van een dergelijk besluit, dat ingrijpt in de mogelijkheid voor lidstaten om in bijzondere omstandigheden opnieuw binnengrenstoezicht in te voeren of dit te verlengen, moeten aan de Raad uitvoeringsbevoegdheden worden verleend om een besluit vast te stellen op basis van een voorstel van de Commissie.
(32) Wanneer moet worden bepaald of herinvoering of verlenging van binnengrenstoezicht door de lidstaten gerechtvaardigd is, moet de Raad in aanmerking nemen of er andere maatregelen beschikbaar zijn die een hoge mate van veiligheid op het grondgebied kunnen waarborgen, waaronder geïntensiveerde controles in de binnengrensgebieden door bevoegde autoriteiten. Indien verlenging van het toezicht niet gerechtvaardigd wordt geacht, moet de Commissie in plaats daarvan het gebruik aanbevelen van andere maatregelen die passender worden geacht om de geconstateerde bedreiging het hoofd te bieden.
(33) De totstandkoming van het nieuwe waarborgmechanisme voor het Schengengebied mag geen afbreuk doen aan het recht van de lidstaten om eerst eenzijdige maatregelen te nemen in overeenstemming met de verordening, indien de situatie dat vereist. Na vaststelling moet de maatregel van de Unie echter de enige grondslag worden voor een gecoördineerde reactie op de geconstateerde bedreiging.
(34) Om de naleving van het beginsel van evenredigheid te waarborgen, moet het besluit van de Raad worden genomen voor een beperkte duur van ten hoogste zes maanden, die na regelmatige evaluatie op voorstel van de Commissie kan worden verlengd voor zolang als de bedreiging blijkt aan te houden. In het aanvankelijke besluit moet een beoordeling worden opgenomen van de verwachte gevolgen van de genomen maatregelen, waaronder ook hun nadelige neveneffecten, om te bepalen of toezicht aan de binnengrenzen gerechtvaardigd is dan wel of in plaats daarvan op doeltreffende wijze minder beperkende maatregelen kunnen worden toegepast. In volgende besluiten moet rekening worden gehouden met de ontwikkeling van de geconstateerde bedreiging. De lidstaten moeten de Commissie en de lidstaten onmiddellijk in kennis stellen van de herinvoering van binnengrenstoezicht in overeenstemming met het besluit van de Raad.
(35) Herinvoering van binnengrenstoezicht moet ook mogelijk blijven wanneer ernstige tekortkomingen in het beheer van de buitengrenzen blijven bestaan die de algemene werking van de ruimte zonder binnengrenstoezicht in gevaar brengen. De perioden waarin grenstoezicht door lidstaten is ingevoerd vanwege de urgentie van de situatie of waarin de Raad een besluit neemt om herinvoering aan te bevelen omdat een bedreiging een aanzienlijk aantal lidstaten treft, mogen niet worden meegerekend in de termijn van twee jaar die geldt voor herinvoeringen wegens ernstige tekortkomingen aan de buitengrenzen.
(36) Wanneer op grond van eenzijdige besluiten van de lidstaten of op het niveau van de Unie opnieuw grenstoezicht aan de binnengrenzen wordt ingevoerd, heeft dat ernstige gevolgen voor de werking van het Schengengebied. Om te waarborgen dat besluiten tot herinvoering van grenstoezicht uitsluitend indien nodig als uiterste middel worden genomen, moet het besluit over tijdelijke herinvoering of verlenging van grenstoezicht worden gebaseerd op gemeenschappelijke criteria, waarbij de nadruk ligt op noodzaak en evenredigheid. Het evenredigheidsbeginsel vereist dat de herinvoering van binnengrenstoezicht wordt onderworpen aan waarborgen die in de loop der tijd strenger worden.
