Uitvoeringsbesluit 2022/2506 - Maatregelen ter bescherming van de Uniebegroting tegen schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in Hongarije - Hoofdinhoud

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

L 325/94

Op 24 november 2021 heeft de Commissie Hongarije op grond van artikel 6, lid 4, van Verordening (EU, Euratom) 2020/2092 een verzoek om informatie gestuurd, waarop de Hongaarse autoriteiten op 27 januari 2022 hebben geantwoord.

Op 27 april 2022 heeft de Commissie Hongarije een schriftelijke kennisgeving gestuurd op grond van artikel 6, lid 1, van Verordening (EU, Euratom) 2020/2092 (de “kennisgeving”). In de kennisgeving uitte de Commissie haar bezorgdheid en presenteerde zij haar bevindingen aangaande een aantal kwesties die verband houden met het Hongaarse systeem voor overheidsopdrachten, waaronder:

Die kwesties en het feit dat ze zich herhalen, tonen aan dat de Hongaarse autoriteiten systematisch niet in staat zijn, niet handelen of niet bereid zijn om beslissingen te voorkomen die in strijd zijn met het toepasselijke recht inzake overheidsopdrachten en belangenconflicten – en dus de risico’s op corruptie adequaat aan te pakken. Deze kwesties vormen schendingen van de beginselen van de rechtsstaat, met name de beginselen van rechtszekerheid en van het verbod op willekeur van de uitvoerende macht, en doen twijfel rijzen over de scheiding der machten.

De Commissie heeft in de kennisgeving aanvullende gronden aangevoerd en haar bevindingen over een aantal kwesties gepresenteerd betreffende het onderzoek en de vervolging, en het kader voor corruptiebestrijding, inclusief beperkingen om vermeende strafbare feiten effectief te onderzoeken en te vervolgen, de organisatie van de vervolgingsinstanties en de afwezigheid van een naar behoren functionerend en doeltreffend corruptiebestrijdingskader. Het gaat daarbij om schendingen van de beginselen van de rechtsstaat, met name de beginselen van rechtszekerheid, van het verbod op willekeur van de uitvoerende macht, en van effectieve rechtsbescherming.

De Commissie heeft in de kennisgeving de feitelijke elementen en specifieke redenen uiteengezet waarop zij haar bevindingen heeft gebaseerd, en Hongarije tevens verzocht bepaalde informatie en gegevens met betrekking tot die feitelijke elementen en gronden te verstrekken. De Commissie heeft de Hongaarse autoriteiten in de kennisgeving twee maanden de tijd gegeven om hun opmerkingen in te dienen.

Hongarije heeft op 27 juni 2022 op de kennisgeving geantwoord (het “eerste antwoord”). Hongarije heeft bij brieven van 30 juni en 5 juli 2022 aanvullend op het eerste antwoord nadere informatie ingediend. Daarnaast heeft Hongarije op 19 juli 2022 een aanvullende brief gestuurd waarin het een aantal corrigerende maatregelen voorstelde om tegemoet te komen aan de bevindingen in de kennisgeving.

De Commissie heeft de in het eerste antwoord ingediende opmerkingen beoordeeld en geconcludeerd dat deze opmerkingen de bezwaren en bevindingen in de kennisgeving niet wegnamen. Voorts oordeelde de Commissie dat het eerste antwoord noch de aanvullende brieven van 30 juni en 5 juli 2022 passende corrigerende maatregelen bevatten met een adequate verbintenis in het kader van Verordening (EU, Euratom) 2020/2092. Door de late indiening van de brief van 19 juli 2022 kon deze niet in aanmerking worden genomen bij de beoordeling van het eerste antwoord. De Commissie heeft niettemin alle relevante informatie in die brief in aanmerking genomen voor de volgende stappen van de procedure die is uiteengezet in artikel 6 van Verordening (EU, Euratom) 2020/2092, overeenkomstig het beginsel van loyale samenwerking met de lidstaten.

Overeenkomstig artikel 6, lid 7, van Verordening (EU, Euratom) 2020/2092 heeft de Commissie Hongarije op 20 juli 2022 een brief gestuurd (de “intentiebrief”) om de lidstaat te informeren over haar beoordeling op grond van artikel 6, lid 6, van die verordening, en over de maatregelen die de Commissie voornemens was voor te stellen voor aanneming door de Raad op grond van artikel 6, lid 9, van die verordening bij gebrek aan de toezegging van Hongarije om passende corrigerende maatregelen te nemen. In de intentiebrief heeft de Commissie Hongarije in de gelegenheid gesteld zijn opmerkingen te maken, met name over de evenredigheid van de beoogde maatregelen.

Hongarije heeft op 22 augustus 2022 geantwoord op de intentiebrief (het “tweede antwoord”), waarbij het opmerkingen heeft ingediend over de bevindingen van de Commissie, de procedure en de evenredigheid van de maatregelen in de intentiebrief. Hoewel Hongarije de bevindingen van de Commissie heeft betwist, heeft het een aantal corrigerende maatregelen voorgesteld om tegemoet te komen aan de bezwaren van de Commissie. Op 13 september 2022 heeft Hongarije de Commissie een brief gestuurd met verduidelijking en verdere verbintenissen in het kader van de voorgestelde corrigerende maatregelen. Hongarije stelt dat de corrigerende maatregelen, met inbegrip van de aanvullende toezeggingen in de brief van 13 september 2022, volledig tegemoet kwamen aan de bezwaren van de Commissie en dat de Commissie derhalve geen maatregelen aan de Raad had moeten voorstellen.

Aangezien de voorwaarden voor de toepassing van Verordening (EU, Euratom) 2020/2092 zijn vervuld, heeft de Commissie op 18 september 2022 een voorstel voor een uitvoeringsbesluit van de Raad vastgesteld inzake maatregelen ter bescherming van de begroting van de Unie tegen schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in Hongarije (het “Commissievoorstel”).

Volgens de bevindingen uiteengezet in het Commissievoorstel is er ten eerste sprake van ernstige systemische onregelmatigheden, tekortkomingen en zwakke punten bij aanbestedingsprocedures in Hongarije. Deze onregelmatigheden zijn vastgesteld na opeenvolgende audits door de diensten van de Commissie in de programmeringsperioden 2007-2013 en 2014-2020. Die audits werden afgesloten met aanzienlijke totaalbedragen aan financiële correcties, en met verschillende onderzoeken van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) die leidden tot financiële aanbevelingen voor de terugvordering van aanzienlijke bedragen van Hongarije. Daarnaast blijkt uit de beschikbare gegevens dat er ongewoon hoge percentages opdrachten zijn gegund na procedures met slechts één bieder, dat opdrachten zijn toegewezen aan specifieke bedrijven, die geleidelijk een groot deel van de markt hebben veroverd, en dat er ernstige tekortkomingen waren bij de toewijzing van kaderovereenkomsten. Bovendien zijn er bezwaren met betrekking tot de niet-toepassing van de regels inzake overheidsopdrachten en de regels inzake belangenconflicten op “trusts van openbaar belang” en entiteiten in hun bezit, en het gebrek aan transparantie inzake het beheer van middelen door die trusts. Die kwesties en het feit dat ze zich herhalen, tonen aan dat de Hongaarse autoriteiten systematisch niet in staat zijn, niet handelen of niet bereid zijn om beslissingen te voorkomen die in strijd zijn met het toepasselijke recht inzake overheidsopdrachten en belangenconflicten – en dus de risico’s op corruptie adequaat aan te pakken. De kwesties vormen schendingen van de beginselen van de rechtsstaat en in het bijzonder de beginselen van rechtszekerheid en van het verbod op willekeur van de uitvoerende macht, en doen twijfel rijzen over de scheiding der machten.

Ten tweede zijn er aanvullende problemen betreffende de beperkingen om vermeende strafbare feiten effectief te onderzoeken en te vervolgen, de organisatie van de vervolgingsinstanties, en de afwezigheid van een naar behoren functionerend en doeltreffend corruptiebestrijdingskader. Er is in het bijzonder een gebrek aan doeltreffende rechtsmiddelen voor een onafhankelijke rechtbank teneinde in te gaan tegen beslissingen van het openbaar ministerie om vermeende corruptie, fraude en andere strafbare feiten die de financiële belangen van de Unie schaden niet te onderzoeken of te vervolgen; een gebrek aan een motiveringsvereiste wanneer dergelijke zaken worden toegewezen of opnieuw worden toegewezen, en aan regels om willekeurige beslissingen te voorkomen. Er is evenmin een uitgebreide anticorruptiestrategie die de meest relevante terreinen op het gebied van corruptiepreventie bestrijkt; een onderbenutting van het volledige scala aan preventieve instrumenten ter ondersteuning van het onderzoek naar corruptie en in het bijzonder corruptiezaken op hoog niveau; en een algemeen gebrek aan doeltreffende preventie en bestraffing van criminele fraude en corruptie. Het gaat hier om schendingen van de beginselen van de rechtsstaat en in het bijzonder de beginselen van rechtszekerheid, van het verbod op willekeur van de uitvoerende macht, en van effectieve rechtsbescherming.

