Rijksbegroting - - - Hoofdinhoud
'S RIJKS FINANCIËN Aangeboden 21 september 1993
Tekstgedeelte van de Miljoenennota 1994
KERNGE
ECONOMIE ALGEMEEN
Volume Bruto Binnenlands Produkt(%)*
Werkgelegenheid (1000 arbeidsjaren)
Werkzoekenden zonder baan (1000 pers.) Verhouding niet-actieven/actieven (%)
Inflatie (prijsindex gezinsconsumptie excl. medische diensten, %)
Lange rente (%)
-
-Mutatie per jaar
KOOPKRACHT (% mutatie per jaar)
Minimum uitkeringsgerechtigden (zk) Minimumloon (mk) Modale werknemer (mk) Werknemer 2x modaal (mk)
zk = zonder kinderen mk = met kinderen
COLLECTIEVE SECTOR (in % NNI)
Financieringstekort Rijk
Collectievelastendruk Rijksuitgavenquote Collectieve-uitgavenquote Staatsschuldquote
Rentelastenquote
GEVENS 1990
1991
1992
4,1
2,1
1,4
119
-41
-30
-12 82,1
81,5
81,4
2,5
3,3
3,3 8,9
8,7
8,1
1990
1991
1992
1 1/2
-%
-^ 1 V4
-V2
0 2V2
1/4 2V2
-V4
-1
1990
19911992
5,2
4,2
4,3
52,1
54,1
53,9 41,1
41,9
41,2 66,4
66,7
67,0 69,5
70,7
72,1 5,0
5,3
5,4
1993
1994
-37
-23
70833/4
853/4
3 6V2
1993
1994
-2V2 -V4
-2V4 1
-1 V2 1 V4
-2
1993
1994
3,9
3,9
54,7
53,0 41,4
38,2 68,1
66,6 73,4
74,7 5,6
5,4
UITGAVEN VAN HET RIJK IN 1994: 198,7 miljard
Gemeente-en Provinciefonds 19,3 mrd
Defensie 13,5 mrd
Sociale zaken en werkgelegenheid 27,5 mrd
Rente staatsschuld 28,4 mrd
Onderwijs en wetenschappen 33,6 mrd
Volkshuisvesting ruimtelijke ordening en milieubeheer 13,3 mrd
Welzijn, volksgezondheid en cultuur 12,9 mrd
Verkeer en waterstaat en Infrastructuurfonds 11,6mrd EG 9,0 mrd
Buitenlandse zaken (incl OS) 6,6 mrd
Binnenlandse zaken 6,4 mrd
Financiën 4,9 mrd
Justitie 3,9 mrd
Economische zaken (incl WIR) 3,7 mrd Landbouw, natuurbeheer en visserij 3,0 mrd
Loon/prijsreserve en overige 1,1 mrd
ONTVANGSTEN VAN HET RIJK IN 1994: 178,1 miljard
Omzetbelasting (BTW) 40,2 mrd
Nietbelastingontvangsten en overigen 26,3 mrd
Loonbelasting 47,0 mrd
Tekort 20,6 mrd
Overige kostprijsverhogende belastingen 16,1 mrd
Belasting op milieu 1,9 mrd
Overige belastingen op inkomen, winst en vermogen 5,0 mrd Inkomstenbelasting 6,6 mrd Vennootschapsbelasting 14,0 mrd
Aardgas 8,0 mrd Accijnzen 13,2 mrd
De bedragen, die in de nota en de bijlagen zijn vermeld, zijn uitgedrukt in miljoenen guldens, tenzij anders is aangegeven.
Voorwoord
Het gaat Europa dit jaar economisch niet voor de wind. De groei is nog lager dan eerder werd verwacht en menig land -waaronder het buurland Duitsland -verkeert in een recessie. De groeiverwachtingen voor volgend jaar zijn matig en de werkloosheid dreigt fors op te lopen. Onder deze omstandigheden is er alle aanleiding om het in 1989 ingezette regerings-beleid ook volgend jaar met kracht voort te zetten met als centrale elementen: versterking van de economische structuur, vergroting van de deelname aan betaalde arbeid en voortgaande gezondmaking van de overheidsfinanciën.
In de afgelopen jaren is de trend van dalende overheidsinvesteringen omgebogen. In de samenstelling van de overheidsuitgaven zijn verschuivingen aangebracht: relatief minder subsidies en meer structuurverbetering. Door nu en in de komende jaren meer te investeren in infrastructuur, milieu en kennis-de lijnen daarvoor worden in deze Miljoenennota uitgezetleggen wij een steviger basis voor de toekomst van onze kinderen en voor houdbare gemeenschapsvoorzieningen.
De werkloosheidsproblemen zijn nijpend. Het aantal banen dreigt in 1993 voor het eerst sinds vele jaren weer te dalen. Het is zaak de schade tot het uiterste te beperken. Alleen het overwinnen van de conjuncturele inzinking is daarvoor niet voldoende. Er zijn ook knelpunten van meer structurele aard. De in deze Miljoenennota uiteengezette beleidsvoornemens zijn van tweeërlei aard: zij laten zien wat de regering zélf wil doen om de werkloosheidsgroei te beteugelen en zij zijn tevens een indringende uitnodiging aan werkgevers en werknemers om samen inhoud te geven aan een breed gedragen en consequente keuze voor arbeid boven inkomen.
De gezondmaking van de overheidsfinanciën ondervindt onvermijdelijk enige vertraging door de lagere economische groei en de daaruit voortvloeiende tegenvallende belastingopbrengsten. Desondanks kan het financieringstekort van 1992 op 1993 toch nog dalen en kan in 1994 een stijging worden voorkomen. Nederland wijkt daarmee in gunstige zin af van vrijwel alle andere landen in Europa. Daarom is gekozen voor een sober uitgavenbeleid en een pakket aanvullende ombuigingen dat in de komende jaren een sterk oplopend bedrag aan besparingen zal opleveren. In samenhang met de voorziene daling van de collectieve lasten levert het budgettair beleid aldus een positieve en ondersteunende bijdrage aan het zo noodzakelijke herstel van economie en werkgelegenheid in 1994.
De Europese dimensie van het te voeren beleid verdient bijzondere aandacht. Het proces van economische en monetaire samenwerking maakt thans een moeizame fase door. Een gezamenlijke aanpak van de werkloosheidsproblematiek is van groot belang. De concurrentiepositie van Europa in de wereld moet worden versterkt. Met het Verdrag van Maastricht als gezamenlijk aanvaarde basis staan de lidstaten thans voor de opgave de cohesie in Europa te versterken en een krachtige bijdrage te leveren aan duurzaamheid, ontwikkeling en rechtvaardigheid op wereldschaal.
De Minister van Financiën, W. Kok
Inhoudsopgave
Voorwoord
S 1.
Hoofdlijnen van het financieel-economisch beleid
9 2.
Economische ontwikkelingen en uitdagingen
14 2.1.
Inleiding
14 2.2.
Structurele trends in de wereldeconomie
14 2.3.
Naar een structureel gezonde economie
19 2.4.
Economische prestaties in conjunctureel perspectief
34 3.
Het budgettaire beleid 1993 en 1994
39 3.1.
Inleiding
39 3.2.
De begrotingsuitvoering 1993
40 3.3.
Het budgettaire beleid 1994
44 4.
De collectieve sector en de rijksbegroting in meerjarig perspectief
55 4.1.
Inleiding
55 4.2.
De uitgavenontwikkeling in de collectieve sector ten opzichte van de Startbrief
56 4.3.
Nadere analyse van de ontwikkeling van de rijksbegroting ten opzichte van de Startbrief
58 4.4.
Reële groei rijksbegroting en sociale fondsen 1979-1998
62 4.5.
De investeringen van de collectieve sector 1979-1998
68 4.6.
De rijksfinanciën 1979-1998 vanuit een economische invalshoek
71 4.7.
Het gulden oriêntatiepunt
72 4.8.
Ten slotte
73 5.
Het financiële management
75 5.1.
Inleiding
75 5.2.
Het streven naar doelmatigheid in de collectieve sector
75 5.3.
Verder bouwen aan beheer
77 5.4.
Doorlichting van beleid en beheer
80 5.5.
Subsidiebeleid en tarieven
83 5.6.
Controlebeleid
84 Lijst van gebruikte termen en hun betekenis
90 Bijlagen bij de Miljoenennota 1994
97 1.
Budgettaire kerngegevens
99 2.
De relevante uitgaven en niet-belastingontvangsten 1992, 1993 en 1994 en de meerjarenramingen 1995-1998
100 2.1.
Relevante uitgaven
100 2.2.
Relevante niet-belastingontvangsten
102 2.3.
Relevante uitgaven agentschappen
104 2.4.
Relevante ontvangsten agentschappen
104 2.5.
Relevante uitgaven en ontvangsten, inclusief agentschappen
105 3.
De uitgaven en niet-belastingontvangsten 1993 en 1994
106 3.1.
Vermoedelijke uitkomsten 1993
106 3.2.
Ontwerpbegroting 1994
108 4.
De belastingontvangsten
110 4.1.
Belastingopbrengsten op kasbasis voor 1992, 1993 en 1994
111 4.2.
De belastingontvangsten in 1993
112 4.3.
De invloed van fiscale maatregelen op de belastingontvangsten 1994
113 4.4.
De belastingontvangsten in 1994
116 4.5.
Meerjarige belastingramingen
118 5.
Horizontale toelichting 1993-1998
120 6.
De verticale toelichting op de meerjarencijfers 1992-1998 van het Rijk
165 7.
Haroverweging
255
8.
Ontwikkelingen in de binnanlandse financiöle betrekkingen en in de f inanciën van de lagere overhedan
268 8.1.
Inleiding
268 8.2.
Ontwikkelingen in de financiële en bestuurlijke organisatie
268 8.3.
Inkomstenbronnen van gemeenten en provincies
275 8.4.
De kapitaaluitgaven van de lagere overheden en de financiering daarvan
280 8.5.
Het financieringstekort van de lagere overheden
282 9.
De financiaring van de Europese Gemeanschappen
283 9.1.
Inleiding
283 9.2.
Financièle Vooruitzichten na Edinburgh
284 9.3.
Nederland en de structuurfondsen
287 9.4.
De EG-begrotingen 1993 en 1994
288 9.5.
De ontwikkeling van de Nederlandse afdrachten
293 9.6.
Risico's en onzekerheden
295 9.7.
Compensatie op de rijksbegroting in verband met uitbreiding of intensivering EG beleid (Eurotoets)
297 10.
Overzicht van de garantieverlening door het Rijk
299 11.
Burgerlijk rijkspersoneel
301 12.
Overheidsachuld, financieringsbehoefte, rentelasten en aflossingen
303 13.
Staatsbalans per 31 december 1992
308 14.
De uitgaven en de ontvangsten van de hoofdstukken van de rijksbegroting en de begrotingsfondsan 1992-1994 ingedeeld volgens de functionele clasaificatia
319 15.
De uitgaven en de ontvangsten van de hoofdstukken van de rijksbegroting en de begrotingsf ondsen 1990-1994 ingedaeld volgens de economische classificatie
324 16.
Tienjarenoverzicht 1985-1994
330 16.1. Financieringssaldo
330 16.2. Budgettaire kerngegevens
331 16.3. Uitgaven en ontvangsten naar functionele hoofdgroepen 332 16.4. Uitgaven en ontvangsten naar economische hoofdgroepen 334 16.5. Enkele saldogrootheden betreffende de rijksbegroting, gebaseerd op de economische codering 335 16.6. De verwerking van de investeringsimpuls, de incidentele tekortreducerende taakstellingen 1994 en 1995, de KPN-ontvangsten, de Common Areabaten en het Fonds Economische Structuurversterking.
336 16.7. De raming van het vorderingentekort volgens EMU-definitie 339 16.8. De reële groei van de netto rijksuitgaven en de netto collectieve uitgaven
341 17.
De collactieve sector 1970-1994
343 17.1. Uitgaven van de collectieve sector naar bestedende organen 343 17.2. De uitgaven van de collectieve sector naar economische categorieën 344 17.3. Collectieve uitgaven, collectieve lastendruk en financieringstekort van de collectieve sector
344 17.4. De revisie van de Nationale Rekeningen
345 18.
Accountantsverklaringen
347 19.
De convergentiecriteria van het EMU-verdrag
349
Trefwoordenregister
3518
1.
Hoofdlijnen van het financieel-economisch
beieid
Europese economie in recessie
Bescheiden herstel in 1994 ...
Tabel 1.1. Internationale kerngegevens
Economische problematiek
De meeste landen van Europa ondervinden in 1993 de gevolgen van een economische recessie die langer aanhoudt dan aanvankelijk was voorzien. Na de scherpe inzinking in 1991 en 1992 in het Verenigd Koninkrijk vertoont thans de west-Duitse economie een neergaande lijn. Ook een aantal andere Europeselanden-Frankrijk, Belgiëen Spanjewordtditjaargeconfronteerd met een daling van de produktie.
De conjuncturele inzinking in Europa is voor ons land niet zonder gevolgen. Ook al vertoont de Nederlandse economie een wat grotere reële en nominale stabiliteit dan de meeste andere Europese landen, toch zal de produktie ook in ons land in 1993 niet toenemen. In 1994 zal het dieptepunt weliswaarweergepasseerd zijn, maar hetverwachte herstel is nog vrij bescheiden van omvang.
OESO Verenigde Staten Japan Europese Gemeenschap Nederland West-Duitsland Frankrijk Ver. Konmkrijk Volume bruto binnenlands produkt (% jaarlijkse groei) 19911992
1993
0,7
1,4
1 -1,2
2,1
2% 4,0
1,3
1,5
1 ,0
-% 2,1
1,4
0 3,7
1,5
-2% 1,2
1,3
-% -2,3
-0,6
1% 1994 2V2 33
1% 1% 1V4 2% Lange rente
(%) 1991 9,0 7,9 6,4
10,1 8,7 8,4 9,5 10,1
1992 8,2 7,0 5,1
9,7 8,1 7,8 9,0 9,11993764'A
8% 6% 6% 7% 8% 1994 6% 6% 4'A
T/i 666% 8% Pnjs particuhere consumptie
(% jaarlijkse mutatie) 19911992
1993
4,6
3,6
3V4 4,1
3,0
3 2,5
2,0
5,2
4,4
3% 3,4
3,0
2 3,8
4,1
4 3,3
2,4
2% 7,2
5,0
1994331
3% 2% 32% 3
Werkloosheid
(% beroepsbevolking) 1991 6,7 6,6 2,1
8,7 7,0 4,3 9,4 8,919921993
7,7
8% 7,3
7 2,2
2VZ
9,5
11 6,7
8 4,8
7 10,2
11% 9,9
10% 1994 8V4 6% 2%
11% 98% 12% 10V4 Bron: CPB, Macro Economische Verkenning 1994
... maar werkloosheid blijft stijgen
Te hoge reële arbeidskosten
Zorgwekkend is vooral de ontwikkeling van de werkloosheid, in geheel Europa. De stijging van de werkloosheid heeft zich in Nederland weliswaar wat later ingezet dan elders, maar geeft in 1993 en 1994 eenzelfde verontrustend patroon te zien. Voor het eerst sinds 1984 dreigt de werkgelegenheid in 1993 te dalen.
De verslechtering op de arbeidsmarkt hangt tot op zekere hoogte samen met de zwakke conjunctuur, doch weerspiegelt ook het feit dat de werkgelegenheidsgroei onvoldoende door loonmatiging is ondersteund. Devertraging vande produktiegroeitekendezich reeds in deloop van 1991 duidelijk af; toch zijn in de daaropvolgende twee jaar de reële arbeidskosten nog sterk gestegen. Door deze trage reactie is de arbeidsinkomensquote gedurende deze periode met ruim 3'/2%-punt gestegen, met gevolgen voor winsten, investeringen en werkgelegenheid.
Hoofdlijnen van het financieel-economisch beleid
... en structurele problemen op arbeidsmarkt
Stabiel budgettair en monetair kader
Bevordering werkgelegenheid en versterking economische structuur
Stringente uitgavenbeheersing blijft uitgangspunt
Ook de vooruitzichten voor de middellangetermijn duiden, zonder nadere maatregelen, niet op een voldoende mate van structureel herstel van de werkgelegenheid. Naast de huidige conjuncturele factoren zijn er ook structurele oorzaken in het geding die een beter arbeidsmarktperspectief in de weg staan. Door verscherpte internationale concurrentie en verdergaande arbeidsverdeling, komen arbeidsintensieve activiteiten in Nederland steeds meer onder druk te staan. Tegelijkertijd staan institutionele belemmeringen een groei van arbeidsintensieve sectoren in de weg. Door structurele aansluitingsproblemen dreigen met name lager opgeleide werknemers te worden getroffen door langdurige werkloosheid.
Uitgangspunten beleidsaanpak
De geschetste conjuncturele en structurele problematiek waarvoor Nederland zich ziet geplaatst, vraagt om een gerichte en samenhangende beleidsstrategie. Van belang is dat wordt vastgehouden aan het vertrouwenwekkende budgettaire en monetaire kader als basis voor stabiliteit en structureel economisch herstel. Dat de Nederlandse economie thans een nominaal en reëel meer stabiele ontwikkeling doormaakt dan de Europese partnerlanden, is ongetwijfeld mede te danken aan het gevoerde beleid. Belangrijke vruchten daarvan -ook in een wat langer tijdsperspectief -zijn een stabiele, harde gulden, een relatief beheerste inflatie en een lage rente (tabel 1.1).
Verdere gezondmaking van de overheidsfinanciën is een belangrijk onderdeel van een vertrouwenwekkend beleid. In de afgelopen periode zijn met de tekortreductie -ook in vergelijking met omringende landen -goede vorderingen gemaakt; daarbij aansluitend is de huidige begroting erop gericht dat het financieringstekort van 1993 op 1994 niet oploopt. Desondanks blijven het tekort en -vooral -de overheidsschuld (alsmede de rentelasten) structureel nog te hoog. In vervolg op de gemaakte vorderingen zijn verdere inspanningen derhalve geboden, waarbij ook de hoogte van de collectievelastendruk een probleem blijft.
Bouwend op bovengeschetst macro-economisch kader als basis voor economisch herstel, is een offensieve aanpak nodig gericht op werkgelegenheid en versterking van de economische structuur. Tweeledig doel is om op korte termijn de oploop van de werkloosheid zoveel mogelijk te beperken, en tegelijkertijd voorwaarden te creëren voor structureel herstel van werkgelegenheidsgroei. Er mag niet worden berust in een perspectief waarin na elke conjuncturele vertraging de werkloosheid op een structureel hoger niveau belandt. Daartoe past een beleidsstrategie gericht op versterking van de economische structuur. Deze bestaat uit drie pijlers:
-een fors programma van extra investeringen; -gerichte maatregelen ter bevordering van de werkgelegenheid en arbeidsparticipatie; -terughoudende loonkosten-en inkomensontwikkeling.
Vertrouwenwekkend budgettair kader
Tegen deze achtergrond wordt het uitgangspunt van een stringente beheersing van de uitgaven door de regering onverkort gehandhaafd. Deze strakke uitgavenbeheersing draagt er toe bij dat de collectieve uitgaven van 1993 op 1994 in reële termen met ongeveer 1% zullen dalen. De budgettaire gevolgen van de door de regering getroffen uitgavenbeperkende maatregelen lopen op van 7,4 miljard in 1994tot 14,3 miljard structureel vanaf 1997. Met het oog op de stand van de conjunctuur is de beslissing genomen om de uit de lagere economische groei
Hoofdlijnen van het financieel-economisch beleid
Ondanks lage groei stabiel financieringstekort resulterende daling van de belastingopbrengsten slechts ten dele in verdergaande uitgavenbeperkende maatregelen om te zetten. Als resultaat blijft het financieringstekort van 1993 op 1994 stabiel (3,9% NNI). Daarmee komt het tekort in beperkte mate uit boven het in het regeerakkoord voorziene tijdpad, hetgeen echter mede dient te worden geplaatst tegen de achtergrond van de veel lagere groei van de economie dan in 1989 door het Centraal Planbureau werd verondersteld en de daarmee samenhangende tegenvallende belastingopbrengsten. Het feit dat Nederland desondanks kans ziet een stijging van het financieringstekort te voorkomen, plaatst ons in een gunstige uitzonderingspositie ten opzichte van vrijwel alle andere EG-landen.
Tabel 1.2. Budgettaire kerngegevens
1993
1994
Financieringstekort Rijk (in %NNI) Collectievelastendruk (in %NNI) Reële groei -bruto rijksuitgaven -netto rijksuitgaven -netto collectieve uitgaven
3,9% 54,7%
+ 0,7% + 1,1% + 1,5%
3,9% 53,0%
-1,7% -0,4% -1,2%
Fiscale verschuivingen
Investeringsimpuls van 5 miljard ...
1 Het niveau van de collectievelastendruk wordt in 1993 opwaarts bemvloed door het noemereffect voortvloeiend uit de in dit conjunctureel daljaar zeer geringe toename van het nominale nationale inkomen, waarvan de neerwaartse mvloed op de belastinginkomsten enige naijl naar 1994 vertoont. Voor een nadere toelichting op het verloop van de collectieve lastendruk van 1993 op 1994, zij verwezen naar paragraaf 3.3.7. 2 De bij regeerakkoord afgesproken plafondwaarde voor de collectievelastendruk bedraagt, na correctie voor de revisie van de Nationale Rekeningen, 53,3% NNI. Het CPB heeft deze revisie van de Nationale Rekeningen, zoals ook al in de Voorjaarsnota 1993 en het Centraal Economisch Plan 1993 is toegelicht, op een andere wijze verwerkt. Het CPB neemt, in tegenstelling tot het kabinet, ook definitie wijzigingen van belastingen en premies over Daardoor komt de feitelijke CLD in de Macro Economische Verkenning 1994 hoger uit. Tevens komt de plafondwaarde van dei CLD hoger uit, namelijk op 53,7% NNI (zie : bijlage 17).
De collectievelastendruk beloopt in 1993 naar raming 54,7% NNI1. In het door de regering opgestelde dekkingsplan is gekozen voor een aantal fiscale verschuivingen ter ondersteuning van het beleid gericht op versterking van de economische structuur, bevordering van de werkgelegenheid en vergroting van de arbeidsparticipatie. Mede in het licht van harmonisatie met de accijnsverhoging in Duitsland is het mogelijk ten behoeve van de bovengenoemde beleidsprioriteit budgettaire ruimte te creëren, zodat hierdoor per saldo het financieringstekort niet wordt belast. Een en ander draagt er toe bij dat de collectievelastendruk naar huidige inzichten in 1994 onder het bij regeerakkoord afgesproken plafond blijft.
Investeringen
Een belangrijke, concrete impuls voor blijvende groei en werkgelegenheid kan worden geleverd door een substantiële versterking van de fysieke en economische infrastructuur. Dat is met name ook van betekenis voor de positie van Nederland in een steeds meer concurrerende wereldeconomie. Derhalve heeft de regering besloten in de periode 1994 tot en met 1998 een bedrag van 5 miljard in te zetten voor de financiering van additionele investeringen in infrastructuur (4V« miljard voor fysieke infrastructuur, Vi miljard voor bodemsanering, en 1/« miljard voor kennisinfrastructuur). Deze middelen komen bovenop de reeds eerder voor de Betuwelijn en de Hoge Snelheidslijn gereserveerde aardgasbaten. Tezamen een bedrag van 8 miljard. De totale investeringsimpuls kan, rekening houdend met private financieringsmiddelen en gelden vanuit de Europese structuurfondsen, andere EG-bronnen en andere overheidslagen, nog aanzienlijk hoger uitvallen. Mede door deze additionele investeringsinspanning wordt bereikt dat, na een jarenlange daling, de overheidsinvesteringen als aandeel van het nationale inkomen zich thans in een opwaartse trend bewegen. Ook binnen de samenstelling van de overheidsuitgaven wordt langs deze weg een duidelijke verbetering bereikt.
Voorts stelt de regering vanaf 1994 een bedrag van structureel 50 miljoen beschikbaar voor gemeentelijke investeringen. Een impuls die zodanig wordt vorm gegeven dat het totale effect op de investeringen een veelvoud
Hoofdlijnen van het financieel-economisch beleid
... en ondersteuning gemeentelijke investeringen
Bestrijding van structurele werkloosheid
Geïntensiveerd arbeidsmarkt-beleid Zorgsector van dit bedrag zal zijn. Door aanwending van deze middelen in concrete, en op zeer korte termijn uitvoerbare projecten, kan hiermee juist in het moeilijke jaar 1994 een extra aanzet worden gegeven tot investeringen en daarmee tot economisch herstel. De keuze van de regering voor een gerichte inzet ten behoeve van de bevordering van de werkgelegenheid betekent derhalve dat de investeringsimpuls, bedoeld in het bestuursakkoord Rijk-Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG), dit jaar op een andere wijze wordt vormgegeven, waarbij -in verband met de doeltreffendheid -de aanwending uitsluitend plaatsheeft ten behoeve van een beperkt aantal knooppuntgemeenten.
Werkgelegenheid en arbeidsparticipatie
In het kader van het regeringsbeleid gericht op bevordering van de werkgelegenheid en vergroting van de arbeidsparticipatie is het beleid met name gericht op voorkoming en bestrijding van structurele werkloosheid. Een gebalanceerd geheel van elementen voor een gezamenlijke, met alle betrokkenen te ondernemen aanpak heeft de regering neergelegd in de nota «Meer werk, weer werk»3. Het structurele karakter van een belangrijk deel van de arbeidsmarktproblematiek noopt tot een brede inzet van een toegespitst instrumentarium, zodanig dat het totale effect van de beleidsinspanningen de som der delen zoveel mogelijk overtreft. Dat betekent dat tegelijkertijd knelpunten in de sfeer van het arbeidsaanbod -onvoidoende kwalificaties en prikkels -moeten worden weggenomen en belemmeringen op het goede functioneren van de arbeidsmarkt gemitigeerd.
Om langdurige werkloosheid tegen te gaan, wordt het arbeidsmarkt-beleid geïntensiveerd. Via een nadere inspanning met betrekking tot scholing en werkervaring kan een kwalitatieve verbetering van de kans op een baan worden bereikt, met name voor specifieke groepen die in een achterstandspositie verkeren. Concrete initiatieven -te realiseren mede op basis van afspraken met werkgevers en werknemers -betreffen ondermeer leerlingwezen, werkervaringsplaatsen, doorstroom vanuit banenpools, en verbreding van de Jeugdwerkgarantiewet.
Voor de zorgsector worden extra midelen beschikbaar gesteld met een positief effect op de werkgelegenheid in de sector. Het uiteindelijke werkgelegenheidseffekt is mede afhankelijk van door de sector zelf op te brengen middelen en aanvullende financiering uit de Europese structuurfondsen.
Verhoging arbeidskostenforfait
Stroomlijning regulering
Fiscale faciliteiten stimuleren bedrijfsleven
Voorts wordt ter verbetering van het functioneren van de arbeidsmarkt in 1994 het arbeidskostenforfait verhoogd met (maximaal) 500 gulden. Werken wordt zo financieel aantrekkelijker, en er ontstaat een betere aansluiting van vraag en aanbod in het lagere segment van de arbeidsmarkt. Ter verdere ondersteuning wordt enige nadere stroomlijning aangebracht in de regulering van de arbeidsmarkt (in de sfeer van de preventieve ontslagtoets, de Arbeidstijdenwet, en het Arbeidsomstandighedenbesluit).
Voor de werkgelegenheid en voor een gezonde economische ontwikkeling is, aansluitend bij een goed functionerende arbeidsmarkt, een gezond en innovatief bedrijfsleven essentieel. In dit kader is een tweetal fiscale maatregelen getroffen. Ter bevordering van onderzoeks-en ontwikkelingsactiviteiten in het bedrijfsleven wordt in de eerste plaats een fiscale faciliteit in het leven geroepen voor loonkosten van 3 Kamerstukken II, vergaderjaar 1993-1994, 23406; toegevoegd als bijlage aan de begroting 1994 van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Hoofdlijnen van het financieel-economisch beleid
Gematigde loonkostenontwikkeling nodig
Evenwichtige spreiding inkomensgevolgen
R&D-uitgaven van (met name kleine en middelgrote) ondernemingen. In de tweede plaats wordt met het oog op de positie van met name het midden-en kleinbedrijf de druk van de vermogensbelasting verlaagd. Dit gebeurt door de ondernemingsvrijstelling in de vermogensbelasting te verruimen en door het percentage van de samenloopregeling inkomstenbelasting/vermogensbelasting te verlagen.
Terughoudende loonkosten-en inkomensontwikkeling
De derde pijler die moet bijdragen aan optimale omstandigheden voor herstel van groei en werkgelegenheid betreft een gematigde loonkostenontwikkeling. De precaire werkgelegenheidssituatie dwingt op korte termijn tot grote terughoudendheid met inkomensambities. Het cruciale belang daarvan zou eigenlijk in het licht van de ervaringen in de jaren tachtig geen betoog behoeven, ware het niet dat de te snelle stijging van de loonkosten gedurende recente jaren een hernieuwde, nationale inspanning op dit terrein op korte termijn absoluut noodzakelijk maakt. Voor 1994 acht de regering een nominaal gelijkblijven van CAO-lonen, zowel in de collectieve sector als in de marktsector, dringend geboden. Met het oog op de keuze voor werk -nu en in de toekomst -zijn koopkrachtoffers op de korte termijn onvermijdelijk.
De met deze brede strategie te behalen resultaten zijn mede afhankelijk van de wijze waarop de initiatieven van de overheid een vervolg krijgen in de samenleving. Voor een zo breed en stevig mogelijk draagvlak is een evenwichtige spreiding van de inkomensgevolgen essentieel. Een gerichte beleidsinzet in de belasting-en premiesfeer draagt er toe bij dat de koopkrachtoffers kunnen worden gedeeld door alle inkomensniveaus en inkomenscategorieën. Onderdeel van dit beleidspakket is het laten passeren van de inflatiecorrectie op het einde van de eerste en tweede tariefschijf; de opbrengst hiervan wordt besteed onder meer aan verlaging van het tarief eerste schijf en genoemde verhoging van het arbeidskostenforfait. Met dit pakket van maatregelen wordt bereikt dat het tarief eerste schijf in 1994 daalt ten opzichte van 1993. Ook een verwachte beperking van de huurstijging en bijstellingen in de sfeer van de Individuele Huursubsidie (IHS) zijn elementen die bij de keuze voor het samenstel van inkomenspolitieke maatregelen zijn betrokken.
Hoofdlijnen van het financieel-economisch beleid
-
-Economische ontwikkelingen en uitdagingen
Internationale specialisatie
... biedt Nederland kansen
2.1. Inleiding
Het financieel-economisch beleid probeert enerzijds een antwoord te geven op de negatieve gevolgen van de conjuncturele terugval in Europa, en anderzijds een stevig f undament te leggen voor goede economische prestaties in de watverder gelegen toekomst. In dit hoofdstukwordt het heleid nader beschouwd tegen de achtergrond van ontwikkelingen in de Nederlandse en internationale economie.
2.2. Structurele trends in de wereldeconomie
2.2.1. Wereldwijde produktieverschuivingen
De wereld om ons heen is sterk in beweging, ook in economisch opzicht. In de naoorlogse periode is, naast de Verenigde Staten en Europa, Japan als derde belangrijk economisch blok opgekomen. Momenteel zijn wij getuige van een snelle groei bij andere landen in Azië en Zuid-Amerika en maken voormalige Oostbloklanden zich klaar om de Westerse markten te betreden. Op zichzelf is dat toe te juichen: de welvaartsverdeling in de wereld wordt op deze manier minder ongelijkmatig, terwijl de geïndustrialiseerde wereld zowel nieuwe exportmarkten ziet ontstaan alsook gebruik kan maken van de mogelijkheid van relatief goedkope importen voor intermediair-en eindverbruik.
De mondiale verbreding van het produktieproces zorgt ervoor dat onderdelen van de produktie -zoals halffabrikaten en intermediaire goederen, maar ookde ieverantie van bepaalde diensten -verplaatst worden naardegoedkoopste lokaties. Deze «globalisering» leidt logischerwijs tot het verschuiven van arbeidsintensieve produktie naar lagelonen landen. De internationale verschillen in loonkosten zijn zeer groot. Bovendien zullen de nu nog bestaande produktiviteitsverschillen in snel tempo wegebben wanneer deze landen hun produktiecapaciteit verder versterken met westerse technologie. Hiertegenover staat dat een land als Nederland kan profiteren van een technologische voorsprong op de lagelonen landen en van een gunstige geografische ligging.
Grafiek 2.2.1. Loonkosten per werknemer (verwerkende industrie) in 1991; US $ peruur
20-i
Sln-Korea Talgapora
wan Bron: The World Competitiveness Repport 1993, World Economic Forum, juni 1993
Economische ontwikkelingen en uitdagingen
... maar arbeidsmarkt onvoldoende aangepast
Handelsbeperkingen geen oplossing
Uruguayronde snel afsluiten
Economisch herstel in Centraal-en Oost-Europa ...
... betekent toenemende concurrentie ...
... maar ook vergroting afzetmarkt
Het globaliseringsproces is in de afgelopen jaren in een stroomversnelling geraakt zonder dat arbeidsmarkten -zeker in de EG -zich voldoende aan de veranderende omstandigheden hebben aangepast. Van globalisering kan weliswaar extra groei in de concurrerende hoogwaardige exportsectoren verwacht worden, maar het is niet vanzelfsprekend dat deze per saldo een groter aantal banen zal scheppen dan het aantal dat verloren gaat in de arbeidsintensieve sectoren Dit kan vooral problemen veroorzaken in het laaggeschoolde segment van de arbeidsmarkt, waar dan een nieuwe generatie van langdurig werklozen dreigt te ontstaan.
Hier en daar ontstaat de verleiding hieraan een pleidooi te verbinden voor handelsbeperkingen. Deze doen, hoe begrijpelijk met een blik op de korte termijn dan ook, op langere termijn de voordelen van een geliberaliseerde handel meer dan teniet en tasten daarmee de eigen economische groeimogelijkheden wezenlijk aan. Uiteindelijk is elk land erbij gebaat zich te specialiseren in de sectoren waarin het sterk is of kan worden. Aanpassingsproblemen op korte termijn pleiten voor een vergroting van het vermogen om nieuwe kansen te benutten, niet voor het ophogen van handelsbarriè-res.
Om het protectionistische tij te keren is het zaak dat de onderhandelingen in hetkadervan de«Uruguayronde»van deGATTzosnel mogelijktoteen goed einde worden gebracht. Nederland zet zich daar dan ook met kracht voor in. Dat neemt niet weg dat Nederland streeft naar verenigbaarheid van het wereldhandelssysteem met respect voor het milieu en internationale arbeidsnormen. De onlangs geboekte vooruitgang is toe te juichen, maar met name op het gebied van landbouw en textiel moeten nog lastige knopen worden doorgehakt. Een akkoord dit jaar zou de wereldhandel een belangrijke impuls geven en daarmee bijdragen aan het zo noodzakelijke conjuncturele herstel in Europa Overigens zal Europa -en dat geldt zeker ook voor Nederland -de vruchten van externe liberalisering pas echt in voldoende omvang kunnen plukken wanneer ook inhoud wordt gegeven aan de interne eisen die aan het flexibel functioneren van de economie worden gesteld.
Ontwikkelingen in het voormalige Oostblok
Na de moeilijke beginjaren begint het hervormingsbeleid in Centraal-en Oost-Europa vruchten af te werpen: ondanks de zwakke conjunctuur in West-Europa kunnen Hongarije en Tjechië dit jaar -nadat dit Polen al in 1992 was gelukt -het einde van een periode met negatieve groeicijfers tegemoet zien. In Roemenië en Bulgarije, waar de hervormingen vanuit een minder gunstige uitgangspositie zijn gestart, lijkt het einde van de produktiedaling in zicht. In de voormalige Sovjet-Unie daarentegen ziet -mede als gevolg van een weifelend beleid -de situatie er veel somberder uit: in 1993 wordt opnieuw een sterk negatieve economische ontwikkeling verwacht.
Het hervormingsproces in de voormalige Oostbloklanden stelt de westerse wereld vooreen uitdaging. Met hetvallen vande Berlijnse Muurzijn deze landen opeens in alle opzichten een stuk dichterbij komen te liggen. Te verwachten valt dat in de nabije toekomst de concurrentie vanuit sectoren als staal, textiel en landbouw zal toenemen.
Zoals gezegd: het is kortzichtig om dergelijke concurrentie alleen maar als bedreigend te zien en de toevlucht te nemen tot protectionistische maatregelen. Bovendien heeft West-Europa, en ook Nederland, zeer veel te winnen bij de creatie van een stabiel en welvarend Midden-en Oost-Europa. De hervormingen moeten daarom een kans van slagen krijgen door het verruimen van de markttoegang voor de betreffende landen. Daarmee zal voor een aantal sectoren in ons land de concurrentie toenemen, maar zal de reë-
Economische ontwikkelingen en uitdagingen
Hoge groei in Zuid-Oost-Azië en Latijns Amerika ...
... maar andere ontwikkelingslanden blijven achter
Economische en monetaire integratie in moeilijke fase ...
le inkomensverbetering in deze landen tevens leiden tot een potentiële vergroting van onze eigen afzetmarkten.
Opkomst ontwikkelingslanden
Waar de hervormingen in Oost-Europa vooral een uitdaging voor de komende periode inhouden, is de opkomst van diverse ontwikkelingslanden -met name in Zuid-Oost-Azië en Latijns-Amerika -al stevig op gang. Zeker in het licht van de zwakke conjunctuur in de industrielanden is de verwachte economische groei voor de groep ontwikkelingslanden verheugend hoog.
Grafiek 2.2.2. Groei ontwikkelingslanden; % mutatie BBP-volume. 17
1985
1987
1989
1991
Wereld
-
-OESO
-
•OntwikkJanden
Bron: IMF, World Economic Outlook, mei 1993.