(37) In eerste instantie moeten lidstaten bij de beoordeling van de geschiktheid van binnengrenstoezicht kijken naar de aard van de geconstateerde ernstige bedreiging. Daarbij moeten de lidstaten bijzondere aandacht schenken aan de verwachte gevolgen van het binnengrenstoezicht voor het verkeer van personen in de ruimte zonder binnengrenstoezicht en de werking van de grensregio’s, en deze gevolgen beoordelen. Deze beoordeling moet worden opgenomen in de kennisgeving die lidstaten aan de Commissie moeten zenden. Bij verlenging van binnengrenstoezicht wegens voorzienbare gebeurtenissen na een eerste termijn van zes maanden moeten de lidstaten ook de geschiktheid beoordelen van alternatieve maatregelen om dezelfde doelen na te streven als binnengrenstoezicht, waaronder evenredige controles die worden uitgevoerd bij de uitoefening van politie- of andere overheidsbevoegdheden of door vormen van politiële samenwerking krachtens het recht van de Unie, en de mogelijkheid om de overbrengingsprocedure te gebruiken.
(38) Om schadelijke gevolgen van de herinvoering van binnengrenstoezicht te beperken, moet een besluit tot herinvoering van binnengrenstoezicht vergezeld gaan van de eventueel noodzakelijke verzachtende maatregelen. Daartoe moeten maatregelen behoren die de doortocht van goederen, vervoerspersoneel en zeevarenden goed laten verlopen door de instelling van “green lanes”. Daarnaast, en gelet op de noodzaak om het verkeer te waarborgen van personen met een essentiële functie voor de instandhouding van de toeleveringsketen of de verrichting van essentiële diensten, moeten de lidstaten ook de bestaande richtsnoeren inzake grensarbeiders toepassen 45 . In dit licht bezien moet in de voorschriften voor de herinvoering van grenstoezicht aan de binnengrenzen rekening worden gehouden met de richtsnoeren en aanbevelingen die gedurende de COVID-19-pandemie zijn vastgesteld als degelijk vangnet voor de gemeenschappelijke markt, om te waarborgen dat zij door de lidstaten in voorkomend geval worden toegepast als verzachtende maatregelen wanneer opnieuw binnengrenstoezicht is ingevoerd. Er moeten met name maatregelen worden genomen om te zorgen voor een ononderbroken werking van de gemeenschappelijke markt en om de belangen van grensregio’s en “tweelingsteden” te waarborgen, onder meer door middel van vergunningen of afwijkingen voor de inwoners van grensregio’s.
(39) De kennisgeving die de lidstaten moeten doen, moet doorslaggevend zijn bij de beoordeling van de naleving van de criteria en voorwaarden voor een tijdelijke herinvoering van binnengrenstoezicht. Om te waarborgen dat vergelijkbare informatie wordt verstrekt, moet de Commissie bij uitvoeringshandeling een model vaststellen voor de kennisgeving van de herinvoering van binnengrenstoezicht. Lidstaten moeten het recht hebben de in de kennisgeving verstrekte informatie geheel of gedeeltelijk te rubriceren, zonder afbreuk te doen aan de werking van passende en veilige kanalen voor politiële samenwerking.
(40) Om te waarborgen dat binnengrenstoezicht werkelijk een uiterste middel is, dat uitsluitend wordt toegepast zolang dat nodig is, en om de noodzaak en evenredigheid van binnengrenstoezicht wegens voorzienbare bedreigingen te kunnen beoordelen, moeten lidstaten risicobeoordelingen bij de Commissie indienen wanneer binnengrenstoezicht wegens voorzienbare bedreigingen langer dan een aanvankelijke termijn van zes maanden wordt gehandhaafd. De lidstaten moeten met name de omvang en de ontwikkeling van de geconstateerde ernstige bedreiging toelichten en onder meer aangeven hoelang de geconstateerde ernstige bedreiging naar verwachting zal aanhouden en welke delen van de binnengrenzen daardoor getroffen zullen worden, en tevens aangeven welke maatregelen zij zullen nemen voor afstemming met de andere lidstaten die door deze maatregelen worden getroffen of dreigen te worden getroffen.
(41) De Commissie moet naar aanleiding van de ontvangen kennisgeving aanvullende informatie kunnen opvragen, onder meer over de risicobeoordeling of de maatregelen voor samenwerking en afstemming met de lidstaten die door de voorgenomen verlenging van het binnengrenstoezicht worden getroffen. Indien de kennisgeving niet aan de minimumvereisten voldoet, moet de Commissie de kennisgeving met de betrokken lidstaat bespreken en om aanvullende informatie of hernieuwde indiening van de kennisgeving verzoeken.