Volgens de Commissie vormen de opmerkingen in de antwoorden van Hongarije geen adequate reactie op de bevindingen in de kennisgeving en de intentiebrief. In de antwoorden ontbreekt het bewijs voor recente verbeteringen die Hongarije in zijn aanbestedingssysteem heeft aangebracht (wat betreft transparantie, mate van concurrentie, controles op belangenconflicten). Hoewel het Hongaarse systeem voor overheidsopdrachten na de audits van de diensten van de Commissie op een aantal punten is gewijzigd, zijn er geen aanwijzingen dat deze wijzigingen gevolgen hebben gehad voor het concurrentieniveau op de Hongaarse markt. Gegevens van de Commissie laten niet alleen een stijging van de concentratie van de gunningen bij overheidsopdrachten zien, maar ook van de kans dat actoren van de Hongaarse regerende partij de gunning winnen. De Commissie heeft opdracht gegeven voor een studie die een statistische empirische analyse opleverde van meer dan 270 000 overheidsopdrachten in Hongarije tussen 2005 en 2021. De waarnemingen in deze studie sloten aan bij bevindingen van een onderzoek van bepaalde aanbestedingsgegevens over opdrachten die werden gegund aan een aantal bedrijven, waarbij werd geconstateerd dat deze bedrijven politieke banden hadden. Daarnaast heeft de Commissie verslagen van media en belanghebbenden over toerisme, communicatie en sport verzameld. Hongarije heeft geen bewijs geleverd van de toepasselijkheid (of de toepassing in de praktijk) van regels inzake belangenconflicten die van belang zijn voor de bescherming van de Uniebegroting aangaande trusts van openbaar belang.

De vastgestelde onregelmatigheden, tekortkomingen en zwakke punten zijn wijdverbreid en met elkaar verweven, wat inhoudt dat andere procedures dan die waarin Verordening (EU, Euratom) 2020/2092 voorziet, de risico’s voor de Uniebegroting niet doeltreffender kunnen aanpakken. Zelfs als gebruik kan worden gemaakt van bepaalde middelen in het kader van sectorale voorschriften, zoals audits door de diensten van de Commissie en financiële correcties voor onregelmatigheden die niet door de Hongaarse autoriteiten zijn gecorrigeerd, dan hebben die maatregelen over het algemeen betrekking op uitgaven die al bij de Commissie zijn gedeclareerd, en uit het voortduren van de tekortkomingen gedurende vele jaren blijkt dat financiële correcties niet volstaan om de financiële belangen van de Unie tegen huidige of toekomstige risico’s te beschermen.

Wat de naleving van en het toezicht op de in Verordening (EU) 2021/1060 van het Europees Parlement en de Raad (2) neergelegde randvoorwaarden betreft, moet worden opgemerkt dat het enige gevolg van de niet-naleving van een randvoorwaarde van artikel 15, lid 5, van die verordening is dat de Commissie de uitgaven die verband houden met concrete acties die gekoppeld zijn aan de specifieke doelstelling van de lidstaat in kwestie, niet vergoedt. Verordening (EU, Euratom) 2020/2092 biedt meer mogelijkheden om de Uniebegroting te beschermen, zoals de opschorting van de goedkeuring van een of meer programma’s en de schorsing van vastleggingen onder gedeeld beheer. De mogelijke maatregelen op grond van Verordening (EU, Euratom) 2020/2092 hebben ook betrekking op voorfinanciering, waarin artikel 15 van Verordening (EU) 2021/1060 niet voorziet.

Wat de toepassing van de regels inzake overheidsopdrachten en de uitlegging daarvan betreft, wordt in overweging 17 van Verordening (EU, Euratom) 2020/2092 verduidelijkt dat de in artikel 6, lid 1, van die verordening bedoelde Uniewetgeving financieel en sectorspecifiek is. Inbreukprocedures zijn niet gebaseerd op een wetgevingshandeling, maar rechtstreeks op artikel 258 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Die bepaling van primair recht kan niet worden beschouwd als “Uniewetgeving” in de zin van artikel 6, lid 1, van Verordening (EU, Euratom) 2020/2092.

Artikel 22, lid 1, van Verordening (EU) 2021/241 van het Europees Parlement en de Raad (3) bepaalt dat lidstaten bij de uitvoering van de herstel- en veerkrachtfaciliteit alle passende maatregelen moeten nemen die nodig zijn om de financiële belangen van de Unie te beschermen. Om de naleving van artikel 22 van die verordening te waarborgen, heeft de Commissie op 30 november 2022 een voorstel ingediend voor een uitvoeringsbesluit van de Raad betreffende de goedkeuring van de beoordeling van het herstel- en veerkrachtplan voor Hongarije, dat intermediaire streefdoelen bevat die de verbintenissen weerspiegelen die Hongarije is aangegaan in het kader van de met de Commissie in deze procedure overeengekomen corrigerende maatregelen.

Bij de uitvoering van de maatregelen uit hoofde van de herstel- en veerkrachtfaciliteit blijft de primaire verantwoordelijkheid voor de naleving van het Unierecht en het nationale recht, overeenkomstig artikel 22, lid 1, van Verordening (EU) 2021/241, bij de lidstaten berusten, terwijl de Commissie, overeenkomstig artikel 22, lid 5, van die verordening, corrigerende maatregelen kan nemen bij fraude, corruptie en belangenconflicten die de financiële belangen van de Unie schaden en die niet door de lidstaat zijn gecorrigeerd, of bij ernstige schending van een uit de leningsovereenkomst of de financieringsovereenkomst voortvloeiende verplichting. Bovendien vormen de intermediaire streefdoelen voorwaarden waaraan door Hongarije moet worden voldaan om verzoeken om toekomstige betalingen uit hoofde van het herstel- en veerkrachtplan te kunnen indienen. Als zodanig kunnen zij de financiële belangen van de Unie niet beschermen in het geval van schendingen van de beginselen van de rechtsstaat die reeds op voldoende rechtstreekse wijze gevolgen hebben of dreigen te hebben voor de uitvoering in Hongarije van andere uitgavenprogramma’s die uit de begroting van de Unie worden gefinancierd. Belangrijker nog is dat het herstel- en veerkrachtplan van Hongarije nog niet is afgerond en dat de inhoud en de capaciteit ervan om de financiële belangen van de Unie te beschermen, afhankelijk is van de daadwerkelijke maatregelen die dat plan zal bevatten, maar ook van de wijze waarop die maatregelen door Hongarije zullen worden uitgevoerd. Daarom zou de Commissie met de toepassing van de bepalingen van Verordening (EU) 2021/241 niet in staat zijn de Uniebegroting doeltreffender te beschermen.

In het licht van al het voorgaande zou de Commissie met geen andere procedure op grond van het Unierecht in staat zijn de Uniebegroting doeltreffender te beschermen dan de procedure die in artikel 6 van Verordening (EU, Euratom) 2020/2092 is vastgesteld.

De mogelijke gevolgen van de geconstateerde inbreuken voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie worden als bijzonder aanzienlijk beschouwd, aangezien die inbreuken intrinsiek verband houden met de wijze waarop Uniemiddelen concreet door Hongarije worden gebruikt, voor zover zij bestaan in een onbehoorlijk functioneren van de overheidsinstanties die beslissen over de gunning van uit de Uniebegroting gefinancierde opdrachten. Daarbij komt dat, als de geconstateerde inbreuken gepaard gaan met de beperkingen en belemmeringen bij de opsporing, het onderzoek en het corrigeren van fraude die zijn geïdentificeerd als aanvullende gronden die verband houden met onderzoek en vervolging en met het kader voor corruptiebestrijding, de impact nog aanzienlijker kan worden geacht.