1993 EG
Binnen deze groep blijven echter grote regionale verschillen bestaan. De ontwikkeling van de landen in Sub-Sahara Afrika blijft helaas nog steeds sterk achter bij het algemene beeld. In Azië en Latijns-Amerika daarentegen heeft een grotere stabiliteit van de politieke en macro-economische omgeving de basis gevormd voor een herstel van kapitaalinvoer, hogere binnenlandse besparingen en investeringen, en daarmee voor een snelle groei. Ook in China zal het handhaven van de monetaire en macro-economische stabiliteit cruciaal zijn voor de verdere voortgang van het economische hervormingsproces. De zeer snelle expansie van de private sector (reële groei bijna 13% BBP in 1992) heeft het reeds sluimerende gevaar van oververhitting vergroot. Indien echter de stabiliteit gewaarborgd blijft, onder andere door de ontwikkeling van de bij een moderne markteconomie behorende monetaire infrastructuur, kan China als nieuwe economische macht een belangrijke rol gaan spelen op de wereldmarkten.
2.2.2. Europese integratie
Helaas is de economische en monetaire integratie binnen Europa in een moeilijke fase terecht gekomen. Dit wordt geïllustreerd door de ontwikkelingen in het EMS van het afgelopen jaar. Na veel onrust, waarin eerder Italië en het Verenigd Koninkrijk het lidmaatschap van het wisselkoersmechanisme hebben opgeschort en de peseta, de escudo en het lerse pond zijn gedevalueerd, is augustus jongstleden besloten tot een tijdelijke verruiming van de fluctuatiemarges tot 15%. De onderlinge spilkoersen in het wisselkoersarrangement zijn onveranderd gebleven. Het handhaven van het wisselkoersmechanisme in al zijn facetten bleek echteralthans tijdelijkonmogelijk. De kwetsbaarheid van verschillende deelnemers voor valutaspeculatie dwong tot een noodgreep. Al met al markeren deze gebeurtenissen een minder voorspoedige fase in het proces van Europese economische en monetaire eenwording, waar-
Economische ontwikkelingen en uitdagingen
maar gulden stabiel
Convergentie nodig
Tweede fase EMU
Witboek: versterking Europose economie aan snel een einde dient te komen. Twee factoren zijn daarbij van bijzonder belang. Ten eerste dient op korte termijn te worden geanalyseerd welke lessen uit deze recente ervaringen kunnen worden geleerd voor het omgaan met de monetaire verhoudingen binnen Europa gedurende de overgangsfase naar de slotfase van de EMU. Ten tweede heeft in de recente crisis ongetwijfeld de door de recessie opgeroepen spanning een rol gespeeld -een spanning tussen het structurele doel van de Europese integratie en de pijn van dalende werkgelegenheid in het conjuncturele dal. In dit perspectief wordt door de EG-Commissie een actieplan opgesteld om de werkloosheid structureel aan te pakken («Witboek-Delors»).
De koers van de gulden is in deze turbulente periode niet onder druk geweest. Dit is te danken aan de geloofwaardigheid die is opgebouwd met het duurzame, op monetaire stabiliteit gerichte beleid. De Nederlandse rente ligt mede daardoor al geruime tijd beduidend onder het renteniveau van de overige deelnemers van het wisselkoersmechanisme. Het is mogelijk gebleken om, bij de algemene margeverbreding van afgelopen augustus, een arrangement met Duitsland aan te gaan dat voorziet in de wederzijdse handhaving van de fluctuatiemarges tussen de gulden en de Duitse mark van 2,25%.
Naast de gevolgen van de Duitse eenwording, waardoor het monetaire «anker» met grotere problemen is geconfronteerd dan de andere EMS-landen, weerspiegelen de turbulenties op de Europese valutamarkten van het afgelopen jaar het feit dat de economieën van een aantal lidstaten nog onvoldoende naar elkaar zijn toegegroeid. Dat wordt, zoals gezegd, geaccentueerd door de conjuncturele terugval. In tijden waarin het economisch minder voor de wind gaat, blijkt de discipline die de totstandkoming van de EMU oplegt, moeilijker op te brengen. Dit heeft zich niet alleen geuit in neerwaartse druk op een aantal valuta's, maar heeft in sommige lidstaten ook geleid tot zeer snel oplopende overheidstekorten en schuldquotes.
Alle EG-lidstaten zullen zich nog aanzienlijke inspanningen moeten getroosten om te kunnen voldoen aan de convergentiecriteria uit het Verdrag van Maastricht. De recente ontwikkelingen hebben aangetoond dat verdieping van de economische integratie onverminderd van essentiële betekenis is.De technische voorbereidingen voor de overgang naar de tweede fase van de EMU per 1 januari 1994worden onverkortvoortgezet. Demeeste lidstaten hebben inmiddels een convergentieprogramma aan de Ecofinraad voorgelegd. Ook worden de EMU-regels voor de financiering van overheidstekorten en de te volgen procedures bij buitensporige tekorten nader uitgewerkt en wordt onderhandeld over de modaliteiten van het Europees Monetair Instituut (EMI).
Naast de technische voorbereiding van de EMU is een concreet beleid gericht op verbetering van het aanpassingsvermogen van de economieën nodig. Het reeds genoemde Witboek dat de Europese Commissie thans opstelt op het gebied van het Europese concurrentievermogen en de arbeidsmarkt, kan hieraan een goede bijdrage leveren. Op basis van een inbreng van de verschillende lidstaten, wordt door de Commissie een gezamenlijke strategie ontwikkeld, die vervolgens wordt besproken in de Ecofin-Raad en de Europese Raad. De regering acht met name ook het gezamenlijke element in de af te spreken aanpak van belang met het oog op een zo groot mogelijke effectiviteit van het beleid. Aldus kan dit initiatief worden gezien als een eerste voorbeeld van een additioneel instrument dat zal ontstaan na het in werking treden van het Verdrag van Maastricht, namelijk de mogelijkheid om globale richtsnoeren voor het economisch beleid in de lidstaten en de Gemeenschap op te stellen. Het Witboek zal in de eerste plaats ingaan op de rol van de private sector die alert moet inspelen op nieuwe kansen; maar ook op de rol van de overheid, die structurele verbeteringen moet doorvoeren, zodat flexibiliteit en aanpassingsvermogen kunnen worden
Economische ontwikkelingen en uitdagingen
Nederlandse exportprestatie niet ongunstig vergroot. Tegelijkertijd moeten een goede scholing, een kwalitatief hoogwaardige infrastructuur en een efficiënt werkende collectieve sector de omstandigheden leveren waarin het bedrijfsleven ook daadwerkelijk kan in-vesteren in de toekomst. De Nederlandse bijdrage aan het Witboek stoelt op de samenhang in het in deze Miljoenennota uiteengezette macro-economische beleidskader met daarbinnen aandacht voorde elementen uit de nota «Meerwerk, weer werk»1.
2.2.3. Gevolgen voor Nederland
In Nederland vormt de uitvoer traditioneel de motor van de economische groei. Ontwikkelingen in het buitenland, en zeker de huidige snelle structurele veranderingen, laten de Nederlandse economie dan ook niet onberoerd. In de afgelopen jaren is onze exportprestatie niet ongunstig geweest. Ondanks de toegenomen internationale concurrentie heeft de Nederlandse exportsector zijn aandeel redelijkkunnen handhaven, al isditrecentelijkten koste gegaan van de winstmarges. Er tekent zich echter wel een aantal knelpunten af2. Terwijl vooruitgang is geboekt op het gebied van infrastructuur, dreigt de positie van Nederland op het gebied van technologie enigszins achter te blijven. In de Nederlandse export hebben de minder innovatieve sectoren met minder groeipotentieel nog steeds een groot aandeel. Sectoren die mondiaal weinig groeien, blijken een groot aandeel in het Nederlandse exportpakket te kennen. Sterk in belang toenemende sectoren zoals machines en vervoermiddelen maken daarentegen een -in internationaal opzicht -klein deel uit van de Nederlandse uitvoer.
Grafiek 2.2.3. Groei invoer OESO en aandeel in export, 1980-1990; per sector.
Groei invoer OESO
% aandeel in export Voeding Chemie Electr. machines Machinea Vervoermiddelen Textiel Metaalprodukten Prof. apparatuur Aardewerk e.d. Papier Basiametaal Houtprodukten Bron: OESO, Industrial Structure Statistics, 1991. Noot: Groei invoer OESO in gemiddelde procentuele mutatie per jaar; aandeel in totale export in procenten in 1991.
Uitdaging: nieuwe markten winnen
1 Kamerstukken II, vergaderjaar 1993-1994, 23406; toegevoegd als bijlage aan de begroting 1994 van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid ! Zie «World Competitiveness Report 1993», World Economic Forum, juni 1993.
De relatief gunstige exportprestatie van de jaren tachtig is dan ook niet zozeer te danken aan het winnen van nieuwe markten, doch veeleer aan het feit dat Nederlandse exporteurs hun aandeel in bestaande markten goed hebben weten te verdedigen. De relatief gematigde arbeidskostenontwikkeling in die jaren is hierbij ongetwijfeld van betekenis geweest. Met name binnen de EG is de marktpositie van Nederland sterk. Dit onderstreept het belang voor Nederland van een voortgaande economische en monetaire integratie, waarbij het doel van stabiele wisselkoersen -en op termijn één munt -van wezenlijke betekenis is. Overigens is het integratieproces minstens zo belangrijk voor de internationaie positie van de EG ten opzichte van de andere economische blokken
Economische ontwikkelingen en uitdagingen
Stabiel monetair en budgettair kader ...
... en versterking economische structuur
Groei werkgelegenheid overtreft EG-gemiddelde inde wereld. Een versterking van dezepositieisookvoorons land van wezenlijk belang, zeker zolang wij er nog onvoldoende in slagen om nieuwe markten te winnen. Dit geldt voor nieuwe en veelbelovende produktmarkten, en ook voor de geografische samenstelling van ons exportpakket. Slechts een zeer klein deel van de Nederlandse uitvoer vindt zijn weg naar de snelle groeiers in Azië.
Grafiek 2.2.4. BBP-groei en aandeel in export Nederland en industrielanden, par regio in 1991; gemiddelde %-mutatie per jaar in de periode 1984-1992 resp % aandeel in totaal in 1991.
ÜSJSü Qroel BBP-volume (1884-1992) H Aandecl In export van Nederlind (1991) I I Aandeel in «xport vin Indultrlelanden (1991)
Bron: OESO, Economic Outlook nr. 53, juni 1993; BIS, 63rd. Annual Report, juni 1993; IMF, Direction of Trade Statistics, maart 1993.
2.3. Naar een structureel gezonde economie
Voor een gezonde economie met voldoende werkgelegenheid is een economisch beleid, gericht op monetaire stabiliteit en een evenwichtige samenstelling van de overheidsuitgaven, onontbeerlijk. Gezonde overheidsfinanciën moeten de voorwaarden scheppen om daaraan bij te dragen. Dit laatste vergroot de mogelijkheden van een op stabiliteit gericht monetair beleid en kan zo een gunstige uitwerking hebben op inflatie en rente; nu en in de nabije toekomst. Een dergelijk beleid is kansrijker naarmate ook inhoud wordt gegeven aan een samenhangende en volhardende aanpak van knelpunten op microniveau. Verbetering van de werking van de arbeidsmarkt en vergroting van het aanpassingsvermogen van de Nederlandse economie zijn daarbij kernthema's.
2.3.1. Werkgelegenheid en arbeidsmarkt
In de tweede helft van de jaren tachtig en de beginjaren negentig heeft de werkgelegenheid in ons land een gunstige ontwikkeling doorgemaakt. De groei van de werkgelegenheid overtrof in deze periode ruimschoots het gemiddelde in de EG-landen. Vergeleken met 1984 waren er eind 1992 ruim 940.000 personen meer aan het werk; in arbeidsjaren is de werkgelegenheid met ruim 660.000 toegenomen. Zonder twijfel is de terughoudende arbeidskosten-en inkomensontwikkeling, waarvoor in de jaren tachtig een breed draagvlak werd gecreëerd, een belangrijke pijler van dit succes geweest. Economische ontwikkelingen en uitdagingen
... maar blijft achter bij andere regio's
Deze inhaalbeweging was ook wel nodig -al biedt zij nog geen volledige oplossing voor de meer structurele problemen waar de Nederlandse arbeidsmarkt mee te kampen heeft. Vergeleken met andere regio's in de wereld was de ontwikkeling van de werkgelegenheid in personen in Europa -en in Nederland zelfs nog sterker -sedert de tweede helft van de jaren zeventig duidelijk achtergebleven. In arbeidsjaren was deze trend nog pregnanter.
Grafiek 2.3.1. Cumulatieve toename werkgelegenheid (personen) in Nederland, de EG en de VS; in % beroepsbevolking 1975.
V«r
«nlg<]« Statan I
«75
1980
«86
1890
«76 Bron: OESO, Economic Outlook nr. 53, juni 1993.
Werkgelegenheid marktsector daalt
Perspectief voor middellange termijn ongunstig
Structurele zwakheden arbeidsmarkt
Nota "Meer werk, weer werk'
Terughoudende loonkostenontwikkeling ...
3 Opgenomen in het Centraal Economisch Plan 1993, CPB, maart 1993.
Onder invloed van de internationale conjuncturele teruggang is de werkgelegenheidsgroei in ons land in 1992 sterk afgezwakt. Voor 1993 wordt zelfs -voor het eerst sinds 1984 -een daling van de werkgelegenheid (in arbeidsjaren) verwacht. Het perspectief voor de middellange termijn -zoals geschetst door het CPB in een verkenning van de Nederlandse economie tot en met 19983-stemt wat de werkgelegenheidsvooruitzichten betreft evenmin tot tevredenheid. In een redelijk behoedzaam scenario (reële groei BBP gemiddeld 1,75% per jaar) blijkt de werkgelegenheidsgroei niet toereikend om het beschikbare arbeidsaanbod te absorberen. De werkloosheid blijft in dit scenario dan ook oplopen. Ook in een gunstiger groeiscenario (reëlegroei BBPgemiddeld3%perjaar) isweliswaarsprakevaneen licht dalende werkloosheid, maar een uitbreiding van de werkgelegenheid zoals tot stand gekomen in de achter ons liggende jaren, wordt zonder nadere in-spanningen bij lange na niet geëvenaard. Dit perspectief voor de middellange termijn duidt er op dat de huidige conjuncturele teruggang ook structurele zwakheden blootlegt. Zwakheden met aanzienlijke implicaties voor de groei van de werkgelegenheid en de arbeidsparticipatie.
De uitdaglng voor het beleid in de jaren negentig is deze structurele zwakheden aan te pakken. Voorwaarden moeten worden gecreëerd om ook in termen van werkgelegenheidsgroei optimaal te kunnen profiteren van conjunctureel herstel. Tegelijkertijd dient op korte termijn de oploop van de werkloosheid zoveel mogelijk te worden beperkt.
Met het oog op deze beleidsopgaven is de nota «Meer werk, weer werk» opgesteld. Deze nota, die als basis dient voor het op korte termijn te voeren overleg met alle betrokkenen (lagere overheden, sociale partners), omvat een groot aantal beleidsinitiatieven ter versterking van de groei van de werkgelegenheid, verbetering van de werking van de arbeidsmarkt en oplossing van knelpunten voor specifieke groepen werklozen. De complexiteit van de arbeidsmarktproblematiek vereist een aanpak langs meerdere lijnen. Essentieel is daarbij -zo heeft de ervaring in de tweede helft van de jaren tachtig uitgewezen -een uiterste terughoudendheid bij de ontwikkeling van de loonkosten. Dit is een noodzakelijke, zij het nog geen voldoende voorwaarde voor herstel van werkgelegenheidsgroei.
Een gematigde loonkostenontwikkeling dient vooral in de onderste segmenten van de arbeidsmarkt te worden gerealiseerd. Daar is een groot deel
Economische ontwikkelingen en uitdagingen
... vooral in onderste segmenten arbeidsmarkt
Institutionele belemmeringen ...
... zoals de hoogte van de laagste loonschalen in veel CAO's van het huidige inactieve aanbod geconcentreerd. Daarnaast is aan de vraagzijde van de arbeidsmarkt eeri trend waarneembaar, waarbij juist de arbeidsintensieve produktie geleidelijk naar andere delen van de wereld wordt verplaatst. Dit gaat vooral ten koste van de werkgelegenheid in de lagere loonsegmenten van de arbeidsmarkt. Het relatief hoge niveau van de loonkosten in Europa speelt hierbij een cruciale rol. Nederland bevindt zich wat dit betreft -met het oog op de wat verder gelegen toekomst -in een ongunstige positie als gevolg van de verhoudingsgewijs hoge uitkeringslasten verbonden aan inactiviteit.
Bovendien blijken institutionele belemmeringen in het lagere segment van de arbeidsmarkt een volwaardige deelname aan het arbeidsproces door allen in de weg te staan. Zo is bijvoorbeeld in veel cao's sprake van een aanzienlijke onbenutte marge tussen het minimumloon en het niveau van de laagste loonschaal, waardoor het bestaande arbeidsaanbod met een produktiviteit binnen deze marge in ons land onvoldoende wordt ingezet. In de jaren tachtig groeide de werkgelegenheid op en rond het minimumloonniveau drie keer zo hard als gemiddeld. Van de uitbreiding van de werkgelegenheid kwam slechts één op de tien plaatsen ten goede aan uitkeringsgerechtigden. Dat wijst erop dat werklozen in het laatste loonsegment voor een belangrijk deel geen effectief aanbod vormen. Belangrijke algemene voorwaarde voor een verbetering van de arbeidsmarkt is dat werken ten opzichte van een uitkeringssituatie financieel aantrekkelijker wordt. Voorts zal ook via specifieke maatregelen (trajectbemiddelingen, scholing) het aanbod beter inzetbaar moeten worden gemaakt. Terugdringing van de inactiviteit in de lagere loonsegmenten vergt derhalve een samenhangend beleid dat aangrijpt bij zowel vraagals aanbodkant.
Dat de onbenutte marge tussen het minimumloon en het niveau van de laagste caolonen groot is, en in de afgelopen periode ook nog belangrijk is toegenomen, blijkt duidelijk uit grafiek 2.3.2.. Dit duidt er op dat een terughoudend beleid ten aanzien van verhoging van het wettelijk minimumloon -met name ingegeven met het oog op de werkgelegenheidsontwikkeling -onvoldoende wordt weerspiegeld in de voor de werkgelegenheid zo relevante laagste caolonen.
Grafiek 2.3.2. Afstand tussen het niveau van de laagste caoloonschaal en het wettelijk minimumloon, 1988 en 1992; index wnil = 100. 125
120
115
110
105
100
Toestroom van nieuwe toetreders
Bron: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid A: Overige dienstverlening; B: Transport; C: Handel en horeca; D: Bank-en verzekeringswezen; E: Landbouw; F: Industrie; G: Bouw.
De ontstane onevenwichtigheid in de arbeidsmarkt krijgt nog meer reliëf doordat in de komende periode sprake zal zijn van een forse toestroom van nieuwe toetreders in dit segment van de arbeidsmarkt, onder meer als ge-
Economische ontwikkelingen en uitdagingen
Dreigende toename langdurige werkloosheid volg van immigratie. Bij immigratie gaat het immers vaak om aanvankelijk relatief laaggeschoolden, wier kansen in eerste instantie liggen in het genoemde segment van de markt.
Indien deze situatie voortduurt, dreigt het aantal werklozen dat langdurig is aangewezen op een socialezekerheidsuitkering verder toe te nemen. Een teken aan de wand is dat de gunstige ontwikkeling van de werkgelegenheid in het recente verleden zich slechts gedeeltelijk heeft vertaald in lagere werkloosheid. De banengroei is per saldo vooral toegevallen aan nieuwe toetreders op de arbeidsmarkt. Resultaat is het (Europese) verschijnsel dat na elke conjuncturele neergang de werkloosheid op een telkens weer hoger structureel niveau belandt.
Grafiek 2.3.3. Toename werkgelegenheid 1984-1992; personen, in % van werkgelegenheid in 1984.
Functioneren goederen-en dienstenmarkten essentieel
|
| Af name inactiviteit
^j| Toename beroepsbevolking
Nederland
EG
Bron: OESO, Economic Outlook nr. 53, juni 1993.
De internationale concurrentie dwingt tot steeds efficiëntere produktiemethoden. Ditvereist een versterking van deeconomische structuur, en specialisatie op die produktmarkten waar het nationale groeipotentieel het grootst is. Een goed functionerende arbeidsmarkt maakt van die benadering een essentieal onderdeel uit. De huidige beleidsaanpak schenkt daarom in het bijzonder aandacht aan de problematiek in het laagste oplei-dings-en beloningssegment van de arbeidsmarkt.
2.3.2. Economische dynamiek en marktordening
Goed f unctionerende goederen-en dienstenmarkten zijn van groot belang voor de slagvaardigheid en het aanpassingsvermogen van de economie. In ons land wordt de marktwerking verbeterd door onder meer het aanscherpen van het mededingingsbeleid, waardoor tussen ondernemers afgestemd gedrag beter getoetst kan worden aan het algemeen belang. Prijsafspraken tussen ondernemers en andersoortige kartels kunnen afbreuk doen aan de concurrentiekracht en het prestatievermogen van het Nederlandse bedrijfsleven. Innovatie en werkgelegenheid worden daardoor niet bevorderd. Bovendien kan een gebrek aan concurrentie aanleiding geven tot een kunstmatig hoog prijsniveau. Voorts wordt het vestigingsbeleid gemoderniseerd op een wijze die het opstarten van jonge ondernemingen en het ontwikkelen van nieuwe markten vergemakkelijkt.
Deze beleidsinitiatieven sluiten aan bij het Europese beleid op het terrein van marktordening. Ook in binnenlandse sectoren die buiten de reikwijdte
Economische ontwikkelingen en uitdagingen
Intensivering mededingings-beleid
Modernisering vestigingswetgeving
Marktwerking openbaar vervoer ..
... en in sector telecommunicatie
Hoge eisen aan infrastructuur
4 Zie «Ontvlechting en Verzakelijking in het Openbaar Vervoer», Commissie Brokx Openbaar Vervoer, Utrecht, juni 1993.
van het Europese beleid liggen (bijvoorbeeld binnenlandse dienstverlening) wordt een actiever beleid geïntroduceerd dat inhoudelijk beter spoort met de Europese benadering In de afgelopen jaren zijn verschillende initiatieven ontwikkeld om te komen tot een stapsgewijze intensivering van het mededingingsbeleid. Op 1 juli 1993 is een Algemene Maatregel van Bestuur van kracht geworden, die horizontale prijsafspraken verbiedt. Hierdoor zijn prijsafspraken tussen ondernemers in een bedrijfstak niet meer mogelijk, tenzij hier uitdrukkelijk toestemming voor is gegeven in verband met het algemeen belang. Daarnaast zullen nog dit najaar marktverdelingsafspraken en aanbestedingsregelingen worden verboden.
Ook de modernisering van de vestigingswetgeving is onderwerp van vernieuwend, structuurversterkend beleid. De regering neemt initiatieven om tot aanpassing te komen van regelgeving die de vestiging van nieuwe innovatieve bedrijven onnodig belemmert. Voor het merendeel van de bedrijfstakken zullen geen specifieke, vaktechnische eisen meer gelden. De ervaring leert dat dergelijke eisen de positieve invloed van met name nieuwe bedrijvigheid op innovatie en dynamiek in een bedrijfstak beperken. De nadruk zal sterker komen te liggen op algemene ondernemersvaardigheden. Om kwaliteitsbewaking te bevorderen, kunnen ondernemers zelf erkenningsregelingen hanteren. De deelname aan deze regelingen zal echter een vrijwillig karakter moeten dragen.
Ook in sectoren waarvoor van oudsher een sterke overheidsbetrokkenheid geldt, streeft de regering -soms mede onder invloed van nieuwe EG-regelgeving -naar een betere marktwerking. Zo is bij het openbaar vervoer een proces naar grotere zelfstandigheid van de Nederlandse Spoorwegen in gang gezet. Dit proces wordt gekenmerkt door een vergaande mate van tariefvrijheid en moet op den duur leiden tot het verdwijnen van exploitatiesubsidies voor goederen-en personenvervoer en tot de toetreding tot de markt van meerdere exploitanten; overigens onder handhaving van de rijksverantwoordelijkheid voor beleidsdoelen van het milieu-en verkeers-en vervoersbeleid. In lijn met de aanbevelingen van de Commissie Brokx zal ook in andere segmenten van het openbaar vervoer geleidelijk meer concurrentie worden geïntroduceerd. Verwacht wordt dat daarmee een betere aansluiting van het vervoeraanbod op de vraag zal ontstaan, alsmede grotere doelmatigheid. Ook in de sector telecommunicatie is het beleid gericht op versterking vande marktwerking. In voorbereiding iseen nieuwe WetTelecommunicatievoorzieningen die institutionele ruimte schept voor een beter functionerende markt. Dit zal er wellicht toe leiden dat naast de Koninklijke PTT Nederland (KPN) andere aanbieders zullen opereren. Voor de mobiele communicatie is een proces in die richting reeds in gang gezet.
2.3.3. Investeren in infrastructuur
Met de voltooiing van de interne markt in Europa ontstaan nieuwe kansen voor het Nederlandse bedrijfsleven. De thuismarkt wordt Europa. De intra-Europese handel is de laatste jaren dan ook sterk gestegen. Maar ook de reeds gesignaleerde toenemende internationale specialisatie leidt tot een voortdurende groei van de vervoersstromen. Een land als Nederland met zijn gunstige geografische ligging kan en moet daarvan profiteren, en doet dat ook. Zo is het aandeel van de doorvoer in de totale uitvoer de afgelopen decennia duidelijk toegenomen.
Economische ontwikkelingen en uitdagingen
Grafiek 2.3.4. Doorvoer van goederen; in % van totale goederenuitvoer. 16
14-1970
1975
1980
1985
1990
Additionele gasexportbaten
... en investeringsimpuls ...
... leiden tot 8 miljard extra overheidsinvesteringen
Bron: CBS, Nationale Rekeningen 1992.
Om optimaal op de nieuwe ontwikkelingen in te spelen, is het van groot belang dat de Nederlandse vervoersinfrastructuur concurrerend blijft met andere vervoersnetwerken binnen Europa. Tijdens deze regeerperiode zijn de infrastructurele investeringenforsgestegen. In hoofdstuk4vande Miljoenennota wordt uitgebreid stilgestaan bij de ontwikkeling van de investeringsuitgaven van de collectieve sector.
Een belangrijke bijdrage tot een verdere structurele verhoging van de overheidsinvesteringen zijn de eerder door de regering aangekondigde extra in-vesteringen die gefinancierd zullen worden uit extra export van aardgas. Deze additionele exportbaten zullen in de periode 1995-1998 ongeveer 3 miljard bedragen. Zoals bekend, wil de regering deze ontvangsten bij voorrang aanwenden voor de Hoge Snelheidslijn en de Betuwelijn.
In de Voorjaarsnota 1993 heeft de regering aangegeven om in de periode 1994-1998 een additionele investeringsimpuls van 5 miljard in te zullen zetten ter versterking van economische structuur en werkgelegenheid. Voor een groot deel gaat het hierbij om verbeteringen van verbindingen over water, weg en rails, maar ook voor kennisinfrastructuur (250 miljoen) en bodemsanering (500 miljoen) zijn forse bedragen vrijgemaakt. De financiering van deze projecten moet worden bezien in samenhang met de behoefte aan financieringsmiddelen uit hoofde van de incidentele tekortreductie in 1994 en 1995. Ter dekking van de investeringsimpuls en ter invulling van de incidentele tekortreductie zijn aangewezen de ontvangsten uit de gedeeltelijke en gefaseerde verkoop van de staatsdeelneming in de KPN en uit aardgasbaten in verband met de overbelevering uit de zogenaamde Common Area in de Eemsmonding. Aangezien omvang en tijdstip van ontvangst van deze gelden nog onzeker zijn, zal een deel van de in 1993 ontvangen middelen uit de vervroegde aflossing van woningwetleningen, voorzover nodig en maximaal tot 5 miljard, tijdelijk kunnen worden gebruikt om het mogelijke tijdsverschil tussen financieringsmiddelen en financieringsbehoefte te overbruggen.
Aangezien met de KPN-gelden nu ook andere middelen dan aardgasbaten kunnen worden aangewend ten behoeve van investeringsprojecten voor economische structuurversterking, heeft de regering besloten de naam van het Aardgasbatenfonds te wijzigen in Fonds Economische Structuurversterking (FES). Daarmee is de weg vrijgemaakt om de financiering van de projecten uit de additionele investeringsimpuls via dit fonds te laten verlopen. In ditfonds is voorde komende vijf jaarderhalve naar schatting 8 miljard aanwezig voor investeringen door de overheid.
Economische ontwikkelingen en uitdagingen
Tracéwet en Nimbywet verkorten proceduretijd
Investeringsimpuls versterkt kennisinfrastructuur
Samenwerking tussen kenniscentra en bedrijfsleven
5 Zie Wetenschapsbudget 1993, Kamerstukken II. vergaderjaar 1992-1993, 22959, nr. 1-2.
Daarnaast wordt voor een aantal projecten (tunnels, Betuweroute en Hoge Snelheidslijn) nog gerekend op een bijdrage van betekenis door private financiers in de projectkosten, terwijl tevens door gemeenten en provincies gelden op dit terrein kunnen worden aangewend. Tenslotte worden de nodige initiatieven ontwikkeld om voor een groot aantal regionale projecten een bijdrage uit de Europese structuurfondsen te verwerven (zie bijlage 9). Hierdoor zal het totale additionele investeringsbedrag in de komende periode nog aanzienlijk hoger kunnen uitvallen.
Grafiek 2.3.5. Overheidsinvesteringen in infrastructuur, 1970-1998; in % van relevante rijksuitgaven.
5-
1 -
1970
1975
1980
1985
1990
1995 Bron: Ministerie van Verkeer & Waterstaat, Ministerie van Financiën. Noot: Investeringen exclusief waterkeringen.
Naast het beschikbaar stellen van investeringsgelden wordt op het terrein van infrastructuurookeen aantal bestuurlijke vernieuwingen doorgevoerd, zoals de Tracéwet. Door integratie van besluitvorming over vervoerstechnische en ruimtelijke aspecten, wordt de gemiddelde proceduretijd voorafgaand aan het begin van de werkzaamheden met ongeveer de helft bekort. Op deze manier kan slagvaardiger worden gewerkt aan het opheffen van belangrijke infrastructurele knelpunten. Daarnaast biedt de Nimbywet aanvullende mogelijkheden om tot een versnelde oplossing van infrastructurele knelpunten te komen.
2.3.4. Technologiebeleid
Naast investeringen in de fysieke inf rastructuur zijn ook de investeringen in de kennisinfrastructuur onderdeel van het op structuurverbetering gerichte beleid. Ter versterking van de kennisinfrastructuur is door de regering in het kader van de investeringsimpuls ƒ 250 miljoen extra beschikbaar gesteld voor de periode 1994-1998. Tezamen met private middelen worden technologisch hoogwaardige projecten in de sfeer van de scheep-en luchtvaart, de biotechnologie en het ondergronds bouwen gefinancierd.
Naast het versterken van de kennisinfrastructuur is het technologiebeleid van de regering ook gericht op het ontwikkelen en verspreiden van technologie. Daarbij past het beleid om het fundamentele en strategische onderzoek van universiteiten en van de overheid beter te verbinden met het bedrijfsleven. Daarvoor worden netwerken ontwikkeld. Verder is van belang, de oprichting van een aantal (interdisciplinaire) onderzoekscholen, waarin toponderzoekgroepen en het bedrijfsleven deelnemen. In de kennisoverdracht tussen onderzoeksinstellingen en het midden-en kleinbedrijf is een belangrijke rol weggelegd voor het netwerk van Innovatiecentra. Sinds de start in 1988 hebben al zo'n 19.000 bedrijven contact gehad met een Inno-
Economische ontwikkelingen en uitdagingen
Verspreiding van technologische kennis
Fiscale R&D-loonkostenfaciliteit
Financieringsfaciliteit vatiecentrum. In aanvulling daarop spelen de branchecentra een belangrijke rol bij de overdracht van technologische kennis binnen bedrijfstakken.
De internationale technologierace betekent dat bedrijven steeds meer moeten investeren in hoogwaardige produktieprocessen en in onderzoek en ontwikkeling. Onze belangrijke concurrenten voeren hun investeringen in technologische vernieuwing op. Ook in Nederland is een verhoging van de kennisintensiteit noodzakelijk. De regering heeft daarom besloten om met ingang van 1994 structureel 350 miljoen gulden uit te trekken voor een fiscale R&D-loonkostenfaciliteit.
Voor Nederlandse bedrijven -met hun, internationaal gezien, vaak wat kleinere omvang -wordt het steeds moeilijker om ondernemingsfinanciering te vinden voor de zo noodzakelijke innovatieve investeringen. Er ontstaan dan ook steeds vaker samenwerkingsverbanden tussen bedrijven, die niet zelden grensoverschrijdend zijn. Een initiatief is genomen om in samenwerking met banken, verzekeringsmaatschappijen en pensioenfondsen een financieringsfaciliteit in te stellen ten behoeve van middelgrote en grotere ondernemingen die voor de Nederlandse economische structuur van grote betekenis zijn. Deze faciliteit zal op marktconforme basis risicodragend vermogen verstrekken aan gezonde en goed geleide ondernemingen die onvoldoende mogelijkheden hebben om op aanvaardbare voorwaarden via de markt de benodigde financiering aan te trekken, waarbij afstemming zal plaatsvinden met het meer generieke overheidsinstrumentarium. Op dit moment zijn afronden-de gesprekken gaande met genoemde partijen over de vormgeving van het beoogde instrument. Verwacht wordt dat het instrument op zeer korte termijn operationeel zal zijn.
2.3.5. Milieubeleid
Milieuvriendelijke groei
Technologie voor schoon milieu
Nederlandse sectorstructuur
6 Hierbij moet met name worden gedacht aan de Regeling Bijzondere Financiering 1971. Om de economie te versterken, is besloten het jaarlijks voor deze regeling beschikbare garantieplafond ad f 1 75 miljoen gedurende de periode 1993-1995 te verhogen tot f 275 miljoen.
Tussen het streven naar verbetering van het economisch groeipotentieel en handhaving of verbetering van ons leefmilieu bestaat soms een niet gering spanningsveld. Kern van de uitdaging is om een groei te genereren die minder grondstof-en energie-intensief is. Produktieprocessen en consumptiepatronen zullen daarop -in het kader van ons streven naar een duurzame ontwikkeling -beoordeeld worden. Het spreekt voor zich dat dit niet uitsluitend een nationale opdracht is, maar ook een sterk internationaal karakter heeft, en dat hierbij rekening gehouden moet worden met de concurrentiepositie van ons land. Uit verschillende economische langetermijn scenario's blijkt dat voortgezette economische groei samen kan gaan met een forse reductie van de vervuilende uitstoot. Technologische ontwikkelingen en vooral de veronderstelling van een snelle en brede implementatie daarvan spelen daarbij een grote rol. Daarnaast zullen in produktiesectoren -naar de mate waarin die het milieu belasten -uiteenlopende inspanningen aan de orde kunnen zijn. Naast het duidelijk aangeven van de milieuresultaten die moeten worden geboekt -de randvoorwaarden -is daarbij van belang het ontwikkelen van technologie die aangrijpt op aspecten als de vermindering van grondstoffen en energiegebruik, en de levenscyclus van produkten. Dat is geen gemakkelijke opgave, en vooral een proces dat tijd vergt. In onze sectorstructuur hebben de intensieve veehouderij (verzuringsproblematiek) en enkele energie-intensieve bedrijfstakken (onder meer chemie, voeding, vervoer) immers een relatief groot gewicht. Een verstandige en inventieve omgang met de mogelijke spanning tussen economie en milieu betekent dat ook-en juist -voor dergelijke sectoren de aanpassing van produktieprocessen met behulp van de modernste technieken een grote uitdaging is. De ontwikkeling van dergelijke moderne technieken kan positieve spin-off effecten hebben voor groei en werkgelegenheid.
Economische ontwikkelingen en uitdagingen
Energie-intensiteit
Afgewogen inzet instrumenten noodzakelijk
Milieubeleid merkbaar in dagelijks leven
Grafiek 2.3.6. Energie-intensiteit en sactorstructuur (industrie) % aandeel in industriële toegevoegde waarde Ijzer & staal Aardewerk e.d. Chemie Voedlng & tabak Nonferro metaal Papier Textiel Machinee Transp. mdl. Hout & -produkten Overige Bron: OESO, Energy Statistics of OECD Countries 1989-1990 (1992); OESO, Industrial Structure Statistics 1991. Noot: Energie-intensiteit in tonnen olie-equivalent (TOE) per $ 1000,-toegevoegde waarde.
Versterking van de milieucomponent in produktie-en consumptiepatronen vergt een afgewogen inzet van het daartoe beschikbare instrumentarium. De belangrijkste elementen -naast vergunningen en algemene regels -zijn prijsprikkels voor producenten en consumenten (onder meer in de sfeer van de fiscaliteit), convenanten met het bedrijfsleven over verminderde inzet van milieubelastende produktiefactoren en de produktie van minder schadelijke produkten, en beïnvloeding van consumenten en producenten (onder meer door middel van voorlichtingsactiviteiten).
De milieudoelstellingen van de regering en het bijbehorende instrumentarium zijn geformuleerd in het Nationaal Milieubeleidsplan (Plus). Met de uitvoering daarvan door doelgroepen en overheden wordt goede vooruitgang geboekt. Dat is merkbaar in het leven van alle dag. Zo werkt medio 1993 al 50% van de huishoudens mee aan de gescheiden inzameling van groente-, fruit-en tuinafval. In het bedrijfsleven worden vorderingen gemaakt met het invoeren van interne milieuzorgsystemen, het sluiten van convenanten en het nemen van maatregelen terverbetering van de energie-efficiëntie, en vermindering van de milieubelasting.
Bij de meeste milieubelastende stoffen zijn als gevolg van dit beleid belangrijke emissiedalingen bereikt. Zo is de emissie van de drie belangrijkste verzurende stoffen sinds 1980 met gemiddeld 43% afgenomen.