(42) Om de maatregelen met gevolgen voor het reizen zonder binnengrenstoezicht voldoende transparant te maken, moeten de lidstaten ook het Europees Parlement en de Raad in kennis stellen van de belangrijkste aspecten van de voorgenomen herinvoering van grenstoezicht. In gerechtvaardigde gevallen kunnen de lidstaten deze informatie ook als geheim aanmerken. Krachtens artikel 33 van de Schengengrenscode moet de Commissie jaarlijks bij het Europees Parlement en de Raad een verslag indienen over de werking van de ruimte zonder binnengrenstoezicht (het “verslag over de staat van Schengen”), waarin bijzondere aandacht aan de situatie met betrekking tot niet-toegestane verplaatsingen van onderdanen van derde landen moet worden geschonken op basis van de beschikbare informatie van de betrokken agentschappen en analyses van de gegevens uit de relevante informatiesystemen. Ook moeten in dat verslag de noodzaak en evenredigheid van de herinvoering van grenstoezicht in de verslagperiode worden beoordeeld. Het verslag over de staat van Schengen moet tevens voldoen aan de rapportageverplichtingen die voortvloeien uit artikel 20 van het Schengenevaluatiemechanisme 46 .
(43) Het mechanisme voor de tijdelijke herinvoering van grenstoezicht aan de binnengrenzen in urgente situaties of wegens voorzienbare bedreigingen moet de Commissie de mogelijkheid bieden om overleg met lidstaten te voeren, ook op verzoek van een lidstaat. Betrokken agentschappen van de Unie moeten indien nodig aan dit overleg deelnemen om hun deskundigheid te delen. Bij dit overleg moet worden gekeken naar de wijze waarop binnengrenstoezicht wordt uitgeoefend en de planning daarvoor, eventuele verzachtende maatregelen en de mogelijkheden om in plaats van grenstoezicht alternatieve maatregelen toe te passen. Indien de Commissie of een lidstaat een advies heeft uitgebracht waarin zorgen worden geuit over de herinvoering van grenstoezicht, is dit overleg verplicht.
(44) De Commissie en de lidstaten moeten de mogelijkheid behouden om hun zorgen te uiten over de noodzaak en evenredigheid van een besluit van een lidstaat om in urgente gevallen of vanwege een voorzienbare bedreiging opnieuw binnengrenstoezicht in te voeren. Indien wegens voorzienbare bedreigingen opnieuw toezicht aan de binnengrenzen wordt ingevoerd en dit in totaal tot meer dan 18 maanden wordt verlengd, moet de Commissie worden verplicht om een advies uit te brengen over de noodzaak en de evenredigheid van dit binnengrenstoezicht. Wanneer een lidstaat van mening is dat er uitzonderlijke situaties zijn die de aanhoudende noodzaak van binnengrenstoezicht gedurende meer dan twee jaar rechtvaardigen, moet de Commissie een vervolgadvies uitbrengen. Dit advies doet geen afbreuk aan de handhavingsmaatregelen, waaronder inbreukmaatregelen, die de Commissie te allen tijde kan nemen tegen een lidstaat die zijn verplichtingen uit hoofde van het Unierecht niet nakomt. Wanneer een advies wordt uitgebracht, moet de Commissie in overleg treden met de betrokken lidstaten.
(45) Om een analyse achteraf van het besluit over tijdelijke herinvoering van binnengrenstoezicht mogelijk te maken, moeten de lidstaten verplicht blijven om bij het Europees Parlement, de Raad en de Commissie een verslag over de herinvoering van grenstoezicht aan binnengrenzen in te dienen nadat zij het toezicht hebben opgeheven. Indien het toezicht gedurende langere tijd in stand wordt gehouden, moet dat verslag ook na twaalf maanden worden ingediend, en daarna jaarlijks indien het toezicht bij wijze van uitzondering in stand wordt gehouden, en voor zo lang als dat het geval is. Met name moeten in het verslag de aanvankelijke en vervolgbeoordeling van de noodzaak van binnengrenstoezicht worden opgenomen en moet worden aangegeven op welke wijze aan de criteria voor herinvoering van binnengrenstoezicht is voldaan. De Commissie moet bij uitvoeringshandeling een model vaststellen en dit online aanbieden.