Gezien de aard van de bevindingen met betrekking tot overheidsopdrachten moeten de op grond van artikel 4, lid 1, van Verordening (EU, Euratom) 2020/2092 te nemen passende maatregelen (de “passende maatregelen”) betrekking hebben op Uniefinanciering die voornamelijk via overheidsopdrachten wordt uitgevoerd. De audits van de Commissie waarbij tekortschietende en onregelmatige aanbestedingsprocedures werden geconstateerd, hadden betrekking op het cohesiebeleid en hoewel de impact van die tekortkomingen en onregelmatigheden op de Uniebegroting financieel is gecorrigeerd op basis van de regels van het cohesiebeleid, tonen zij aan dat de Hongaarse autoriteiten systematisch niet in staat zijn, niet handelen of niet bereid zijn om beslissingen te voorkomen die in strijd zijn met de toepasselijke wetgeving inzake overheidsopdrachten en belangenconflicten – en zodoende de risico’s op corruptie adequaat aan te pakken.

De programma’s die door de passende maatregelen moeten worden beschermd, moeten in de eerste plaats de programma’s van het cohesiebeleid 2021-2027 zijn die naar verwachting voornamelijk zullen worden uitgevoerd door middel van overheidsopdrachten, naar analogie met wijze waarop Hongarije de gelijkwaardige programma’s in het kader van het meerjarig financieel kader 2014-2020 ten uitvoer heeft gelegd. Bij die programma’s gaat het om het Operationeel programma Territoriale ontwikkeling en vestigingsontwikkeling Plus, het Operationeel programma Geïntegreerd vervoer Plus en het Operationeel programma Territoriale ontwikkeling en verbetering van het vestigingsklimaat Plus (de “betrokken programma’s”). Wat de betrokken programma’s betreft, het niveau van uitvoering door middel van overheidsopdrachten wordt geraamd op 85 % tot 90 %.

Bij de passende maatregelen moet het ook gaan om acties in het kader van Unieprogramma’s uitgevoerd onder direct en indirect beheer, waarvoor trusts van openbaar belang en de entiteiten in hun bezit, die als overheidsdienst in de zin van artikel 2, punt b), en artikel 5, lid 1, punt a), van Verordening (EU, Euratom) 2020/2092 worden beschouwd, begunstigden of uitvoerende entiteiten kunnen zijn. Wat betreft de geconstateerde inbreuken ten aanzien van trusts van openbaar belang, moet de passende maatregelen gericht zijn op alle Unieprogramma’s die onder direct en indirect beheer worden uitgevoerd.

In overeenstemming met de evenredigheidsvereisten van artikel 5, lid 3, van Verordening (EU, Euratom) 2020/2092 moet het passende niveau van de toe te passen maatregelen worden bepaald als een percentage dat het daaruit voortvloeiende risico voor de Uniebegroting weerspiegelt.

Gezien de ernst, de frequentie en de duur van de systemische inbreuken die bij overheidsopdrachten zijn geconstateerd, kan het financiële risico voor een goed financieel beheer van de Uniebegroting als zeer aanzienlijk worden beschouwd, hetgeen dus maatregelen met een zeer grote financiële impact rechtvaardigt.

Overeenkomstig artikel 6, lid 6, van Verordening (EU, Euratom) 2020/2092 moet bij het nemen van een besluit over passende maatregelen rekening worden gehouden met de ontvangen informatie en eventuele opmerkingen van de betrokken lidstaat, alsmede met de adequaatheid van voorgestelde corrigerende maatregelen. Daarom moeten de door Hongarije voorgestelde corrigerende maatregelen in de beoordeling worden betrokken.

In zijn tweede antwoord heeft Hongarije zeventien corrigerende maatregelen ingediend, die het land vervolgens heeft aangevuld met een brief van 13 september 2022 aan de Commissie. Volgens Hongarije zouden deze maatregelen een antwoord bieden op alle door de Commissie in de kennisgeving aan de orde gestelde kwesties. De voorgestelde corrigerende maatregelen zijn:

Dertien van de corrigerende maatregelen bevatten de belangrijkste uitvoeringsstappen die uiterlijk op 19 november 2022 moesten zijn voltooid. Hongarije verbond zich ertoe de Commissie uiterlijk 19 november 2022, en nadien om de drie maanden, in kennis te stellen van de stand van uitvoering van de corrigerende maatregelen, daaronder begrepen de aanvullende toezeggingen in de brief van 13 september 2022. Voor vier corrigerende maatregelen, namelijk corrigerende maatregelen h en l tot en met n, heeft de Commissie aangegeven dat er niet onmiddellijk belangrijke uitvoeringsstappen waren, aangezien daarvoor een langere uitvoeringsperiode nodig is, en dat zij de uitvoering ervan zal monitoren in het kader van de monitoring van alle corrigerende maatregelen, op basis van de driemaandelijkse rapportage tot en met 31 december 2028 waartoe Hongarije zich in zijn brief van 19 november 2022 heeft verbonden.

Ten algemene heeft Hongarije zich in zijn tweede antwoord ertoe verbonden de voorgestelde corrigerende maatregelen te nemen om de in de kennisgeving aan de orde gestelde kwesties onvoorwaardelijk aan te pakken, en deze maatregelen en de daarmee verband houdende wetgeving zonder beperking in de tijd aan te houden en de daarin vastgestelde regels naar behoren te handhaven.

Zoals verduidelijkt in de memorie van toelichting bij het Commissievoorstel, zouden met de voorgestelde corrigerende maatregelen, alles samen genomen, volgens de Commissie met de voorgestelde corrigerende maatregelen, alles samen genomen, in beginsel de problemen kunnen worden aangepakt met betrekking tot systemische onregelmatigheden, tekortkomingen en zwakke punten bij overheidsopdrachten, risico’s van belangenconflicten en zorgen over “trusts van openbaar belang”, alsmede de andere factoren die verband houden met onderzoek en vervolging en met het kader voor corruptiebestrijding, op voorwaarde dat alle corrigerende maatregelen correct en doeltreffend worden uitgevoerd.

De Commissie heeft daar evenwel ook aan toegevoegd dat de nadere uitvoeringsbepalingen voor de voorgestelde maatregelen nog moesten worden vastgesteld, en met name de vraag hoe de centrale elementen van de maatregelen zullen worden omgezet in de uiteindelijke wetteksten die moeten worden aangenomen ter uitvoering van de corrigerende maatregelen. Aangezien een aantal van de in Hongarije geconstateerde problemen niet alleen betrekking heeft op wijzigingen in het rechtskader, maar vooral op de concrete uitvoering van veranderingen in de praktijk, die meer tijd vergen om concrete resultaten te boeken, bleef er ten tijde van het Commissievoorstel en in afwachting dat ten minste de eerste centrale elementen van sommige corrigerende maatregelen werden uitgevoerd, zoals aangegeven in de in het tweede antwoord van Hongarije ingediende tijdlijnen, een risico voor de Uniebegroting bestaan. In afwachting van de inwerkingtreding van centrale wetgevingsteksten waarmee veel van de voorgestelde corrigerende maatregelen zouden worden uitgevoerd, en rekening houdende met de beoordeling in de memorie van toelichting bij het Commissievoorstel, alsmede met de mogelijkheid dat de maatregelen mogelijk niet correct worden uitgevoerd of dat de maatregelen bij de nadere uitvoering ervan zouden worden afgezwakt, heeft de Commissie voor het betrokken programma het niveau van het risico voor de Uniebegroting geschat op 65 %, d.w.z. vijf procentpunt lager dan het geschatte risico zonder corrigerende maatregelen. Daarom stelde zij de Raad voor om passende maatregelen vast te stellen op grond van artikel 6, lid 9, van Verordening (EU, Euratom) 2020/2092.

Rekening houdend met het feit dat Hongarije had toegezegd corrigerende maatregelen te nemen om de situatie volgens een gedetailleerd tijdschema aan te pakken en dat de Commissie van oordeel was dat met de voorgestelde corrigerende maatregelen, alles samen genomen, indien deze correct waren gespecificeerd en uitgevoerd overeenkomstig dat gedetailleerde tijdschema, in beginsel de problemen konden worden aangepakt, heeft de Raad op 13 oktober 2022 naar aanleiding van een verzoek van Hongarije besloten dat er sprake was van uitzonderlijke omstandigheden in de zin van artikel 6, lid 10, van Verordening (EU, Euratom 2020/2092) die voldoende rechtvaardiging vormden om de termijn voor de vaststelling van het uitvoeringsbesluit met twee maanden te verlengen, om zo de Commissie en de Raad, gelet op het hoge aantal corrigerende maatregelen en de technische complexiteit ervan, voldoende tijd te geven om de vaststelling en daadwerkelijke uitvoering van de corrigerende maatregelen te beoordelen.