Economische ontwikkelingen en uitdagingen
Gcede resultaten geboekt..
... maar aanzienlijke inspanningen blijven nodig
Lastenverschuiving
Milieulasten breed gedragen
7 Miljoenennota 1993, Kamerstukken II, vergaderjaar 1992-1993, 22800, nr. 1, blz. 23 en 24. 8 Onder milieulasten wordt hier verstaan de som van milieukosten en het saldo betaalde en ontvangen overdrachten Milieukosten zijn daarbij de aan een jaar toegerekende kosten van milieuvoorzieningen (o.m. afschrijvingen, rentelasten, personeelskosteni Grafiek 2.3.7. Realisatie en doelstelling verzuring; duizenden verzuringsequivalenten. 108
4-1980
1985
1990
1995
2000
Bron: Mmisterie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Milieuprogramma 1994-1997. Noot: Het betreft hier de emissie van S02, NH3 en NOX (zie Milieuprogramma 1994-1997, Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer).
Ook bij de milieuthema's vermesting, verwijdering van afval, en de uitstoot van bepaalde stoffen binnen het thema verspreiding van gevaarlijke stoffen, zijn op weg naar een duurzamer economie duidelijke verbeteringen waarneembaar. Om de NMP-doelstellingen voor het jaar 2000 te halen, blijven echter ook in de toekomst aanzienlijke inspanningen noodzakelijk. Dat geldt voor de C02-uitstoot in relatie tot het energiegebruik, de uitstoot van N0xuitverkeerende lokaal hogeuitstootvan ammoniakuit intensieve veehouderijen. Om de C02-uitstoot conform de beleidsdoelstellingen te verminderen, is de inzet van het prijsinstrumentarium gewenst. Ook bij andere milieuthema's kan inzet van het prijsinstrumentarium bijdragen aan het bereiken van de doelstellingen. Met de verbruiksbelasting op milieugrondslag -die wordt uitgebreid met de grondslagen afvalstoffen en grondwater -is reeds een stap in die richting gezet.
Vanwege het internationale karakter van het klimaatprobleem en de internationale concurrentiepositie van het bedrijfsleven dient invoering van een regulerende energieheffing in internationaal verband te worden nagestreefd. De regering stelt zich op achter het voorstel van de Europese Commissie om in Europees verband te komen tot een richtlijn voor een C02/ energieheffing. In de Miljoenennota 1993' wordt uitgebreid ingegaan op de Nederlandse beleidslijn ten aanzien van het Commissievoorstel. Het zwaarder belasten van milieuvervuiling is een internationale trend, ook voor de toekomst. Ook voor ons land zal deze trend steeds meer in samenhang moeten worden bezien met de te hoge druk van belastingen en premiesop arbeid. Het ligtvoordehand om hierverschuivingen natestreven.
Onlangs heeft het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieuhygiëne in de vorm van de derde Milieuverkenning (MV3) een momentopname van de Nederlandse milieuontwikkeling gepresenteerd. In het rond de jaarwisseling door de regering uit te brengen tweede Nationaal Milieubeleidsplan (NMP2) zal op basis van een beleidsevaluatie worden bezien of nadere in-tensiveringen geboden zijn om de doelstellingen voor 2000 te halen. De hoofdaandacht gaat hierbij uit naar de wijze waarop de uitvoering en uitvoerbaarheid van het beleid kunnen worden verbeterd. De structurele wijze waarop in ons land het milieuprobleem wordt benaderd, blijkt uit de omvang van de nationale milieulasten. Naar verwachting stijgen dezevan 1,9%van het BNPin 1990naar 2,6%in 1994, en vervolgens naar zo'n 3,25% in 2000. Dat deze lasten breed worden gedragen, blijkt wel uit grafiek 2.3.8..
Economische ontwikkelingen en uitdagingen
Grafiek 2.3.8. Netto milieulasten per doelgroep; miljarden guldens.
20-
0 Overige Wt Huishouden» D Overheid Vffifö Vervoer 1 I Mijnbouw & energie ESSi Industrie •• Landbouw
1990
1994
1997
Bron: Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Milieuprogram ma 1994-1997. Noot: Vervoer betreft transportsector en zakelijk personenvervoer.
Solide financieel-economisch beleid
Ook in internationaal perspectief is de milieu-inspanning van ons land aanzienlijk. Gegeven de reeds genoemde sectorstructuur en de hoge bevolkingsdichtheid mag dat ook wel.
Grafiek 2.3.9. Milieu-uitgaven 1991; in % BNP
2,5 |
Oosten-BRDNeder-VS CanadaFin-Japan VK Frank-Zwe-Dene-Noorrijk
land
land
rijk den mark. weg.
Bron: Institut der deutschen Wirtschaft, IW-trends, jaargang 19 (1992), nr 2 Noot: Lopende milieu-uitgaven en -investeringen van de overheid en private sector In tegenstelling tot de netto milieulasten (zie voetnoot 8) worden investeringsuitgaven geheel toegerekend aan het jaar waann deze uitgaven zijn gedaan.
2.3.6. De collectieve sector
Versterking van de economische structuur vraagt om voortgezette soliditeit in het financieel-economisch beleid. Het gaat daarbij om een verschuiving in de samenstelling van de overheidsuitgaven in de richting van structuurversterkende uitgaven, beheersing van hetfinancieringstekort met hetoog op de rentelasten in de toekomst en beheersing van de collectievelastendrukten behoeve van hetfunctioneren van de arbeidsmarkt en versterking van de concurrentiepositie.
Samenstelling van de uitgaven
Ten aanzien van de overheidsinvesteringen is in het beleid een duidelijke omslag bereikt. Na jaren van daling en stagnatie nemen deze investeringen
Economische ontwikkelingen en uitdagingen
Meer overheidsinvesteringen ...
... en minder overdrachtsuitgaven en subsidies
Hoge rentelasten verdringen produktieve uitgaven weertoe (zieookdegrafieken 2.3.5. en4.5.1.). Indevoorgaande paragrafen is reeds aangegeven dat investeringen in infrastructuur prioriteit hebben om de geografische positie van Nederland optimaal te benutten. Daarnaast zijn milieu-investeringen van belang om een duurzame economische ontwikkeling te realiseren. De overdrachtsuitgaven en subsidies blijven echter een zeer groot deel van de uitgaven voor hun rekening nemen. In Europees perspectief steekt Nederland, mede met het oog op de toenemende internationale beleidsconcurrentie, niet gunstig af9. Met de maatregelen om het volume van het beroep op ziekte-en arbeidsongeschiktheidsregelingen terug te dringen, de voorgestelde maatregelen om de bijstand te herstructureren en het beroep op de Werkloosheidswet in te dammen, alsmede het geïntegreerd subsidiebeleid, heeft de regering een stevige aanzet gedaan voor een ommekeer op dit terrein.
Rentelasten, schuld en financieringstekort
Een ongunstig aspect van de samenstelling van de uitgaven is ook het groeiende beslag van de rentelasten. Hierbij speelt primair de schuldontwikkeling (zie ook grafiek 2.3.11.) een rol. Daarnaast is de rentestand van invloed. Door de fors opgelopen rentestand na 1989 is het renteaandeel in de rijksuitgaven aanzienlijk gestegen. Meer recent is de rente weer gedaald, waardoor de stijging van het renteaandeel is afgezwakt. Een daling van de rentelastenquote is van belang om ruimte vrij te maken voor meer produktieve overheidsuitgaven en structurele lastenverlichting. Beide aanwendingsrichtingen ondersteunen de structurele gezondmaking van de economie.
Grafiek 2.3.10. Rentelasten van het Rijk; in % rijksuitgaven en % NNI.
15 % RU
% NNI
13-
11 -
9-
7-
5-1975
1980
-
-rïjksuitgaven
1985
1990
1994
•% NNI
Schuldquote stijgt nog licht
Het niveau van de rentelasten toont aan dat de overheidsschuld nog veel te hoog is. De eerder voorziene stabilisatie van de overheidsschuldquote zal zich -grotendeels als gevolg van de tegenvallende groei van het BBP-volgens recente inzichten pas in 1996 voordoen. De ontwikkeling van de overheidsschuld is ook van grote betekenis voor het inslaan van de weg naar een realisatie op termijn van de EMU-referentiewaarde van 60% BBP.
9 Zie ook Miljoenennota 1993, Kamerstukken II, vergaderjaar 1992-1993, 22800, nr. 1, blz. 31.
Economische ontwikkelingen en uitdagingen
Grafiek 2.3.11. Overheidsschuld 1975-1994; in % BBP
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%1975197719791981198319851987198919911993
Verdere reductie financieringstekort noodzakelijk
Financieringstekort stabiel in 1994
Verlichting van de rentelasten en daling van de schuldquote vereisen reductie van hetfinancieringstekort. In deze kabinetsperiode isdaarmeegoe-de voortgang geboekt. Door de tegenvallende conjunctuur is het niet mogelijk gebleken om het reductietempo van het regeerakkoord aan te houden. Besloten is om -zonder het uitgangspunt van een strakke uitgavenbeheersing los te laten -de tegenvallende belastinginkomsten in 1993 en 1994 niet volledig te compenseren. De taakstellingen zijn zodanig vorm gegeven dat de besparingen meerjarig fors oplopen, zodat zij bijdragen aan structureel evenwichtsherstel in de overheidsfinanciën. Het tekort zal naar verwachting van 1993 op 1994 in elk geval niet stijgen. Dit is in vergelijking met andere EG-landen een goed resultaat.
Grafiek 2.3.12. Financieringstekort van het Rijk; in % NNI.
5-hflüfl
1975
1980
1985
1990
1994
De tekortreductie is mede te danken aan een behoudende uitgavenontwikkeling. Zo bedroeg de gemiddelde reële groei van de netto rijksuitgaven 1,8% tussen 1979 en 1989, terwijl in de periode 1989-1994 deze groei op een jaarlijks gemiddelde van 0,2% uitkomt. Daarnaast heeft de regering zich tijdens deze kabinetsperiode echter gedwongen gezien om enkele lastenverzwarende maatregelen door te voeren, die passen in het totale samenstel van budgettaire maatregelen.
10 Zie ook tabel 4.4.1. uit hoofdstuk 4 van deze Miljoenennota.
Economische ontwikkelingen en uitdagingen
Collectievelastendruk is hoog ...
Collectievelastendruk
De ontwikkeling van de collectievelastendruk blijft een punt van zorg. Deze bevindt zich op een hoog niveau, en is ten opzichte van het begin van de kabinetsperiode toegenomen. In een aantal jaren is het regeerakkoordplafond (53,3% NNI) overschreden, maar in 1994 blijft de lastendruk onder de plafondwaarde.
Tabel 2.3.1. Ontwikkeling collectievelastendruk; in % NNI.
198919901991199219931994
Collectievelastendruk druk niet-belastingontvangsten belastingdruk premiedruk
52,7' 52,1 54,1 53,9 54,7 53,0 1,1
1,2
1,5
1,4
1,3
1,2 29,1
28,4 29,8 29,2 29,7 28,9 22,6
22,5 22,8 23,4 23,7 22,9
1 Dit cijfer is, omwille van de vergelijkbaarheid met de overige cijfers, gecorrigeerd voor het effect van de brutering van AOW en AWW in verband met de Oortoperatie.
... vooral door stijging premiedruk
Ook belastingdruk gestegen
11 De oorspronkelijke waarde is 53,6%. Na revisie van de Nationale Rekeningen (ook verwerkt in tabel 2.3.1.) komt het plafond op 53,3%. 1! Om het onderliggende verloop in beeld te brengen. zijn de cijfers voor de belasting-en premiedruk in deze tabel gecorrigeerd voor het effect van de AAW/AWW-operatie. Deze operatie heeft geen effect op de totale CLD. 13 Zie ook: Tussenbalans, Kamerstukken II, 1990-1991, 21998, nr. 2.
Nadere beschouwing van de lastenontwikkeling (tabel 2.3.1,12) laat zien dat vooralde premiedrukistoegenomen: tussen 1989 en 1993 met 1,1%-punt. Dit wordt voor een deel veroorzaakt door hogere lasten voor arbeidsongeschiktheidsverzekeringen, door een hoger beroep op de ziektekostenverzekeringen, de verschuiving naar de collectieve sfeer van eerder particulier verzekerde ziektekosten, alsmede door het terugtrekken van rijksbijdragen. Ook de macro-economische ontwikkelingen hebben hun effect gehad op de premiedruk. Er is sprake van hogere werkloosheidsuitgaven dan waar bij het begin van deze kabmetspenode mee werd gerekend, en het lagere nationaal inkomen leidt -evenals bij de belastingdruk -tot een stijging van de premiedruk via het zogeheten «noemereffect»; hiervan gaateen opwaartse invloed uit van ca. 1%-punt. Van 1993 op 1994wordteen daling vande premiedrukvoorzien, waarbijnaast het effect van de vertraagde vermogensinhaal bij de sociale fondsen -de genomen maatregelen ten aanzien van het ziekteverzuim en de arbeidsongeschiktheid een rol spelen.
Ook in de belastingdruk is tussen 1989 en 1993 sprake van een stijging (0,6%-punt). Vooral de stijging 1992-1993 is hoog, zeker in het licht van de economische situatie. Hier is echter wel sprake van enige vertekening wegens een verwachte eenmalige meevaller in verband met een versnelde belastingheffing (circa 0,2% NNI, ofwel bijna de helft van de stijging 1992-1993). Achter de meer structurele ontwikkelingen in de afgelopen jaren spelen diverse factoren. Direct na het aantreden van dit kabinet zijn omvangrijke belastingtegenvallers opgetreden, die gedeeltelijk met belastingverhogingen en gedeeltelijk met uitgavenbeperkingen zijn opgevangen. Daarbij heeft het accent gelegen op een geïntensiveerde toepassing van het profijtbeginsel, op een geringer renterisico bij de volkshuisvestingsuitgaven voor de rijksoverheid, en op keuzen ten aanzien van de duurzaamheid van de economische ontwikkeling. Zo dienen de kosten van mobiliteit naar het oordeel van de regering voor een groter deel in rekening te worden gebracht bij de gebruikers, waarbij ook de prijsverhouding tussen de auto en het openbaar vervoer een rol speelt'3. Sterkere toepassing van het profijtbeginsel in het openbaar vervoer mag niet leiden tot een toenemend autogebruik, zodat een parallelliteit is aangebracht tussen de kostenstijging in het openbaar vervoer en de lastenontwikkeling ten aanzien van de auto. Een dergelijke parallelliteit is ook nagestreefd bij de ontwikkeling van woonkosten in huur-en koopsector.
Economische ontwikkelingen en uitdagingen
Verbetering overheidsfunctioneren
Aantal accountantsverklaringen CH geen n ontlWHk W. beperkl •• goed
Overheidssubsidies omlaag
Grote Efficiency Operatie
Net als de premiedruk daalt vanaf 1993 ook de belastingdruk met 0,8%-punt. Enerzijds spelen de incidenteel hoge belastingontvangsten in 1993 daarin een rol, anderzijds heeft de matiging van de CAO-lonen in 1994 ook een neerwaarts effect op de belastingdruk in 1994.
Doelmatig functioneren van de collectieve sector
Om een adequaat antwoord te geven op de tegenvallende economische ontwikkelingen na het opstellen van het regeerakkoord en om budgettaire ruimte te vinden voor de gewenste prioriteiten (onder meer investeringen, criminaliteitsbestrijding, Oost-Europa), zijn de afgelopen jaren forse uitgavenbeperkende maatregelen getroffen. Bij de samenstelling en invulling van deze maatregelen heeft de regering een kwalitatieve benadering gevolgd. Naast maatregelen die primair beogen (structurele) onevenwichtigheden in de Nederlandse economie aan te pakken, is een belangrijk deel van deze uitgavenbeperkingen gericht op het verbeteren van het functioneren en de doelmatigheid van de overheid zelf.
Los van directe uitgavenbeperkende maatregelen, is een doelmatige bedrijfsvoering van het Rijk essentieel. Een goed financieel beheer is een basisvoorwaarde voor gezonde overheidsfinanciën. In totaliteit is hier de afgelopen jaren een duidelijke verbetering te zien. Dit komt tot uitdrukking in de accountantsverklaringen en in de redelijke zekerheid die de Algemene Rekenkamer heeft over de rechtmatigheid van de uitgaven en ontvangsten (zie ook paragraaf 5.6.).
Een belangrijke invalshoek bij de samenstelling en invulling van het beleidspakket is het kritisch bezien van de subsidieveriening door de (rijks)overheid geweest. Daartoe zijn in de afgelopen jaren de diverse aspecten van subsidies (actualiteit, doelmatigheid en doeltreffendheid) systematisch onderzocht. In de Tussenbalans is een fors bedrag uitgavenbeperkende maatregelen opgenomen, gebaseerd op een rijksbrede beoordeling van subsidies op deze aspecten. Na de Tussenbalans zijn twee heroverwegingsrondes geheel gewijd aan subsidies; ook in de komende heroverwegingsronde is een belangrijke plaats voor subsidies ingeruimd. Voorts zijn in het kader van het regeringsstandpunt over de beleidsevaluatie diverse maatregelen getroffen om het evaluatiebeleid te structureren en te stimuleren. Evaluatie van subsidies maakt hier deel van uit. Uit hoofdstuk 4 van deze Miljoenennota blijkt dat de regering in totaal een bedrag van ruim 4 miljard aan subsidietaakstellingen over de departementen heeft verdeeld. Een belangrijk deel hiervan heeft betrekking op de volkshuisvesting en het openbaar vervoer. Voorts heeft de regering de aandacht gericht op het verbeteren van het subsidiebeheer in het algemeen, en het voorkomen en bestrijden van misbruik en oneigenlijk beheer in het bijzonder (zie paragraaf 5.5).
Een andere belangrijke operatie is de Grote Efficiency Operatie (GEO). In het kader daarvan is de doelmatigheid en de omvang van de rijksdienst kritisch onderzocht. Er heeft over de hele linie van de rijksdienst een heroverweging van taken plaatsgevonden. De regering heeft een groot aantal maatregelen getroffen ter verbetering van het opereren van de rijksoverheid. Daarbij gaat het om zaken als reorganisatie, verzelfstandiging, privatisering en/of afstoting van (deel)taken. De GEO-operatie zal leiden tot een budgettaire besparing op de rijksbegroting van bijna 700 miljoen vanaf 1995 en een afslanking in termen van formatieplaatsen bij de rijksoverheid met bijna 6000 vanaf 1995.
Economische ontwikkelingen en uitdagingen
Decentralisatielmpuls
Veel aandacht voor f raudebestrijding
Doelmatigheid sociale zekerheid en zorg
14 Dit bedrag betreft onder meer gehandicaptenvoorzieningen, onderwijshuisvesting, milieu apparaatskosten en kinderopvang. 15 Dit bedrag betreft onder meer bijdragen aan verbetering particuliere huurwoningen en lokatiegebonden subsidies. 16 Dit bedrag betrett onder meer middelen voor steunfuncties minderheden, rivierdijkversterking, onderhoud waterkeringen en milieu apparaatskosten 17 Deze nota is als bijlage aan de begroting 1 994 van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid toegevoegd Ter verbetering van de doelmatigheid van het overheidsbeleid is -in aanvulling op beleidsinspanningen die reeds in deze richting gaan -ook besloten tot een impuls voor de decentralisatie van taken en bevoegdheden naarlagereoverheden (dezogeheten Decentralisatielmpuls). Doorde Dl verwacht de regering dat het desbetreffende beleid beter kan aansluiten op de behoeften op lokaal, provinciaal en regionaal niveau. Als gevolg van een meer effectieve inzet van middelen zal de Decentralisatielmpuls ook tot besparingen leiden. De regering is met de VNG tot overeenstemming gekomen over het te decentraliseren takenpakket en het daaruit voortvloeiende besparingsbedrag. Met het Interprovinciaal Overleg (IPO) is een principeakkoord bereikt dat thans ter goedkeuring ligt bij de provincies. De Decentralisatielmpuls heeft erin geresulteerd dat structureel circa 3,4 miljard naar het Gemeentefonds is of wordt overgeheveld. Naast aanzienlijke overhevelingen naar het Gemeentefonds wordt een groot aantal taken naar gemeenten gedecentraliseerd via brede doeluitkeringen. In totaal gaat het hierbij voor de gemeenten om een bedrag van circa 400 miljoen. Naar het Provinciefonds wordt een pakket maatregelen gedecentraliseerd ten bedrage van circa 200 miljoen structureel. Tevens wordt circa 80 miljoen gedecentraliseerd via brede doeluitkeringen. De totale besparing uit hoofde van de Decentralisatielmpuls bedraagt circa 0,4 miljard vanaf 1995.
Bestrijding van sociale en fiscale fraude is een speerpunt van het beleid in deze kabinetsperiode. In de Miljoenennota 1993 heeft de regering een intensivering van de fraudebestrijding aangekondigd. Hierbij wordt gestreefd naar een integrale aanpak. De vele instanties op het terrein van de fraudepreventie en -bestrijding dienen niet los van elkaar, maar in samenhang te opereren. Resultaat hiervan dient te zijn een geïntensiveerde, efficiënte en effectieve fraudebestrijding, die leidt tot een substantiële vermindering van de fraude. Daarnaast is recentelijk aandacht geschonken aan de materiële regelgeving en de fraudegevoeligheid daarvan. Het parlement is onlangs geïnformeerd over de voortgang van de fraudebestrijding via de Voortgangsrapportage fraudebestrijding 1993.
Behalve ten aanzien van de rijksoverheid, wordt ook in het gepremieerde deel van de collectieve sector gewerkt aan het verbeteren van de doelmatigheid. Een efficiënte inzet van premiegelden vraagt om een duidelijk verband tussen bevoegdheden en verantwoordelijkheden en ook tussen genieten en betalen. Hierbij zijn te noemen de ontwikkelingen in het ziektekostenstelsel, waar alle partijen meer worden aangesproken op hun eigen verantwoordelijkheden. Ook in de sfeer van de sociale zekerheid zijn ontwikkelingen gaande in de richting van een herverdeling van verantwoordelijkheden van overheid naar sociale partners. In de Sociale Nota 1994" wordt hieraan aandacht besteed.
Met deze bezinning op de rol van de overheid wordt de basis gelegd voor een beter toegespitst opereren in de sociaal-economische verhoudingen, zonder daarbij belangrijke maatschappelijke vraagstukken als werkloosheid en perspectief op een duurzame groei uit de weg te gaan. Daarmee worden de uitdagingen die de mondiale ontwikkelingen aan ons stellen zo goed mogelijk beantwoord.
2.4. Economische prestaties in conjunctureel perspectief Het financieel-economisch beleid, gericht op duurzame versterking van de Nederlandse economie, heeft positief bijgedragen aan de economische prestaties in deze kabinetsperiode. De macro-economische uitkomsten zijn echter negatief beïnvloed door de conjuncturele problemen waarmee eerst de Angelsaksische landen en vervolgens ook continentaal Europa en Japan te maken hebben gekregen.
Economische ontwikkelingen en uitdagingen
Tegenvallende internationale conjunctuur
Duitse economie in problemen ...
... met gevolgen voor Europa
Gevolgen voor Nederland
In de afgelopen vier jaar is de internationale conjuncturele ontwikkeling aanzienlijk minder gunstig geweest dan bij het aantreden van dit kabinet werd verwacht. Het economisch herstel in de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk liet langer op zich wachten dan eerst werd aangenomen, en ook in Japan verzwakte de economische groei aanzienlijk. Mede dankzij de impuls die aanvankelijk voortvloeide uit de Duitse eenwording bleef continentaal Europa in de eerste jaren na de hereniging nog redelijk presteren. Inmiddels worden de kosten van de eenwording zichtbaar in een snel gestegen overheidstekort en een opgelopen inflatie, die de monetaire autoriteiten hebben gedwongen tot een restrictief monetair beleid. Duitsland is door deze ontwikkelingen in een recessie beland. Deze Duitse terugval heeft ook een negatieve uitstraling op andere Europese economieën, waaronder de Nederlandse. Terwijl in Nederland nog kan worden gesproken van een gelijkblijvend BBP, worden voor onze belangrijkste partners na Duitsland -België en Frankrijk -voor 1993 negatieve groeicijfers voorzien.
2.4.1. Economische verwachtingen niet uitgekomen
De Nederlandse economie is zeer open en daardoor zeer afhankelijk van de economische groei in de ons omringende landen. Van ons totale binnenlandse produkt wordt ruim de helft geëxporteerd. Van de goederenuitvoer gaat ongeveer driekwart naar de EG en bijna 30% naar de belangrijkste handelspartner Duitsland. De economische problemen in Duitsland en in enkele andere belangrijke Europese economieën hebben daarom de Nederlandse economie relatief sterk getroffen.
Grafiek 2.4.1. Nederlandse uitvoer 1991; Aandeel in totaal.
BBP-volume
Uitvoer veremgd Koninkrijk
Duitsland
Uilvoer I 100% -Binnenland 54% -diensten goederen
Overig EG
Tegenvallende groei
Bron: CPB, Macro Economische Verkenningen 1994; CBS, Jaarstatistiek van de buitenlandse handel 1991.
Eind 1989 -toen het regeerakkoord werd opgesteld -verwachtte het Centraal Planbureau over de periode 1990-1994 nog een groei van de voor Nederland relevante wereldhandel van 5,4% per jaar. Naar de huidige inzichten is dit slechts 3,3%. Vooral als gevolg hiervan zal de gecumuleerde economische groei over de gehele regeerperiode ruim 5% lager uitkomen dan ten tijde van het regeerakkoord werd aangenomen.
Economische ontwikkelingen en uitdagingen
Grafiek 2.4.2. Wareldhandel, BBP-volumaen werkgelegenheid, 1989-1994; 1989 = 100
tWI
1992
1993 Wereldhandel
BBP-volume
Werkgelegenheid (arbeidsjaren)
Bron: CPB, Macro Economische Verkenningen 1994.
Werkloosheid loopt op
Belang gematigde loonkostenontwikkeling
Als uitvloeisel van de negatieve impuls uit het buitenland is ook wat betreft investeringen en particuliere consumptie de groei achtergebleven bij de eerdere verwachtingen.
Tabel 2.4.1. Kerngegevens 1990-1994, huidige inzichten versus regeerakkoord.
Regeerakkoord
MEV 19941990-1994
1990-1994
Relevante wereldhandel (excl. energie) Goederenuitvoer (excl. energie) Volume bruto binnenlandse produkt Reëel nationaal inkomen Investeringen bedrijven (excl. woningen) Particuliere consumptie mutaties 5.4 5,7 2,7 2,5 4,7 2,7 per jaar in % 3,3 3,5 1,7 1,5 0,4 2,1
Bron: CPB.
Ook de groei van de werkgelegenheid zal -zowel in arbeidsjaren als in personen -per saldo minder zijn dan bij het regeerakkoord werd verwacht. De vanwege de economische tegenwind ongunstige werkgelegenheidsontwikkeling na 1992 (zie ook grafiek 2.4.2), gecombineerd met de groei van het arbeidsaanbod, leidt ertoe dat de werkloosheid per saldo zal stijgen.
Een omslag in de werkloosheid is nog niet in zicht. De snel toegenomen arbeidsinkomensquote wijst op een aanzienlijke verslechtering van de financiële positie van bedrijven. Voor een verbetering van de werkgelegenheidssituatie dient deze financiële positie te worden versterkt. De loonkostenontwikkeling heeft onvoldoende tegenwicht kunnen bieden aan de gevolgen van de tegenvallende afzetgroei, zodat de werkgelegenheid onder druk blijft staan. Dit onderstreept het eminente belang van een gematigde loonontwikkeling.
Tabel 2.4.2. Arbeidsmarkt 1990-1994, huidige inzichten versus regeerakkoord.
Loonsom werknemer Reële arbeidskosten Arbeidsproduktiviteit bedrijven Groei werkgelegenheid (1000 arbeidsjaren) Groei werkgelegenheid (1000 personen) Groei werkzoekenden zonder baan (1000 personen)
Regeerakkoord 1 990-1 994 mutaties per jaar 3,4 2.2 2,4 44 74 -23
MEV 19941990-1994
in %3.4 1.8 1.0 36 70 12
Bron: CPB.
Economische ontwikkelingen en uitdagingen
Nederland presteert beter dan EG
2.4.2. Financieeleconomische ontwikkelingen in Europees perspectief Nederland heeft in de afgelopen vier jaar een cumulatieve groei van het BBP-volume laten zien die hoger ligt dan het EG-gemiddelde. Hetzelfde geldt voor de cumuiatieve toename van de werkgelegenheid. Dit voordeel ten opzichte van de andere EG-lidstaten is vooral behaald in de jaren tot en met 1992. Na 1992 wordt Nederland -als gevolg van de grote openheid van de economie -relatief sterk getroffen door de conjuncturele terugval in Europa.
Grafiek 2.4.3. BBP-volume en werkgelegenheid in EG. Nederland en West-Duitsland, 1989-1994; 1989 = 100
1989
1990
1991
1992 BBP-volume
1989
1990
1991
1992
1093
1994 Werkgelegenheid
Bron: Europese Commissie, European Economy, Recent Economic Trends, juni/juli 1993. Noot: Werkgelegenheid Nederland in arbeidsjaren; werkgelegenheid EG en West-Duitsland in personen.
Ook op het terrein van de overheidsfinanciën steekt de Nederlandse prestatie in Europees perspectief niet slecht af, zij het dat de overheidsschuld en de collectieve lastendruk nog tot de hoogste in Europa behoren.
Grafiek 2.4.4. Tekortontwikkeling totale overheid; in % BBP
Vorderingentekort '84-'89
Vorderingentekort '89-'92
Tekorten in Europa fors gestegen ...
Bron: Europese Commissie, 1993.
Van 1989 tot 1994 stijgt volgens de meest recente raming van de Europese Commissie het gemiddelde vorderingentekort in de EG zeer fors met ruim 3%-punttot 53/o%van het BBP. Vooreen kwalitatieve interpretatie van deze ontwikkeling -mede in het licht van de stand van de conjunctuur -zijn door de Europese Commissie opgestelde indicatieve becijferingen van betekenis. Deze becijferingen geven aan dat van de genoemde stijging van het gemiddelde tekort een gedeelte verklaard kan worden uit de tegenvallende conjunctuur, maar dat met name in Duitsland, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk eh Denemarken ook een belangrijke structurele component aanwezig is.
Economische ontwikkelingen en uitdagingen
... maar in Nederland gedaald
In Nederland zal het vorderingentekort volgens de huidige inzichten van 1989 tot 1994 dalen met 1% BBP. In tegenstelling tot de meeste andere EG-landen, laat ook de structurele component van het tekort een daling zien. Dit weerspiegelt het in vergelijking met de meeste lidstaten stringentere begrotingsbeleid van de afgelopen jaren, dat is gericht op de structurele gezondmaking van de overheidsfinanciën. De noodzaak daarvan wordt door de huidige conjuncturele neergang extra onderstreept. In een situatie van structureel gezonde overheidsfinanciën zou perspectief kunnen ontstaan om in de systematiek van het begrotingsbeleid met betrekking tot het patroon van tekortreductie over te gaan op een meer trendmatige benadering.18
18 Voor een uiteenzetting van een systematiek van een meer trendmatig begrotings-beleid zij verwezen naar het negende rapport van de Studiegroep Begrotings ruimte, dat op 7 juli 1993 aan de Tweede Kamer is aangeboden.
Economische ontwikkelingen en uitdagingen
3.
Het budgettaire beleid 1993 en
1994
Economische tegenvallers
Volhouden saneringsbeleid
Financieringstekort blijft constant
Reële daling van de uitgaven
Ruimte voor prioriteiten
Collectievelastendruk voldoet aan norm
1 Kamerstukken II, vergaderjaar 1990-1991, 21998, nr2. 2 Kamerstukken II, vergaderjaar 1992-1993, 22800, nr 32. 3 Kamerstukken II, vergaderjaar 1992-1993, 23100, nr 1.
3.1. Inleiding
Sinds de aanvang van de huidige kabinetsperiode is het herhaaldelijk noodzakelijk gebleken tegenvallers te verwerken in het budgettaire beeld. Deze tegenvallers bij belastingen en uitgaven zijn grotendeels het gevolg van een lager dan eerder geraamde economische groei. In het regeerakkoord werd nog uitgegaan van een gemiddelde economische groei in de kabinetsperio-de van 2'/2%, naar huidige inzichten bedraagt deze groei 11/2%. De regering heeft in antwoord op deze tegenvallers een aantal keren besluiten genomen tot bezuinigingsmaatregelen en daarmee het ingezette saneringsbeleid volgehouden. Bovendien is er ruimte vrijgemaakt voor maatregelen ter verdere versterking van de economische structuur (verbetering van de samenstelling van de uitgaven). Over de belangrijkste pakketten is de Staten-Generaal reeds geïnformeerd bij de Tussenbalans', de beleidsbrief van 7-november 19922en de Voorjaarsnota 19933. Een overzicht van de budgettaire ontwikkelingen gedurende deze gehele kabinetsperiode wordt gegeven in de paragrafen 4.2 en 4.3 van deze Miljoenennota. Ook tijdens de voorbereiding van de begroting 1994 is de regering geconfronteerd met een aanzienlijke verslechtering van het budgettaire beeld. In antwoord daarop heeft de regering een groot aantal maatregelen genomen. Deze maatregelen zullen naar huidige inzichten ertoe leiden dat het financieringstekort van 1993 op 1994 constant zal blijven op een niveau van ruim 3,9% NNI. (Zie voorenkele budgettaire kerngegevenstabel 3.1.1). Tevens zal daarmee een lichte daling worden bewerkstelligd ten opzichte van het financieringstekort 1 992. Zoals reeds in hoofdstuk 2 is aangegeven, wijkt deze daling duidelijk af van de budgettaire ontwikkeling in andere landen van Europa. Daar geven de budgettaire tekorten de laatste jaren een forse stijging te zien. Dit Nederlandse resultaat berust in belangrijke mate op het voortzetten van het beleid inzake het beheersen van de uitgaven. Deze beheersing leidt ertoe dat de reële groei van de uitgaven van 1993 op 1994 negatief zal zijn. De netto rijksuitgaven en de netto collectieve uitgaven dalen reëel met 0,4% respectievelijk 1,2%; de bruto uitgaven met 1,7% respectievelijk 1,9%. Het totaal aan uitgavenbeperkende en overige tekortbeperkende maatregelen in 1994 bedraagt ten opzichte van de Miljoenennota 1993 12,6 miljard. Deze maatregelen, die voor een groot deel al bekend zijn gemaakt in de beleidsbrief van 7 november 1992 en de Voorjaarsnota 1993, worden nader toegelicht in paragraaf 3.3.3. Binnen de budgettaire randvoorwaarden is het voorts mogelijk gebleken ruimte te vinden voor noodzakelijke uitgavenprioriteiten. Het totaal aan beleidsintensiveringen bedraagt 1,6 miljard in 1994 (oplopend tot 2,4 miljard). De budgettair omvangrijkste daarvan betreffen de investeringsimpuls (0,6 miljard in 1994, 5 miljard in de periode 1994-1998), de bevordering van de werkgelegenheid en de uitbreiding van de celcapaciteit met in totaal 3000 cellen (beide 0,3 miljard in 1994). In paragraaf 3.3.4 wordt nader ingegaan op de uitgavenprioriteiten. Ten slotte is, mede met het oog op de inkomens-en werkgelegenheidsontwikkeling, besloten tot een aantal fiscale maatregelen (paragraaf 3.3.5). De collectievelastendruk komt naar huidige inzichten in 1994 uit op 53,0% NNI en blijft daarmee onder het plafond van 53,3% NNI (paragraaf 3.3.7).
Het budgettaire beleid 1993 en 1994
Tabel 3.1.1. Budgettair overzicht 1990-19941990
1991
1992
19931994
EMU-tekort
Beheerste uitgavenontwikkeling 1993
Financieringstekort 1993: 3,9% NNI
Financieringstekort in % NNI Collectievelastendruk in % NNI' Rijksuitgavenquote in % NNI2 Collectieve uitgavenquote in % NNI Reële groei netto rijksuitgaven Reële groei netto collectieve uitgaven Reële groei bruto rijksuitgaven Reële groei bruto collectieve uitgaven Rentelasten in % NNI EMU-tekort in % BBP Overheidsschuldquote in % BBP 5,2% 52,1% 41,1% 66,4% -1,6% + 0,7% -1,2% +0,7% 5,0% 5,1% 78,8% 4,2% 54,1% 41,9% 66,7% + 2,2% + 3,0% + 2,8% + 3,3% 5,3% 2,5% 79,0% 4,3% 53,9% 41,2% 67,0% -0,7% + 1,8% -0,5% + 1,7% 5,4% 3,5% 79,7% 3,9% 54,7% 41,4% 68.1% + 1,1% + 1,5% + 0,7% + 1,2% 5,6% 3,0% 81,0% 3,9% 53,0% 38,2% 66,6% -0,4% -1,2% -1,7% -1,9% 5,4% 3,6% 81,6% 1 De plafondwaarde, die is aangepast voor de Nationale-Rekeningenrevisie, bedraagt 53,3%. 2 In 1994 gecorrigeerd voor AAW-operatie. Zie hiervoor bijlage 17.6 van Miljoenennota 1993 3 De reële groei van de collectieve uitgaven (bruto en netto) wordt berekend over de uitgaven van het Rijk en de sociale fondsen. De ontwikkeling van de uitgaven van de overige publiekrechtelijke lichamen is hier dus niet in meegenomen (zie bijlage 16.8).
Het EMU-tekort (het vorderingentekort van de totale overheid) bedraagt in 1993 3,0% BBP en in 1994 3,6% BBP. De regering heeft, gelet op de economische ontwikkeling, besloten een deel van de budgettaire problematiek op te lossen met incidentele maatregelen. Deze incidentele tekortbeperkende maatregelen tellen niet mee bij de bepaling van het EMU-tekort. Hierdoor loopt het EMU-tekort, anders dan het financieringstekort, van 1993 op 1994 op. De overheidsschuldquote laat een stijging zien van 1993 op 1994, hetgeen mede moet worden beoordeeld in het licht van de voor 1994 voorziene trage economische groei (noemereffect).