(46) Bij de uitvoering van deze verordening moeten lidstaten zich onthouden van discriminatie op grond van geslacht, ras of etnische afkomst, godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele gerichtheid.
(47) De bevoegde autoriteiten moeten hun bevoegdheden aanwenden voor de uitvoering van controles op het grondgebied en relevante procedures toepassen onder volledige naleving van de voorschriften inzake gegevensbescherming krachtens het recht van de Unie. Verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad of Richtlijn (EU) 2016/680 van het Europees Parlement en de Raad zijn van toepassing op de verwerking van persoonsgegevens door bevoegde nationale autoriteiten ten behoeve van deze verordening, in hun respectieve toepassingsgebied.
(48) Deze verordening is bedoeld om de werking van het Schengengebied te versterken. Deze doelstelling kan niet door de lidstaten afzonderlijk worden verwezenlijkt. Derhalve is wijziging van de op het niveau van de Unie vastgestelde gemeenschappelijke voorschriften noodzakelijk. De Unie kan derhalve maatregelen nemen overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde subsidiariteitsbeginsel. Overeenkomstig het in hetzelfde artikel neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat deze verordening niet verder dan nodig is om deze doelstellingen te verwezenlijken.
(49) Overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van Protocol nr. 22 betreffende de positie van Denemarken, zoals gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, neemt Denemarken niet deel aan de vaststelling van deze verordening en is deze niet bindend voor, noch van toepassing op deze lidstaat. Aangezien deze verordening voortbouwt op het Schengenacquis, beslist Denemarken overeenkomstig artikel 4 van bovengenoemd protocol binnen een termijn van zes maanden nadat de Raad een besluit heeft genomen over deze verordening of het deze in zijn nationale recht zal omzetten.
(50) Deze verordening vormt een ontwikkeling van de bepalingen van het Schengenacquis waaraan Ierland niet deelneemt, overeenkomstig Besluit 2002/192/EG van de Raad 47 ; Ierland neemt derhalve niet deel aan de vaststelling van deze verordening, die niet bindend is voor, noch van toepassing is op deze lidstaat.
(51) Wat IJsland en Noorwegen betreft, vormt deze verordening een ontwikkeling van de bepalingen van het Schengenacquis in de zin van de Overeenkomst tussen de Raad van de Europese Unie, de Republiek IJsland en het Koninkrijk Noorwegen inzake de wijze waarop IJsland en Noorwegen worden betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis 48 , die vallen onder het gebied bedoeld in artikel 1, punt A, van Besluit 1999/437/EG van de Raad 49 .
(52) Wat Zwitserland betreft, vormt deze verordening een ontwikkeling van de bepalingen van het Schengenacquis in de zin van de Overeenkomst tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat inzake de wijze waarop de Zwitserse Bondsstaat wordt betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis 50 , die vallen onder het gebied als bedoeld in artikel 1, punt A, van Besluit 1999/437/EG 51 , in samenhang met artikel 3 van Besluit 2008/146/EG van de Raad 52 .
(53) Wat Liechtenstein betreft, vormt deze verordening een ontwikkeling van de bepalingen van het Schengenacquis in de zin van het Protocol tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap, de Zwitserse Bondsstaat en het Vorstendom Liechtenstein betreffende de toetreding van het Vorstendom Liechtenstein tot de Overeenkomst tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat inzake de wijze waarop de Zwitserse Bondsstaat wordt betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis 53 , die vallen onder het gebied als bedoeld in artikel 1, punt A, van Besluit 1999/437/EG, in samenhang met artikel 3 van Besluit 2011/350/EU van de Raad 54 .
(54) Deze verordening laat de toepassing van Richtlijn 2004/38/EG onverlet 55 .
(55) Deze verordening eerbiedigt de grondrechten en neemt de beginselen in acht die met name in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie zijn neergelegd.
(56) Verordening (EG) nr. 2016/399 en Richtlijn 2008/115/EG dienen derhalve dienovereenkomstig te worden gewijzigd.