Om de termijnen van de belangrijkste uitvoeringsstappen te halen, is Hongarije in de periode van eind september en begin oktober 2022 begonnen met de aanneming van verschillende wetgevingshandelingen. Tussen de Hongaarse autoriteiten en de diensten van de Commissie waren verdere intensieve besprekingen nodig om ervoor te zorgen dat deze handelingen volledig zouden sporen met de corrigerende maatregelen en doeltreffend zouden zijn. Naar aanleiding van deze besprekingen heeft de Hongaarse regering op 15 november 2022 bij de Nationale Vergadering een zogenaamd “dienstenpakket” ingediend, met een aantal voorstellen tot wijziging van de wetteksten die eind september en begin oktober 2022 zijn aangenomen.

Het dienstenpakket bestaat uit twee ontwerpwetten, één (T/2033) voor aanneming volgens de gewone procedure, met eindstemming op 22 november 2022, en de andere (T/2032) voor aanneming volgens de procedure die van toepassing is op kardinale handelingen (tweederdemeerderheid is vereist), met eindstemming op 7 december 2022. De Nationale Vergadering heeft beide handelingen aangenomen. Bij brieven ingediend bij de Commissie op 19 november, 26 november, 6 december en 7 december 2022 heeft Hongarije de Commissie in kennis gesteld van de maatregelen die zijn genomen om de eerder aangegane toezeggingen gestand te doen.

Op 30 november 2022 heeft de Commissie een mededeling bekendgemaakt over de door Hongarije gemelde corrigerende maatregelen, waarin ten behoeve van de Raad wordt beoordeeld of de door Hongarije vanaf 19 november 2022 vastgestelde corrigerende maatregelen toereikend zijn. Op een verzoek van de Raad van 6 december 2022 heeft de Commissie op 9 december 2022 een geactualiseerde beoordeling uitgevoerd van de verdere maatregelen die Hongarije tot en met 7 december 2022 heeft genomen. De mededeling van de Commissie van 30 november 2022 en de geactualiseerde beoordeling van 9 december 2022, samen met de memorie van toelichting bij het Commissievoorstel, vormen de basis voor de Raadsbesprekingen.

Hongarije heeft toegezegd een Integriteitsautoriteit op te richten met als doel de preventie, detectie en correctie van fraude, belangenconflicten en corruptie, alsmede van andere onrechtmatigheden en onregelmatigheden bij de uitvoering van financiële steun van de Unie te versterken. De oprichting van de Integriteitsautoriteit, een nieuw orgaan in Hongaarse context, is een horizontale maatregel die gericht is op het verhelpen van de systemische schendingen van de beginselen van de rechtsstaat met betrekking tot overheidsopdrachten die de financiële belangen van de Unie schaden. Het is daarom een van de centrale corrigerende maatregelen die Hongarije heeft voorgesteld om tegemoet te komen aan de bezwaren van de Commissie.

Hongarije heeft in de voorgestelde corrigerende maatregel een aantal elementen opgenomen die ten tijde van het Commissievoorstel positief werden beoordeeld, met name wat betreft: i) het doel en de doelstellingen van de nieuwe Integriteitsautoriteit, ii) de reikwijdte van haar mandaat en haar uitgebreide bevoegdheden, waaronder bevoegdheden om aanbestedende diensten op te dragen inschrijvingen op te schorten, bevoegdheden om bestuurlijke onderzoeksinstanties te verzoeken onderzoeken uit te voeren, bevoegdheden om aanbevelingen te doen om specifieke ondernemers van Uniefinanciering uit te sluiten; het recht te verzoeken om rechterlijke toetsing van alle besluiten van autoriteiten betreffende procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten waarmee Uniesteun gemoeid is (en die vatbaar zijn voor rechterlijke toetsing) enz.; iii) de regels inzake de benoeming van de raad van bestuur van de Integriteitsautoriteit en de inschakeling van een “toelatingscommissie”, teneinde te waarborgen dat de Integriteitsautoriteit volledig onafhankelijk is.

Daarnaast heeft Hongarije toegezegd dat de Integriteitsautoriteit zich zal baseren op feiten die bij rechterlijke beslissingen zijn vastgesteld, dat zij zich tot de rechter zal kunnen wenden en dat haar eigen beslissingen aan rechterlijke toetsing zullen zijn onderworpen. Daarom heeft Hongarije zich er ook toe verbonden dat alle Hongaarse rechterlijke instanties die burgerlijke zaken, bestuurlijke zaken en strafzaken behandelen, met inbegrip van zaken die relevant zijn voor de bescherming van de financiële belangen van de Unie, moeten voldoen aan de vereisten inzake onafhankelijkheid en onpartijdigheid en bij wet moeten worden ingesteld overeenkomstig artikel 19, lid 1, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) en het desbetreffende Unie-acquis. Hongarije heeft ook toegezegd om uiterlijk op 19 november 2022 de belangrijkste uitvoeringsstappen voor de oprichting van de Integriteitsautoriteit te nemen. Na de indiening van het voorstel bij de Raad heeft Hongarije op 4 oktober 2022 de wet tot oprichting van de Integriteitsautoriteit (Wet XXVII van 2022 inzake de controle op het gebruik van begrotingsmiddelen van de Europese Unie, de “Wet Integriteitsautoriteit”) vastgesteld, die op 11 oktober 2022 in werking is getreden. De Wet Integriteitsautoriteit is verder gewijzigd als onderdeel van de twee wetsontwerpen die het “dienstenpakket” vormen dat op 15 november 2022 bij de Nationale Vergadering is ingediend en op 22 november 2022 en 7 december 2022 is aangenomen. Overeenkomstig de corrigerende maatregel heeft Hongarije de Raad van Europa en de OESO geraadpleegd in de aanloop naar de vaststelling van de Wet Integriteitsautoriteit, en heeft het rekening gehouden met bepaalde aanbevelingen. Parallel met de wetgevingsprocedures hebben de Hongaarse autoriteiten op 23 september 2022 de procedure gestart voor de selectie en benoeming van de leden van de toelatingscommissie en vervolgens op 14 oktober 2022 voor leden van de raad van bestuur van de Integriteitsautoriteit die op 4 november 2022 uiteindelijk zijn benoemd. De Integriteitsautoriteit heeft op 18 november 2022 haar eerste officiële vergadering gehouden.

Zoals de Commissie echter na een grondige beoordeling in haar mededeling van 30 november 2022 heeft vastgesteld en op 9 december 2022 heeft bevestigd, voldoet het regelgevingskader voor de Integriteitsautoriteit, zoals uiteengezet in de Wet Integriteitsautoriteit, niet aan bepaalde in het kader van de corrigerende maatregel gedane toezeggingen, dat derhalve overeenkomstig Verordening (EU, Euratom) 2020/2092 niet als volledig doeltreffend en adequaat kan worden beschouwd. De zwakke punten, risico’s en tekortkomingen van de corrigerende maatregel, die de doeltreffendheid en onafhankelijkheid van de Integriteitsautoriteit en haar vermogen om gevolg te geven aan de bevindingen van de Commissie, in het gedrang brengen, zijn met name de volgende: i) het ontbreken van een duidelijke regel dat de Integriteitsautoriteit haar bevoegdheid behoudt nadat een project aan financiering door de Unie is onttrokken; ii) de zwakke punten van het systeem voor rechterlijke toetsing van besluiten van aanbestedende diensten die geen gevolg geven aan de aanbevelingen van de Integriteitsautoriteit; iii) de zwakke punten van de ontslagprocedure; iv) de rechtstreekse bevoegdheden in tegenstelling tot de toezichtsbevoegdheden van de Integriteitsautoriteit met betrekking tot de verschillende groepen aangevers en het gebrek aan overdracht van bevoegdheid aan de Integriteitsautoriteit om de vermogensaangifte van regeringsleden te verifiëren; v) het beperkte toepassingsgebied, in casu het feit dat niet alle “ambtenaren met een hoog risico” binnen het toepassingsgebied zijn gebracht van de controlebevoegdheden van de Integriteitsautoriteit met betrekking tot vermogensaangiften. De Raad is van oordeel dat om deze redenen, die nader aan de orde komen in de mededeling van de Commissie, de vastgestelde zwakke punten en met name die welke de bevoegdheden van de Integriteitsautoriteit beperken, dermate ernstig zijn dat zij het vermogen van de Integriteitsautoriteit om een einde te maken aan de systemische schendingen van de beginselen van de rechtsstaat met betrekking tot overheidsopdrachten die de financiële belangen van de Unie schaden, ernstig ondermijnen.