3.2. De begrotingsuitvoering 1993
Budgettair beeld na de Voorjaarsnota 1993
In de Voorjaarsnota 1993 werd het financieringstekort van het Rijk in 1993 op 33A% NNI geraamd. Na de Voorjaarsnota hebben zich diverse veranderingen in het budgettaire beeld voorgedaan. De belastingontvangsten komen hoger uit, met name door versnellingen en verbeteringen in de aanslagregelingen. Het saldo van uitgaven en niet-belastingontvangsten komt (exclusief de incidentele taakstelling 1993 en de aardgasbaten) per saldo niet hoger uit dan in de Voorjaarsnota 1993. Dit is mede het gevolg van het feit dat de regering, ten einde vast te houden aan een beheerste ontwikkeling van de uitgaven, voor een additioneel bedrag van 0,4 miljard uitgavenbeperkende maatregelen op de rijksbegroting heeft getroffen. In de Voorjaarsnota 1993 waren twee incidentele taakstellingen opgenomen tot een totaalbedrag van 2,4 miljard, voor een zeer substantieel deel te realiseren in de sfeer van de niet-belastingontvangsten die niet tot de collectievelastendruk behoren. Van deze taakstellingen zal 1,3 miljard in 1994 en 1995 worden gerealiseerd, terwijl een tegenvaller in 1993 optreedt van 0,4 miljard. Rekening houdende met de ontwikkelingen bij de aardgasbaten en de derdenrekening, verslechtert het budgettaire beeld met per saldo 0,6 miljard. Het financieringstekort van het Rijk komt volgens de huidige inzichten in 1993 uit op 3,9% NNI.
Per saldo zijn sinds de Voorjaarsnota 1993 de volgende mutaties opgetreden. Het budgettaire beleid 1993 en 1994
Tabel 3.2.1. Overzicht mutaties na de Voorjaarsnota 1993; in miljarden, + = tekortverslechterend -Uitgaven/niet belastingontvangsten -Incidentele taakstelling 1993 -Aardgasbaten -Belastingontvangsten -Mutatie saldo derdenrekening
+ 0,0 + 1.7 -0,2 -1,1 + 0.2
Saldo
+ 0,6
Uitgaven blijven per saldo constant
Tegenvallers uitgaven
Meevallers niet-belastingontvangsten
Extra beperking van de uitgaven
Vervroegde aflossing woningwetleningen
Hierna worden de onderdelen van de bovenstaande tabel toegelicht. Voor een meer gedetailleerde toelichting wordt verwezen naar bijlage 4 (belastingen) en bijlage 6 (uitgaven en niet-belastingontvangsten).
Uitga ven/nie t-belastingon tvangsten
Bij de uitgaven en niet-belastingontvangsten (exclusief aardgasbaten, incidentele taakstelling 1993, niet-relevante studieleningen en vervroegde aflossing van woningwetleningen) treedt per saldo geen mutatie op ten opzichte van de Voorjaarsnota 1993. Dit is het saldo van tekortverhogende mutaties bij de uitgaven en de niet-belastingontvangsten van 0,4 miljard en een bedrag van uitgavenbeperkende maatregelen van 0,4 miljard.
Een van de belangrijkste mutaties bij de uitgaven is een tegenvallende ontwikkeling bij de EG-afdrachten (0,3 miljard). Voorts is er sprake van een tegenvaller bij de rente op staatsschuld (0,2 miljard), onder andere als gevolg van boete uit hoofde van de vervroegde aflossing van staatsleningen, waar uiteraard in de toekomst lagere rentelasten tegenover staan. Voorts is er sprake van hogere uitgaven bij de heffings-en invorderingsrente (0,2 miljard), waar tegenover evenwel ook hogere ontvangsten staan. Verder is er sprake van een meevallende ontwikkeling in het rijksbegrotingsdeel van de sociale zekerheid (0,3 miljard). Deze is met name het gevolg van een ramingsbijstelling in de verhouding WW-gerechtigden/bijstandsgerechtigden, waardoor meer uitgaven bij de sociale fondsen worden verwacht en minder op de rijksbegroting. Voorts komen de uitgaven 0,3 miljard hoger uit voortvloeiend uit het akkoord over de arbeidsvoorwaarden collectieve sector. Ten slotte is er een aantal kleinere mutaties die per saldo het uitgaventotaal verhogen met 0,2 miljard.
Een van de belangrijkste mutaties bij de niet-belastingontvangsten (exclusief de vervroegde aflossingen van woningwetleningen door woningbouwcorporaties) is de opwaartse bijstelling (0,1 miljard) van de winstafdracht van De Nederlandsche Bank. Daarnaast zijn er hogere ontvangsten bij de heffings-en invorderingsrente (0,2 miljard; zie de uitgaven) en een aantal kleinere mutaties die per saldo het totaal van de niet-belastingontvangsten verhogen met 0,3 miljard.
In het kader van een stringent uitgavenbeleid op de njksbegroting heeft de regering besloten tot additionele uitgavenbeperkende maatregelen in 1993 voor een bedrag van in totaal 0,4 miljard. Dit vergt een uiterste inspanning van de departementen, aangezien dit de derde keer is waarop er na de Miljoenennota 1993 in de begroting 1993 wordt ingegrepen. De belangrijkste mutaties die voortvloeien uit deze uitgavenbeperkende maatregelen, zijn opgenomen in bijlage 6.
De raming voor vervroegde aflossingen van woningwetleningen door woningbouwcorporaties, ten tijde van de Voorjaarsnota nog geraamd op 5 miljard, is thans bijgesteld met 3 miljard tot 8 miljard. Dit bedrag wordt in 1993 aangewend voor reductie van de staatsschuld.
Het budgettaire beleid 1993 en 1994
Incidentele maatregelen
Aardgasbaten vallen mee
Belastingontvangsten komen hoger uit
Tegenvaller derdenrekening
Feitelijke kasontwikkeling
Incidentele taakstelling 1993
In de Voorjaarsnota 1993 is aangegeven dat, teneinde de budgettaire problematiek 1993 op te lossen, naast structurele maatregelen ook incidentele maatregelen zouden worden getroffen ten bedrage van 1,7 miljard. Deze incidentele maatregelen zouden voor een substantieel deel moeten worden gevonden in de sfeer van de niet-belastingontvangsten die niet tot de collectievelastendruk behoren. Naast deze taakstelling bestond er voorts nog een taakstelling verkoop staatsdeelnemingen van 0,7 miljard. Van deze taakstellingen zal in totaal 1,3 miljard in 1994 en 1995 worden gerealiseerd, terwijl een tegenvaller in 1993 optreedt van 0,4 miljard (niet doorgaan in 1993 van de verschuiving in de betalingstermijnen van de voorlopige afdrachten NAM).
Aardgasbaten
De aardgasbaten vallen ten opzichte van de Voorjaarsnota 1993 per saldo met 0,2 miljard mee.
Belastingontvangsten
De belastingontvangsten zullen in 1993 naar verwachting uitkomen op 157,6 miljard. Dit is 1,1 miljard hoger dan ten tijde van de Voorjaarsnota 1993 werd verwacht. De opwaartse bijstelling is het gevolg van hogere opbrengsten bij de winstafhankelijke belastingen als gevolg van een procesmatige versnelling in de aanslagregeling door de belastingdienst enerzijds en lagere opbrengsten als gevolg van het verslechterde economische beeld anderzijds.
Derdenrekening
De belangrijkste mutatie ten opzichte van de Voorjaarsnota op de derdenrekening is een tegenvaller van 0,1 miljard in het kader van de voorfinanciering van de landbouwuitgaven via het Landbouw-Egalisatiefonds.
De feitelijke kasontwikkeling van het financieringstekort Het twaalfmaandcijfer van het financieringstekort tot en met augustus bedraagt 3,3% NNI. Dit is gunstiger dan op basis van het gemiddelde patroon van uitgaven en ontvangsten kan worden berekend tot en met augustus en hangt samen met een gunstiger dan gemiddeld verloop van de belastingontvangsten tot en met augustus. Het te verwachten verloop van de belastingontvangsten in de laatste vier maanden van 1993 geeft echter geen aanleiding tot bijstelling van de jaarraming van het financieringstekort van 3,9% NNI.
Het budgettaire beleid 1993 en 1994
Resulterend budgettair totaalbeeld 1993
Samenvattend resulteert het volgende budgettaire beeld voor 1993.
Tabel 3.2.2. Totaalbeeld van de rijksfinanciën in 1993; in miljarden -Uitgaven -Nietbelastingontvangsten -Belastingontvangsten -Derdenrekening -Feitelijk fmancieringstekort' -Genormeerd financieringstekort excl. vervroegde aflossingen woningwetleningen en incl. debudgetteringen, excl studieleningen -Netto nationaal inkomen -Genormeerd financieringstekort in % NNI
Miljoenennota 1993
208,9 27,0 162,4 0,0
19,5
19.7 525,2 3%%
Voorjaarsnota 1993
206,1 35,5 156,4 0,3
13,9
19,1 508,8 3%%
Vermoedelijke Uitkomsten 1993
207,1 38,1 157,6 0,2
11,3
19,7 503,1 3,9%
1 Het feitelijkfinancieringstekort is gelijk aan de uitgaven minus de belasting-en niet-belastingontvangsten en de (positieve) mutatie in het saldo op de derdenrekemng Ten opzichte van de Voorjaarsnota 1993 komt het genormeerde financieringstekort 0,6 miljard hoger uit; het wordt geraamd op 19,7 miljard en dat komt, gegeven een neerwaarts bijgestelde raming van het netto nationale inkomen, thans overeen met 3,9% NNI.
Tabel 3.2.3. Rijksuitgavenquote, collectieve-uitgavenquote en collectievelastendruk, in procenten NNI -Rijksuitgavenquote -Collectieve-uitgavenquote -Belastingdruk -Premiedruk -Druk niet-belastingontvangsten -Collectievelastendruk
Miljoenennota 1993 40,0_i
32,1 19,7 1,2 52,72
Voorjaarsnota 1993
40,7 66,6 32,0 20,4 1,3 53,7
Vermoedelijke Uitkomsten 1 993
41,4 68,1 32,5 20,8 1,3 54,7
1 De cijfers voor de collectieve-uitgavenquote 1993 in de Voorjaarsnota 1993 en in de Miljoenennota 1994 zijn inclusief de herziening van de Nationale Rekeningen Ten tijde van de Miljoenennota 1993 waren de Nationale Rekeningen nog niet gereviseerd Een cijfer voor de collectieve-uitgavenquote 1993 volgens de stand Miljoenennota 1993, waarbij achteraf rekening wordt gehouden met de revisie, is thans niet beschikbaar. 2 Aangepaste stand na herziening van de Nationale Rekeningen.
Rijksuitgavenquote
Collectieve-uitgavenquote
Collectievelastendruk
Dekking financieringsbehoefte
Uit tabel 3.2.3 blijkt dat de rijksuitgavenquote 0,7%-punt NNI hoger uitkomt dan de raming in de Voorjaarsnota 1993. Dit is zowel het gevolg van de eerder genoemde hogere uitgaven (0,2%-punt) als van het zogenaamde noemereffect (0,5%-punt; dit is het effect van de reeds genoemde bijstelling van de raming van het netto nationale inkomen). De collectieve-uitgavenquote 1993 komt naar verwachting thans 1,5%-punt NNI hoger uitdan ten tijdevan deVoorjaarsnota 1993 werd verwacht. Ook hiervoor geldt dat deze stijging zowel het gevolg is van de neerwaartse bijstelling van het netto nationale inkomen (0,7%-punt) als de hogere collectieve uitgaven (0,8%-punt). De collectievelastendruk 1993 wordt thans 1,0%-punt hoger geraamd dan ten tijde van de Voorjaarsnota 1993. De stijging van de collectievelastendruk wordt zowel veroorzaakt door de hogere belastingontvangsten en de hogere premie-ontvangsten (0,4%-punt), als door het lagere nationale inkomen (0,6%-punt).
Financieringsbeeld van het Rijk
Het te financieren tekort (dit is het feitelijke financieringstekort) wordt voor 1993 geraamd op 11,3 miljard. Dit te financieren tekort komt relatief laag uit als gevolg van de vervroegde aflossingen van woningwetleningen ten
Het budgettaire beleid 1993 en 1994
bedrage van 8 miljard. De aflossingen op de gevestigde schuld van het Rijk bedragen 29,4 miljard. Hiervan bestaat 25,5 miljard uit reguliere aflossingen en 3,9 miljard (jaarraming4) uit vervroegde aflossingen van hoogrentende openbare en onderhandse leningen. De totale financieringsbehoefte, zijnde de som van het financieringstekort en de aflossingen, bedraagt daarmee 40,7 miljard.
Tabel 3.2.4. Financieringsbeeld van het Rijk op kasbasis; in miljarden guldens
1993
Te financieren tekort Aflossingen
11,3 29,4
Financieringsbehoefte Bruto kapitaalmarktberoep tot en met 31 augustus Nog te financieren via de kapitaalmarkt
40.7 36,0 4,7
Samenvattend overzicht ontwikkeling financieringstekort
3.3 Het budgettaire beleid 1994
3.3.1 De ontwikkeling van het financieringstekort in 1994-1998
In tabel 3.3.1 wordteen overzicht gepresenteerd van deontwikkelingen die zich hebben voorgedaan bij de uitgaven en ontvangsten op de rijksbegroting ten opzichte van de Miljoenennota 1993. Hierin zijn verwerkt de mutaties die reeds in de beleidsbrief van 7 november 1992 en de Voorjaarsnota 1993 zijn opgenomen. In de tabel wordt een onderscheid gemaakt tussen enerzijds mutaties waarmee de regering zich zag geconfronteerd (mee-en tegenvallers5; regel B) en anderzijds beleidsmaatregelen waartoe de regering heeft besloten (de regels C, D, E, F en G).
' In de begroting Nationale Schuld zijn alleen de gerealiseerde en aangemelde vervroegde aflossingen meegenomen. 5 In deze regel zijn ook opgenomen de specifiek gecompenseerde beleidsintensiveringen en de specifieke compensatie die is geleverd ter dekking hiervan en ter dekking van de per saldo specifiek gecompenseerde tegenvallers.
Tabel 3.3.1. Mutatias in hot financieringstekort 1994-1998; in miljarden, + = hoger financieringstekort
1994
1995
1996
1997
1998
A.
B.
C. D. E. F. G. H. Financieringstekort Miljoenennota 1993 Idem, in% NNI Mee-en tegenvallers Belastingen maoro Uitgaven/nietbelastingontvangsten (w.v. nominale mutaties) Aardgasbaten Uitgavenprioriteiten Dekking investeringsimpuls Uitgavenbeperkingen Overige tekortbeperkende maatregelen Fiscale maatregelen Financieringstekort Miljoenennota 1994 Idem, m % NNI
18,2 3'/4%
+ 16,7 -3,3 (-3.1) + 0,4 + 1,3 -0,6 -5,7 -4,9 -1.4 20,6 3.9%
19,6 3,3%
+ 19,4 -6,1 (-5,3) +0,1 + 2,1 -
1,1 -8,6 -2,4 -1.0 21,9 4,0%
20,5 3,3%
+ 22,4 -9.0 (-7.1) -0,5 + 2,2 -1,1 -10,1 --1,9 22,3 3,9%
21,6 3,3%
+ 21,9 -
9,4 (-7.4) -
1,2 + 2,2 -
1,1 -11,7--1,6 20,6 3,5% 20,2 3,2%
' Inclusief technische correctie van +0,4 miljard in 1994 en -0,9 miljard vanaf 1995. 2 Exclusief invulling taakstelling Miljoenennota 1993.
In de paragrafen 3.3.2 tot en met 3.3.5 worden de verschillende onderdelen van tabel 3.3.1 nader toegelicht; bijlagen 4 en 6 bevatten een meer gedetailleerde toelichting. In paragraaf 3.3.6 komt de uitgavenontwikkeling in de sociale zekerheid en de zorgsector aan de orde. Paragraaf 3.3.7 bevat een beschrijving van de ontwikkelingen in de collectievelastendruk.
Het budgettaire beleid 1993 en 1994
3.3.2. Macro-economische en overige mutaties
Belastingtegenvaller
Macromeevaller bij de uitgaven
Hogere uitgaven in verband met asielzoekers
6 Dit betreft de overeenkomst op pensioengebied, tussen de minister van Binnenlandse Zaken en de centrales van overheidspersoneel ' De oploop wordt daarbij veroorzaakt door het feit dat een stijgende werkloosheid zich eerst vertaalt in hogere uitgaven in de WW (fondsen) en na enkele jaren in de RWW (rijksbegroting).
De macro-economische ramingen die zijn verwerkt in de Miljoenennota 1994 zijn voor 1994 gebaseerd op de Macro Economische Verkenning 1994 van het CPB. Voor de jaren na 1994 is gewerkt met (technische) extrapolaties gebaseerd op het behoedzame scenario uit het Centraal Economisch Plan 1993.
Sinds de Miljoenennota 1993 is de belastingraming voor 1994 met 16,7 miljard neerwaarts bijgesteld. De bijsteliing is deels het gevolg van de ten opzichte van de Macro Economische Verkenning 1993 door het Centraal Planbureau voorspelde verslechtering van de reële economische ontwikkeling in 1993. Belangrijker is evenwel de economische ramingsbijstelling voor 1994. De belastingraming voor 1994 in de Miljoenennota 1993 was gebaseerd op het laatste economische beeld voor 1994, dat dateerde van april 1991 (Economisch beeld 1992). Voor 1994 voorzag dit beeld een hogere reële en een hogere nominale groei dan in de Macro Economische Verkenning 1994 wordt geraamd. Daarnaast doet zich bij de winstbelastingen in 1994 het volle effect voor van de verslechterde winstontwikkeling in 1992 en 1993. Dit verklaart de grote neerwaartse bijstelling van de belastingraming voor 1994 en latere jaren.
Sinds de Miljoenennota 1993 heeft zich bij de uitgaven en niet-belastingontvangsten per saldo een meevaller voorgedaan van 3,3 miljard in 1994 en 9,4 miljard in 1997. De neerwaartse bijstellingen bij de uitgaven worden vrijwel geheel veroorzaakt door macro-economische ontwikkelingen. Met name de lagere nominale ontwikkeling is hiervan de oorzaak. Daarbij gaat het zowel om de geraamde lagere prijsontwikkeling als om de hiermee samenhangende veronderstellingen van een geringere stijging van uitkeringen en inkomens van ambtenaren en werknemers in de gepremieerde en gesubsidieerde sectoren. Tevens is het ABP-convenantverwerkt. In totaal leidt dittot een bijstelling van -3,1 miljard in 1994, oplopend tot -7,4 miljard in 1997. Vanwege de lagere rentevoet vallen de rente-uitgaven in 1994 met 0,9 miljard mee; deze meevaller loopt op tot 3,7 miljard in 1997. Bij de raming van de afdrachten aan de EG treden in 1994 meevallers op van 0,5 miljard oplopend tot 1,0 miljard in 1997. In verband met de lagere raming van het nationale inkomen zijn de uitgaven voor Ontwikkelingssamenwerking neerwaarts bijgesteld met 0,4 miljard in 1994, oplopend tot 0,7 miljard in 1997. Op grond van de tegenvallende economische ontwikkeling doet zich bij de werkloosheidsuitgaven op de rijksbegroting een tegenvaller voor van 1,1 miljard in 1994, oplopend tot 2,2 miljard in 19977. Naast macro-economisch bepaalde mutaties doen zich ook enkele andere grote bijstellingen voor. Zo treedt er in 1994 een tegenvaller op van 0,5 miljard in verband met asielzoekers. In de jaren na 1994 is de tegenvaller bij asielzoekers 0,2 miljard. Deze bijstellingen hangen samen met de uitgaven voor de opvang van ex-Joegoslaven en de ophoging van de instroom van asielzoekers in 1993 en 1994 van 20.000 naar 25.000. In de zomermaanden van 1993 heeft zich daarenboven een sterkere dan voorziene stijging van de instroom van asielzoekers voorgedaan en is de doorstroming van asielzoekers met een verblijfsstatus naar de woningmarkt gestagneerd. De toenemende druk op de centrale opvangcapaciteit die hiervan het gevolg is, is aanleiding voor de regering om zich te beraden op nadere maatregelen. De Tweede Kamer zal hierover zo spoedig mogelijk geïnformeerd worden. Daarnaast resulteert er een structurele tegenvaller van 0,2 miljard vanaf 1994 in verband met de rente-effecten van de vervroegde aflossingen van woningwetleningen (de derving van rente van de woningwetleningen is groter dan de meevaller bij de rente op staatsleningen door de lagere staatsschuld).
Het budgettaire beleid 1993 en 1994
Tegenvaller aardgasbaten
Uitgavenbeperkingen 7,4 miljard in 1994, structureel 14,3 miljard Bij de aardgasbaten is in 1994 sprake van een tegenvaller van 0,9 miljard als gevolg van een lagere olieprijs en een lagere dollarkoers. Als gevoig daarvan is de reservering van 0,5 miljard voor infrastructuur die in de Miljoenennota 1993 was opgenomen in samenhang met geraamde gasbatenmeevallers uit extra export, komen te vervallen. Per saldo resulteert een tegenvaller van 0,4 miljard.
3.3.3. Uitgavenbeperkingen en overige tekortbeperkende maatregelen Tabel 3.3.2 bevat de uitgaven-en overige tekortbeperkende maatregelen 1994-1997 voor de rijksbegroting en de sociale fondsen, waartoe de regering sinds de Miljoenennota 1993 heeft besioten. Een belangrijk deel van deze maatregelen heeft de regering reeds in de beleidsbrief van 7 november 1992 en in de Voorjaarsnota 1993 aan de Staten-Generaal voorgelegd. De maatregelen die nieuw zijn ten opzichte van de Voorjaarsnota 1993 zijn in de tabel gemarkeerd met een sterretje.
Uit het overzicht van tabe! 3.3.2 blijkt dat de structurele uitgavenbeperkingen een forse oploop kennen, namelijk van 7,4 miljard in 1994 naar 14,3 miljard in 1997 (subtotaal regel A). In het lichtvan dezeoploop respectievelijk van het feit dat het volle structurele effect van de beleidsmaatregelen pas na enige jaren wordt bereikt, is het verantwoord en nodig in de aanvangsjaren maatregelen te treffen met een incidentele opbrengst (regel B). Het wegvallen van deze opbrengst in latere jaren wordt ongedaan gemaakt door de toegenomen structurele besparingen bij de uitgaven. Voor het beperken van het financieringstekort in de aanvangsjaren met ten dele incidentele maatregelen is gekozen, zoals ook reeds in de Voorjaarsnota 1993 is uiteengezet, vanwege de nog aarzelende economische ontwikkeling in die jaren en de ongunstige gevolgen daarvan voor de werkgelegenheid.
Tabel 3.3.2. Uitgaven-en overige tekortbeperkende maatregelen Miljoenennota 1994; in miljoenen, ten opzichte van Miljoenennota 19931994
1995
1996
1997
A. Uitgavenbeperkingen Maatregelen brief 7 november 19921
1339
1339
1339
1339 Bevriezing inkomens collectieve sector, conform Voorjaarsnota 1993
2508
3234
3234
3234 (w.v. rijksbegroting)
(1410)
(1875)
(1875)
(1875) Integrale benadering arbeidsvoorwaarden
475
950
1425 Sociale zekerheid (ten dele *)
584
1254
1642
1844 (w.v. rijksbegroting)
(324)
(592)
(648)
(904) Studiefinanciering
107
180
246 Individuele huursubsidie
162
191
241 Objectsubsidies Volkshuisvesting
512
797
743
686 Stads-en streekvervoer
100
150 Diverse subsidies en bijdragen Verkeer en Waterstaat
55 Centraal Bureau voor de Arbeidsvoorziening
100
100
100
100 Ontwikkelingssamenwerking (ten dele ")
110
110
110
110 Efficiency maatregelen rijksbegroting
197
197
197
197 Algemene subsidiekorting
181
272
363 Prijsbijstelling 1994
761
779
788
796 Prijsbijstelling 1995-1997 (ten dele ")
625
1335
1935 Compensatie arbeidsvoorwaarden 1993' Restant aan over departementen verdeelde ombuigingen* Evenredig aandeel Gemeente-en Provinciefonds (ten dele ")
Subtotaal (w.v. rijksbegroting) (w v taakstelling MN 1993)2 B. Overige tekortbeperkende maatregelen (ten dele ") (w.v taakstelling MN 1993)2
_
646
375
7388 (6030) (320)
5225 (300)
438
646
393
10931(8910) (320)
2425(-)
442
646
473
12796(10443) (320) (-)
444
646
501
14311(12012) (320) (-)
C. Totaal
12613
13356
12796
14311
Exclusief evenredig aandeel Gemeente-en Provinciefonds Zie Miljoenennota 1993, pagina 47
Het budgettaire beleid 1993 en 1994
Overige tekortbeperkende maatregelen: 5,2 miljard in 1994, 2,4 miljard in 1995
8 Naar aanleiding van bestuurlijk overleg is dit aandeel neerwaarts bijgesteld ten In de beleidsbrief van 7 november 1992 heeft de regering reeds de verdeling over de departementen aangegeven van een ombuiging van 1339 miljoen in 1993, met structurele doorwerking naar latere jaren. De achtergrond van de overige maatregelen die in de tabel niet met een sterretje zijn aangeduid, is toegelicht in de Voorjaarsnota 1993. Invalshoeken daarbij zijn de bevriezing van inkomens in de collectieve sector in 1994, een soberder overheid, minder bureaucratie en een grotere doelmatigheid, het beperken van subsidiestromen, versterking van de profijtgedachte en intensivering van de aanpak van misbruik en fraude. Na de Voorjaarsnota heeft de regering besloten tot additionele ombuigingen in de collectieve sector van 0,7 miljard in 1994 en 2,3 miljard structureel. Deze additionele ombuigingen zijn ten dele proportioneel over de departementale begrotingen verdeeld (dit betreft het restant aan over de departementen verdeelde ombuigingen in de tabel). Deze ombuiging dient onder meer ter mvulling van de compensatie van de asielzoekersproblematiek uit de Voorjaarsnota. Een ander deel van de additionele ombuigingen is technisch in een aanvullende post verwerkt en heeft betrekking op de prijsbijstelling 1995 respectievelijk op de compensatie van de extra ruimte die is vrijgemaakt voor de arbeidsvoorwaarden collectieve sector. Deze twee laatste posten zullen bij de begrotingsvoorbereiding 1995 worden verdeeld over de departementen en worden ingevuld. Het resterende deel van de additionele ombuigingen heeft betrekking op de sociale zekerheid (met name aanscherping arbeidsverledeneis WW), ontwikkelingssamenwerking (bijdrage vredesoperaties) en een herberekening van het evenredig aandeel van het Gemeente-en Provinciefonds. Bij de Voorjaarsnota was van een aantal ombuigingen de precieze invulling nog niet bekend. Daarbij gaat het om de invulling van de efficiencymaatregelen rijksbegroting, de algemene subsidiekorting en de korting prijsbijstelling 1994. Voor een toelichting op de invulling van deze taakstellingen en voor de maatregelen die nieuw zijn ten opzichte van de beleidsbrief van 7 november 1992 of de Voorjaarsnota 1993, wordt verwezen naar bijlage 6 van deze Miljoenennota.
De gemeenten en provincies leveren via het Gemeente-en Provinciefonds een evenredig aandeel in de ombuigingen uit hoofde van het nadere beleidspakket 1993, de Voorjaarsnota 1993 en de begrotingsvoorbereiding 1994. Het aandeel is gebaseerd op het in februari 1993 bereikte akkoord met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (IPO) over een aanpassing van de evenredigheidssystematiek. De in de Voorjaarsnota 1993 aangekondigde korting op het Gemeente-en Provinciefonds in het kader van de efficiencymaatregelen collectieve sector is in overleg met de VNG en het IPO komen te vervallen. De taakstelling efficiencymaatregelen is wel betrokken bij het vaststellen van het evenredig aandeel. Ten opzichte van het aandeel uit hoofde van het nadere beleidspakket 19938en de Voorjaarsnota 1993, is het aandeel toegenomen met 39 miljoen in 1994 oplopend tot 150 miljoen in 1997. Het evenredig aandeel in de ombuigingen die nog niet over de departementen zijn verdeeld, is nog niet in de begrotingen van het Gemeente-en het Provinciefonds verwerkt, maar is opgenomen in een aanvullende post.
De regering heeft besloten tot overige tekortbeperkende maatregelen met een omvang van 5,2 miljard in 1994 en 2,4 miljard in 1995. Ten opzichte van de Voorjaarsnota is het bedrag voor 1994 en 1995 te zamen 1,6 miljard hoger, waarvan 1,3 miljard voortvloeit uit de taakstelling 1993 (zie ook paragraaf 3.2) en 0,3 miljard additioneel is ten opzichte van de Voorjaarsnota. Deze nieuwe taakstelling van 0,3 miljard hangt samen met de incidentele tegenvaller in de aardgasbaten in 1994. De taakstellingen voor 1994 en 1995 worden mgevuld in de sfeer van de opzichte van de brief van 7 november 1992.
niet-belastingontvangsten die buiten de collectievelastendruk vallen.
Het budgettaire beleid 1993 en 1994
Uitgavenprioriteiten
Zoals aangegeven in de Voorjaarsnota 1993 zal een deel van deze bedragen, te zamen met de investeringsimpuls 1994-1998 (zie paragraaf 3.3.4), uiteindelijk worden gedekt uit een deel van de verkoop van aandelen KPN en een deel van de Common-Areabaten. Omdat de precieze omvang en fasering van deze opbrengsten vooralsnog niet bekend zijn, zal in de eerste jaren de ruimte die ten gunste van de staatsschuld is ontstaan door de vervroegde aflossing van woningwetleningen in 1993, voor zover en zolang als nodig en tot maximaal 5 miljard, worden ingezet voor voorfinanciering.
3.3.4. Uitgavenprioriteiten
Tabel 3.3.3 geeft een overzicht van de belangrijkste uitgavenprioriteiten waarvoor de regering bij de begrotingsvoorbereiding 1994 budgettaire ruimte heeft vrijgemaakt. De bedragen die nieuw zijn ten opzichte van de Voorjaarsnota 1993 zijn in de tabel gemarkeerd met een sterretje.
Tabel 3.3.3. Uitgavenprioriteiten Miljoenennota 1994; in miljoenen, ten opzichte van Miljoenennota 1993
1994
1995
1996
1997
Investeringsimpuls Bevordering werkgelegenheid* (w.v. rijksbegroting)1 Uitbreiding cellen en overige knelpunten bouwprojecten justitie (ten dele ") Vredesoperaties' Kinderopvang Infrastructuurfonds* Gemeentelijke investeiïngsprojecten" Uitbreiding politiesterkte Rijkshuisvesting* Verlenging normhuurcompensatie individuele huursubsidie*
Totaal uitgavenprioriteiten (w.v. rijksbegroting)
600290(83)
27312585 50 50 40 25
1550 (1343)
1100368(155)
43212585 58 50 40 25
2308 (2095)
1100485(257)
39412585 58 50 40 25
2387 (2159)
1100519(291)
39412585 59 50 40 25
2422 (2194)
1 De precieze omvang van het aandeel van de rijksbegroting is mede afhankelijk van de nadere invulling en voringeving van de werkgelegenheidsmaatregelen in de zorgsector.
Investeringsimpuls
9 Voor een uitgebreide toelichting op de budgettaire verwerking van de voorfinanciering, zie bijlage 16.6 10 Voor concrete projecten zij verwezen naar het Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport, dat deel uitmaakt van de begroting 1994 van het Infrastructuurfonds. 11 De memorie van antwoord en een nota van wijziging zullen een dezer dagen naar de Tweede Kamer worden gestuurd.
Bevordering werkgelegenheid
In verband met de noodzaakde economische structuur in ons land verderte versterken, hecht de regering groot belang aan investeringen. Daarom is in het voorjaar van 1993 besloten tot een investeringsimpuls van 5 miljard voor de periode 1994-1998. Van deze 5 miljard is 414 miljard (85%) bestemd voor investeringen in fysieke infrastructuur (wegen, spoorwegen, waterwegen)10; 500 miljoen (10%) is bestemd voor bodemsanering in relatie tot infrastructuur en VINEX-bouwlocaties, en de resterende 250 miljoen (5%) voor de bevordering van kennisinfrastructuur. De impuls zal worden gefinancierd via het Fonds Economische Structuurversterking, waarbij in dit verband de opbrengst van de gedeeltelijke en gefaseerde verkoop van aandelen Koninklijke PTT Nederland (KPN) en de zogenaamde Common-Areabaten van belang zijn. Omdat de omvang en fasering van deze opbrengsten nog niet bekend zijn, zal de ruimte die ten gunste van de staatsschuld is ontstaan door de vervroegde aflossing van woningwetleningen in 1993, voor zover en zolang als nodig en tot maximaal 5 miljard, worden ingezet voor de voorfinanciering van de investeringsimpuls (zie regel D van tabel 3.3.1 en de toelichting in bijlage 16.6). In hoofdstuk 1 is aangegeven dat de regering een breed pakket maatregelen heeft samengesteld ter versterking van de werkgelegenheid. Voor een uitgebreide toelichting op dit pakket wordt verwezen naar de werkgelegenheidsnotitie die als bijlage is toegevoegd aan de begroting 1994 van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Hieronder wordt slechts ingegaan op de maatregelen voor zover die effecten hebben op de
Het budgettaire beleid 1993 en 1994
Uitbreiding celcapaciteit
Vredesoperaties
Kinderopvang
Gemeentelijke investeringsprojecten uitgavenkant. De relevante fiscale maatregelen worden besproken in paragraaf 3.3.5. Ten eerste zal het aantal leerlingplaatsen en instroom-en werkervaringsplaatsen in drie jaar met in totaal 40.000 worden uitgebreid. De kosten van de extra leerlingplaatsen bedragen per saldo 5 miljoen in 1994, oplopend tot 59 miljoen in 1997. De kosten van de instroom-en werkervaringsplaatsen belopen 29 miljoen in 1994 en 115 miljoen structureel, en worden gedekt uit vrijvallende uitkeringsgelden. In de tweede plaats zal de doorstroming in de banenpools worden vergroot door een subsidieregeling te creëren, zodat gemeenten en instellingen worden gestimuleerd om banenpoolplaatsen om te zetten in regulier werk. De kosten van deze voorziening lopen op tot 60 miljoen in 1997, en worden gedekt uit bespaarde uitkeringsgelden. Ten derde worden werkgelegenheidsmaatregelen genomen in de sectoren welzijn en zorg. In de sector welzijn richt dit zich met name op het verbeteren van de kansen van migranten op regulier werk. In de zorgsector wordt een bedrag van structureel 200 miljoen vrijgemaakt voor in overleg met sociale partners te ontwikkelen initiatieven in het belang van de werkgelegenheid. Gedacht wordt hierbij aan een meer flexibele werking van de arbeidsmarkt in deze sector, functiedifferentiatie in combinatie met loondifferentiatie, functiewaardering bij onder meer bejaardenoorden en behoud en/of uitbreiding van het personeelsbestand. Er wordt van uitgegaan dat daarnaast door anderen (sociale partners, arbeidsvoorziening en het Europees Sociaal Fonds) ook financiële ruimte wordt vrijgemaakt. Voor de dekking van bovengenoemd bedrag wordt onder meer een beroep gedaan op intensiveringsruimte ten behoeve van de zorgsector en de efficiencykorting voor vrije beroepen en voor instellingen. De regering heeft besloten de celcapaciteit fors uit te breiden, omdat het aantal verdachten dat niet kan worden ingesloten vanwege gebrek aan celcapaciteit, in het afgelopen jaar is toegenomen. Deze extra cellen komen bovenop de reeds voorziene uitbreidingen. Het totaal aantal cellen in Nederland komt daarmee in 1996 op 12.000, wat aansluit bij het gemiddelde Europese niveau. De uitbreiding betreft in totaal 3000 cellen, waarvan globaal 1000 cellen door aan-en verbouw bij bestaande inrichtingen en bij kazernes en 2000 cellen door nieuw te bouwen inrichtingen. Tot het moment waarop de uitbreiding is gerealiseerd, wordt gebruik gemaakt van noodcapaciteit die wordt gecreëerd door politiecellen in te zetten en door ruimtes in te richten voor meer personen. De exploitatiekosten bedragen in totaal 188 miljoen in 1994, oplopend tot 288 miljoen in 1997. De bouwkosten voor cellen en extra uitgaven ten behoeve van de knelpunten bij de bouwprojecten voor justitie op de begroting van de rijksgebouwendienst (JR 120), belopen in totaal 85 miljoen in 1994 en 106 miljoen in 1997. Een deel van de bouwkosten wordt gefinancierd door middel van lease. De financiering van de kosten bestaat voorts onder meer uit een beperkt deel van de opbrengst van de verhoging van accijns op benzine en diesel, vrijvallende wachtgelden als gevolg van het inzetten van overtollig defensiepersoneel, het heffen van een eigen bijdrage van gedetineerden, en een beroep op gelden van het Europees Sociaal Fonds. Ten behoeve van vredesoperaties heeft de regering structureel 125 miljoen vrijgemaakt. Deze middelen worden ten dele gedekt binnen de begroting van Defensie en overigens door een verlaging van het plafond van Ontwikkelingssamenwerking. Vanaf 1994 wordt 85 miljoen extra uitgetrokken voor de uitgaven op het terrein van de kinderopvang. Aanvullend is in de jaren 1994 en 1995 een bedrag van 15 miljoen beschikbaar. Ter dekking is de fiscale aftrekbaarheid van kinderopvang beperkt, hetgeen vanuit de fiscaliteit 35 miljoen oplevert. Vanaf 1994 wordt 50 miljoen vrijgemaakt voor gemeentelijke investeringsprojecten. Door deze gelden aan te wenden als bijdrage in concrete en op korte termijn uitvoerbare investeringprojecten, ontstaat een additionele impuls voor werkgelegenheid en economische groei die in 1994 een veelvoud oplevert van de door de regering beschikbaar gestelde
Het budgettaire beleid 1993 en 1994
Investeringen infrastructuur
Politiesterkte
Rijkshuisvesting
Verlenging normhuurcompensatie
Fiscale maatregelen middelen. Dit betekent derhalve dat de investeringsimpuls bedoeld in het bestuursakkoord tussen het Rijk en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten dit jaar op een andere wijze wordt vormgegeven. Uit de accijnsverhoging op benzine en diesel komt per saldo een bedrag van 50 miljoen in 1994 via het Infrastructuurfonds ten goede aan investeringen in infrastructuur. In gevolge het amendement Stoffelen en Van der Heijden'2, ingediend bij de begroting 1993, is met ingang van 1993 structureel 40 miljoen toegevoegd aan de begroting van Binnenlandse Zaken ten behoeve van de uitbreiding van de politiesterkte. Het achterstallig onderhoud van de rijkshuisvesting zal voor een deel worden ingelopen door het toevoegen van structureel 25 miljoen aan het budget van de Rijksgebouwendienst. Tot slot heeft de regering besloten de zogenaamde normhuurcompensatie in de individuele huursubsidie, die op 1 juli 1994 zou aflopen, met een jaar te verlengen. De kosten van deze verlenging bedragen in 1994 12 miljoen en vanaf 1995 25 miljoen. Hiermee wordt de huurstijging voor de huishoudens op het niveau van het sociale minimum, die individuele huursubsidie ontvangen, met 1%-punt beperkt. Voor deze huishoudens betekent dit een extra ondersteuning van hun koopkracht.