Hongarije heeft toegezegd een taskforce voor corruptiebestrijding op te richten. Die zou onder meer tot taak hebben de bestaande anticorruptiemaatregelen te onderzoeken en voorstellen uit te werken om corrupte praktijken beter te voorkomen, op te sporen, te onderzoeken, te vervolgen en te bestraffen. Een belangrijk element van de corrigerende maatregel betrof de volledige, gestructureerde en effectieve deelname van niet-gouvernementele actoren die actief zijn op het gebied van corruptiebestrijding, samen met regeringsvertegenwoordigers. Voorts zegde Hongarije toe tijdens de voorbereiding van ontwerpwetgeving uitgebreid overleg te zullen plegen met nationale en internationale belanghebbenden, waaronder de Commissie. Hongarije heeft toegezegd de belangrijkste uitvoeringsstappen te zullen nemen om uiterlijk op 30 september 2022 het regelgevingskader voor de nieuwe taskforce voor corruptiebestrijding vast te stellen. In overeenstemming met de corrigerende maatregel is in de desbetreffende bepalingen van de Wet Integriteitsautoriteit bepaald dat 50 % van de leden van de nieuwe taskforce voor corruptiebestrijding vertegenwoordigers van niet-gouvernementele actoren moeten zijn, die worden geselecteerd op basis van een open, transparante en niet-discriminerende selectieprocedure met objectieve criteria die verband houden met deskundigheid en verdiensten. Na de indiening van het Commissievoorstel heeft Hongarije de OESO en de Raad van Europa geraadpleegd en in het kader van de wet Integriteitsautoriteit, de nieuwe taskforce voor corruptiebestrijding opgericht. De nieuwe taskforce voor corruptiebestrijding werd uiteindelijk op 1 december 2022 opgericht.

In het licht van deze ontwikkelingen en op basis van de beoordeling door de Commissie is de Raad van oordeel dat Hongarije de belangrijkste uitvoeringsstappen heeft genomen en dat het regelgevingskader voor de nieuwe taskforce voor corruptiebestrijding, zoals uiteengezet in de Wet Integriteitsautoriteit, voldoet aan de toezeggingen die in de corrigerende maatregel zijn gedaan.

Hongarije heeft toegezegd om uiterlijk 30 september 2022 strategieën voor fraudebestrijding en corruptiebestrijding vast te stellen, met een omschrijving van de taken die de entiteiten die bij de uitvoering van financiële steun van de Unie zijn betrokken, moeten verrichten met het oog op het voorkomen, opsporen en corrigeren van fraude, belangenconflicten en corruptie. Hongarije heeft voorts toegezegd de persoonlijke en materiële werkingssfeer van vermogensaangiften met ingang van 1 november 2022 uit te breiden. Deze corrigerende maatregel heeft een horizontaal en systemisch karakter om corruptie te bestrijden en transparantie op politiek gebied te waarborgen. Het is derhalve een van de centrale corrigerende maatregelen die Hongarije voorstelt.

Na de indiening van het Commissievoorstel heeft Hongarije een aantal stappen ondernomen om de belangrijkste uitvoeringsstappen voor deze corrigerende maatregel te verwezenlijken. Op 30 september 2022 heeft Hongarije de strategie tegen fraude en corruptie voor de programmeringsperiode 2021-2027 en voor de uitvoering van het herstel- en veerkrachtplan vastgesteld (regeringsbesluit 1470/2022). Vervolgens is de strategie gewijzigd en is op 15 november 2022 een nieuwe versie aangenomen en bekendgemaakt (regeringsbesluit 1540/2022). De Nationale Vergadering heeft op 25 oktober 2022 de Wet vermogensaangiften (Wet XXXI van 2022) aangenomen, die op 1 november 2022 in werking is getreden, met bepaalde uitzonderingen. Op 15 november 2022 heeft Hongarije, als onderdeel van het [op 7 december 2022] aangenomen dienstenpakket, bij de Nationale Vergadering een wetsontwerp ingediend tot wijziging van de “Wet vermogensaangiften”.

Met betrekking tot de fraudebestrijdings- en anticorruptiestrategieën stelde de Commissie in haar mededeling van 30 november 2022 vast dat Hongarije de in de corrigerende maatregel gedane toezeggingen is nagekomen ofschoon de overeengekomen termijn door de goedkeuring van wijzigingen niet was gehaald. Wat de vermogensaangiften betreft, heeft de Commissie vastgesteld dat de Wet vermogensaangiften, in overeenstemming met de corrigerende maatregel, de personele werkingssfeer van vermogensaangiften uitbreidt tot personen met hoge politieke functies en leden van de Nationale Vergadering, alsook tot hun familieleden die in hetzelfde huishouden wonen. De wet breidt ook het materiële toepassingsgebied van vermogensaangiften uit tot alle ter zake dienende activa. Op basis van de beoordeling door de Commissie blijven er in het door Hongarije vastgestelde regelgevingskader voor vermogensaangiften echter belangrijke zwakke punten, risico’s en tekortkomingen bestaan, met name: i) het gebrek aan duidelijkheid en rechtszekerheid met betrekking tot de openbaarmakingsverplichtingen voor onroerend goed, waaronder eigendom buiten de jurisdictie van Hongarije; ii) het gebrek aan duidelijkheid over de personele, materiële en temporele werkingssfeer van de aangifte inzake vermogen, inkomen en economische belangen van bepaalde bestuurders, ambtenaren en leden van de Nationale Vergadering, en van hun echtgenoten of samenwonenden en kinderen die in hetzelfde huishouden wonen; iii) het niet opnemen in de Wet vermogensaangiften van een expliciete verwijzing naar de invoering van een systeem met vermogensaangiften die elektronisch in digitaal formaat worden ingediend en worden opgeslagen in een publieke databank die zonder vergoeding of registratieplicht kan worden doorzocht. De Raad is van oordeel dat om deze redenen, die nader aan de orde komen in de mededeling van de Commissie, de vastgestelde zwakke punten, mogelijke mazen in de wet creëren en bijgevolg de doeltreffendheid van de corrigerende maatregel ondermijnen.

Op basis van de vierde corrigerende maatregel heeft Hongarije toegezegd transparantie te garanderen over het gebruik van Uniesteun door stichtingen voor beheer van publieke activa, door het desbetreffende regelgevingskader uiterlijk op 30 september 2022 te wijzigen. Na de indiening van het Commissievoorstel heeft de Nationale Vergadering een wet aangenomen tot wijziging van bepaalde wetten betreffende met publieke taken belaste stichtingen voor het beheer van publieke activa, de nationale belasting- en douaneadministratie en de controles van het Europees Bureau voor fraudebestrijding op het gebruik van begrotingsmiddelen van de Europese Unie (Wet XXIX van 2022), die op 13 oktober 2022 in werking is getreden.

In overeenstemming met de corrigerende maatregel werden bij Wet XXIX van 2022 wijzigingen ingevoerd waardoor het toepassingsgebied van de regels inzake overheidsopdrachten en belangenconflicten werd uitgebreid tot met publieke taken belaste stichtingen voor het beheer van publieke activa. Het regelgevingskader belet echter nog steeds niet dat hoge ambtenaren, met inbegrip van hoge politieke bestuurders van de Nationale Vergadering en de autonome organen van Hongarije, zitting nemen in raden van bestuur van stichtingen voor het beheer van publieke activa, in weerwil van de herhaaldelijke verzoeken van de Commissie daartoe. Bovendien heeft Hongarije met ingang van 1 november 2022 opnieuw de mogelijkheid ingevoerd (door middel van een uitzondering op het algemene verbod) dat hoge politieke bestuurders andere bezoldigde banen hebben, onder meer in raden van bestuur van stichtingen voor het beheer van publieke activa. De Raad is van oordeel dat om deze redenen, die nader aan de orde komen in de mededeling van de Commissie, de zwakke punten van het regelgevingskader in combinatie met de nieuwe ontwikkelingen in de wetgeving, het mogelijke belangenconflict dat de corrigerende maatregel moest aanpakken, verergeren en het kader derhalve ontoereikend maken om tegemoet te komen aan de bezwaren die de Commissie oorspronkelijk had geuit.

Hongarije heeft toegezegd een nieuwe procedure voor rechterlijke toetsing te zullen instellen met betrekking tot bijzondere strafbare feiten in verband met de uitoefening van openbaar gezag of het beheer van overheidsopdrachten. Krachtens de corrigerende maatregel moet de nieuwe procedure ervoor zorgen dat een beslissing van het openbaar ministerie of de onderzoekende autoriteit om de aangifte van een misdrijf met betrekking tot corruptie of corruptiegerelateerde praktijken te seponeren of de strafprocedure te beëindigen (d.w.z. het strafrechtelijk onderzoek af te sluiten zonder tenlastelegging), aan rechterlijke toetsing wordt onderworpen. De nieuwe procedure moet een onderzoeksrechter de bevoegdheid verlenen om de inleiding of voortzetting van de strafprocedure te gelasten. Elke natuurlijke persoon en rechtspersoon, met uitzondering van overheidsinstanties, kan in het kader van de procedure een motie indienen, hetgeen ook zou kunnen leiden tot de mogelijkheid om een tenlastelegging bij een rechtbank in te dienen. Deze corrigerende maatregel is een horizontale maatregel die tot doel heeft structurele problemen met betrekking tot de doeltreffendheid van de strafvervolging in Hongarije te verhelpen en ervoor te zorgen dat doeltreffende en afschrikkende maatregelen worden genomen om de bescherming van de financiële belangen van de Unie te waarborgen, overeenkomstig artikel 325 VWEU. Het is daarom een van de centrale corrigerende maatregelen die Hongarije heeft voorgesteld om tegemoet te komen aan de bezwaren van de Commissie.

Hongarije heeft in de voorgestelde corrigerende maatregel een aantal elementen opgenomen die ten tijde van het Commissievoorstel positief zijn onthaald, zoals de mogelijkheid voor rechtspersonen om deze procedure in te leiden, een gegarandeerde bevoorrechte procedurele positie voor de melder van een misdrijf, een vermelding dat de exclusieve bevoegdheid om de zaken in het kader van de nieuwe procedure te behandelen zal worden toegekend aan een gespecialiseerde rechtbank (de centrale districtsrechtbank van Buda), een vermelding dat alle rechtbanken en onderzoeksrechters die betrokken zijn bij de nieuwe procedure zullen voldoen aan artikel 19, lid 1, VEU en het betrokken Unie-acquis, en een redelijke termijn voor de procedure in het algemeen. Hongarije heeft ook toegezegd om uiterlijk op 15 november 2022belangrijke uitvoeringsstappen te zetten met betrekking de aanneming en inwerkingtreding van de nodige wijzigingen van het wetboek van strafvordering en de desbetreffende uitvoeringsregelingen. Na de indiening van het Commissievoorstel heeft de Nationale Vergadering op 3 oktober 2022 een wet aangenomen tot wijziging van Wet XC van 2017 inzake het wetboek van strafvordering (de “Wet rechterlijke toetsing”), die die op 15 november 2022 in werking is getreden en na overleg met de Commissie verder is gewijzigd en op 22 november 2022 in een gewijzigde versie is aangenomen. Hongarije startte een voorafgaande toetsing bij het Hongaarse constitutionele hof, dat oordeelde dat de Wet rechterlijke toetsing in overeenstemming was met het beginsel van het vervolgingsmonopolie zoals vastgelegd in de Hongaarse grondwet. Hongarije heeft uiteindelijk de ontwerpbesluiten tot vaststelling van de uitvoeringsregelingen voor de toepassing van de nieuwe herzieningsprocedure bij de Commissie ingediend en heeft toegezegd die onverwijld aan te nemen zodat ze op 1 januari 2023 in werking kunnen treden.

De wet rechterlijke toetsing geeft uitvoering aan een aantal van de toezeggingen die in de corrigerende maatregelen zijn gedaan door relevante wijzigingen in het wetboek van strafvordering aan te brengen. Ook de aanvullende maatregelen die Hongarije heeft genomen in het kader van de wijziging van de Wet rechterlijke toetsing, zoals de bevoegdheid van de Integriteitsautoriteit om een verzoek tot herziening of herhaalde herziening in te dienen en de afschaffing van de bevoegdheid van de procureur-generaal om een buitengewoon rechtsmiddel in te stellen tegen beslissingen, zijn door de Commissie toegejuicht. Uit de beoordeling door de Commissie blijkt echter dat specifieke bepalingen van de wet rechterlijke toetsing voorzien in een beoordelingsmarge in de procedure die kan worden gebruikt om de uitkomst van een verzoek tot herziening of vervolging te beïnvloeden, waardoor de doeltreffendheid en de algehele toereikendheid van de corrigerende maatregel in het gedrang komen. Met name i) geven de toepasselijke regels niet duidelijk aan wat de rechtsgevolgen zijn voor de openbaar aanklager van een rechterlijke beslissing waarbij zijn beslissing naar aanleiding van een verzoek tot herziening nietig is verklaard. Aangezien er geen garantie is dat beslissingen inzake rechterlijke toetsing een behoorlijke opvolging zullen krijgen door middel van correcte vervolging, ondermijnt de aan de openbaar aanklager toegekende discretionaire bevoegdheid op ernstige wijze de doeltreffendheid en dus de toereikendheid van de corrigerende maatregel. Voorts (ii) vereist de wet rechterlijke toetsing, voor de gevallen waarin een verzoek tot vervolging kan worden ingediend, een onderzoek van de grond voor het verzoek tot vervolging door de rechtbank achter gesloten deuren en zonder bewijsmateriaal te horen, hetgeen een aanvulling vormt op het voorlopige onderzoek van formele gronden zoals vastgesteld in het kader van de nieuwe procedure.

Op basis van de beoordeling door de Commissie en van de daarin vermelde redenen, komt een dergelijk onderzoek door de rechtbank van de grond voor het verzoek tot vervolging neer op een inhoudelijke filtering die zou kunnen anticiperen op een uitspraak ten gronde of verhinderen dat die uitspraak wordt gedaan, zonder de mogelijkheid om bewijsmateriaal in de zaak te zoeken en te horen. Dit is een onnodige stap en ondermijnt de doeltreffendheid van de corrigerende maatregel. Tot slot wordt in de wet rechterlijke toetsing het toepassingsgebied van de nieuwe regels niet verduidelijkt wat de tijdsduur betreft en wordt met name niet verduidelijkt dat de nieuwe procedure ook van toepassing zal zijn op (niet verjaarde) strafbare feiten die vóór 1 januari 2023 zijn gepleegd. De Raad is, om deze redenen en die welke in de mededeling van de Commissie nader aan de orde komen, van oordeel dat de vastgestelde zwakke punten zo ernstig zijn dat zij de adequaatheid van de corrigerende maatregel voor het aanpakken van de problemen van ondoeltreffende onderzoeken, vervolging en bestraffing van strafbare feiten op het gebied van openbare eigendommen, ernstig ondermijnen.

Hongarije heeft toegezegd de audit- en controlemechanismen te versterken om een goed gebruik van de steun van de Unie te waarborgen door in de desbetreffende nationale wetgeving bepalingen op te nemen ter versterking van de regels en procedures om belangenconflicten bij het gebruik van middelen van de Unie doeltreffender te voorkomen, op te sporen en te corrigeren overeenkomstig artikel 61 van de Verordening (EU, Euratom) 2018/1046 van het Europees Parlement en de Raad (4), met inbegrip van een doeltreffend controlemechanisme voor de geldigheid van verklaringen inzake belangenconflicten. Na de indiening van het Commissievoorstel heeft Hongarije een aantal stappen ondernomen om de belangrijkste uitvoeringsstappen voor deze corrigerende maatregel te verwezenlijken. In het bijzonder heeft de Nationale Vergadering wet XXVIII van 2022 aangenomen en verder gewijzigd, waarbij het directoraat Interne Audit en Integriteit in het kabinet van de minister-president werd ingesteld en garanties inzake onafhankelijkheid en doeltreffendheid toegewezen kreeg. Het dienstenpakket omvatte ook een wet tot wijziging van het regelgevingskader voor het directoraat-generaal Audit van Europese fondsen (“EUTAF”). Hongarije heeft voorts regeringsbesluit 373/2022 aangenomen tot wijziging van Besluit 374/2022 en regeringsbesluit 463/2022 tot versterking van de regels en procedures om belangenconflicten doeltreffender te voorkomen, op te sporen en te corrigeren. Op basis van de mededeling van de Commissie van 30 november 2022 en de daarin vermelde redenen is de Raad van oordeel dat Hongarije de belangrijkste uitvoeringsstappen heeft genomen en dat de desbetreffende wetgevingsteksten voldoen aan de in de corrigerende maatregel gedane toezeggingen.