3.3.5. Fiscale maatregelen
In onderstaande tabel 3.3.4 worden de belangrijkste fiscale maatregelen gepresenteerd waartoe de regering sinds de Miljoenennota 1993 heeft besloten. Evenals bij de uitgavenbeperkende maatregelen is de Tweede Kamer in de beleidsbrief van 7 november 1992 en de Voorjaarsnota 1993 reeds over een deel van deze maatregelen geïnformeerd. De overige maatregelen zijn in de tabel gemarkeerd met een sterretje.
Tabel 3.3.4. Fiscale maatregelen Miljoenennota 1994; Miljoenennota 1993; -= lagere belastingopbrengsten in miljoenen, ten opzichte van de
1994
1995
1996
1997
Maatregelen conform de beleidsbrief van 7 november 1992 en de Voorjaarsnota 1993
1550
1075
2025
1700
12 Kamerstukken II, vergaderjaar 1992-1993, 22800 -VII nr. 29.
II. A. Werkgelegenheids-en structuurbeleid Beperken inf latiecorrectie 1 994" Verlagen tarief eerste schijf " Verhogen arbeidskostenforfait" Aanpassingen vermogensbelasting (o.a ondernemingsvrijstelling)" R&D-faciliteit" B. Verkeer, vervoeren milieu Verhoging benzine-en dieselaccijns (incl. verhoging LPG-en dieseltoeslag MRB)" Eurovignet" Compensatie wegvervoer" Beperking oploop Verbruiksbelasting opmilieugrondslag' Uitstel houderschapsbelasting" Wijziging BPM" C. Diverse maatregelen Melding ongebruikelijke transacties* Aanpassing fiscale aftrekbaarheid kinderopvang" Overig (ten dele ")
D. Totaal nieuwe maatregelen (A + B + C)
III. Totaal fiscaal t.o.v. MN 1993 (l + ll)
1205 -920 -520
-95 -210
905
-120
-110 -140 -66 15
35 -90
-111
1439
1385 -1055 -595
-130 -350980210 -260
-120 -66
35 -97
-35
1040
1385 -1055 -595
-130 -350
980210-260
-120 -66
35 -167 -92
1933
1385 -1055 -595
-130 -350
980210-260
-120 -66
35 -151 -62
1638
Het budgettaire beleid 1993 en 1994
Per saldo nagenoeg budgettair neutraal
Versterken economische structuur
Verkeer, vervoer, milieu
13 In de tabel zijn de kosten opgenomen van een structurele verlaging van het tarief eerste schijf tnet 0,4%-punt. In 1994 wordt dit tarief additioneel verlaagd met 0,25%-punt. Deze additionele verlaging wordt gefinancierd uit de nabetaling die het Rijk in 1994 ontvangt van de sociale fondsen in verband tnet de definitieve vaststelling van de verdeelsleutel inkomstenbelasting/premies volksverzekering over het jaar 1990 Dekking en kosten van deze additionele verlaging van het belastingtarief in 1994, zijn verwerkt in regel B van tabel 3.3.1.
Diverse maatregelen
Uit de tabel blijkt dat de regering sinds de Voorjaarsnota 1993 heeft besloten tot een aantal maatregelen die per saldo nagenoeg budgettair neutraal uitwerken. Ten opzichte van de Miljoenennota 1993 bedragen de fiscale maatregelen per saldo 1,4 miljard in 1994, oplopend tot 1,6 miljard in 1997. Deze bedragen vloeien met name voort uit de reeds afgesproken maatregelen uit de beleidsbrief van 7 november 1992 en de Voorjaarsnota 1993. Daarbij gaat het om het beperken van de inflatiecorrectie 1993, het vervallen van de eerder voorziene verhoging van de belastingvrije voet in 1993, een aanscherping van de voorlopige aanslagregeling in de loon-en inkomstenbelasting en een intensivering van de fraudebestrijding. De belangrijkste maatregelen die in de tabel met een sterretje zijn gemarkeerd worden hieronder kort toegelicht. Zoals aangegeven in hoofdstuk 1 heeft de regering in het kader van de begrotingsvoorbereiding 1994 besloten tot een uitgebreid pakket maatregelen gericht op het versterken van de economische structuur, ten einde op korte termijn het oplopen van de werkloosheid zoveel als mogelijk tegen te gaan en tegelijkertijd de voorwaarden te scheppen om ook op de langere termijn de economische groei te bevorderen. Bovendien zijn maatregelen genomen gericht op het realiseren van een redelijk gelijkmatige inkomensontwikkeling in 1994. Met het oog op de inkomensontwikkeling in 1994 en de bevordering van de arbeidsparticipatie is besloten tot een samenstel van maatregelen in de loon-en inkomstenbelasting. Daarbij zal worden afgezien van de toepassing van de inflatiecorrectie op de schijven. Voorts zal het tarief van de eerste schijf worden verlaagd en zal een substantiële verhoging van het arbeidskostenforfait worden doorgevoerd. In het kader van de structuurversterking zal de druk van de vermogensbelasting op ondernemingsvermogen worden verlaagd. Dit leidt toteen belastingderving van 130 miljoen structureel. Ten eindede R&D in het Nederlandse bedrijfsleven te stimuleren, is gekozen voor de invoering van een fiscale R&D-loonkostenfaciliteit. Hiervoor is een bedrag van 210 miljoen in 1994 en 350 miljoen structureel uitgetrokken (inclusief uitvoeringskosten). Op hetterrein van verkeer en vervoer isbeslotentoteen verhoging van de accijns op motorbrandstoffen. De budgettaire baten die daardoor beschikbaar komen, worden aangewend ter financiering van het werkgelegenheids-en structuurbeleid. Met de verhoging van de accijns op benzine en diesel, alsmede de verhoging van de LPG-en dieseltoeslag in de motorrijtuigenbelasting, is een bedrag gemoeid van 905 miljoen in 1994 en 980 miljoen structureel. Een deel van de opbrengst zal in het Infrastructuurfonds vloeien respectievelijk worden aangewend voor de financiering van de bouw van extra cellen (zie paragraaf 3.3.4). Bovendien zal uit de opbrengst een gedeeltelijke compensatie ten behoeve van het wegvervoer voor de verhoging van de dieselaccijns worden gefinancierd. Met een aantal Europese landen is overeengekomen te werken aan de invoering van een Eurovignet voor het vrachtvervoer per 1 januari 1995. In de tabel is het netto bedrag opgenomen, dat naar huidige inzichten resteert na saldering met uitvoeringskosten en het deel van de opbrengst dat in een fonds van de deelnemende landen zal worden gestort voor onderlinge verrekeningen. De netto opbrengst van het vignet zal voor een deel worden aangewend om het wegvervoer te compenseren voor de extra lasten die uit deze maatregel voortvloeien. Voorts wordt een deel van de opbrengst ingezet voor overheidsinvesteringen. Tenslotte is de voorziene oploop in de Verbruiksbelasting op milieugrondslag verlaagd met 110 miljoen in 1994 en 120 miljoen structureel. De resterende oploop van 130 miljoen in 1994 en 150 miljoen structureel zal worden ingevuld door een extra tariefsverhoging voor grondwater en afval. De diverse maatregelen betreffen verschillende fiscale posten. Naast de intensivering vanaf 1996 van de maatregelen in de sfeer van de
Het budgettaire beleid 1993 en 1994
fraudebestrijding, zal het beleid tevens gericht worden op de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit (Wet melding ongebruikelijke transacties). Dit niet-fiscale wetsvoorstel leidt tot extra belastingopbrengsten die oplopen tot 55 miljoen in 1997. Terfinanciering van de uitgavenintensivering op het terrein van de kinderopvang (zie paragraaf 3.3.4) zal de fiscale aftrekbaarheid van de kinderopvang worden aangepast. De post overig betreft onder meer de verhoging van de sigarettenaccijns per 1 januari 1993, als uitvloeisel van de EG-harmonisatie op dit punt (opbrengst 60 miljoen structureel).
3.3.6 Uitgavenontwikkeling in de sociale zekerheid en de zorgsector
Sociale Zekerheid
Tabel 3.3.5. De uitgavenontwikkeling in de sociale zekerheid ; in miljarden
1994
Uitgaven sociale zekerheid Miljoenennota 1993 Werkloosheid Overige volume bijstellingen Uitstel maatregelen Nieuwe maatregelen Ontkoppeling Nominaal (lagere uitkeringen als gevolg van lagere loonontwikkeling) Overige nominale en technische mutaties
112,9 + 3.5 -0.4 + 1,3 -0,9 -1.2
-3,4 -2,0
üitgaven sociale zekerheid Miljoenennota 1994
109,7
Uitgavenontwikkeling sociale zekerheid
" Deze tegenvaller slaat voor 1,1 mld neer op de rijksbegroting en voor 0,1 mld bij de gemeenten 15 In de zomer is besloten om naast de maatregel bij de wekeneis ook een maatregel te treffen de arbeidsverleden eis Deze maatregel heeft pas effect op de uitgaven vanaf 1995
De uitgaven in de sociale zekerheid (begrotingsgefinancierd en sociale fondsen) worden in 1994 ten opzichte van de Miljoenennota 1993 per saldo 3,2 miljard lager geraamd. Een belangrijke mutatie is het gevolg van de stijgende werkloosheid, die leidt tot 3,5 miljard hogere uitgaven (+ 1,2 miljard voorzieningen, +2,3 miljard in de sociale fondsen). Daarnaast leiden overige volumebijstellingen (gedomineerd door een meevaller van 0,6 miljard bij de Ziektewet) per saldo tot een meevaller van 0,4 miljard. In verband met het uitstel van maatregelen in de Ziektewet, de Wet Arbeidsongeschiktheid, de Nabestaandenwet en de Wet voorzieningen gehandicapten doet zich per saldo een opwaartse mutatie voor van 1,3 miljard. De regering heeft dit voorjaar besloten tot een aantal maatregelen in de sociale zekerheid (onder andere normensystematiek ABW/fraudemaatregelen/verscherping wekeneis WW15) die leiden tot een neerwaartse bijstelling van de uitgaven met 0,9 miljard in 1994. Tevens wordt thans voor zowel 1993 als 1994 uitgegaan van een nullijn voor de uitkeringen, terwijl in de Miljoenennota 1993 voor beide jaren nog een stijging werd geraamd. De neerwaartse mutatie van 4,6 miljard in 1994 die hieruit resulteert, is enerzijds het gevolg van een lagere ontwikkeling van de lonen en anderzijds van het kabinetsbesluit om te ontkoppelen. Een uitgebreide toelichting op de ontwikkelingen in de sociale zekerheid wordt gegeven in de Sociale Nota 1994. Tenslotte leidt een aantal nominale en technische mutaties (zoals overboekingen en de revisie van de Nationale Rekeningen) tot een neerwaartse aanpassing van de uitgaven met 0,7 miljard.
Zorgsector
Tabel 3.3.6. De uitgavenontwikkeling 1994 in de Zorgsector ; in miljarden
1994
Uitgaven Zorgsector Miljoenennota 1993 Overschrijding Maatregelen Nominaal/technisch Arbeidsmarktimpuls Uitgaven Zorgsector Miljoenennota 1994
59,7 + 1,1 -1,1 -1.1 +0.1 58,7
Het budgettaire beleid 1993 en 1994
Uitgavenontwikkeling zorg
Collectieve lastendruk
In de totale zorgsector doet zich in 1994 per saldo een neerwaartse mutatie voor van 1,0 miljard. Deze bijstelling is het saldo van overschrijdingen van 1,1 miljard, compensatie van deze overschrijdingen, een neerwaartse nominale/technische mutatie van 1,1 miljard en een ophoging van 0,1 miljard voor een arbeidsmarktimpuls. De overschrijding van 1,1 miljard hangt voor 1,0 miljard samen met tegenvallers, waarvan 0,4 miljard bij de kosten van geneesmiddelen, 0,1 miljard bijdekosten vanspecialistische hulp, 0,1 miljard bijziekenhuizen en 0,1 miljard bij tandartsen. Daarnaast is sprake van een besparingsverlies van 0,1 miljard bij hulpmiddelen. De uitgavenverlagende maatregelen van 1,1 miljard hebben voor 0,3 miljard betrekking op medicijnen, voor 0,1 miljard op specialisten, voor 0,1 miljard op ziekenhuizen en voor 0,1 miljard bij tandartsen. De nominale/technische mutatie van -1,1 miljard hangt grotendeels samen met het bevriezen van de salarissen in de G&G-sector in 1994 en is verder het gevolg van de neerwaarts bijgestelde prijsontwikkeling. Tenslotte wordt 0,1 miljard aan het FOZ-kader toegevoegd voor de werkgelegenheidsimpuls zorgsector. Een uitgebreide toelichting op de ontwikkelingen in de zorgsector wordt gegeven in het Financieel Overzicht Zorg 1994.
3.3.7. De collectievelastendruk
In tabel 3.3.7 wordt aangegeven welke mutaties zich sinds de Miljoenennota 1993 hebben voorgedaan in de raming van de collectievelastendruk.
Tabel 3.3.7. Mutaties collectievelastendruk 1994; in % NNI1
1994
A. Collectievelastendruk Miljoenennota 1993 B Mutaties -Belastingdruk -Oruk niet belastingontvangsten -Premiedruk -Effect revisie Nationale Rekeningen C. Collectievelastendruk Miljoenennota 1994
52,9%
-0,6% 0,0% + 1,0% -0,3% 53,0%
1 De cijfers in de tabel worden niet beïnvloed door de AAW/AWW-operatie.
De huidige raming van de belastingdruk 1994 is ten opzichte van de raming in de Miljoenennota 1993 gedaald als gevolg van de in paragraaf 3.3.3 reeds genoemde belastingtegenvaller. De druk van de niet-belastingontvangsten is ten opzichte van de Miljoenennota 1993 vrijwel niet gewijzigd. De premiedruk is opwaarts bijgesteld als gevolg van de eveneens opwaarts bijgestelde uitgaven in verband met werkloosheid. Het effect van de revisie van de Nationale Rekeningen betreft enerzijds het effect van het hogere nationale inkomen (dit leidt tot 0,4%-punt lagere CLD) en anderzijds een opwaartse bijstelling (metO, 1%-punt NNI) van de sociale premies. In samenhang met de revisie van de Nationale Rekeningen is de plafondwaarde uit het regeerakkoord met 0,3%-punt bijgesteld tot 53,3% NNI. Een toelichting op de effecten van de Nationale Rekeningenrevisie wordt gegeven in bijlage 17.
De ontwikkeling van de collectievelastendruk van 1993 op 1994 laat volgens de huidige ramingen een daling zien van 1,7%-punt NNI (van 54,7% NNI naar 53,0% NNI). De belastingdruk daalt, gecorrigeerd voor de AAW/AWW-operatie van 32,5%in 1993naar31,6%in 1994. Dezedaling metO,9%-punt NNI wordt voor 0,3%-punt NNI verklaard uit een incidentele belastingmeevaller in 1993 van 1,2 miljard samenhangend met versnelde inning van belastingen.
Het budgettaire beleid 1993 en 1994
De resterende daling wordt veroorzaakt door het feit dat de belastingontvangsten relatief gezien minder snel stijgen dan het nationale inkomen. Dedalendewinstinkomensoverdeperiode 1992-1993 leiden in 1994 tot lagere inkomsten bij de winstafhankelijke belastingen. Daarnaast leidt het herstel van de winsten in 1994 voor een deel pas in 1995 tot hogere belastinginkomsten. De premiedruk, gecorrigeerd voor de AAW/AWW-operatie, daalt tussen 1993 en 1994 van 20,8% NNI naar 20,2% NNI. Deze dalende premiedruk is de resultante van vrijwel constante premie-ontvangsten en een neerwaarts noemereffect van 0,7%-punt NNI. Bij de premiestelling is rekening gehouden met de gefaseerde vermogensinhaal van de ultimo 1993 verwachte tekorten bij de AWBZ en het AWf (zie ook bijlage 8.3 van de Sociale Nota 1994). De druk van de niet-belastingontvangsten met een collectievelastenkarakter daalt van 1,3% NNI in 1993 naar 1,2% NNI in 1994. Deze daling hangtvolledigsamen met de stijging van het nationaleinkomen. De ontvangsten in guldens blijven vrijwel constant.
Het budgettaire beleid 1993 en 1994
4.
De collectieve sector en de rijksbegroting in meerjarig perspectief
Totaalbeeld rijksfinanciën en collectieve sector
' Deze ramingen zijn verwerkt in de Startbrief (Kamerstukken II, vergaderjaar 1989-1990, 21378, nr 1) De Startbrief bevat de budgettaire vertaling van het regeerakkoord 1989 2 De meerjarencijfers voor het Rijk en de sociale fondsen zijn wat betreft de macro-economische factoren gebaseerd op het behoedzame scenano van het Centraal Planbureau uit het Centraal Economisch Plan 1993
4.1. Inleiding
In dit hoofdstuk worden vanuit verschillende invalshoeken analyses gepresenteerd van de rijks-en collectieve financiën. Eerst staan de ontwikkelingen ten opzichte van de ramingen aan het begin van deze kabinetsperiode centraaM.Zo biedt paragraaf 4.2 inzicht inde uitgavenontwikkeling ende bereikte uitgavenbeheersing in de collectieve sector. In paragraaf 4.3 wordt meer uitvoerig een blik gericht op de mutaties op de rijksbegroting. Vervolgens wordt de ontwikkeling van de rijks-en collectieve financiën in een meerjarig perspectief (1979-1998) geplaatst. Eerstwordt in paragraaf 4.4 de reële uitgavenontwikkeling van de collectieve sector geanalyseerd. In paragraaf 4.5 komt de ontwikkeling van de investeringen in de collectieve sector aan de orde. In de laatste twee paragrafen worden de rijksfinanciën vanuit een economische invalshoek geanalyseerd. De f inanciën van de overige publiekrechtelijke lichamen zijn in dit hoofdstuk alleen aan de orde, waar dit in het kader van de gegeven analyse relevant is.
Voorafgaande aan deze analyses, wordt in onderstaande tabel 4.1.1 een beeld gegeven van de meerjarencijfers voor de jaren 1995-19982. Gewezen wordt op het technische karakter van deze cijfers. Naar huidige inzichten zal hetfinancieringstekort van het Rijkdalen naar3,2% NNI in 1998. Bij de collectievelastendruk treedt eveneens een daling op.
Tabel 4.1.1. Resulterend totaalbeeld rijksfinanciën en collectieve sector; in miljarden, resp. in % NNI -Uitgaven -Nietbelastingontvangsten -Belastingen -Derdenrekening -Feitelijkfinancieringstekort Rijk -Genormeerd financieringstekort Idem, in % NNI -Collectievelaslendruk' -Rijksuitgavenquote -Collectieve-uitgavenquote -EMU-tekort in % BBP -Overheidsschuldquote in % BBP3 -Reële groei netto rijksuitgaven -Reële groei bruto rijksuitgaven -Reële groei netto ccllectieve uitgaven -Reële groei bruto collectieve uitgaven
1994
198,7 31,5 146,0 0,0 21,2
20,6 3,9% 53,0% 38,2% 66,6% 3,6%
81,6% -0,4% -1,7%
-1,2%
-1,9%
1995
200,5 28,6 148,9 0,0 23,0
21,9 4,0% 52,6% 37,1% 65,4% 3,2%
82,1% 0,5% -0,1% 0,2%
-0,2%
1996
205,6 26,6 155,6 0,0 23,3
22,3 3,9% 52,2% 36,5% 64,3% 2,8%
82,1% 0,3% 0,1%
0,2%
0,1%
1997
212,3 26,9 163,8 0,0 21,7
20,6 3,5% 51,9% 35,9% 63,3% 2,3%
81,2% 0,6% 0,1%
0,6%
0,3%
1998
220,9 27,3 172,4 0,0 21,3
20,2 3,2% 51,7% 35,4% 62,6% 2,1%
79,9% 0,8% 0,4%
0,8%
0,6% 1 De plafondwaarde, die is aangepast voor de Nationale Rekeningen revisie bedraagt 53,3%. 2 De collectieve-uitgavenquote heeft betrekking op de uitgaven van het Rijk, de overige publiekrechtelijke lichamen en de sociale fondsen. Aangezien geen meerjarencijfers voor de overige publiekrechtelijke lichamen voorhanden zijn berusten de cijfers vanaf 1995 op een technische extrapolatie 3 Voor een toelichting op de ontwikkeling van de overheidsschuldquote zie paragraaf 2.2 6 4 De reële groei van de collectieve uitgaven (bruto en netto) wordt berekend over de uitgaven van het Rijk en de sociale fondsen De ontwikkeling van de uitgaven van de overige publiekrechtelijke lichamen is hier dus niet in meegenomen (zie voor een toelichting op de berekening van de reële groeicijfers bijlage 168)
De collectieve sector en de rijksbegroting in meerjarig perspectief
Uitgavenontwikkeling ten opzichte van Startbrief
Uitgavenontwikkeling rijksbegroting (in enge zin)
3 Kamerstukken II, vergaderjaar 1993-1994, 23402, nrs. 1-2. 4 Kamerstukken II, vergaderjaar 1993-1994, 23407, nrs. 1-2.
4.2. De uitgavenontwikkeling in de collectieve sector ten opzichte van de Startbrief Deze paragraaf bevat een analyse van de uitgavenontwikkeling in de collectieve sector ten opzichte van de ramingen aan het begin van deze kabinetsperiode (Startbrief). De bedoeling van deze analyse is een beeld te schetsen van de opgetreden uitgavenmutaties en de bereikte uitgavenbeheersing.
De uitgaven van de collectieve sector zijn ingedeeld in de sectoren rijksbegroting in enge zin, sociale zekerheid en zorg. De mutaties worden onderscheiden in nominale mutaties, mutaties in de volumesfeer en technische en overige mutaties. Wat betreft de nominale mutaties is van belang dat daarin alle mutaties in de sfeer van de arbeidsvoorwaarden en de koppeling uitkeringen zijn opgenomen en dus bijvoorbeeld ook de lagere uitgaven als gevolg van de nullijn in 1994. De bedragen voor de sociale zekerheid en de zorgsector komen overeen met de cijfers uit de Sociale Nota 19943respectievelijk het Financieel Overzicht Zorg 1994*.
Rijksbegroting in enge zin
Tabel 4.2.1 geeft allereerst het beeld voor de rijksbegroting in enge zin.
Tabel 4.2.1. De uitgavenontwikkeling van de rijksbegroting in enge zin in 1994 ten opzichte van de Startbrief'; in miljarden
1994
A. Stand Startbrief B. Nominale mutaties C. Volumemutaties (w.v. generale ombuigingen) (w.v. overige tekortbeperkende maatregelen) (w.v overige volumemutaties) D. Technische en overige mutaties E. Stand Miljoenennota 1994
147.4 + 3,3 -11.4 (-18.0) (-5.2) ( + 11,8) + 1,7 141,0
' De cijfers hebben betrekking op het saldo van uitgaven op de rijksbegroting (incl. debudgetteringen en excl uitgaven voor sociale zekerheid en zorg) en de niet-belastingontvangsten (excl aardgasbaten). 2 Betreft met name de overheveling van de WABM naar de belastingen en de overheveling van AAW-voorzieningen naar het Gemeentefonds.
De nominale mutaties hangen voor een belangrijk deel samen met de per saldo hogere loon-en prijsontwikkeling dan verwerkt in de Startbrief. De volumemutaties worden gedomineerd door de ombuigingen. Naast de ombuigingen zijn ook overige tekortbeperkende maatregelen getroffen (incidentele niet-belastingontvangsten). Het restant, in casu het saldo van mee-en tegenvallers en beleidsmatige mutaties, bestaat voornamelijk uit macro-economische tegenvallers (bijvoorbeeld rente ad 3,4 miljard) en een aantal generale beleidsintensiveringen. In paragraaf 4.3 wordt uitvoeriger ingegaan op de ontwikkelingen op de totale rijksbegroting sinds de Startbrief.
De collectieve sector en de rijksbegroting in meerjarig perspectief
Uitgavenontwikkeling sociale zekerheid Uitgavenontwikkeling zorg
Sociale zekerheid
In tabel 4.2.2 wordt het beeld voor de socialezekerheidssector ten opzichte van de Startbrief geschetst.
Tabel 4.2.2. De uitgavenontwikkeling in de sociale zekerheid in 1994 ten opzichte van de Startbrief'; in miljarden
1994
A. Stand Stanbrief B. Nommale mutaties C. Volumemutaties (w.v. ombuigingen) (w.v. overige volumemutaties) D. Technische en overige mutaties E. Stand Miljoenennota 1994
108,6 -0,8 + 3,5 (-4.2) ( + 7.7) -1,6 109,7
1 Inclusief aandeel rijksbegroting. 2 Betreft met name de verschuiving van lasten voor ziekteverzuim naar werkgevers en de overheveling van AAW-voorzieningen naar het Gemeentefonds en de AWBZ.
De mutatie in de nominale sfeerwordt mede veroorzaakt door het op nul stellen van de stijging van de uitkeringen in 1993 en 1994. In de Startbrief is uitgegaan van koppeling aan de loonontwikkeling in de marktsector. Deze werd in de Startbrief cumulatief geraamd op 11,6%. De mutatie in de volumesfeerwordï hoofdzakelijk bepaald door tegenvallende ontwikkelingen op het gebied van de arbeidsongeschiktheid, ziekteverzuim en de werkloosheid. De ombuigingen van 4,2 miljard, die daar tegenover staan, betreffen met name het beleidspakket ter reductie van het beroep op arbeidsongeschiktheidsregelingen.
Zorgsector
Tabel 4.2.3 geeft een overzicht van de uitgavenontwikkeling in de zorgsector ten opzichte van de Startbrief.
Tabel 4.2.3. De uitgavenontwikkeling van de zorgsector in 1994 ten opzichte van de Startbrief'; in miljarden
1994
A. Stand Startbrief B. Nominale mutaties C. Volumemutaties (w.v. ombuigingen) (w.v. overige volumemutaties) D. Technische en overige mutaties E. Stand Miljoenennota 1994
54,1 + 3,6 -0,3 (-2.8) ( + 2.5) + 1,3 58.7 1 De cijfers in deze tabel hebben betrekking op de uitgaven van de totale zorgsector. Het gaat derhalve zowel om het collectief als het via private middelen gefinancierde deel van de zorgsector. 2 Betreft met natne uitgavenverhogingen van de Academische Ziekenhuizen en de overheveling van AAW-voorzieningen naar de AWBZ.
Ten opzichte van de Startbrief zijn de uitgaven in de zorgsector als gevolg van nominale factoren met ongeveer 3,6 miljard gestegen. De oorzaak van deze uitgavenstijging is zowel gelegen in de loonals in de prijssfeer. In de volumesfeer hebben zich aanzienlijke uitgavenoverschrijdingen voorgedaan. Daarbij gaat het vooral om overschrijdingen in de sfeer van de geneesmiddelen, de specialisten, tandartsen en extra uitgaven in het kader van het Beleidskader Arbeidsmarkt Zorgsector. Tegenover deze uitgavenoverschrijdingen staat een aanzienlijk bedrag uitgavenbeperkende maatregelen (inclusief maatregelen uit de Tussenbalans). Per saldo is sprake van een uitgavendaling in de volumesfeer.
De collectieve sector en de rijksbegroting in meerjarig perspectief
Per saldo lagere uitgaven als gevolg van forse ombuigingen Financieringstekort 1994 conform Startbrief en Miljoenennota 1994
Samenvattend
Ten opzichte van de raming bij de Startbrief bedraagt het totaal van de uitgavenverhogingen in de volumesfeer op de rijksbegroting (in enge zin, bij de sociale zekerheid en de zorg circa 22 miljard in 1994. Daarentegen heeft de regering voor in totaal circa 30 miljard ombuigingen (inclusief ruim 5 miljard overige tekortbeperkende maatregelen) in deze sectoren getroffen. Deze ombuigingen dienen ook in samenhang te worden gezien met de forse belastingtegenvallers. De uitgavenstijging als gevolg van nominale factoren is relatief beperkt gebleven. Al met al vertonen de uitgaven in deze kabinetsperiode een beheerste ontwikkeling.
4.3. Nadere analyse van de ontwikkeling van de rijksbegroting ten opzichte van de Startbrief In deze paragraaf wordt meer uitvoerig een blik gericht op de mutaties op de rijksbegroting sinds de Startbrief.
Het totale budgettaire beeld ten opzichte van de Startbrief Volgens de huidige inzichten komt het financieringstekort van het Rijk in 1994 uit op 3,9% NNI. Ten tijde van de Startbrief werd voor 1994 een financieringstekort van 3%% NNI geraamd, hetgeen Vfc%-punt NNI boven de doelstelling uit het regeerakkoord lag. Hoewel deze ramingen voor het financieringstekort slechts weinig uiteenlopen, laten de hierachter schuilgaande uitgaven-en ontvangstenramingen substantiële mutaties zien. Tabel 4.3.1 brengt deze ontwikkelingen in beeld. Uit de tabel blijkt dat op de rijksbegroting tegenover tekortverhogende mutaties van 30,2 miljard en intensiveringen van 4,0 miljard een pakket aan tekortbeperkende maatregelen van in totaal 33,1 miljard staat. De tabel geeft daarmee een beeld van de forse inspanningen die de regering heeft geleverd om de tekortverhogende invloed van de verschillende na de Startbrief opgetreden tegenvallers te pareren.
Tabel 4.3.1. Het financieringstekort 1994 t.o.v. de Startbrief; in miljarden resp. % NNI; + = tekortverhogend
1994 mld gld
(% NNI)
A. Financieringstekort 1994 ten tijde van de Startbrief
19,7
(3*/4%) B. Mutaties Belastingtegenvaller
+20,3 Meevaller aardgasbaten
-0,8 Uitgaven en niet belastingontvangsten
+6,6 (w.v. mee-en tegenvallers)
( + 6,8) (w.v. ovenge beleidsmatige mutaties)
(-0.2) Nommale uitgavenmutaties
+4,1 Subtotaal
+30,2 C. Beleidsintensiveringen
+4,0 D. Tekortbeperkende maatregelen Uitgaven en niet-belastingontvangsten
-25,5 (w.v. generale ombuigingen)1
(-18.9) (w.v. overige tekortbeperkende maatregelen)2
(-6,6) Belastingen
-7,6 Subtotaal
-33,1 E. Technische en overige mutaties
-0,2 F. Financieringstekort 1994 Miljoenennota 1994
20,6
(3,9%)
1 Inclusief debudgetteringen. Met bedrag aan maatregelen komt niet overeen met het bedrag uit tabel 4.2.1, omdat in deze tabel gekeken wordt naar het totaal van de rijksbegroting inclusief uitgaven op de njksbegroting ten behoeve van sociale zekerheid en zorg. 2 Inclusief verlaging van de rijksbijdrage AAW/AWW, die geïsoleerd beschouwd tot lastenverzwaring heeft geleid.
De collectieve sector en de rijksbegroting in meerjarig perspectief
Belastingtegenvaller 20,3 miljard
Meevaller aardgasbaten 0,8 miljard
Tegenvallers bij de uitgaven 6,8 miljard
Belastingtegenvaller
Bovenop de structurele belastingtegenvallers uit het begin van de kabinetsperiode (met name bij de inkomsten-en vennootschapsbelasting) komen de gevolgen van de zwakke conjunctuur in latere jaren. Deze manifesteert zich vooral bij de loonbelasting, de omzetbelasting en de vennootschapsbelasting. Daarbij kan nog worden aangetekend dat bij een nominale ontwikkeling, zoals in 1989 geraamd door het Centraal Planbureau, de tegenvaller nog groter zou zijn uitgevallen.
Aardgasbaten
De aardgasbaten vallen 0,8 miljard mee als gevolg van een beduidend hogere afzet. Deze hogere afzet is hoofdzakelijk het gevolg van een hoger exportvolume. De dollarkoers komt naar verwachting hoger uit dan geraamd in de Startbrief (f 2,00 versus f 1,78), de olieprijs daarentegen lager ($ 18 versus $21).
Uitgaven en niet-belastingontvangsten (excl. gasbaten en nominaal)
-Saldo mee-en tegenvallers Bij de uitgaven en niet-belastingontvangsten doet zich per saldo een tegenvaller voor van 6,8 miljard.
Tabel 4.3.2. Mee-en tegenvallers uitgaven en niet-belastingontvangsten t.o.v. de Startbrief; in miljarden, + = tekortverhogend
1994
Macro Rente Nationale Schuld Rente VROM Rente-effect VAW1 EG-afdrachten Werkloosheid Winstafdracht DNB2 Ontwikkelingssamenwerking Subtotaal macro Nietmacro Studiefinanciering Leerlingenaantallen Asielzoekers Wachtgelden Invorderingsrente WIR Volume ABW Toeslagenwet en IOAW Overig Subtotaal niet macro
Totaal
+ 3,4 + 0,6 + 0,2 + 0,7 + 0,9 -0,6 -0,2
+ 0,5 +0.6 + 0,5 +0,3 + 0,2 + 0,2 -0,7 -0,3 +0,5
+ 5,0
+ 1,8
+ 6.8
' Dit betreft het saldo van 0,7 miljard lagere rente-uitgaven Nationale Schuld en 0,5 miljard lagere renteontvangsten VROM. * Grotendeels veroorzaakt door hogere renteontvangsten voor De Nederlandsche Bank uit hoofde van de goudverkopen in 1992. 3 Alleen de directe kosten.
Waarvan 5,0 miljard macro
Tabel 4.3.2 laat zien dat het overgrote deel van de totale tegenvaller het gevolg is van een andere macro-economische ontwikkeling dan in de Startbrief werd voorzien. Daarbij gaat het vooral om een hoger dan geraamde rentevoet (o.a. ten gevolge van de Duitse eenwording) en de tegenvallende werkloosheid. Ook de EG-afdrachten komen hoger uit (niet optreden van voorziene meevaller landbouwuitgaven, communautaire beleidsintensiveringen, onder meer ten behoeve van Oost-Europa). Bij de De collectieve sector en de rijksbegroting in meerjarig perspectief
Nominale mutaties 4,1 miljard
4,0 miljard extra uitgaven uitgaven die niet zijn gekoppeld aan macro-economische factoren, doet zich per saldo een beperkte tegenvaller voor. De belangrijkste tegenvallers hebben betrekking op de studiefinanciering, hogere leerlingenaantallen en asielzoekers.
-Overige beleidsmatige mutaties Het saldo «overige beleidsmatige mutaties» is het saldo van specifiek gecompenseerde beleidsintensiveringen enerzijds en specifiek aangebrachte compensatie voor intensiveringen en tegenvallers anderzijds.
Nominale mutaties
In tabel 4.3.3 staan de nominale mutaties uitgesplitst. Hierbij is geen onderscheid gemaakt tussen mee-en tegenvallers en beleidsmatige mutaties. Het betreft derhalve een saldo van macro-economische ontwikkelingen en beleidsmatige keuzes.
Tabel 4.3.3. Nominale mutaties t.o.v. de Startbrief; in miljarden; + = tekortverhogend
1994
Loonbijstelling Prijsbijstelling Nominale bijstelling Gemeente-en Provinciefonds Indexering Wet Studiefinanciering Indexering AKW Koppeling uitkeringen Totaal nominale mutaties
+ 1,7 + 1,5 +0,6 +0,4 -0.1 0,0 +4,1
De mutatie uit hoofde van de nominale ontwikkeling bedraagt per saldo 4,1 miljard. De hogere uitgaven voor de loonbijstelling zijn niet zozeer het gevolg van de ontwikkeling van arbeidsvoorwaarden collectieve sector als wel van andere factoren (ABP-complex, premie-ontwikkeling). De prijsbijstelling komt 1,5 miljard hoger uit door een licht hogere inflatie dan geraamd in de Startbrief. De post koppeling uitkeringen komt per saldo niet hoger uit dan geraamd in de Startbrief; tegenover verhogingen in 1990, 1991 en 1992 als gevolg van een hoger koppelingspercentage staan verlagingen als gevolg van de nullijn in 1993 en 1994.
Generale beleidsin tensiveringen
In tabel 4.3.4 staan de belangrijkste generale beleidsintensiveringen vermeld, waartoe na de Startbrief is besloten. De in tabel 4.3.4 opgenomen intensiveringen zijn derhalve additioneel ten opzichte van de beleidsintensiveringen in de Startbrief. Voor een overzicht van de intensiveringen uit de Startbrief wordt verwezen naar Miljoenennota 1991, paragraaf 4.3.2.
Tabal 4.3.4. Generale beleidsintensiveringen 1994 op de rijksbegroting t.o.v. de Startbrief; in miljarden
1994
Investeringen Interne veiligheid Internationaal beleid Salanssen onderwijspersoneel Bestuursakkoord gemeenten en provincies Overig Totaal
1,7 0,6 0,3 0.3 0,2 09 4,0
De collectieve sector en de rijksbegroting in meerjarig perspectief
Ombuigingen 18,9 miljard
Overige tekortbeperkende maatregelen 6,6 miljard
Fiscale maatregelen per saldo 7,6 miljard
5 Kamerstukken II, vergaderjaar 1990-1991, 21998, nr. 2.
De grootste beleidsintensiveringen hebben betrekking op investeringen in het kader van het Structuurschema Verkeer en Vervoer (0,8 miljard), de investeringsimpuls (0,6 miljard) en overige investeringen in de fysieke infrastructuur (0,3 miljard). Deze investeringen komen voor een groot deel ten gunste van de infrastructuur voor het openbaar vervoer. Onder de post interne veiligheid zijn, naast de additionele uitgaven voor cellen (0,3 miljard), ook uitgavenverhogingen voor de politie en de rechterlijke macht opgenomen.
Maatregelen
-Uitgaven en niet-belastingontvangsten In tabel 4.3.5 worden de belangrijkste tekortbeperkende maatregelen op een rij gezet.
Tabel 4.3.5. Generale ombuigingen en overige tekortbeperkende maatregelen rijksbegroting t.o.v. Startbrief', m miljarden
1994
A. Generale ombuigingen Subsidies Defensie (Grote) efficiency Ontwikkelingssamenwerking Ziekteverzuim Decentralisatie Sociale zekerheid Overig Evenredig aandeel GF/PF Subtotaal B. Overige tekortbeperkende maatregelen Incidentele niet-belastingontvangsten Verlaging rijksbijdrage AAW/AWW4 Subtotaal C. Totaal 4,1 1.3 1.0 0,9 0,4 0,4 0,3 9.3 1.1 18.9 5,2 1.4 6,6 25,5
1 Inclusief eventuele reeds opgetreden besparingsverliezen. 2 Exclusief het aandeel van Defensie in overige generale ombuigingen en ziekteverzuim Inclusief deze ombuigingen bedraagt het ombuigingstotaal voor Defensie 2,8 mld. 3 Inclusief afschaffing kapitaalmarktmiddelen. * De verlaging van de rijksbijdrage AAW/AWW heeft, geïsoleerd beschouwd, tot lastenverzwaring geleid.
De belangrijkste van deze generale ombuigingen en overige tekortbeperkende maatregelen zijn getroffen in het kader van de Tussenbalans en de Voorjaarsnota 1993. Uit de tabel blijkt dat een belangrijk deel van de generale ombuigingen is gebaseerd op een gerichte prioriteitenstelling (bijvoorbeeld subsidies, defensie, efficiency en decentralisatie). De categorie «overig», die ongeveer de helft van het totale bedrag aan generale ombuigingen omvat, bestaat uit ombuigingen die proportioneel over de hoofdstukken zijn verdeeld, ombuigingen die verdeeld zijn naar rato van de uitdeling uit de prijsbijstelling en een beperkte restcategorie De incidentele niet-belastingontvangsten (niet behorend tot de collectieve lastendruk) worden toegelicht in paragraaf 3.3.3 van deze Miljoenennota.
Belastingmaatregelen
Tabel 4.3.6 geeft een overzicht van de fiscale maatregelen die de regering heeft getroffen sinds de Startbrief. Een groot deel van deze maatregelen vloeit voort uit de Tussenbalans (brandstofaccijnzen en motorrijtuigenbelasting, huurwaardeforfait, tabaksaccijns en milieubelasting). Naast deze belastingverhogingen, welke mede samenhangen De collectieve sector en de rijksbegroting in meerjarig perspectief
met beleidsdoelstellingen op het gebied van milieu en volkshuisvesting, heeft de regering met het oog op stimulering van de arbeidsparticipatie en het inkomensbeleid ook lastenverlichtingen aangebracht (verhoging belastingvrije som, vergroting arbeidskostenforfait, verlaging tarief eerste schijf). Verder is de inflatiecorrectie op de schijven in de LB/IB een aantal jaren beperkt. Daarnaast is de regering, ondanks de precaire budgettaire situatie, erin geslaagd om, met het oog op een lagere inflatie en inflatieverwachtingen, de BTW-vetïaging (welke reeds was opgenomen in de Startbrief) voor 1%-punt doorgang te laten vinden.
Tabel 4.3.6. Belastingmaatregelen t.o.v. de Startbrief; in miljarden 1994
A. Verhogingen Beperking inflatiecorrectie Brandstofaccijnzen en motorrijtuigenbelasting' Milieubelasting (WABM) Fraudebestrijding Tabaksaccijns Huurwaardeforfait Beperking voorgenomen BTW-verlaging Omzetting BVB in BPM B. Verlagingen Belastingvrije som Arbeidskostenforfait Verlaging tarief eerste schijf R&D-faciliteit Saldo overige maatregelen C. Totaal
4,1 3,3 1,1 1,1 0.9 0,7 0,5 0,4
-2,1 -1,1 -0,9 -0,2 -0,2 7,6
1 Inclusief weglek reiskostenforfait en compensatie wegvervoer. 2 Inclusief verscherping voorlopige aanslagregeling. 3 De belastingtegenvaller bedraagt in deze periode 20,3 miljard (zie tabel 4.3.1).
Samenvattend
Samenvattend: omvangrijke tegenvallers, forse maatregelen
Reële groei van de uitgaven
6 De netto rijksuitgaven betreffen de bruto uitgaven van het Rijk minus de niet-belastingontvangsten. De bruto rijksuitgavenu\n inclusief debudgetteringen. De niet-belastingontvangsten van het Rijk zijn exclusief aardgasbaten, milieuheffingen en incidentele ontvangsten zoals verkoop van staatsdeelnemingen en vervroegde aflossingen van woningwetleningen. De uitgaven van de sociale fondsen betreffen zowel de socialezekerheidsfondsen als de fondsen in de zorgsector. De netto rijksuitgaven zijn op kasbasis, de uitgaven van de sociale fondsen zijn op transactiebasis.
De in de huidige kabinetsperiode opgetreden substantiële tegenvallers op de rijksbegroting (met name bij de belastingontvangsten) zijn gecompenseerd door een fors pakket maatregelen. Dit pakket van in totaal 33,1 miljard bestaat voor circa driekwart uit maatregelen op het gebied van de uitgaven en niet-belastingontvangsten en voor een kwart uit fiscale maatregelen. Het pakket heeft niet alleen compensatie geboden voor de (belasting)tegenvallers, maar daarnaast ook de ruimte geschapen voor een aantal beleidsintensiveringen (bijvoorbeeld verkeer en vervoer, veiligheid).
4.4. Reële groei rijksbegroting en sociale fondsen 1979-1998
In deze paragraaf wordt een analyse gepresenteerd van de reële ontwikkeling van de netto uitgaven van het Rijk en de sociale fondsen in de periode 1979-1998. Uit deze analyse wordt duidelijk bij welke beleidsterreinen de reële-uitgavengroei is neergeslagen. Bovendien zal een vergelijking met de reële economische groei worden gemaakt, waardoor inzicht wordt verkregen in de ontwikkeling van de uitgavenquote. Voor de netto uitgaven van het Rijk en de sociale fondsen te zamen zal in deze paragraaf de term netto collectieve uitgaven worden gehanteerd. Voor de berekening van de reële groei is gedefleerd met de prijsontwikkeling van het bruto binnenlands produkt (BBP).
De collectieve sector en de rijksbegroting in meerjarig perspectief
Reële netto-uitgavenontwikkeling rijksbegroting en sociale fondsen Grafiek 4.4.1 geeft de reële ontwikkeling van de netto collectieve uitgaven weer.
Grafiek 4.4.1. Reële ontwikkeling van de netto collectieve uitgaven; indexcijfers, 1979 = 100
130
120
110
1989
1994
7 Ten behoeve van de vergelijkbaarheid in de tijd, zijn de rijksuitgaven in alle jaren exclusief rijksbijdragen aan de sociale fondsen en exclusief de kinderbijslag. De rijksuitgaven zijn bovendien in alle jaren inclusief de WWV, de gezinshulp en de gezinsverzorging, die alle drie in de jaren '80 van de rijksbegroting zijn overgeheveld naar de sociale fondsen. De uitgaven van de sociale fondsen zijn in alle jaren inclusief de kinderbijslag, exclusief WWV, gezinshulp en gezinsverzorging en exclusief de brutering «Oort».
Uit de grafiek blijkt dat de netto collectieve uitgaven in vrijwel alle jaren zijn opgelopen. Over de gehele periode 1979-1998 bedraagt de reële groei bijna 30% (gemiddeld circa 1'/z% per jaar). In 1994 is sprake van een reële daling van de netto collectieve uitgaven.
In tabel 4.4.1 wordt de gemiddelde reële groei per jaar voor een aantal subperiodes gepresenteerd.
Tabel 4.4.1. Reële groei van de netto collectieve uitgaven; gemiddelde groei per jaar'
1979-1984
1984-1989
1989-19941994-1998
Collectieve sector Rijk Sociale fondsen (fondsen sociale zekerheid) (fondsen zorgsector)
2,7% 3,9% 0,8% (0,2%) (2,4%)
1,0% 0,6% 1,7% (1,4%) (2,4%)
1,2% 0,2% 2,6% (1,5%) (4,8%)
0,5% 0,6% 0,3% (-0,7%) (2,1%)
1 De cijfers voor het Rijk hebben betrekking op de gehele rijksbegroting De uitgaven van de sociale fondsen betreffen de uitgaven van de sociale zekerheidsfondsen en de fondsen in de zorgsector. Deze indeling sluit niet aan bij de verdeling die gehanteerd wordt in het kader van de budgetdiscipline (rijksbegroting in enge zin, sociale zekerheid (incl. rijksbegrotingsdeel), zorgsector (incl het via de rijksbegroting en het particulier gefinancierde deel) en arbeidsvoorwaarden collectieve sector)
De collectieve sector en de rijksbegroting in meerjarig perspectief
Uitsplitsing van de reële groei naar categorieën
Gemiddeld groeiden de netto uitgaven van de collectieve sector het sterkst in de periode 1979-1984, namelijk met 2,7% per jaar, terwijl de uitgavengroei met 0,5% per jaar het laagst is in de periode 1994-1998. In de eerste subperiode werd de groei van de netto collectieve uitgaven gedomineerd door de ontwikkeling van de rijksuitgaven. In de perioden 1984-1989 en 1989-1994 zijn de uitgaven van de sociale fondsen de belangrijkste oorzaak van de groei.
Verklaring reële uitgavenontwikkeling per periode
De functionele classificatie van de overheidsuitgaven vormt de basis voor de verklaring van de reële ontwikkeling van de netto collectieve uitgaven in het vervolg van deze paragraaf. Onderstaande grafiek 4.4.2 geeft per periode de uitgavencategorieën met het grootste (positieve of negatieve) aandeel in de gemiddelde jaarlijkse totale reële uitgavengroei weer9. In de grafiek worden dus alleen de belangrijkste componenten van de totale uitgavengroei weergegeven, om zo deze totale groei te verklaren. Dit aandeel is afhankelijk van twee factoren, namelijk de procentuele groei van de uitgavencategorie zelf en het aandeel van deze uitgavencategorie in het totaal van de netto collectieve uitgaven. Een categorie met een groot aandeel in de totale uitgaven, maar zonder een opvallend hoge procentuele groei, kan een groot aandeel in de totale uitgavengroei hebben. Een voorbeeld daarvan zijn de socialezekerheidsuitgaven, die in de periode 1979-1984 met gemiddeld 3Vi% groeiden, maar een relatief groot aandeel van 1,4%-punt in de totale netto-uitgavengroei hebben. Anderzijds komt het voor dat een categorie procentueel gezien erg snel groeit, maar slechts een klein aandeel in de totale uitgaven heeft, en daardoor ook geen groot aandeel heeft in de totale groei. De uitgaven voor milieu en natuur in de periode 1979-1984 zijn daarvan een voorbeeld: in deze periode groeide deze uitgavenpost gemiddeld met bijna 20%, terwijl het aandeel van deze uitgaven in de groei van de netto collectieve uitgaven verwaarloosbaar klein is.
Grafiek 4.4.2. De belangrijkste onderdelen van de reële ontwikkeling van de netto collectieve uitgaven; in procentpunten van de totale groei
1979-1984
1984-1989
8 De functionele classificatie van de rijksuitgaven wordt gepresenteerd in bijlage 14 van deze Miljoenennota. De uitgaven van de sociale fondsen zijn in deze paragraaf toegedeeld naar de uitgavencategorieën sociale zekerheid en volksgezondheid. Deze categorieën bevatten derhalve zowel de uitgaven van deze sectoren die gefinancierd worden via de rijksbegroting als die waarvan de financiering via de sociale fondsen loopt. Deze categorieën komen in grote lijnen, maar niet volledig, overeen met de indeling zoals gehanteerd in de Sociale Nota en het Financieel Overzicht Zorg; de indeling in deze nota's is relevant voor de budgetdisciplme 9 In grafiek 4.4.2 worden voor alle subperiodes 5 uitgavencategorieën (inclusief een post overige) gepresenteerd, behalve voor de periode 1994-1998, waar vanwege een identieke groei bij een tweetal categorieën, 6 categorieën worden gepresenteerd.
Rerte staatsschuld
Ondei 1989-1994
Rente staatsschuld
Undei Volksgezondheid 1994-1998 erheden Volkshuisvesting Sociale zekerheid De collectieve sector en de rijksbegroting in meerjarig perspectief
Reële groei 1979-1984: gemiddeld 2,7% per jaar
Reële groei 1984 -1989: gemiddeld 1,0% per jaar
Reële groei 1989 -1994: gemiddeld 1,2% per jaar
De periode 1979-1984
In de eerste periode wordt de netto-uitgavengroei van 2,7% voor ruim de helft bepaald door de sociale zekerheid. Dit weerspiegelt de groei van het aantal werkloosheidsuitkeringen, dat in deze periode verdnevoudigde tot 658.000. De tweede categorie met een groot aandeel in de netto-uitgavengroei is de rente op de staatsschuld. Als gevolg van de omvangrijke financieringstekorten in die jaren, liep de staatsschuld op van 84 miljard in 1979 tot 203 miljard in 1984. Doordat bovendien de gemiddelde rentevoet op de staatsschuld opliep als gevolg van de zeer hoge kapitaalmarktrente, deed zich van 1979 op 1984 een verdrievoudiging van de rente-uitgaven voor. De volksgezondheidsuitgaven groeiden in deze periode met 0,2%-punt, met name als gevolg van de nominale ontwikkeling, die in de volksgezondheid vaak hoger ligt dan de nominale ontwikkeling van het BBP. De reële uitgaven aan onderwijs zijn in de jaren 1979-1984 gedaald. Een belangrijke oorzaak hiervan vormen de ombuigingsoperaties en de algemene salarismaatregelen van begin jaren '80, die vanwege het grote aandeel in de totale rijksuitgaven en in de personeelsuitgaven, sterk doorwerkten in het onderwijs.
Deperiode 1984-1989
De reële groei van 1,0% per jaar in de periode 1984-1989 werd in de eerste plaats veroorzaakt door de rente op de staatsschuld (0,3%-punt). Weliswaar daalden in deze periode zowel de gemiddelde rentevoet op de staatsschuld (met V/2%-punt) als het financieringstekort (met 7'/2 miljard gulden of 3% BBP), maar de staatsschuld liep nog altijd met 90 miljard op. In de tweede plaats is de groei van de volksgezondheidsuitgaven een belangrijke verklaring. Deze uitgaven groeiden enerzijds als gevolg van de hogere nominale ontwikkeling in de volksgezondheid. Anderzijds hangt deze uitgavengroei samen met de stelselherziening in 1989 («Dekker»), waarbij de gezinsverzorging en de psychiatrische hulp werden overgeheveld naar de AWBZ. Doordat een deel van deze voorzieningen voorheen particulier werd gefinancierd, heeft deze overheveling geleid tot een stijging van de netto collectieve uitgaven. Daar staat tegenover dat door de opheffing van de vrijwillige ziekenfondsverzekering in 1986, het collectief gefinancierde deel van de volksgezondheid is afgenomen. De totale volksgezondheidsuitgaven (collectief èn particulier gefinancierd) wijzigen door deze overhevelingen in beginsel niet. Voorts stegen de onderwijsuitgaven. De belangrijkste oorzaak daarvan ligt bij de invoering van het nieuwe stelsel voor studiefinanciering in 1986. Eén element van dit nieuwe stelsel betrof de overheveling van een deel van de middelen die eerst aan kinderbijslag voor studerenden werden besteed, van de sociale zekerheid naar het onderwijs, waar deze gelden vervolgens werden aangewend voor studiefinanciering. Exclusief deze overheveling is het aandeel van onderwijs in de totale netto-uitgavengroei 0,0%-punt. De laatste grote post betreft de uitgaven voor buitenlandse betrekkingen, met een aandeel van 0,2%-punt als gevolg van de groei van de EG-afdrachten.
De periode 1989-1994
In de huidige kabinetsperiode hebben de uitgaven ten behoeve van de volksgezondheid met 0,7%-punt het grootste aandeel in de totale uitgavengroei van 1,2%. De oorzaak hiervan is in de eerste plaats de stelselherziening ziektekostenverzekering; daarbij zijn in 1992 de vergoeding van de geneesmiddelen en enkele kleinere posten ondergebracht bij de AWBZ. Het particulier gefinancierde deel van de volksgezondheidsuitgaven is daardoor afgenomen, zodat de totale uitgaven in de zorgsector door deze stelselherziening in beginsel niet gewijzigd zijn. Ten tweede De collectieve sector en de rijksbegroting in meerjarig perspectief
zijn de intensiveringen uit het regeerakkoord van belang. Als derde factor speelt opnieuw de nominale ontwikkeling in de volksgezondheid een rol. De oorzaak van de groei van de socialezekerheidsuitgaven, met een aandeel van 0,5%-punt, moet worden gezocht in de werkloosheid, die in 1993 en 1994 sterk oploopt. Bij de sociale zekerheid is overigens van belang dat in deze kabinetsperiode is besloten tot ombuigingsmaatregelen in de sociale zekerheid, waarvan de budgettaire effecten pas in latere jaren zichtbaar worden. Als gevolg van de hogere uitgaven in verband met de rente op staatsschuld lopen de netto collectieve uitgaven in deze periode met 0,4% op. Hoewel het financieringstekort in de jaren 1989-1994 weer daalt, blijft de staatsschuld stijgen. De procentuele groei van de staatsschuld neemt wel af ten opzichte van de jaren '80. De gemiddelde rentevoet op de staatsschuld stabiliseert in de periode 1989-1994. De uitgaven voor economische aangelegenheden dalen als gevolg van het feit dat in 1990 voor de laatste keer omvangrijke WIR-uitgaven werden gedaan. Voor de overige uitgavencategorieën wordt per saldo een reële nulgroei geraamd. Een grote post daarbinnen vormen de uitgaven ten behoeve van de lagere overheden, met een aandeel van '/4%-punt in de totale netto-uitgavengroei. De stijging van deze uitgaven hangt samen met de overheveling van onder meer specifieke uitkeringen naar de algemene uitkering uit het Gemeente-en Provinciefonds in het kader van de Decentralisatielmpuls. Daar staan iagere uitgaven bij met name verkeer en waterstaat en sociale zekerheid tegenover. Een tweede grote post betreft de uitgaven voor buitenlandse betrekkingen (aandeel in de totale uitgavengroei +0,2%-punt). Deze uitgaven lopen op als gevolg van de stijging van de EG-afdrachten. Belangrijke dalers binnen de overige uitgavencategorieën zijn defensie en volkshuisvesting (beide een aandeel van -0,2%-punt).
De periode 1994-1998
Reële groei 1994 -1998:
De netto-uitgavengroei die in de huidige meerjarencijfers voor de gemiddeld 0,5% per jaar komende kabinetsperiode wordt voorzien bedraagt 0,5%. Hiervan wordt 0,4%-punt verklaard door de uitgaven voor de lagere overheden. Dit wordt vooral veroorzaakt door de overheveling van de huisvestingskosten voor het primair onderwijs naar het Gemeentefonds in 1995 en de wijzigingen in de normensystematiek van de Algemene Bijstandswet. De onderwijsuitgaven ten behoeve van de lagere overheden en de socialezekerheidsuitgaven dalen daardoor. Daarnaast speelt het 1% volumeaccres een rol. Dit accres, dat is afgeleid van de huidige bestuursakkoorden, is bij wijze van technische veronderstelling ook voor de komende kabinetsperiode verwerkt. Een tweede post met een relatief groot aandeel in de groei van de netto collectieve uitgaven wordt gevormd door de volksgezondheidsuitgaven. Dit hangt enerzijds samen met de technische veronderstelling van jaarlijks 1,3% volumegroei die in de meerjarencijfers van de zorgsector is verwerkt. Anderzijds wordt voor de volksgezondheid een nominale ontwikkeling voorzien die opnieuw hoger ligt dan die van het BBP. Voor de volkshuisvestingsuitgaven wordt voor de periode 1994-1998 een aandeel van -0,1%-punt geraamd in de groei van de netto collectieve uitgaven. Deze daling is met name een gevolg van de daling van de objectsubsidies, in samenhang met de jaarlijkse trendhuurstijging en een andere subsidiesystematiek. De onderwijsuitgaven dalen als gevolg van de overheveling van de huisvestingskosten van het primair onderwijs naar het Gemeentefonds. Voor de socialezekerheidsuitgaven wordt een aandeel van -0,3%-punt in de reële groei van de netto collectieve uitgaven voorzien. Dit hangt enerzijds samen met de geraamde effecten van de maatregelen in het kader van de WAO en de Ziektewet. Anderzijds spelen de wijzigingen in de normensystematiek van de ABW een rol. Het aandeel van de overige uitgavencategorieën in de volgende kabinetsperiode wordt per saldo De collectieve sector en de rijksbegroting in meerjarig perspectief
Daling uitgavenquote sinds 1984 geraamd op 0,3%-punt. Daarbinnen zijn belangrijke groeiende categorieën, met elk een aandeel van 0,1%-punt, buitenlandse betrekkingen (hogere EG-afdrachten), verkeer en vervoer (Structuurschema Verkeer en Vervoer en het Fonds Economische Structuurversterking, inclusief de investeringsimpuls 1994-1998) en de rente op de staatsschuld.
Vergelijking van de reële uitgavenontwikkeling met de economische groei In grafiek 4.4.3 wordt de reële groei van de netto collectieve uitgaven afgezet tegen de reële ontwikkeling van het bruto binnenlands produkt.
Grafiek 4.4.3. Vergelijking reële groei netto collectieve uitgaven en reële groei van het bruto binnenlands produkt; gemiddelde groei per jaar
3%
2.5% 2%
1.5% 1%
0.5% 0%
Reële groei netto collectieve uitgaven
1979-19841984-19891989-19941994-1998
Uit de grafiek blijkt dat alleen in de periode 1979-1984 de reële groei van de netto collectieve uitgaven hoger lag dan de reële groei van het BBP. Bovendien was de reële groei van het BBP in deze periode het laagste en de netto-collectieve-uitgavengroei het hoogste. In alle andere perioden was de groei van de netto collectieve uitgaven lager dan die van het BBP. Het reële aandeel van de netto collectieve uitgaven in de economie is sinds 1984 dus teruggelopen. Deze daling zet zich ook in de komende jaren voort.
Conclusie
Geconcludeerd kan worden dat de netto collectieve uitgaven in reële termen in de afgelopen twintig jaar voortdurend zijn gestegen, maar dat deze groei na 1984 (beduidend) lager ligt dan de reële ontwikkeling van het BBP. Daarmee is ruimte ontstaan om de overheidsfinanciën op orde te brengen, hetgeen bij een per saldo nagenoeg constant gebleven collectievelastendruk met name tot uitdrukking komt in de reductie van het financieringstekort van het Rijk. Uitgavencategorieën die over de gehele periode 1979-1998 genomen de groei van de netto collectieve uitgaven in belangrijke mate hebben bepaald, zijn de rente-uitgaven op de staatsschuld, de volksgezondheid en de sociale zekerheid. Daarnaast zijn de uitgaven ten behoeve van de lagere overheden (Decentralisatie-Impuls en normensystematiek ABW) en de uitgaven voor buitenlandse betrekkingen (toename EG-afdrachten) belangrijke factoren.
De collectieve sector en de rijksbegroting in meerjarig perspectief
Investeringen collectieve sector ..
... dalen in de jaren tachtig
4.5. De investeringen van de collectieve sector 1979-1998
In deze paragraaf wordt een analyse gegeven van de ontwikkeling en de samenstelling van de investeringen van de collectieve sector in de periode 1979-1998. Daarbij gaat het vooral om de investeringen van het Rijk en de overige publiekrechtelijke lichamen (OPL). De term investeringen is hier voornamelijk beperkt tot investeringen in fysieke infrastructuur; investeringen in bijvoorbeeld kennisinfrastructuur zijn niet in deze term opgenomen.
Investeringsuitgaven van de gehele collectieve sector Grafiek 4.5.1 schetst de ontwikkeling van de bruto investeringen van de totale collectieve sector. Hierbij is rekening gehouden met de investeringsbijdrage ten behoeve van het openbaar vervoer en railgoederenvervoer op grond van het Structuurschema Verkeer en Vervoer deel d. en de investeringsmiddelen die vrijkomen via het Fonds Economische Structuurversterking (FES; inclusief de investeringsimpuls 1994-1998).
Grafiek 4.5.1. De ontwikkeling van de bruto investeringen van de collectieve sector (inclusief investeringsbijdrage SVV en FES) 1979-1998
Volume ontwikkeling in miljarden guldens (prijzen 1979)
% NNI
s./"
4.4% 4.2% 4.0% 3.8% 3.6% 3.4% 3.2% 30%
% Bruto collectieve uitgaven
... en stijgen in de jaren negentig.
10 Volgens de huidige inzichten treedt er als percentage NNI na 1995 een daling op. Dit hangt, naast de gesignaleerde afname van de volumestijging, samen met het feit dat voor de jaren 1996-1998 een hogere (nominale) economische groei wordt voorzien dan in de jaren vlak hiervoor. 11 Oe investeringen van de sociale fondsen worden hier niet aan een nadere analyse onderworpen, omdat de omvang daarvan relatief bescheiden is.
De gebruikte cijfers zijn op transactiebasis en gecorrigeerd voor de trendbreuk ten gevolge van de revisie van de Nationale Rekeningen.
In volumetermen daalden de investeringen van de collectieve sector in de jaren tachtig. In het begin van de jaren negentig stijgen de investeringen sterk vanwege toenemende investeringen van de OPL en de genoemde additionele maatregelen van het Rijk. Ook in de periode 1994-1998 stijgen de investeringen van de collectieve sector, zij het in mindere mate. De reden hiervoor is dat de uitgaven uit hoofde van het Fonds Economische Structuurversterking, althans volgens de huidige vooruitzichten, vanaf 1995 nauwelijks meer stijgen. De investeringsbijdrage ten behoeve van het openbaar vervoer en goederenvervoer stijgt nog wel vanaf 1995. De volumeontwikkeling van de investeringen van de collectieve sector wordt weerspiegeld in de ontwikkeling van deze investeringen in procenten NNI en als percentage van de collectieve uitgaven. In beide verhoudingscijfers treedt in het begin van de jaren negentig een duidelijke stijging op'°.
Het investeringsbeeld van het Rijk en de OPL"
Uit grafiek 4.5.2 blijkt dat de investeringen van de OPL in kwantitatief opzicht belangrijker zijn dan de investeringen van het Rijk. Wel wordt een deel van de investeringen van de OPL gefinancierd met behulp van rijksmiddelen: deels investeringsbijdragen en deels middelen die via het Gemeente-en het Provinciefonds naar de OPL vloeien. Investeringen van de OPL worden verder gefinancierd met behulp van leningen en heffingen. Zo wordt een aanzienlijk deel van de milieu-investeringen van de OPL gefinancierd via heffingen.
De collectieve sector en de rijksbegroting in meerjarig perspectief
Grafiek 4.S.2. De volumeontwikkeling van de investeringen van het Rijk en de OPL in de periode 1979-1998; in miljarden guldens (prijzen 1979)
Investeringen Rijk
Investeringen lagere overheden " Zo laten de cijfers uit de Nationale Rekeningen, die op transactiebasis zijn, in de periode 1984-1989 een volumegroei van investeringen in gebouwen van in totaal zo'n 14%zien. 13 Binnen de OPL nemen de gemeenten het grootste deel van de investeringen voor hun rekening
1979
1984
1989
1994
1998
Rijk: kasbasis, OPL: transactiebasis
Tot 1984 is nagenoeg sprake van stabilisatie van het niveau van de investeringen van het Rijk. De «top» in 1984 valt te verklaren door het forse niveau van investeringen in waterbouwkundige werken (stormvloedkering Oosterschelde). In de periode 1984-1989 dalen de rijksinvesteringen per saldo Het dieptepunt in 1986 hangt samen met het gereed komen van de stormvloedkering Oosterschelde. Ook de rijksinvesteringen in gebouwen dalen enigszins in de periode 1984-1989. In de periode 1989-1994 stijgen de rijksinvesteringen. De forse volumegroei van de rijksinvesteringen na 1992 wordt verklaard door zowel het Fonds Economische Structuurversterking als de investeringsbijdrage openbaar vervoer en railgoederenvervoer.
De cijfers van het Rijk zijn op kasbasis. In het geval van leaseconstructies wordt in het jaarlijkse bedrag aan rijksinvesteringen dan ook slechts dat deel van het totale leasebedrag opgenomen, waaraan een kasbetaling verbonden is (jaarlasten). Het investeringsbedrag dat gemoeid is met een leaseconstructie wordt dus uitgesmeerd over een aantal jaren. De investeringscijfers zijn derhalve in neerwaartse zin vertekend in de jaren waarin veel leaseconstructies worden aangegaan. Het «werkelijke» investeringscijfer ligt in die jaren immers hoger.
De investeringen van de OPL13 dalen in de jaren tachtig. Met name de investeringen in gebouwen (inclusief scholen) dragen bij aan deze daling. In de periode 1989-1994 laten de investeringen van de OPL een aanzienlijke stijging zien, die naar verwachting wordt voortgezet in de periode 1994-1998. De volumegroei van de investeringen van de OPL vanaf 1989 valt voor het grootste deel te verklaren door de toenemende milieu-investeringen in het kader van het NMP-Plus (waterzuivering, afvalverwerkingsinstallaties, rioleringen en bodemsanering).
De collectieve sector en de rijksbegroting in meerjarig perspectief
Samenstelling van de investeringen
De samenstelling van de investeringen van het Rijk
Grafiek 4.5.3 bevat een gedetailleerde uitsplitsing van de investeringen van het Rijk.
Grafiek 4.5.3. Samenstelling van de rijksinvesteringen 1979-1998; in procenten van het totaal Accentverschuiving richting versterking economische structuur in de periode 1979-1998 zijn de accenten in het beleid met betrekking tot de rijksinvesteringen verlegd. De categorie infrastructuur openbaar vervoer en railgoederenvervoer laat vanaf 1990 als aandeel van het totaal een beiangrijke stijging zien. De categorieëri waterbouwkundige werken en gebouwen, grond en overig nemen na verloop van tijd als aandeel in de rijksinvesteringen aanzienlijk af. Dat hangt mede samen met het gereedkomen van eenmalige infrastructuurprojecten in het kader van de Deltawerken.
De samenstelling van de investeringen van de OPL
De investeringen in grond-, weg-en waterbouwkundige werken vormen in de periode 1979-1998 steeds het grootste aandeel van de totale investeringen van de OPL, namelijk iets meer dan de helft. De categorie scholen heeft een relatief klein aandeel (afnemend van ongeveer 16% naar 7%), terwijl de categorieën overheidsgebouwen en outillage beide ongeveer even groot zijn (een kleine 20%). Per saldo veranderen de aandelen van de verschillende categorieën in de beschouwde periode slechts in geringe mate.
Samenvattend
De daling van de investeringen van de collectieve sector in de periode 1979-1989 is in de periode 1989-1994 omgebogen in een stijging. Zowel de additionele investeringsmaatregelen van het Rijk (investeringsbijdrage openbaar vervoer en railgoederenvervoer en het Fonds Economische Structuurversterking) als de milieu-investeringen van de OPL dragen hier aan bij. Bovendien is ten tijde van deze regeerperiode binnen de rijksinvesteringen een accentverschuiving waar te nemen in de richting van investeringen die gezien kunnen worden als wezenlijk voor de versterking van de structuur van onze economie (bijvoorbeeld investeringen in openbaar vervoer). Zowel de ombuiging van de ontwikkeling van de collectieve investeringen van een daling in een stijging als de verbetering van de samenstelling van de investeringsuitgaven dienen in het licht van (de verbetering van) de positie van de Nederlandse economie positief te worden beoordeeld. Deze ontwikkelingen zullen in de komende jaren moeten worden vastgehouden en waar mogelijk verder moeten worden uitgebouwd.
De collectieve sector en de rijksbegroting in meerjarig perspectief
Economische samenstelling van de uitgaven
4.6. De rijksfinanciën 1979-1998 vanuit een economische invalshoek In deze paragraaf wordt de ontwikkeling van de rijksfinanciën vanuit een economische invalshoek geanalyseerd. Hiermee wordt inzicht verkregen in de zich wijzigende economische samenstelling van de rijksfinanciën. In grafiek 4.6.1 wordt de ontwikkeling van de samenstelling van de rijksuitgaven voor de periode 1979-1998 weergegeven. Deze grafiek is gebaseerd op de economische classificatie'5. In grafiek 4.6.2 wordt de ontwikkeling binnen de inkomensoverdrachten nader uitgesplitst in de zes grootste uitgavensectoren.
Grafiek 4.6.1. De rijksuitgaven 1979-1998 naar economische uitgavencategorieën; in procenten van de rijksuitgaven
Ihh
•
-
•• I
lopende uitgaven mkomensoverdrachten investenngen rente. pacht en huur kapitaaloverdrachten kredieten 197931984
1989
1994 • 1998
14 Bruto rijksuitgaven inclusief debudgetteringen en exclusief rijksbijdragen aan sociale fondsen De sociale fondsen en de overige publiekrechtelijke lichamen maken geen deel uit van de analyse. 15 Zie ook bijlagen 15 en 16 van deze Miljoenennota.
Grafiek 4.6.2. De inkomensoverdrachten 1979-1998 nader uitgesplitst; in procenten van de inkotnensoverdrachten
50%
40%
30%
20%
10%
I
I
GFPF
SZ
EG
O&W
Volksh
OS 1979 H1984
1989
1994 B1998
De collectieve sector en de rijksbegroting in meerjarig perspectief
Ontwikkeling van de uitgavencategorieën
Aandeel rente-uitgaven neemt toe ..
... aandeel rijksinvesteringen stabiel
Gulden oriëntatiepunt
16 Kamerstukken II, vergaderjaar 1991-1992. 22330, nr.1. " Zie Miljoenennota 1993, paragraaf 4 5, blz. 72. " Voor een nadere beschouwing hierover zij verwezen naar de Miljoenennota 1993, paragraaf 4.5, blz. 72 respectievelijk 73.
Hierbij zij opgemerkt dat in grafiek 4.6.1 de ontwikkeling van de economische uitgavencategorieën als aandeel van de totale rijksuitgaven wordt geanalyseerd; een relatieve daling van een economische groep behoeft niet een absolute daling van de desbetreffende uitgaven te betekenen. Hetzelfde geldt mutatis mutandis voor grafiek 4.6.2.
In de periode 1979-1998 als geheel neemt het aandeel van de lopende uitgaven enigszins af. Dit komt zowel op conto van de lonen en salarissen (salariskortingen en afslanking) als van het defensiematerieel. De rente-uitgaven nemen als aandeel fors toe. In 1979 bedroeg het aandeel ongeveer 5% van de rijksuitgaven; in 1998 zal het aandeel volgens de huidige meerjarencijfers 16% bedragen. Na de rente-uitgaven vormt het aandeel van de inkomensoverdrachten de belangrijkste groeier. Vanaf het midden van de jaren tachtig laat dit aandeel een continue stijging zien. Binnen de inkomensoverdrachten valt vooral de forse toename van het aandeel van de EG-afdrachten en de uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking op. Het aandeel van de uitgaven voor onderwijs neemt af. Het aandeel van de kapitaaloverdrachten stijgt in het begin van de jaren tachtig, om daarna geleidelijk te dalen. Vooral de WIR-uitgaven verklaren de oploop in het begin van de jaren tachtig. De afname van het aandeel van de kapitaaloverdrachten in de periode 1984-1998 is de resultante van afnemende WIR-uitgaven en investeringsbijdragen in de woningbouw enerzijds en toenemende investeringsbijdragen openbaar vervoer uit hoofde van het Structuurschema Verkeer en Vervoer (SW) en de investeringen via het Fonds Economische Structuurversterking (FES) anderzijds. Het aandeel van de rijksinvesteringen laat een vrijwel stabiele ontwikkeling zien. Hoewel dit niet direct zichtbaar is in de grafiek, hebben de intensiveringen uit hoofde van het SW en het FES een duidelijk positief effect op het aandeel van de rijksinvesteringen en de kapitaaloverdrachten tezamen, namelijk 0,7%-punt in de periode 1989-1998. De kredieten zijn de enige economische categorie die in elk van de vier perioden daalt. Oorzaken zijn de afname in de verstrekking van woningwetleningen aan de woningbouwcorporaties en de stopzetting van de kredietverlening aan de PTT.
Samenvattend
Het aandeel van de inkomensoverdrachten en de rente-uitgaven in de totale rijksuitgaven is de afgelopen vijftien jaar sterk toegenomen. Het aandeel van de kapitaaloverdrachten en kredieten daarentegen is gedaald en het aandeel van de rijksinvesteringen is stabiel gebleven. De regering heeft zich, onder meer door de maatregelen in het kader van het Structuurschema Verkeer en Vervoer en het vrijmaken van gelden via het Fonds Economische Structuurversterking voor extra investeringsuitgaven, ingespannen om deze tendens om te buigen. De regering levert hiermee een bijdrage aan de verbetering van de (economische) samenstelling van de rijksuitgaven, ten gunste van (economische) structuurversterkende uitgaven.