Hongarije heeft toegezegd het aandeel uit Uniemiddelen gefinancierde en in 2022 afgesloten aanbestedingsprocedures met slechts één bieder uiterlijk op 31 december 2022 tot onder 15 % te brengen, zoals gemeten met de methode van het scorebord van de eengemaakte markt. De belangrijkste uitvoeringsstap voor deze maatregel was de uitvoering, uiterlijk op 30 september 2022, van de eerste audit door het EUTAF van de naleving van de methode van het scorebord van de eengemaakte markt. Hongarije heeft het verslag op 7 oktober 2022 ingediend en heeft, na opmerkingen van de Commissie, op 3 november 2022 een herziene definitieve versie ingediend. De conclusie van de audit was dat de gebruikte methode adequaat was en in overeenstemming was met de methode van het scorebord van de eengemaakte markt, met één uitzondering waarvoor het EUTAF een aanbeveling heeft geformuleerd. Op basis van de mededeling van de Commissie van 30 november 2022 en de daarin vermelde redenen is de Raad van oordeel dat Hongarije de belangrijkste uitvoeringsstap heeft genomen zoals de corrigerende maatregel vereist.

Hongarije heeft toegezegd om uiterlijk op 30 september 2022 een nieuw monitoring- en rapportage-instrument te hebben ontwikkeld voor het meten van het aandeel aanbestedingsprocedures met slechts één bieder die worden gefinancierd uit nationale middelen of uit Uniesteun of uit beide. Na de indiening van het Commissievoorstel heeft Hongarije een aantal stappen ondernomen om de belangrijkste uitvoeringsstappen voor deze corrigerende maatregel te verwezenlijken. Hongarije heeft met name een nieuw instrument voor monitoring en rapportage ontwikkeld dat volgens de audit operationeel, functioneel en in staat is om de verhouding aanbestedingsprocedures met één bieder te monitoren. In overeenstemming met de corrigerende maatregel wordt het rapportage-instrument tussen nu en 31 december 2022 verder ontwikkeld om gegevens over geografische aanduidingen op te nemen. Op basis van de mededeling van de Commissie van 30 november 2022 en de daarin vermelde redenen is de Raad van oordeel dat Hongarije de belangrijkste uitvoeringsstap heeft genomen en dat het rapportage-instrument voor aanbestedingsprocedures met één bieder operationeel is, zoals de corrigerende maatregel vereist.

Om de transparantie van overheidsopdrachten te vergroten, heeft Hongarije toegezegd een databank op te zetten en op de website van het elektronische systeem voor overheidsopdrachten te publiceren, met daarin informatie over alle gunningsberichten betreffende overheidsopdrachten in gestructureerde vorm, met inbegrip van bedrijfsidentificatienummers en de namen van elk individueel lid van de consortia en de onderaannemers. Die databank moet regelmatig worden bijgewerkt en kosteloos ter beschikking van het publiek worden gesteld. Na de indiening van het Commissievoorstel heeft Hongarije de Commissie meegedeeld dat de ontwikkeling van een databank met de vereiste functionaliteiten op 30 september 2022 was voltooid. Op basis van de beoordeling door de Commissie van de functionaliteiten van de nieuwe databank is de Raad van oordeel dat Hongarije de belangrijkste uitvoeringsstap voor deze maatregel heeft genomen en daaraan heeft voldaan.

Om te voldoen aan zijn toezegging om uiterlijk op 30 september 2022 een kader voor prestatiemeting te ontwikkelen om de efficiëntie en kosteneffectiviteit van overheidsopdrachten te beoordelen, dat uiterlijk op 30 november 2022 operationeel moet zijn, heeft Hongarije op 5 september 2022 regeringsbesluit 1425/2022 vastgesteld. Op 30 november 2022 heeft Hongarije op de website van het elektronische systeem voor overheidsopdrachten een document gepubliceerd waarin het kader voor prestatiemeting is vastgelegd. Op basis van de beoordeling door de Commissie van het kader dat is vastgelegd in regeringsbesluit 1425/2022, is de Raad van oordeel dat Hongarije de belangrijkste uitvoeringsstap heeft genomen en zijn toezegging voor deze maatregel is nagekomen.

Wat betreft de zorgen over het vermogen van Hongarije om de controles op belangenconflicten met betrekking tot het gebruik van Uniemiddelen te verbeteren, heeft Hongarije toegezegd procedures toe te passen voor het systematische en uitgebreide gebruik van alle functionaliteiten van het centrale datamining- en risicoscore-instrument (Arachne) dat de Commissie ter beschikking stelt van de lidstaten voor steun van de Unie en voor alle programmeringsperioden, om belangenconflicten, fraude, corruptie, dubbele financiering en andere onregelmatigheden effectief te voorkomen en op te sporen. Op 30 september 2022 heeft de Hongaarse regering regeringsbesluit 373/2022 en wijzigingsbesluit 374/2022 vastgesteld, die diezelfde dag in werking zijn getreden en bepalingen bevatten om te waarborgen dat bepaalde gegevens regelmatig aan Arachne worden doorgegeven. Diezelfde dag werd ook het eerste pakket gegevens doorgestuurd naar Arachne. Op basis van de beoordeling door de Commissie dat regeringsbesluit 373/2022 en wijzigingsbesluit 374/2022 gedetailleerde regels bevatten voor het systematische en doeltreffende gebruik van Arachne, is de Raad van oordeel dat Hongarije de belangrijkste uitvoeringsstap heeft genomen en zijn toezeggingen voor deze maatregel is nagekomen.

Hongarije heeft toegezegd de samenwerking met OLAF te versterken door een bevoegde nationale autoriteit aan te wijzen die OLAF bijstaat bij het uitvoeren van controles ter plaatse in Hongarije wanneer een marktdeelnemer die aan deze controles wordt onderworpen, weigert mee te werken. Ook heeft Hongarije toegezegd een afschrikkende financiële sanctie in te voeren die wordt opgelegd wanneer een marktdeelnemer weigert met OLAF mee te werken bij controles en inspecties ter plaatse door OLAF. Na de indiening van het Commissievoorstel heeft de Nationale Vergadering op 4 oktober 2022 wet XXIX van 2022 aangenomen, waarbij vigerende wetgeving werd gewijzigd om de nationale belasting- en douanedienst aan te wijzen als de bevoegde nationale autoriteit om OLAF bij te staan en een afschrikkende financiële sanctie in te voeren die moet worden opgelegd wanneer een marktdeelnemer weigert met OLAF samen te werken. Op basis van de beoordeling door de Commissie is de Raad van oordeel dat Hongarije de belangrijkste uitvoeringsstap heeft genomen en zijn toezegging voor deze maatregel is nagekomen.

Als onderdeel van de reeks corrigerende maatregelen heeft Hongarije toegezegd uiterlijk op 31 oktober 2022 een wetgevingshandeling aan te nemen die zorgt voor meer transparantie van de overheidsuitgaven door alle overheidsinstanties te verplichten proactief vooraf bepaalde informatie over het gebruik van overheidsmiddelen bekend te maken in een centraal register. Na indiening van het Commissievoorstel heeft de Nationale Vergadering op 8 november 2022 wet XL van 2022 aangenomen, die vervolgens op 22 november 2022 is gewijzigd als onderdeel van het dienstenpakket. Op 7 december 2022 is een aanvullende wijziging vastgesteld van de bepalingen betreffende het opzetten van een aanvullende administratieve procedure voor transparantie. De conclusie van de beoordeling door de Commissie zoals bijgewerkt op 9 december 2022 luidde dat Hongarije de vereiste belangrijkste uitvoeringsstappen heeft genomen ondanks een vertraging bij de uitvoering ervan. Op basis van de beoordeling door de Commissie blijven er echter bepaalde zwakke punten in het regelgevingskader bestaan die de doeltreffendheid ervan ondermijnen, en met name het ontbreken van een verplichting voor alle aanbestedende diensten om informatie te publiceren bij gebrek aan gegevens over de “verantwoordelijke instantie” voor overheidsuitgaven, de aanbestedende dienst of dienstverleners, leveranciers en capaciteitsaanbieders in de minimumreeks gegevens die in het centrale register moet worden geüpload.

Samengevat heeft Hongarije een aantal stappen ondernomen om de belangrijkste (wetgevende en niet-wetgevende) uitvoeringsstappen in de bijlage bij de toelichting bij het Commissievoorstel te verwezenlijken, en veel van de toezeggingen die Hongarije in het kader van de corrigerende maatregelen heeft gedaan, kunnen worden geacht te zijn nagekomen, zoals hierboven uiteengezet. Deze positieve beoordelingen laten verdere ontwikkelingen inzake die corrigerende maatregelen die vorm moeten krijgen in de praktijk of waarvoor een langere uitvoeringsperiode vereist is in overeenstemming met de toezeggingen van Hongarije, onverlet.