4.7. Het gulden oriëntatiepunt
In deze paragraaf worden enkele becijferingen over het gulden oriëntatiepunt gepresenteerd. In navolging van de nota Kapitaaldienst en de Miljoenennota 1993'7 hebben de becijferingen betrekking op de rijksbegroting. Het uitgangspunt is de economische classificatie. In grafiek 4.7.1 worden vier varianten onderscheiden. In alle varianten worden de investeringen en kredieten van het Rijk, de kapitaaloverdrachten binnen de overheid en de kapitaaloverdrachten aan derden, voorzover het betreft de investeringsbijdrage aan de Nederlandse Spoorwegen, als kapitaaluitgaven beschouwd. Wat betreft de aardgasbaten en de afschrijvingen worden twee mogelijkheden onderscheiden.
De collectieve sector en de rijksbegroting in meerjarig perspectief
Grafiek 4.7.1. Tekort denkbeeldige gewone dienst in een tneerjarig perspectief; in % NNI
% NNI 14%
Goede uitgavenbeheersing
12%
10% 8%
6%
4%
2%
0% 1979
1984
1989
1994
1998
Variant A: aardgasbaten lopende ontvangsten, afschrijvingen 25%; Variant B: aardgasbaten lopende ontvangsten, afschrijvingen 50%; Vanant C: aardgasbaten kapitaalontvangsten, afschrijvingen 25%; Variant D: aardgasbaten kapitaalontvangsten, afschrijvingen 50%; Het afschrijvingspercentage heeft betrekking op de jaarlijkse (bruto) kapitaaluitgaven (exclusief kredieten).
Uit grafiek 4.7.1 blijkt dat alle varianten globaal gesproken dezelfde ontwikkeling laten zien. Van 1979 tot en met 1983 nemen de tekorten op de denkbeeldige gewone dienst fors toe. In 1983 bereiken alle varianten een «historische» piek. Van 1983 tot 1989 nemen de tekorten op de denkbeeldige gewone dienst af. De daling bij de varianten A en B is in deze periode overigens veel minder groot dan bij de varianten C en D. De oorzaak hiervan is dat bij de varianten A en B de aardgasbaten tot de lopende sfeer worden gerekend. En juist in deze periode dalen de aardgasbaten aanzienlijk.
In de periode tussen 1989 en 1994 nemen de tekorten op de denkbeeldige gewone dienst per saldo eveneens af. Binnen die periode laat het tekort op de denkbeeldige gewone dienst een stijging zien van 1991 naar 1994. Deze toename hangt nauw samen met een toename van een aantal incidentele ontvangsten, die niet neerslaan op de denkbeeldige gewone dienst, maar op de denkbeeldige kapitaaldienst (bijvoorbeeld de verkoop van HBO-schoolgebouwen en de verkoop van staatsdeelnemingen (KPN)). De begroting 1994 vertoont voor alle varianten een tekort op de denkbeeldige gewone dienst (volgens variant A 3,4% NNI (17,7 miljard), volgens variant D 5,6% NNI (29,0 miljard)). Volgens de huidige meerjarencijfers laat het tekort op de denkbeeldige gewone dienst na 1994 een daling zien.
4.8. Ten slotte
Uit dit hoofdstuk blijkt dat de regering na de Startbrief is geconfronteerd met omvangrijke tegenvallers. Deze vloeiden voort uit een ongunstigere macro-economische ontwikkeling. Vooral de belastingontvangsten en de rente-uitgaven vielen fors tegen. Deze ontwikkelingen noopten de regering tot het nemen van ingrijpende uitgavenbeperkingen en andere tekortbeperkende maatregelen. Per saldo zijn de uitgaven op de rijksbe- De collectieve sector en de rijksbegroting in meerjarig perspectief
groting goed beheerst. Deze beheersing van de uitgaven leidt ertoe dat de begroting 1994 in reële termen daalt ten opzichte van de huidige ramingen voor 1993. Tevens is het mogelijk gebleken, ondanks de budgettaire krapte, de jarenlange daling van de investeringen om te buigen in een stijging. Hiermee wordt een bijdrage geleverd aan de verbetering van de samenstelling van de uitgaven. De bereikte resultaten bij de beheersing en de verbetering van de samenstelling van de Verdere inspanningen nodig uitgaven zijn overigens geen reden tot zelfgenoegzaamheid. De omvang en ontwikkeling van de renteuitgaven, het nog immer grote aandeel van de inkomensoverdrachten in de totale uitgaven, alsmede de hoogte van de collectievelasten(druk) illustreren de noodzaak van verdere inspanningen gericht op structureel gezonde overheidsfinanciën.
De collectieve sector en de rijksbegroting in meerjarig perspectief
-
-Het financiële
management
Koppeling beleid en beheer
De organisatie van het binnenlands bestuur...
... heeft consequenties voor de financiële verhouding
5.1. Inleiding
De verbeteringen die in de afgelopen jaren in het financiële beheer zijn aangebracht, hebben geleid tot een nog steeds voortgaande decentralisatie van verantwoordelijkheden en bevoegdheden binnen de ministeries. Verantwoordelijkheden zijn daar gelegd, waar ze het best kunnen worden gedragen. Deze ontwikkeling gaat gepaard met de invoering van integraal management, een verantwoordelijkheid van dienstonderdelen voor beleid en beheer. Niet alleen vanuit beheersoverwegingen zijn en worden er veranderingen in de organisatie van het Rijk aangebracht, ook vanuit beleidsmatige overwegingen is dit het geval. Beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering behoren daar plaats te vinden waar de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beleid het bestverzekerd zijn. Dan gaathetomdeorganisatorische inrichting van de gehele collectieve sector. Zo wordt van gedachten gewisseld over het f unctioneren van de verzorgingsstaat en over de mogelijkheden om de grenzen van de verantwoordelijkheden tussen overheid, organen voor functioneel bestuur, maatschappelijke organisaties en marktsector scherper af te bakenen.
5.2. Het streven naar doelmatigheid in de collectieve sector Veranderingen in bestuurlijke verhoudingen binnen de overheid De verantwoordelijkheidsverdeling tussen de diverse overheidslagen is in beweging Er is enerzijds sprake van bestuurlijke schaalvergroting door de voortschrijdende internationale, vooral Europese, integratie. Anderzijds is er een tendens van bestuurlijke decentralisatie waarneembaar.
Sommige overheidstaken kunnen doelmatiger worden uitgevoerd door lagere overheden. Daarom zijn er verscheidene beleidsinitiatieven ontplooid die betrekking hebben op de organisatie van het binnenlands bestuur (Bestuur op niveau, herziening gebiedsindeling Wet gemeenschappelijke regelingen, totstandkoming van een regionaal bestuur in de regio Rotterdam) en op een verschuiving van taken en bevoegdheden van de rijksoverheid naar de lagere overheden. Vooral de decentralisatie-impuls heeft een omvangrijke verschuiving van taken en bevoegdheden tot gevolg waardoor de verantwoordelijkheden van de lagere overheden aanmerkelijk toenemen.
Bij de bestuurlijke ontwikkelingen is gekozen voor de mogelijkheid van differentiatie in vormgeving en tempo. Dat betekent dat bij de inrichting van de financiële verhouding tussen de rijksoverheid en de lagere overheden rekening moet worden gehouden met het voortgezette proces van bestuurlijke reorganisatie. Op dit moment zijn vier operaties gaande ter verbetering van de financiële verhouding. Deze operaties hebben onderling sterke raakvlakken. Dit zijn de evaluatie van de Financiële-Verhoudingswet 1984 (FVW 1984), het fundamenteel onderzoek Provinciefonds, de mogelijke verruiming van het eigen belastinggebied van de lagere overheden (naar aanleiding van het rapport van de Commissie Verruiming Eigen Middelen van Lagere Overheden, Commissie-De Kam) en ten slotte de bekostiging van toekomstige regionale besturen. Het regeringsstandpunt naar aanleiding van het rapport van de Commissie-De Kam zal naar verwachting in het najaar kunnen worden bepaald. Aan de bekostiging van toekomstige
Het financiële management
Werken aan een goede taakverdeling
Beleidsmatige kerndepartementen Op afstand gezette uitvoeringsorganisaties Aandacht nodig voor de aansturing van op afstand gezette uitvoeringsorganisaties ' Kamerstukken II, vergaderjaar 1992-1993, 21835, nr. 15: Kabmetsstandpunt bij de notitie van de secretanssen generaal over de organisatie en de inrichting van de rijksoverheid. Kamerstukken II, vergaderjaar 1992-1993, 21427, nrs. 40 en 41: «Naar kerndepartementen» kiezen voor een hoogwaardige en flexibele njksdienst, Rapport van de vierde externe commissie van de bijzondere commissie Vraagpunten van de Tweede Kamer (Commissie Wiegel) Kamerstukken II, vergaderjaar 1992-1993, 21427, nrs. 51 en 52 «Steekhoudend ministerschap betekenis en toepassing van de ministeriele verantwoordelijkheid», Rapport van de eerste externe commissie van de bijzondere commissie Vraagpunten van de Tweede Kamer (Commissie Scheltema)
Bevordering van doeltreffendheid en doelmatigheid in de zorgsector...
regionale besturen is in de Miljoenennota 1993 uitgebreid aandacht besteed. Hoewel deze operaties hun eigen traject volgen, is het van belang verbanden te leggen met de bestuurlijke ontwikkelingen. De financiële verhouding moet voldoende flexibel zijn om slagvaardig te kunnen inspelen op nieuwe ontwikkelingen in het binnenlands bestuur. Dat laat onverlet dat er grenzen zijn aan de mate waarin een financiële verhouding kan inspelen op onzekere ontwikkelingen. Gewaakt moet worden voor een financiële verhouding die dermate complex is, dat deze niet meer doorzichtig is en daarmee moeilijk controleerbaar en ondoelmatig wordt. In bijlage 8 wordt meer uitgebreid aandacht besteed aan de onderlinge relaties tussen de beleidsvoornemens die zijn gericht op een verbetering van de f inanciële verhouding en de bestuurlijke ontwikkelingen.
Verzelfstandiging van overheidstaken
De taakafbakening en de verantwoordelijkheidsverdeling tussen overheid, organen voor functionee! bestuur, maatschappelijke organisaties en markt-sector staat sterk in de belangstelling. Recent zijn enkele rapporten verschenen die raakvlakken hebben met dit vraagstuk.1 Hoewel de gedachtenvorming nog niet is afgerond, tekent zich geleidelijk aan enige ontwikkeling af in de richting van het vormen van beleidsmatige kemministeries en het op afstand zetten van uitvoeringsorganisaties. Dit kan op verschillende manieren concreet vorm worden gegeven. Verschillende overheidstaken zijn danwel worden extern verzelfstandigd door privatisering en het instellen van zelfstandige bestuursorganen. Daarnaast is het van belang dat ook binnen de rijksoverheid gekomen kan worden tot een zo doelmatig mogelijke bedrijfsvoering. In het rapport van de Heroverwegingswerkgroep Beheersregels is hiervoor een aantal voorstellen gedaan, waaronder het voorstel tot invoering van agentschappen. Het aantal alternatieven om te komen tot een optimale organisatievorm is met de introductie van de agentschapsconstructie toegenomen. In paragraaf 5.3. zal worden ingegaan op de stand van zaken bij de invoering van deze nieuwe organisatievorm.
De keuze voor een bepaalde organisatievorm wordt primair beheerst door het criterium van de ministeriële verantwoordelijkheid, waarbij politiekbestuurlijke afwegingen een doorslaggevende rol spelen. Van belang bij de vormgeving van de overheidsorganisatie is dat goede waarborgen worden geschapen voor de beheersing van de op afstand gezette uitvoeringsorganisaties. In het bijzonder wanneer het gaat om verzelfstandiging van publieke taken, waarbij de goederen en diensten ook na verzelfstandiging met collectieve middelen worden bekostigd, is het van belang de relatie met en de bijsturingsmogelijkheden van de rijksoverheid goed te expliciteren. Duidelijk moet zijn aan wie en waarover deze op afstand gezette diensten verantwoording moeten af leggen en er dient sprake te zijn van een goed beheersinstrumentarium om deze diensten, indien gewenst, bij te sturen. Periodieke doorlichting en het gebruik van kengetallen zijn hierbij van belang, zowel bij interne als bij externe vormen van verzelfstandiging. Zo is het werken met kengetallen een voorwaarde om voor de agentschapsconstructie in aanmerking te kunnen komen en zal er sprake zijn van een kritische evaluatie van het algehele functioneren van agentschappen. Ook de zelfstandige bestuursorganen zullen aan een evaluatie worden onderworpen.
Enkele voorbeelden van sectoren waarin uitvoeringsorganisaties traditioneel op afstand zijn gezet, zijn de zorgsector en de sociale zekerheid. In bei-de sectoren is een toenemende aandacht voor doeltreffendheid en doelmatigheid te constateren. Zo is in de zorgsector de verantwoordelijkheid van betrokken partijen vergroot door budgettering van verzekeraars in het kader van de Ziekenfondswet en de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten.
Het financiële management
... en in de sociale zekerheid
Een resultaatgericht besturingsmodel binnen de overheid Agentschappen: doelmatiger bedrijfsvoering via een speciaal beheersregime
Beheer op maat
2 «Sociale verzekering in doorsnee», Derde voortgangsrapport in het kader van het toezicht op de uitvoeringskosten (SVr-rapport 92/3). 3 Zie nota «Uitwerking rapport Verder bouwen aan beheer», Kamerstukken II, vergaderjaar 1991-1992, 22300, nr. 39.
Daarnaast is het sinds 1992 voor verzekerden mogelijk om van ziekenfonds te veranderen. Daarmee beoogt de regering de concurrentie tussen ziekenfondsen te vergroten, zodat een verbetering wordt bereikt van de gemiddelde prijs/prestatieverhouding. Ook in de sociale zekerheid zijn op dit moment diverse ontwikkelingen in gang gezet. Uit de voortgangsrapportages van de Sociale Verzekeringsraad (SVr) inzake de uitvoeringskosten blijkt dat er per wet forse kostenverschillen (van 50 tot 100%) zijn.2 Dit is een belangrijk gegeven. Er wordt naar gestreefd dat de uitvoeringsorganen in toenemende mate vergelijkbaar worden en onderling op hun doelmatigheid beoordeeld kunnen worden, met als oogmerk om op termijn efficiencywinsten te behalen. Het recent bij de Tweede Kamer ingediende voorstel voor een nieuwe Organisatiewet Sociale Verzekeringen is in deze het wettelijk kader. Het SVr-project Uitvoeringskosten speelt hierbij een belangrijke rol. In het kader van dit project heeft de SVr inmiddels de primaire processen van de sociale zekerheidswetten in beeld gebracht. Het ligt in de bedoeling om deze processen op termijn te kwantificeren. Verder brengt de SVr rapporten uit over de ontwikkeling van de uitvoeringskosten per sociale verzekering en houdt hij zich bezig met de ontwikkeling en verfijning van de beheersingsinstrumenten van de uitvoeringsorganen. Efficiencywinsten in de sociale zekerheid kunnen ook geboekt worden door een verbetering van de begrotingsinfrastructuur, die thans nog in onvoldoende mate ontwikkeld is. Het gaat dan om het opzetten danwel deverbetering van meerjaren-, activiteiten-, investerings-en automatiseringsplannen. Voorts krijgen het opzetten van een begrotingssysteem en de uitvoering van de begroting (voortgangscontroles per kwartaal) aandacht. Ten slotte richt de SVr zich in sterkere mate dan voorheen op versterking van elementen in de uitvoering als controle, kwaliteitsbeheersing en efficiency.
5.3. Verder bouwen aan beheer
In het rapport «Verder bouwen aan beheer» zijn voorstellen gedaan on tot een meer resultaatgericht besturingsmodel bij de rijksoverheid te komen. Kerngedachte achter dit besturingsmodel is dat door het delegeren van bepaalde verantwoordelijkheden voor de inzet van personeel en materieel aan de beleidsonderdelen en door het creëren van prikkels in het beheersregime, de taakuitvoering doelmatiger kan geschieden. Inmiddels zijn de voorstellen uitgewerkt en (grotendeels) ingevoerd.
Agentschappen
Een van de aanbevelingen in het rapport «Verder bouwen aan beheer» betrof de invoering van agentschappen. Het agentschap is bedoeld voor onderdelen van de rijksoverheid waarbij een doelmatiger bedrijfsvoering bereikt kan worden via een speciaal beheersregime. Kenmerkend daarbij is dat agentschappen meer bevoegdheden en verantwoordelijkheden bij de bedrijfsvoering hebben dan de overige organisatie-onderdelen van de rijksdienst. Het gaat daarbij niet alleen om bevoegdheden op het terrein van het f inancieel en personeel beheer. Wanneer dit voor een goede bedrijfsvoering noodzakelijk is, kunnen ook extra bevoegdheden op het terrein van de huisvesting worden verleend. Niet elk agentschap hoeft hetzelfde beheersregime te hebben. Zo zal het ene agentschap met een verplichtingenkasstelsel kunnen werken en het andere met een batenlastenstelsel. Het gaat om maatwerk, uiteraard binnen algemene kaders die voortvloeien uit het feit dat elk agentschap binnen de rijksoverheid opereert. Bij de instelling van het agentschap zal worden vastgelegd welke bevoegdheden en verantwoordelijkheden van toepassing zijn. Daarnaast worden jaarlijks afspraken met een agentschap gemaakt over de te bereiken resultaten. Uit de verantwoording achteraf moet blijken
Het financiële management
De eerste agentschappen gaan van start
Sturen op produkten en prestaties of deze afspraken binnen de afgesproken randvoorwaarden zijn gerealiseerd. De regering heeft de Tweede Kamer op 25 mei 1993 per brief voorgesteld om -conform de wens van de commissie voor de Rijksuitgaven -met ingang van 1 januari 1994 met de eerste agentschappen van start te gaan.* In tabel 5.3.1. is aangegeven om welke diensten het gaat. Tevens is het budgettaire beslag en de personele omvang van deze diensten opgenomen. De begroting van elk agentschap is opgenomen in de ontwerpbegroting 1994 van het ministerie waaronder het agentschap ressorteert.
Tabel 5.3.1. Agentschappen per 1 januari 1994; budgettair beslag en personeelsformatie (aantal full time equivalenten: fte)
Agentschap
Duyverman Computer Centrum (Defensie) Senter
(EZ) Plantenziektenkundige Dienst (LNV)
Baten en Lasten; in mln; 1994
134.1 24.9 26.8
122.5 24.9 26.8
Aantal fte's
473225283
Immigratie-en Naturalisatie Dienst
(Justitie)
Uitg. en Ontv. 120.3
11.3
856
Bron: Ontwerpbegrotingen 1994 en brief d.d. 25 mei 1993 inzake mvoering agentschappen (Kamerstukken II, 1992-1993, 23171nr. 1)
Een belangrijk uitgangspunt bij de instelling van agentschappen is dat door het toekennen van bevoegdheden en verantwoordelijkheid de reële mogelijkheid wordt gecreëerd om (op termijn) doelmatiger te opereren. Dit vereist dat de dienst met meetbare produkten en diensten werkt en resultaten kan presenteren met op de prestatie toegesneden kengetallen. Aan de hand hiervan kan achteraf worden beoordeeld of men de grotere doelmatigheid ook heeft bereikt. De instelling van een agentschap gaat in het algemeen gepaard met een aanzienlijke aanpassing van de admmistratie en de bestuurlijke informatievoorziening binnen de dienst. De informatievoorziening zal immers toegesneden moeten worden op de gewijzigde besturing. Dit geldt met name voor agentschappen die met een stelsel van baten en lasten gaan werken. Ook de normen en kengetallen, die de relatie tussen middelen en prestaties leggen, zullen nader moeten worden ingevuld Bij agentschappen die nog geen of weinig ervaring hebben opgedaan met het genereren van deze informatie, zal in de beginperiode vooral het volgen en analyseren van de bedrijfsprocessen centraal worden gesteld, zodat de te hanteren normen en kengetallen zo snel mogelijk concreter kunnen worden ingevuld. Het genereren van efficiencywinst is dan de volgende stap. In tabel 5.3.2. is aangegeven wat de produkten en prestaties zijn van de agentschappen waarmee per 1 januari 1994 van start zal worden gegaan. Tevens wordt een indruk gegeven van de kengetallen die bij de aansturing van deze agentschappen zullen worden gehanteerd.
-
•Kamerstukken II, vergaderjaar 1992-1993. 23171. nr. 1.
Het financiële management
Tabel 5.3.2. Agentschappen per 1 januari 1994; Kerntaken, prestaties/produkten en kengetallen Agentschap en kerntaak
Prestaties/Produkten
Kengetallen
Duyverman Computer-Centrum Het leveren van produkten en diensten op het gebied van de geautomatiseerde informatievoorziening aan de Defensie organisatie Senter Het uitvoeren van beleid gericht op het verbeteren de Nederlandse (kennis-)infrastructuur t.b.v. het bednjfsleven, het financieel stimuleren van het bedrijfsleven en rapportage t.b.v. de beleidsvoorbereiding. Plantenziektenkundige-Dienst Het weren, bestrijden en beheersen van ziekten en plagen in de plantaardige sector.
Immigratie-en Naturalisatie -Dienst Het afhandelen van verzoeken tot toelating, verblijf en naturalisatie i.o.v. het mmistene van Justitie Computerservices, netwerk services, facilities management, systeem ontwikkeling en -onderhoud, advisering en ondersteuning, opleidingen value added services Het management en de uitvoering van programma's en subsidieregelingen i.o.v. het ministerie van Economische Zaken, andere ministeries en publieke mstelhngen o.m. fytosanitaire acties, exportkeuringen en exportcertificaties, kennisoverdracht en advies i.o.v. het ministerie van LNV en derden beschikkingen op aanvragen voor asiel, naturahsatie, reguher verblijf, herzieningen van aanvragen, kortgedingen en beroepen bij de Raad van State prijs per produkt, omzet per krijgsmachtonderdeel ratio apparaats-/ programma uitgaven, behandelingsduur per aanvraag, ratio afwijzingen/behandelingen, aantal gegrond verklaarde bezwaar-en beroepschriften kosten per activiteit, ratio kosten primair proces/kosten ondersteuning, ratio kosten R&D/kosten ondersteuning prijs per activiteit, het werkaanbod, de werkafhandeling en de werkvoorraad Bron: Ontwerpbegrotingen 1994 en de brief d.d. 25 mei 1993 inzake invoering agentschappen (Kamerstukken II, 1992-1993, 23171nr. 1)
Aanpassing van de comptabele regelgeving
Beheersen van het integrale apparaatsbudget
Voor de introductie van agentschappen is een wijziging van de Comptabiliteitswet nodig. Deze -zogenaamde zesde -wijziging, waarover de Algemene Rekenkamer onlangs advies heeft uitgebracht, zal naar verwachting rond de jaarwisseling bij de Tweede Kamer worden ingediend. Om het mogelijk te maken om reeds met ingang van 1 januari 1994 van start te gaan met de eerste agentschappen, is in overleg met de commissie voor de Rijksuitgaven besloten om bij begrotingswet vooruit te lopen op de zesde wijziging van de Comptabiliteitswet. In de desbetreffende begrotingswetten wordt aangegeven dat, in afwijking van het huidige comptabele begrotingsregime, reeds van start wordt gegaan met een agentschap. De introductie van agentschappen is tevens verwerkt in de lagere comptabele regelgeving. Qua comptabele infrastructuur is derhalve het benodigde voorbereidende werk verricht om de eerste agentschappen in te voeren.
Integratie van personeel en materieel
Met ingang van 1 januari 1994 komt, eveneens op voorstel van de Heroverwegingswerkgroep Beheersregels en vooruitlopend op de zesde wijziging van de Comptabiliteitswet, de begrotingstechnische scheiding tussen enerzijds de personele uitgaven en anderzijds de materiële uitgaven te vervallen door deze uitgaven te ramen op begrotingsartikelen «Personeel en materieel», zij het dat deze integratie nog niet bij alle
Het financiële management
Meer budgetteringsafspraken
Eindejaarsmarge
Beleidsevaluatie komt steeds beter van de grond
5 Kamerstukken II, vergaderjaar 1991-1992. 22032, nr. 27.
ministenes in 1994 is te realiseren. De verwachting is dat de samenvoeging van de uitgaven voor personeel en materieel de doelmatige aanwending van apparaatsuitgaven ten goede komt. De overheidsmanager wordt beter in staat gesteld een integrale afweging te maken tussen personele en materiële uitgaven, waarbij het meerjarige integrale apparaatsbudget taakstellend is.
Nieuwe elementen in de budgetdisciplineregels
In het kader van het inbrengen van doelmatigheidsprikkels is in het rapport «Verder bouwen aan beheer» voorgesteld de budgetdisciplineregels -interne kabinetsafspraken met betrekking tot de beheersing van collectieve uitgaven -op onderdelen te herijken. In de Miljoenennota 1993 zijn de nieuwe regels gepresenteerd. Inmiddels is gestart met de toepassing van de nieuwe elementen in de budgetdisciplineregels. Een van de herijkingen betreft de mogelijkheid om budgetteringsafspraken te maken voor bepaalde begrotingsartikelen. Hiermee wordt beoogd een prikkel in te bouwen voor een goed beheer en de beheersing van de budgetten. Omdat behaalde efficiencywinst en extra gegenereerde ontvangsten op de gebudgetteerde artikelen behouden blijven voor het ministerie, ontstaat er een duidelijke(re) stimulans tot doelmatig beheer. Tevens wordt met de budgetteringsafspraken beoogd het interdepartementale overlegcircuit over begrotingsmutaties te vereenvoudigen. Met ingang van de begroting 1993 zijn voor onderdelen van de begrotingen van Defensie en VROM budgetteringsafspraken gemaakt. Tijdens de begrotingsvoorbereiding 1994 zijn aanvullend hierop budgetteringsafspraken gemaakt voor Financiën, Verkeer en Waterstaat en Economische Zaken. Om ondoelmatige besteding van begrotingsgelden aan het eind van het begrotingsjaar te beperken, worden in de nieuwe budgetdisciplineregels verder spiegelbeeldige mutaties tussen opeenvolgende jaren binnen een bepaalde bandbreedte (0,25 % van het uitgaventotaal van de desbetreffende begroting) toegestaan. Met de invoering van deze vaste, zij het beperkte eindejaarsmarge kan het verschijnsel, dat diensten aan het eind van het jaar onbestede budgetten nog snel uitgeven omdat men vreest anders het geld kwijt te zijn (de zogenaamde «decemberkoorts»), worden verminderd. Voor de begrotingsbeheersing bestaan geen onverantwoorde risico's, omdat benutting van de eindejaarsmarge direct in het eerstvolgende jaar tot een spiegelbeeldige mutatie leidt. Over de jaren heen is derhalve sprake van budgettaire neutraliteit. De met de eindejaarsmarge samenhangende begrotingsmutaties worden bij suppletore wet ter autorisatie aan de Staten-Generaal voorgelegd. Aan het eind van het begrotingsjaar 1993 zullen de eerste ervaringen worden opgedaan met de eindejaarsmarge.
5.4. Doorlichting van beleid en beheer
Beleidsevaluatie
Beleidsevaluatie kan bijdragen aan een structurele doorlichting van beleid en beheer. Met beleidsevaluatie wordt gedoeld op onderzoek waarin op basis van een analyse van op systematische wijze verzamelde gegevens een uitspraak wordt gedaan over de uitvoering en/of (neven)effecten van te voeren of gevoerd beleid. Beleidsevaluatie komt naar de mening van de regering geleidelijk aan steeds beter van de grond. Bij alle ministeries vinden evaluatie-onderzoeken plaats. Naar aanleiding van het regeringsstandpunt over beleidsevaluatie is thans in de Rijksbegrotingsvoorschriften vastgelegd dat ministeries inzicht dienen te verschaffen in het evaluatie-onderzoek dat
Het financiële management
Heroverweging
Werken aan de presentatie van volume-en prestatiegegevens... .. in kwantitatieve zin...
de komende jaren zal worden uitgevoerd, dat gaande is, alsmede in de resultaten en het gebruik van evaluatie-onderzoek dat reeds is afgerond. Uit de ontwerpbegrotingen 1994 blijkt dat vrijwel alle ministeries een programma voor het evaluatieonderzoek hebben opgesteld. Een aandachtspunt is welk onderzoek als evaluatie-onderzoek mag worden aangemerkt en welke criteria daarbij passen. Over deze vraag vindt momenteel overleg plaats met de Algemene Rekenkamer. Daarbij wordt ook aandacht besteed aan het gebruik van de uitkomsten van evaluaties. Wat de evaluatie van beleid betreft, speelt ook het instrument van de heroverweging, dat ingebed is in de jaarlijkse begrotingsvoorbereiding, een belangrijke rol. De afgelopen twee jaren is in de heroverwegingsonderzoeken de aandacht met name gericht geweest op de actualiteit, de doeltreffendheid en de doelmatigheid van beleid in het kader van het tweede spoor van het geïntegreerd subsidiebeleid. De geselecteerde onderwerpen voor de komende heroverwegingsronde geven opnieuw ruime aandacht aan de subsidie-uitgaven, maar zijn tevens meer horizontaal en interdepartementaal van aard. In bijlage 7 is een overzicht opgenomen van de onderwerpen waaraan in de komende heroverwegingsronde een onderzoek zal worden gewijd. Tevens wordt in deze bijlage ingegaan op de stand van zaken en de effecten van de heroverwegingsonderzoeken uit voorgaande jaren.
Het presenteren van volume-en prestatiegegevens
Een goede beleidsmatige toelichting bij de begroting dient gegevens te bevatten over factoren die aan de ramingen ten grondslag liggen, alsmede voorzover mogelijk gegevens omtrent de omvang van de activiteiten, prestaties en/of effecten, die worden beoogd. Deze laatste gegevens kunnen inzicht bieden in de doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid en beheer. Uit een evaluatie van de begrotingen blijkt dat de presentatie van volume-en prestatiegegevens tussen 1992 en 1993 in kwantitatieve zin is toegenomen. Werd in de begroting van 1992 zo'n 55% van de rijksuitgaven toegelicht, voor de begroting van 1993 was dit circa 66%. In de begroting 1994 is zo'n 64% van de rijksuitgaven toegelicht, zo blijkt uit tabel 5.4.1. Dit percentage moet met de nodige voorzichtigheid worden gehanteerd. Zo kan de lichte teruggang worden verklaard uit de omstandigheid dat enkele ministeries strenger zijn geweest bij de beoordeling wanneer een uitgave wordt toegelicht. Daarnaast bestaan er aanzienlijke verschillen tussen de ministeries in de toegelichte percentages. Een belangrijke reden daarvoor is dat niet alle artikelen en artikelonderdelen zinvol met volume-en prestatiegegevens zijn toe te lichten. Het blijkt dat bijna 28% van het totale bedrag niet is toe te lichten danwel dat er overleg plaatsvindt of een toelichting mogelijk is. Bij artikelen en artikelonderdelen die niet zijn toe te lichten kan onder meer worden gedacht aan artikelen voor loon-en prijsbijstelling, onvoorziene uitgaven, contributies aan internationale organisaties, rijksbijdragen die slechts een onderdeel vormen van de totale financiering en subsidie-artikelen waarbij de toegekende bedragen qua omvang zodanig variëren dat het niet zinvol is aantallen subsidies en gemiddelde subsidiebedragen te bepalen. Overigens geven de departementen in hun begrotingen 1994 aan dat 8% van het totale begrotingsbedrag dat momenteel niet wordt toegelicht in de toekomst wel in hun begrotingen zal worden toegelicht.
Het financiële management
Tabel 5.4.1. Totaaloverzicht van de mate waarin volume-en prestatiegegevens betreffende uitgaven in de begrotingshoofdstukken van de ministeries en van het Kabinet van Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken worden gepresenteerd; in miljoenen guldens wordt momenteel toegelicht wordt in de toekomst toegelicht is in principe niet zinvol toe te lichten vindt overleg plaats over de mogelijkheid om wel of niet toe te lichten bedrag 88641,611141.1 15236,023547,5 percentage 648 11 17
totaal'
138566,2
100
' De in de tabel verwerkte gegevens van EZ hebben geen betrekking op het uitgaventotaal. maar op het nettoverplichtingenbedrag. De in de tabel verwerkte gegevens van SZW zijn exclusief het bijstandsaccoord van 7 september 1 993.
... en in kwalitatieve zin
Zicht op uitvoeringskosten.
... en op andere kengetallen
5 D.L Kabel. C.G.M. van Oosteren, J S van Vliet, «Zicht op doelmatigheid? Mogelijkheden om kosten en prestaties van uitvoeringsorganisaties in beeld te brengen». Den Haag, 1992
Naast de kwantiteit van de gepresenteerde gegevens kan ook de kwaliteit van de presentatie nog verder worden verbeterd. Met name kan duidelijker worden aangegeven met welk doel volume-en prestatiegegevens worden gepresenteerd. Gelet op de haalbaarheid ligt de nadruk hierbij allereerst op het inzicht in de ramingen, vervolgens op het inzicht in de doelmatigheid, en ten slotte op het inzicht in de doeltreffendheid. Dit laatste is niet eenvoudig te realiseren met volume-en prestatiegegevens. In het algemeen zal evaluatie-onderzoek daarvoor een meer geschikt instrument zijn. Wat betreft de kwaliteit van de presentatie van gegevens dient verder duidelijk te zijn op welk bedrag de volume-en prestatiegegevens betrekking hebben en wat de belangrijkste conclusies en bevindingen zijn die uit de gegevens zijn af te leiden. Bij de begrotingsvoorbereiding 1994 is aan deze punten expliciet aandacht besteed.
Kengetallenprojecten
Bij alle ministeries, met uitzondering van Algemene Zaken, wordt op dit moment een kengetallenproject betreffende uitvoeringskosten uitgevoerd. Deze projecten kunnen het inzicht in de doelmatigheid van het beheer vergroten. Ze zijn geëntameerd naar aanleiding van het overleg met de commissie voor de Rijksuitgaven over het onderzoek «Zicht op doelmatigheid?» van het Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven.6 De meeste projecten hebben op dit moment geresulteerd in een (tussen)rapportage. Uit die rapportages blijkt dat het zeker mogelijk is inzicht te bieden in uitvoeringskosten. Dat gebeurt soms door inzicht te geven in de uitvoeringskosten als percentage van de programma-uitgaven, maar in enkele gevallen worden ook de kosten per eenheid produkt of prestatie aangegeven. Uit de rapportages komt overigens naar voren dat de uitvoeringskosten op verschillende manieren worden vastgesteld: in enkele gevallen bijvoorbeeld door aan de hand van rekeningschema's na te gaan wat de feitelijke personele en materiële uitgaven zijn geweest, in andere gevallen door uit te gaan van de bestede tijd en vervolgens voor het uitdrukken daarvan in geld gebruik te maken van de «Handleiding bepaling tarieven voor verrichte werkzaamheden en verleende diensten» (de Tarievenhandleiding) van het ministerie van Financiën. Van belang is dat het project uitvoeringskosten wordt voortgezet. Van substantiële regelingen moet in principe duidelijk zijn welke uitvoeringskosten er mee zijn gemoeid.
Voorts verdient vermelding de verdere verdieping of afronding van in een eerder stadium opgestarte proefprojecten voor het ontwikkelen en toepassen van kengetallen. In sommige gevallen worden kengetallen
Het financiële management
ontwikkeld voor het volgen van ontwikkelingen op beleidsterreinen. Daarnaast hebben projecten betrekking op het verschaffen van informatie ten behoeve van de aansturing door het ministerie van dienstonderdelen waarvan het voornemen bestaat deze te verzelfstandigen. Het gaat hier vooral om de doelmatigheid van deze onderdelen en de relatie met het begrotingsproces. In de op te stellen Handleiding Kengetallen zullen nieuwe inzichten op basis van de resultaten van de afgeronde, lopende en nieuwe kengetallenprojecten worden verwerkt.7
5.5. Subsidiebeleid en tarieven
Goede voortgang geboekt bij het subsidiebeleid
De vinger aan de pols houden
1 De Handleiding Kengetallen zal zowel een actualisering zijn van het rapport «Maatwerk door meetwerk» van het Platform Beleidsanalyse als van de «Handleiding indicatoren overheidshandelen». 8 Kamerstukken II, vergaderjaar 1992-1993, 22150, nr. 11. 9 Kamerstukken II, vergaderjaar 1992-1993, 23065, nrs. 1 en 2.
Subsidiebeleid
Bij de doorlichting van beleid en beheer is in het kader van het geïntegreerd subsidiebeleid bijzondere aandacht uitgegaan naar subsidies. Het geïntegreerd subsidiebeleid richt zich enerzijds op het verbeteren van het subsidiebeheer in het algemeen en het voorkomen en bestrijden van misbruik en oneigenlijk gebruik in het bijzonder. Anderzijds is het geïntegreerd subsidiebeleid gericht op het toetsen van subsidies op actualiteit, doeltreffendheid en doelmatigheid.
In deze kabinetsperiode heeft de regering de Staten-Generaal bij verschillende gelegenheden geïnformeerd over de voortgang op het terrein van het geïntegreerd subsidiebeleid. In de Uitgebreide Commissievergadering van 28 juni jongstleden met de commissie voor de Rijksuitgaven stond de rapportage geïntegreerd subsidiebeleid van 10 mei 1993 op de agenda.8 Geconstateerd werd dat er goede voortgang is geboekt bij het in kaart brengen van de tekortkomingen in het subsidiebeheer en bij het invoeren van de maatregelen om de geconstateerde tekortkomingen op te heffen. Toegezegd is dat de regering, naast de rapportering via de reguliere begrotingsstukken, in de eerste maanden van 1994 een aanvullende rapportage op zal stellen over een aantal terreinen waarop de werkzaamheden in het kader van het geïntegreerde subsidiebeleid nog niet (geheel) zijn afgerond. In die rapportage zal onder meer aandacht worden besteed aan die subsidies die in de rapportage geïntegreerd subsidiebeleid als gevoelig voor misbruik en oneigenlijk gebruik werden gekenmerkt. Voor die subsidies zal systematisch aandacht worden besteed aan de oorzaken die aan de gevoeligheid voor misbruik en oneigenlijk gebruik ten grondslag liggen. Daarnaast wordt ingegaan op de maatregelen die worden getroffen ter vermindering van de gevoeligheid voor misbruik en oneigenlijk gebruik.