Niettemin blijven in een aantal corrigerende maatregelen belangrijke zwakke punten, risico’s en tekortkomingen bestaan. Met name blijven aanzienlijke zwakke punten op ernstige wijze de toereikendheid ondermijnen van de corrigerende maatregelen die horizontaal, structureel en systemisch van aard zijn en die van cruciaal belang zijn voor het verhelpen van de systemische schendingen van de rechtsstaat wat betreft overheidsopdrachten, de doeltreffendheid van vervolging en de bestrijding van corruptie in Hongarije. Deze zwakke punten brengen derhalve de doeltreffendheid van de genomen corrigerende maatregelen als geheel in gevaar.

Gezien de horizontale, structurele en systemische aard van maatregelen waaraan nog moet worden voldaan, volstaat het niet dat Hongarije wel al een aantal toezeggingen met betrekking tot andere punctuele corrigerende maatregelen op bevredigende wijze is nagekomen om de vastgestelde schendingen van de beginselen van de rechtsstaat en de (mogelijke) gevolgen daarvan voor de begroting van de Unie aan te pakken. Zoals de Commissie in haar geactualiseerde beoordeling van 9 december 2022 heeft verduidelijkt, moeten de corrigerende maatregelen in hun geheel worden beoordeeld, als een totaalpakket, in het licht van de algehele geschiktheid ervan om een einde te maken aan de situatie en op basis van een kwalitatieve en niet louter kwantitatieve beoordeling – met als enige uitzondering de corrigerende maatregel met betrekking tot stichtingen voor het beheer van publieke activa.

Bijgevolg moet in het licht van de beoordeling hierboven worden geconcludeerd dat de door Hongarije meegedeelde corrigerende maatregelen, als geheel genomen, zoals deze zijn vastgesteld en gezien de details ervan, en gezien de daaruit voortvloeiende onzekerheid over de toepassing ervan in de praktijk, geen einde maken aan de vastgestelde schendingen van de beginselen van de rechtsstaat. Aangezien de vastgestelde gevallen van niet-naleving betrekking hebben op systemische inbreuken, hebben deze voldoende directe gevolgen voor het goed financieel beheer van de begroting van de Unie en de bescherming van de financiële belangen van de Unie.

Wanneer de Raad vaststelt dat aan de voorwaarden van Verordening (EU, Euratom) 2020/2092 is voldaan, stelt hij maatregelen van een passend niveau vast om ervoor te zorgen dat de begroting van de Unie wordt beschermd tegen de daadwerkelijke of potentiële gevolgen die voortvloeien uit de vastgestelde schendingen van de beginselen van de rechtsstaat.

Gezien de in dit besluit genoemde schendingen van de beginselen van de rechtsstaat en de aanzienlijke gevolgen daarvan voor de begroting van de Unie, en omdat de tot dusver door Hongarije genomen corrigerende maatregelen aanzienlijke zwakke punten vertonen die ernstig afbreuk doen aan de geschiktheid ervan om die schendingen aan te pakken, is de Raad van oordeel dat het daaruit voortvloeiende risico voor de begroting van de Unie hoog blijft. Ook moet volgens overweging 18 van Verordening (EU, Euratom) 2020/2092) bij het bepalen van de te nemen maatregelen naar behoren rekening worden gehouden met de mate van medewerking van de betrokken lidstaat. De Commissie was aanvankelijk van oordeel dat een redelijke benadering van het risico voor de begroting overeenkwam met 65 % van de middelen van de desbetreffende programma’s. Gezien het aantal en het gewicht van de corrigerende maatregelen die Hongarije op bevredigende wijze heeft uitgevoerd om de vastgestelde schendingen van de beginselen van de rechtsstaat aan te pakken, kan het risico voor de begroting op 55 % van de betrokken programma’s worden vastgesteld als “redelijke benadering”. Bijgevolg moet 55 % van de vastleggingen in de betrokken programma’s, zodra deze zijn goedgekeurd, worden geschorst. Dat percentage kan worden beschouwd als een redelijke benadering van de gevolgen of de ernstige risico’s voor de begroting van de Unie van de vastgestelde schendingen van de beginselen van de rechtsstaat, rekening houdend met de mate van medewerking door Hongarije tijdens de procedure als gevolg van de uitgevoerde corrigerende maatregelen, en is derhalve evenredig met de in Verordening (EU, Euratom) 2020/2092) vastgelegde doelstelling om de begroting van de Unie te beschermen.

Wat betreft de keuze uit de verschillende soorten maatregelen als bedoeld in artikel 5 van Verordening (EU, Euratom) 2020/2092), is de Raad van oordeel dat de schorsing van vastleggingen in de begroting voor de desbetreffende programma’s zodra deze zijn goedgekeurd, een doeltreffende en tijdige bescherming van de begroting van de Unie biedt door te voorkomen dat de in dit besluit vastgestelde schendingen van de beginselen van de rechtsstaat gevolgen hebben voor de begroting die is toegewezen aan de desbetreffende programma’s. Tegelijkertijd stelt de schorsing van de vastleggingen in de begroting Hongarije nog steeds in staat met de uitvoering van die programma’s te beginnen volgens de toepasselijke regels, zodat niet geraakt wordt aan de doelstellingen van het cohesiebeleid en de positie van de eindbegunstigden. Bovendien heeft de schorsing van vastleggingen in de begroting, in tegenstelling tot andere mogelijke maatregelen, een tijdelijk karakter, zonder definitieve gevolgen in de zin van artikel 7, lid 3, van Verordening (EU, Euratom) 2020/2092. Opheffing van de maatregel is derhalve mogelijk volgens de procedure in dat artikel zonder verlies van Uniefinanciering, mits de situatie binnen twee jaar volledig is gecorrigeerd. In overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel is de gekozen maatregel derhalve toereikend om de begroting van de Unie te beschermen en tegelijkertijd de minst belastende maatregel, rekening houdend met de omstandigheden.

Wat de vastgestelde inbreuken met betrekking tot trusts van algemeen belang betreft, vertoont het regelgevingskader in Hongarije, zoals hierboven uiteengezet, zwakke punten die het risico op belangenconflicten dat de corrigerende maatregel moest aanpakken, niet hebben verholpen. Gezien de ontoereikendheid van de corrigerende maatregel blijft er voor de begroting van de Unie een ernstig risico bestaan die het beste kan worden beschermd met een verbod om in het kader van programma’s onder direct of indirect beheer nieuwe juridische verbintenissen aan te gaan met trusts van openbaar belang en entiteiten in het bezit ervan. Een dergelijke maatregel heeft geen gevolgen voor de totale toewijzingen van middelen uit programma’s van de Unie onder direct en indirect beheer die nog steeds voor andere entiteiten kunnen worden gebruikt, en is derhalve toereikend om de begroting van de Unie te beschermen en is evenredig aan wat strikt noodzakelijk is om die doelstelling te bereiken.

Overeenkomstig artikel 5, lid 2, van Verordening (EU, Euratom) 2020/2092 doet dit besluit geen afbreuk aan de verplichtingen van Hongarije om de onder dit besluit vallende programma’s en middelen uit te voeren, en met name aan zijn verplichtingen jegens eindontvangers of -begunstigden, met inbegrip van de verplichting om betalingen te verrichten op grond van de toepasselijke sectorale of financiële regels. Hongarije moet vanaf de vaststelling van dit besluit om de drie maanden aan de Commissie verslag uitbrengen over zijn naleving van deze verplichtingen.

Hongarije moet de Commissie regelmatig in kennis stellen van de stand van de uitvoering van de corrigerende maatregelen die het heeft toegezegd, en met name van de maatregelen die vorm moeten krijgen in de praktijk of waarvoor een langere uitvoeringsperiode vereist is.

De Commissie moet de situatie in Hongarije blijven monitoren en zo nodig haar prerogatieven uit hoofde van Verordening (EU, Euratom) 2020/2092 uitoefenen. De Commissie moet met name snel alle ontwikkelingen in de uitvoering van de door Hongarije voorgestelde corrigerende maatregelen beoordelen, zodat zij onverwijld bij de Raad de nodige voorstellen kan indienen voor de opheffing van de maatregelen uit hoofde van artikel 7 van Verordening (EU, Euratom) 2020/2092 indien niet langer aan de voorwaarden voor de vaststelling ervan wordt voldaan. De Commissie dient de Raad op gezette tijden op de hoogte te brengen,

Operationeel programma Milieu en energie-efficiëntie Plus;

Operationeel programma Geïntegreerd vervoer Plus;

Operationeel programma Territoriale ontwikkeling en verbetering van het vestigingsklimaat Plus.