De verbetering van het subsidiebeheer loopt niet alleen via de twee sporen van het geïntegreerd subsidiebeleid. In het wetsvoorstel van de derde tranche van de Algemene wet bestuursrecht worden enkele algemene aspecten van subsidieverlening geregeld. Behalve vanuit de invalshoek van de doeltreffendheid en van de doelmatigheid van het beleidsinstrument subsidie, wordt subsidieverlening in het wetsvoorstel tevens benaderd vanuit het oogpunt van de rechtszekerheid van de subsidie-ontvanger. Naar verwachting zal het wetsvoorstel dit najaar aan de Staten-Generaal worden aangeboden.
Tarieven
Tijdens de eerder genoemde Uitgebreide Commissievergadering van 28 juni jongstleden met de commissie voor de Rijksuitgaven is ook ingegaan op het in rekening brengen van tarieven voor door de rijksoverheid verleende goederen en diensten. Dit naar aanleiding van het centrale thema «Prijzen bij het Rijk» dat is opgenomen in het Verslag 1992 van de
Het financiële management
Uitgangspunt: tarieven zo veel mogelijk kostendekkend Algemene Rekenkamer.9 In de rapportage die in de eerste maanden van 1994 naar de Staten-Generaal wordt gezonden over het subsidiebeleid, zal ook nader worden ingegaan op tarieven. Daarbij zal gebruik worden gemaakt van de gegevens die met ingang van de ontwerpbegrotingen 1994 over tarieven worden gepresenteerd; de thans nog onvolledige informatie in de begrotingsstukken zal in de rapportage worden gecompleteerd.
Bij het in rekening brengen van tarieven aan derden hanteert de regering het uitgangspunt dat tarifering zo veel mogelijk kostendekkend dient te geschieden. Er kunnen echter beleidsmatige argumenten bestaan om van dat uitgangspunt af te wijken. Het verhogen van een tarief kan voor bepaalde goederen of diensten bijvoorbeeld ongewenst drempelverhogend werken. Om het uitgangspunt van volledige kostendekkendheid in de praktijk daadwerkelijk toe te kunnen passen, is het noodzakelijk dat de kosten van het verrichten van prestaties voor derden ook bekend zijn. Uit het Rekenkameronderzoek bleek onder rneer dat het gebruikte instrumentarium ter bepaling van de kosten verbetering behoeft. Om dit te realiseren bestaat het voornemen om, daar waar geen toereikend instrumentarium beschikbaar is ter bepaling van de kosten, de Tarievenhandleiding van het ministerie van Financiën verplicht voor te schrijven. Met behulp van die Tarievenhandleiding kan, ook wanneer niet over een kostenadministratie wordt beschikt, aan de hand van bestede uren een benadering worden verkregen in de kosten die met een bepaalde activiteit gemoeid zijn. Op basis van dat inzicht kan het tarief worden bepaald.
5.6. Controlebeleid
Accountantsverklaringen 1992
In het kader van de operatie comptabel bestel is in de afgelopen jaren veel bereikt op het terrein van het financieel beheer en de accountantscontrole. Bij de doelstelling van de versterking van de accountantscontrole stond het streven centraal dat deze controle het gehele financiële beheer bij de ministeries en de verantwoording daarover dient te bestrijken. De inspanningen op dit terrein hebben ertoe geleid dat met ingang van de controle over 1991 bij alle begrotingen behorende tot de rijksbegroting op één na10 een accountantsverklaring bij de financiële verantwoording is opgenomen (zie ook bijlage 18). Het meerjarige beeld van de accountantsverklaringen is geïllustreerd in grafiek 5.6.1.
10 Bij het Fonds Investeringsrekening is, zoals gebruikelijk en mede gelet op de aangekondigde opheffing van het Fonds, volstaan met een rapport van bevindingen. De Rekenkamer heeft over het totaal van uitgaven en ontvangsten met redelijke zekerheid kunnen vaststellen dat deze geen fouten of onzekerheden bevatten.
Het financiële management
Grafiek 5.6.1. Accountantsverklaringen over 1992 in vergelijking met voorgaande jaren'
Legenda
I
I Geen verklaring
iü Onthouding/afkeur'mg
I
I Beperking/voorbehoud
^M Goedkeurend
Aantal
Ondanks zwaardere eisen, toch goede resultaten
Algemene Rekenkamer: hoger percentage van de uitgaven en ontvangsten met redelijke zekerheid over rechtmatigheid en volledigheid
20 -
108
6-
4 ~
2 -
19851986198719881989199019911992-Jaren 1 In deze grafiek is uitgegaan van de begrotingen die in 1992 bestonden. Het Mobiliteitsfonds bestaat sinds 1989.
In totaliteit laat het beeld van de afgegeven accountantsverklaringen over 1992 ten opzichte van 1991 een lichte verbetering zien. Dit is temeer een positieve ontwikkeling, gelet op het feit dat in 1992, met de inwerkingtreding van de vierde en de vijfde wijziging van de Comptabiliteitswet, zwaardere eisen zijn gesteld aan het financiële beheer, bijvoorbeeld ten aanzien van het voeren van een geïntegreerde verplichtingenkasadministratie. Ook de Algemene Rekenkamer concludeert dat de positieve tendens van de afgelopen jaren zich heeft voortgezet. Uit het Rechtmatigheidsonderzoek 199211 is af te leiden dat de Rekenkamer over 1992 over 91,5% van de uitgaven redelijke zekerheid heeft over de rechtmatigheid en volledigheid. Over 1991 bedroeg dit percentage 89,3. Voor de ontvangsten zijn deze percentages over 1991 en 1992 99,5 respectievelijk 100,0. Daarbij zij opgemerkt dat de Algemene Rekenkamer over 1992 voor 4,3% van de uitgaven nog geen oordeel heeft (Algemene Bijstandswet). In onderstaande grafieken is de ontwikkeling vanaf 1988 geschetst.
11 Kamerstukken II, vergaderjaar 1992-1993, 23264, nrs. 1 en 2.
Het financiële management
Grafiek 5.6.2. Zekerheid ovor uitgaven volgens oordeel AR' Percentage 100 20
1988
1992
1 Het overzicht geeft aan voor welk percentage van de uitgaven de Algemene Rekenkamer redelijke zekerheid heeft over de rechtmatigheid en volledigheid. De overige uitgaven zijn door de Rekenkamer als onrechtmatig aangemerkt (over de jaren variêrend tussen 0,3% en 1,7% van de totale uitgaven) dan wel als uitgaven waarover de Rekenkamer geen zekerheid omtrent de rechtmatigheid en volledigheid heeft (over de jaren variêrend tussen 2,9% en 27,6% van de totale uitgaven). Daarnaast heeft de Rekenkamer over 1992 voor4,3% van de uitgaven (nog) geen oordeel (uitgaven Algemene Bijstandswet)
Grafiek 5.6.3. Zekerheid over ontvangsten volgens oordeel AR' Percentage
Htt
«
10040
1988
1992
'! Kamerstukken II, vergaderjaar 1992-1993, 23311, nr. 1.
1 Het overzicht geeft aan voor welk percentage van de ontvangsten de Algemene Rekenkamer redelijke zekerheid heeft over de rechtmatigheid en volledigheid. De overige ontvangsten zijn door de Rekenkamer als ontvangsten aangemerkt waarover de Rekenkamer geen zekerheid omtrent de rechtmatigheid en volledigheid heeft (over de jaren variêrend tussen 0,0% en 55,8% van de totale ontvangsten).
De brief van 31 augustus 1993 van de Minister van Financiën aan de Tweede Kamer gaat op hoofdlijnen nader in op het financiële beheer en de accountantscontrole. De inspanningen zijn erop gericht de fouten en onzekerheden in volgende jaren verder terug te brengen.
Het financiële management
Uniformering aanpak accountantscontrole...
...onder meer bij het hanteren van goedkeuringstoleranties
Uitgangspunten
Handboek Contro/e Departementale Accountantsdienst
Bij de accountantscontrole bij de rijksoverheid wordt gestreefd naar een onderling vergelijkbare en efficiënte aanpak van de controle door de departementale accountantsdiensten. Een belangrijke bijdrage aan dit streven is geleverd met het gereedkomen van het Handboek Controle Departementale Accountantsdienst in oktober 1992. Met de in het Handboek vastgelegde algemene opvattingen is voor de komende jaren een goede basis gelegd om bij de ministeries een effectieve (doelgerichte) en efficiënte uitvoering van de algemene controletaak van de departementale accountantsdiensten te realiseren. Daarnaast kan het Handboek in positieve zin bijdragen aan de samenwerking tussen departementale accountantsdiensten, de Algemene Rekenkamer en, daar waar deze ingeschakeld zijn, openbare accountantskantoren.
Goedkeuringstoleran ties
In het Handboek wordt onder meer aandacht besteed aan de toleranties die in het kader van de accountantscontrole bij de ministeries gehanteerd worden. Toleranties spelen een rol bij het controleren en goedkeuren van de departementale financiële verantwoording. Zo betekent een goedkeurende verklaring van de departementale accountantsdienst niet dat er geen enkele fout in de departementale verantwoording voorkomt, maar dat de verantwoording geen belangrijke fouten bevat. De vraag is dan hoe groot het foutenbedrag maximaal mag zijn, zonder dat deze de goedkeuring van de verantwoording in de weg staat. Deze bovengrens van de foutenmarge wordt aangeduid met het begrip «goedkeuringstolerantie».
Wat de hoogte van de goedkeuringstolerantie betreft, wordt in het Handboek een percentage van 1% van de uitgaven en ontvangsten (respectievelijk van de aangegane verplichtingen en van de saldibalans) als algemeen uitgangspunt gehanteerd. Bij de keuze van dit percentage spelen zowel de betekenis van het oordeel van de accountant, als de kosten van de controlewerkzaamheden om dit oordeel met de vereiste hoge mate van zekerheid te geven, een rol. Behalve de bepaling van het kwantitatieve foutenbedrag om vast te stellen of de 1%-norm niet is overschreden, vragen bij het goedkeuren van de departementale verantwoording ook andere vraagstukken de aandacht. Gedacht kan worden aan de beoordeling van het controle-beleid ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik van regelingen en rechtmatigheidsfouten ten gevolge van bewust onrechtmatige beheershandelingen. Door het hanteren van (kwantitatieve) toleranties wordt ernaar gestreefd de oordeelsvorming over de verantwoording zoveel mogelijk te objectiveren. Aangezien echter ook andere vraagstukken een rol spelen, is de oordeelsvorming een gecompliceerd afwegingsproces, waarbij het element van vakkundige oordeelsvorming mede een rol speelt. Behalve referentiepunt bij het al dan niet goedkeuren van de departementale financiële verantwoording, is de goedkeuringstolerantie tevens een essentieel hulpmiddel om richting te geven aan de accountantscontrole. De controle dient zodanig te worden gepland dat fouten groter dan de toegestane foutenmarge worden gesignaleerd. In het kader van de planning en uitvoering van de accountantscontrole zullen de departementale accountantsdiensten tevens aangeven op welke wijze aan elk begrotingsartikel aandacht zal worden besteed. Doel hiervan is te bereiken dat alle relevante controlebevindingen per artikel verkregen worden.
Het financiële management
Invulling verantwoordelijkheid lidstaten voor de controle op EG-gelden
Fraudebestrijding...
... complicaties...
... en ontwikkelingen
De minister van Financiën heeft, uit hoofde van zijn coördinerende functie op het terrein van de accountantscontrole bij de ministeries en na interdepartementaal overleg, deze algemene uitgangspunten -die thans in de praktijk door de departementale accountantsdiensten gehanteerd worden -nader uitgewerkt en geëxpliciteerd. Onlangs zijn deze uitgangspunten voor commentaar aan de Algemene Rekenkamer gezonden. Het overleg met de Algemene Rekenkamer is nog gaande. Teneinde een doelmatige controle binnen de rijksdienst te bevorderen is het van belang dat ook op het terrein van de toleranties overeenstemming bestaat met de Algemene Rekenkamer over de uitgangspunten. In de komende jaren zal de toepassing van deze uitgangspunten worden geëvalueerd, waarbij de ervaringen van de ministeries en de Algemene Rekenkamer, alsmede de inzichten van de Staten-Generaal (de gebruiker van de verantwoordingen) een belangrijke rol zullen spelen.
Controle op EG-gelden
Naast de verantwoordelijkheid voor het beheer van en de controle op de uitgaven en ontvangsten van de rijksoverheid staat de regering voor de taak mvulling te geven aan de verantwoordelijkheid van de lidstaat Nederland voor het beheer van en de controle op de EG-gelden. De regering heeft op 20 november 1992 een notitie gestuurd aan de Tweede Kamer waarin aandacht is besteed aan de door de commissie voor de Rijksuitgaven en de vaste commissie voor EG-zaken aan de orde gestelde vraagpunten betreffende controleaspecten van de uitvoering van de EG-begroting.13 Duidelijk is gebleken dat zowel van de desbetreffende ministers als van de desbetreffende Directoraten-Generaal van de Europese Commissie een actieve bijdrage wordt gevraagd om de behoefte aan controle-informatie en de daarvoor vereiste controlewerkzaamheden betreffende de EG-uitgaven en -ontvangsten nader te verduidelijken. De minister van Financiën heeft daarbij een belangrijke intermediaire rol door het voeren van overleg met voornoemde betrokkenen en door stimulering van de vereiste (interne) controle.
Een belangrijk aspect van het beheer van EG-gelden is de bestrijding van fraude en onregelmatigheden. Hierbij gaat het niet alleen om het beperken van de financiële nadelen die fraude met zich meebrengt, maar ook om het bevorderen van het vertrouwen van de burgers in de EG. De regering heeft de Bijzondere commissie Misbruik en Oneigenlijk gebruik, die op 23 september 1992 een openbare hoorzitting hield over EG-fraude, op verzoek op 25 juni 1993 een notitie over dit onderwerp toegezonden. In deze notitie wordt onder andere ingegaan op de wijze waarop Nederland meent dat de fraudebestrijding en in het bijzonder de rol van de Europese Commissie hierin versterkt kan worden. Voor de bestrijding van fraude bij exportrestituties bepleit Nederland een betere coördinatie tussen de lidstaten, waarbij de Europese Commissie bij de coördinatie en de samenwerking een ondersteunende en zelfs een initië-rende rol zou kunnen krijgen. Samenwerking tussen de Europese Commissie enerzijds en de lidstaten anderzijds is van groot belang voor de fraudebestrijding. De vaak zeer complexe en mede daardoor moeilijk controleerbare regelgeving vormt een complicerende factor in de fraudebestrijding. Bovendien bemoeilijken de grote verschillen in opzet en verantwoordelijkheden binnen het controlebestel van de diverse lidstaten en in de opvattingen daarover het uitwerken van voorstellen voor gezamenlijke intensivering van de fraudebestrijding. Ondanks deze complicerende factoren kan gewezen worden op enkele ontwikkelingen die van groot belang kunnen zijn voor de voortgang bij de 13 Kamerstukken II, vergaderjaar 1992-1993, 22946, nr. 1.
Het financiële management
14 Artikel 209 A van het Verdrag van Maastricht; cf. ook titel VI van dit Verdrag fraudebestrijding. Zo bevat het Verdrag van Maastricht belangrijke bepalingen in verband met de bestrijding van fraude en onregelmatigheden. Hierin is bepaald dat de lidstaten ter bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen van de Gemeenschap worden geschaad, dezelfde maatregelen nemen als die welke zij treffen ter bestrijding van fraude waardoor hun eigen financiële belangen worden geschaad. Voorts dienen de lidstaten hun optreden te coördineren om de financiële belangen van de Gemeenschap tegen fraudete beschermen.'4 Binnen Nederland zijn diverse organen werkzaam, die zich richten op de coördinatie van controle en fraudebestrijding in EG-verband. De in juni 1990 ingestelde Controlecoördinatiegroep (CCG) is belast met het toezicht op en de coördinatie van de controles die op de verrichtingen in het kader van de financieringsregeling van de afdeling Garantie van het Europese Oriëntatie-en Garantiefonds voor de Landbouw worden uitgevoerd. Daarnaast is deze groep onder meer belast met de coördinatie van de fysieke controles bij de uitvoer van landbouwprodukten die eenzelfde onderneming betreffen. De CCG heeft onder meer contact met de Unité de Coordination de la Lutte Antifraude, een coördinatiebureau fraudebestrijding dat onderdeel uitmaakt van de Europese Commissie. In de tweede plaats is per 1 februari 1992 het Coördinerend EG-fraudeberaad ingesteld. Hierin zijn onder meer de Algemene Inspectiedienst, de Douane, de Economische Controledienst, de Fiscale Inlichtingen-en Opsporingsdienst, het Openbaar Ministerie en de Centrale Recherche Informatiedienst vertegenwoordigd. Het doel van dit beraad is de bevordering van een optimaal gebruik van de opsporings-en vervolgingscapaciteit inzake EG-fraude. Voorts is in 1992 een landelijk coördinerend fraudeofficier op het terrein van de EG-fraudebestrijding benoemd. Tot slot is van belang dat goede resultaten geboekt worden op het gebied van geautomatiseerde informatie-uitwisseling. De Douane, de Douanerecherche en de Algemene Inspectiedienst zijn aangesloten op een door de Europese Commissie ontwikkeld geautomatiseerd datasysteem op landbouw-en douanegebied. Deze technologie is weer van belang voor systemen voor het samenbrengen en uitwisselen van informatie over douanefraude en de handel in illegale goederen.
Het financiële management
Lijst van gebruïkte termen en hun betekenis
Aanvullende posten Posten die nog niet in de ontwerp begrotingswetten (kunnen) worden opgenomen, maar die terwille van een volledig beeld wel reeds in de totaalcijfers van de rijksbegroting zijn begrepen. Het betreffen veelal posten waarvan de verdeling over de begrotingshoofdstukken nog niet wordt of kan worden aangegeven. Voorbeelden van aanvullende posten zijn de loon-en prijsbijstelling.
ABP-convenant Overeenkomst tussen de minister van Binnenlandse Zaken en de centrales van overheidspersoneel op pensioengebied. De hoofdzaken van de overeenkomst zijn: -een structureleregeling vande financiering van de pensioen-en vutregeling; -een aanpassing van de pensioenregeling van het overheidspersoneel aan onmiskenbare maatschappelijke ontwikkelingen; -een zoveel mogelijk marktconforme herstructurering van het brutonettotraject inzake de salarissen van overheidspersoneel.
Accountantsverklaring Een schriftelijke mededeling van een accountant inhoudende de uitkomst van een onderzoek naar de getrouwheid van een (financiële) verantwoording.
Actieven Zie: niet-actieven.
Administratieve organisatie Het geheel van organisatorische maatregelen binnen een departement, inclusief het stelsel van maatregelen van interne controle, dat direct of indirect betrekking heeft op een goede werking van de administratie, de financieel-administratieve systemen, de rechtmatigheid en de doelmatigheid van het (financiële) beheer, en de verantwoording daarover.
Agentschap Het agentschap is een onderdeel van een ministerie waarvoor een afwijkend beheer wordt gevoerd, met als doel een doelmatiger beheer te realiseren.
Algemene uitkering (uit het Gemeentefonds en/of Provinciefonds) Een uitkering vanuit de njksbegroting die gemeenten en/of provincies in beginsel naar eigen inzicht kunnen besteden.
Arbeidsverledeneis Het recht op een verlengde WW-uitkering is afhankelijk van het srbeidsverleden Na aanscherping van de erbeidsverledeneis moet in de 4 jaar voorafgaand aan het ontstaan van de werkloosheid in ten minste 3 jaar, over 52 dagen per jaar, loon uit arbeid zijn ontvangen Begrotingstekort De som van het feitelijke financieringstekort en het saldo van de niet-relevante uitgaven en -ontvangsten.
Belastingdruk De belastingopbrengst van de overheid (excl. successierechten) uitgedrukt als percentage van het nationale inkomen. De belastingopbrengst op kasbasis is het totaal aan belastinggeld dat in een bepaald jaar daadwerkelijk wordt ontvangen. De belastlngdruk op kasbasis is opgenomen in de collectievelastendruk. De belastingopbrengst op transactiebasis is het belastingbedrag dat over een bepaald jaar door belastingplichtigen is verschuldigd. Het verschil tussen de opbrengsten op transactie-en op kasbasis wordt veroorzaakt door het feit dat de verschuldigde belasting over een bepaald jaar niet altijd in datzelfde jaar wordt geheven en /of betaald (bijvoorbeeld: de definitieve aanslag inkomstenbelasting over het jaar 1993 kan in de loop van 1994 worden opgelegd). Zie ook: transactiebasis.
Beleidsevaluatie(-onderzoek) Onderzoek waarbij op basis van analyse van op systematische wijze verzamelde gegevens een uitspraak kan worden gedaan over het te voeren of gevoerde beleid Beleidsintensiveringen Verhogingen van uitgaven en/of verlagingen van ontvangsten ten opzichte van de meerjarencijfers, waaraan een beleidsbeslissing ten grondslag ligt. Deze term wordt meestal beperkt tot beleidsmatige mutaties in de uitgaven en de niet-belastingontvangsten. Een beleidsmatige verlaging van de belastingontvangsten wordt doorgaans aangeduid met de term lastenverlichting.
Besparingsverlies Budgettair nadeel dat optreedt doordat een (voorgenomen) ombuiging minder besparingen oplevert dan aanvankelijk werd geraamd. Dit kan bijvoorbeeld het gevolg zijn van uitstel van de invoering van de ombuigingsmaatregelen.
Bestuursakkoord In 1987 en 1990 gesloten overeenkomst tussen het Rijk en de lagere overheden, geldend voor een kabinetsperiode. Deze akkoorden betreffen beleidsintenties en afspraken met de organisaties van lagere overheden (VNG en IPO) over procedures voor de onderlinge samenwerking.
Betalingsbalans De totale rekening van de betalingsbalans geeft een overzicht van de transacties met het buitenland. Men onderscheidt daarbij de lopende rekening en de kapitaalrekening. Op de lopende rekening worden de uitgaven en inkomsten geboekt, die voortvloeien uit het goederen-en dienstenverkeer. Ook de uit het buitenland ontvangen (respectievelijk daaraan betaalde) inkomsten uit vermogen en arbeid, alsmede de secundaire inkomensoverdrachten staan op de lopende rekening.
Lijst van gebruikte termen en hun betekenis
De kapitaalrekening geeft een beeld van het kapitaalverkeer met het buitenland.
Bruto binnenlands produkt tegen marktprijzen (BBP) De som van de beloningen van de productiefactoren in het Nederlandse produktieproces, plus het saldo van de indirecte belastingen (bijv. de BTW) en subsidies (bijv. aan de NS).
Bruto nationaal produkt tegen marktprijzen (BNP) De som van de beloningen van alle Nederlandse productiefactoren (ook die in het buitenland), plus het saldo van de indirecte belastingen (bijv. de BTW) en subsidies (bijv. aan de NS).
Budgetdiscipline (stringent begrotingsbeleid) Een zodanige uitvoering van de begroting, dat eventuele uitgavenoverschrijdingen door meevallers dan wel door beleidsaanpassingen worden gecompenseerd.
Budgetteringsafspraken Budgetteringsafspraken maken deel uit van de regels budgetdiscipline. Ze hebben betrekking op die delen van de begroting waar, bij voorkomende mutaties in de begrotingsvoorbereiding en -uitvoering, per definitie alleen beleidsmatige mutaties worden onderkend. Derhalvewordt daargeen onderscheid gemaakt tussen tegenvallers, beleidsintensiveringen, meevallers, efficiencywinsten en ombuigingen.
Collectieve lasten(druk) De collectieve lasten zijn het totaal van de belasting-(excl. successierechten) en premie-ontvangsten van de collectieve sector, vermeerderd met enkele niet-belastingontvangsten. Tot deze laatste worden gerekend de binnenlandse gasbaten, milieuheffingen en opbrengsten uit voorzieningen waarvan het gebruik verplicht is. De collectievelastendruk is gelijk aan de collectieve lasten in procenten van het nationale inkomen.
Collectieve sector De collectieve sector kan in drie subsectoren worden verdeeld: a. Rijk; b. overige publiekrechtelijke lichamen (OPL); c. sociale fondsen.
In de Nationale Rekeningen wordt de gehele collectieve sector aangeduid als de sector overheid. In de Miljoenennota wordt onder de overheid verstaan: het Rijk en de overige publiekrechtelijke lichamen (OPL). De definities in het kader van de EMU sluiten aan bij de Nationale Rekeningen.
Collectieve uitgaven(quote) De collectieve uitgaven zijn het totaal van de uitgaven van het Rijk, de overige publiekrechtelijke lichamen (OPL) en de sociale fondsen. De collectieve-uitgavenquote (CUQ) is gelijk aan de collectieve uitgaven in procenten van het nationale inkomen. Zie bijlage 17.
Operatie Comptabel bestel Operatie binnen de rijksoverheid, gericht op: -verbetering van de administratieve organisatie op de departementen en invoering van een geïntegreerde kasverplichtingenadministratie; -versterking vande accountantscontrole; -versnelling van de (financiële) informatievoorziening binnen de rijksoverheid en tussen regering en parlement; -verbetering van de begrotingspresentatie. Zie ook: geïntegreerde kasverplichtingenadministratie.
Comptabiliteitswet (CW) De wet die de inrichting en het beheer van de rijksbegroting, het financieel en materieel beheer van de rijksbegroting, alsmede de controle en verantwoording van het Rijk regelt.
Consolidatie De post Consolidatie wordt gebruikt voor het corrigeren van de rijksbegroting voor dubbeltellingen als gevolg van het «brutoboeken» van bijdragen. Het brutoboeken houdt in dat zowel het departement dat de feitelijke betaling verricht, als het departement dat bijdraagt, de uitgaven in de begroting opneemt. Het ontvangende departement raamt de te ontvangen bijdragen ook aan de ontvangstenkantvan de begroting. Dit geldt ook voor bijdragen van een departement aan een agentschap. Hierdoor wordt het rekenkundige niveau van de totale rijksuitgaven en rijksontvangsten hoger dan het feitelijke niveau. Door middel van de post Consolidatie wordt hiervoor gecorrigeerd.
Contractloon(stijging) (Stijging van) het looninkomen per werknemer als direct gevolg van de afgesloten collectieve arbeidsovereenkomsten (CAO) in de private sector en van de afspraken met overheidspersoneel in de collectieve sector. Het verschil tussen de feitelijke toename van het looninkomen per werknemer en de toename van de contractlonen is de incidentele loonstijging. Dit verschil wordt veroorzaakt door bijvoorbeeld promoties, periodieken, overwerk en in-en uitstroom.
Debudgettering, gedebudgetteerde uitgaven Uitgaven die niet op de rijksbegroting staan, maar waarvoor de overheid wel (direct of indirect) financieel garant staat. Het betreft hier uitgaven die weliswaar niet door de overheid worden gedaan, maar die wel betrekking hebben op terreinen van collectieve zorg. De meest bekende voorbeelden vormen rechtstreeks op de kapitaalmarkt aangetrokken middelen ten behoeve van woningbouw en academische ziekenhuizen. Deze middelen tellen wèl mee in het genormeerde financieringstekort.
Decentralisatie, Decentralisatielmpuls Het overdragen van meer verantwoordelijkheden en bevoegdheden naar lagere overheden. Concreet kan dit leiden tot overheveling van taken (en de daartoe benodigde middelen) van de centrale overheid naar lagere overheden. De Decentralisatielmpuls beoogt dit proces te stimuleren.
Derdenrekening Rekeningcourantverhouding die het Rijk heeft met derden en rekeningen waarop uitgaven en ontvangsten staan die conform de Comptabiliteitswet niet via de begroting lopen, omdat zij met derden of met andere onderdelen van het Rijk kunnen worden verrekend. Ook de rekeningcourantverhoudingen van de agentschappen met het ministerie van Financiën worden tot de derdenrekening gerekend.
Deregulering Het afschaffen, vereenvoudigen of stroomlijnen van regelingen en wetten die de overheid oplegt aan bedrijven, instellingen en burgers.
Lijst van gebruikte termen en hun betekenis
Doel hiervan is het vermijden van onnodige bureaucratie en onnodig hoge kosten ten gevolge van ondoelmatige of inefficiënte regelgeving.
Desaldering Het gelijktijdig verhogen of verlagen van uitgaven en nietbelastingontvangsten, die vaak rechtstreeks met elkaar samenhangen. Desalderingen hebben per saldo dus geen Invloed op de omvang van het financieringstekort.
Economische classificatie Indeling van begrotingsartikelen en onderdelen daarvan naar macro-economische categorieën. Deze indeling is gebaseerd op internationaal gangbare systemen en wordt opgesteld met behulp van een codering in de artikelsgewijze toelichting van de begrotingen. Hierdoor kunnen de begrotings-en rekeningcijfers worden ingepast in het systeem van de Nationale Rekeningen. Zie bijlage 15.
Economische en Monetaire Unie (EMU) Tot stand te brengen unie tussen EG-lidstaten, neergelegd in het Verdrag van Maastricht, waarbij in de derde fase sprake zal zijn van oriherroepehjk vastgelegde wisselkoersen (met uiteindelijk éèn munt) en volledig vrij kapitaalverkeer. In de EMU wordt een gecentraliseerd monetair beleid gevoerd door de op te richten Europese Centrale Bank (ECB). Tevens zal coördinatie van het budgettaire beleid plaatsvinden.
Eerste geldstroom Het onderscheid tussen eerste en tweede geldstroom is van belang voor de economische classificatie van rijksuitgaven. Volgens deze classificatie worden de uitgaven ingedeeld naar de aard van de eerste geldstroom, dat wil zeggen naar de aard van de uitgaande geldstromen naar de eerste ontvanger; niet naar de (eind)bestemming van het geld. Bij de tweede geldstroom wordt gekeken naar de aard van de uitgaande geldstromen bij de eerste ontvangers. Hierbij komt de (eind)bestemming van bijvoorbeeld overdrachten binnen de sector overheid duidelijker in beeld.
Grote Efficiency Efficiencyverbetering die samenhangt met verbeteringen in de organisatiestructuur en de wijze van taakuitvoering door de overheid.
Kleine Efficiency Efficiencyverbetering die samenhangt met de ontwikkeling van de arbeidsproduktiviteit, bij een ongewijzigde organisatiestructuur.
EMU-tekort Overheidstekort dat relevant is in het kader van het EMU-verdrag. Zie: vorderingensaldo. Zie ook bijlage 16.7.
Europees Sociaal Fonds (ESF) Fonds dat volgens artikel 123 van het EG-Verdrag tot taak heeft binnen de Europese Gemeenschap de tewerkstelling te vergemakkelijken en de geografische en beroepsmobiliteit van de werknemers te bevorderen ten einde de werkgelegenheid voor de werknemers in de gemeenschappelijke markt te verbeteren en zodoende bij te dragen aan verhoging van de levensstandaard.
Europese Monetaire Stelsel (EMS) Stelseï dat gericht is op het creëren van een zone van monetaire stabiliteit in de Europese Gemeenschap. Het belangrijkste element is een overeenkomst om fluctuaties in de wisselkoersen binnen bepaalde marges te houden. In de voorgenomen Economische en Monetaire Unie wordt het EMS vervangen door gefixeerde wisselkoersen tussen de valuta van de EG.
Europese Politieke Unie (EPU) Het streven van de EG om, naast de interne markt (1 -1 -1993) en de EMU, te komen tot een versterking van de politieke samenwerking in de EG, zoals neergelegd in het Verdrag van Maastricht. Het gaat hierbij met name om de ontwikkeling van een gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid en om de justitiële en binnenlandse samenwerking.
Eurovignet Een binnen het kader van een overeenkomst op grond van de desbetreffende EG-regelgeving van vrachtvoertuigen geheven recht voor het gebruik van bepaalde weginfrastructuurvoorzieningen.
Extrapolaties Zie: meerjarenramingen.
Financieringsbehoefte van het Rijk De som van het feitelijke financieringstekort en de aflossingen op de bestaande staatsschuld.
Financieringstekort (feitelijk) van het Rijk Het saldo van de relevante uitgaven en ontvangsten, minus de mutatie in het saldo van de derdenrekening.
Financieringstekort(norm) van het Rijk Feitelijk financieringstekort inclusief debudgetteringen, exclusief vervroegde aflossingen van woningwetleningen, exclusief studieleningen, correctiepost Fonds Economische Structuurversterking en correctiepost besluitvorming Voorjaarsnota 1993. Zie ook bijlage 16.6.
Fonds Economische Structuurversterking (FES) Het wetsvoorstel tot instelling van het Fonds Economische Structuurversterking is thans aanhangig in de Tweede Kamer. In dit begrotingsfonds zal een deel van de aardgasbaten en andere nader aan te wijzen middelen worden gereserveerd voor investeringsprojecten van nationaal belang die de economische structuur versterken. Het betreft een verdelingsfonds: vanuit het fonds worden bijdragen toegekend aan andere begrotingen van het Rijk.
Fonds Investeringsrekening Begrotingsfonds dat wordt gevoed met een deel van de opbrengst van de inkomstenbelasting en de vennootschapsbelasting. Ten laste van dit fonds komen de investeringspremies, die de belastingdienst in de vorm van een aftrek op de verschuldigde belasting verstrekt aan ondernemers die investeren. Met ingang van 1 januarï 1990 is de Wet Investeringsrekening (WIR) ingetrokken. Sedert 29 februari 1988 is de basispremie op nihil gesteld. Het fonds investeringsrekening wordt met ingang van 1 januari 1995 opgeheven.
Functionele classificatie Indeling van begrotingsartikelen en onderdelen daarvan naar onderwerpen van staatszorg. Deze mdeling is gebaseerd op internationaal gangbare systemen en wordt opgesteld met behulp van een
Lijst van gebruikte termen en hun betekenis
codering in de artikelsgewijze toelichting van de begrotingen. Zie bijlage 14.
Geïntegreerde kasverplichtingenadministratie Een administratie waarin de aangegane verplichtingen worden geregistreerd, te zamen met de hieruit voortvloeiende betalingen in het jaar van aangaan en eventuele volgende jaren. Gedane betalingen worden geregistreerd in relatie tot de aangegane verplichtingen, zodat de nog openstaande verplichtingenbedragen kunnen worden vastgesteld.
Geïntegreerd subsidiebeleid Verbetering van het beheer van subsidiegelden enerzijds gericht op de voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik van subsidies en verbetering van het subsidiebeheer in het algemeen. Anderzijds gericht op de doorlichting van subsidieregelingen op actualiteit, effectiviteit en doelmatigheid.
Gemeentefonds Begrotingsfonds waarin een deel van de opbrengst van de meeste rijksbelastingen wordt gestort. Uit dit fonds worden jaarlijks uitkeringen gedaan aan de gemeenten, ter dekking van een deel van hun uitgaven.
Generale compensatie Als zich (per saldo) budgettaire verslechteringen in de uitgaven en/of de niet-belastingontvangsten voordoen, is volgens de regels budgetdiscipline in principe compensatie vereist. In beginsel is deze compensatie specifiek. Dit betekent dat de compensatie (ombuiging) moet plaatsvinden op de begroting waar zich de verslechtering voordoet. Aldus wordt de algemene (generale) budgettaire problematiek niet belast, of, met andere woorden, behoeven de overige begrotingen niet bij te dragen aan het compenseren van de budgettaire verslechtering. Vindt geen specifieke compensatie plaats, dan is de verslechtering in principe (een deel van de) algemene budgettaire problematiek. Hiervoor is generale compensatie binnen de rijksbegroting vereist. Deze compensatie is derhalve van invloed op de prioriteitenstelling binnen de gehele collectieve sector. Tot generale compensatie kan alleen door de Ministerraad worden besloten.
Goedkeuringstoleranties Het maximum van het foutenbedrag dat door de departementale accountantsdienst wordt gehanteerd bij het goedkeuren van de financiele verantwoording van een departement. Indien de som van fouten in de verantwoording dit maximum overtreft, dan wordt geen goedkeurende verklaring bij de verantwoording afgegeven.
Gulden financieringsregel (GFR)/Gulden oriëntatiepunt Volgens de GFR dienen de lopende uitgaven tenminste gelijk te zijn aan de lopende ontvangsten (rekening houdend met afschrijvingen). Het financieringstekort is dan gelijk aan de netto kapitaaluitgaven (rekening houdend met afschrijvingen). Als "Gulden oriëntatiepunt" is de GFR een aanvulling op de bestaande normering (tijdpad financieringstekort).
Gulden oriëntatiepunt Zie: gulden financieringsregel.
Heroverweging De evaluatie van beleidsterreinen en ontwikkeling van beleidsvarianten volgens een door het kabinet vastgestelde interdepartementale procedure, die is afgestemd op de cyclus van het begrotingsproces. Deze procedure voorziet onder meer in de totstandkoming van openbare rapportages. De heroverwegingsprocedure is in zijn huidige vorm ontstaan in 1980.
Herschikking Als gevolg van een nieuwe prioriteitenafweging het beleid op een bepaald terrein intensiveren, terwijl op een ander terrein beleid wordt ingeperkt (nieuwvooroud). Persaldo leiden herschikkingen niet tot meer uitgaven.
Inactieven, niet-actieven Het aantal inactieven of niet-actieven is gelijk aan het totaal aantal uitkeringsjaren in de sociale zekerheid voor zover geregeld in de socialezekerheidswetgeving, waarbij sprake is van inkomensvervanging in verband met ziekte, arbeidsongeschiktheid, werkloosheid, ouderdom dan wel de verzorging van kinderen. Het aantal actieven geeft de werkgelegenheid (uitgedrukt in arbeidsjaren), verminderd met het uitkeringsvolume van de Ziektewet, weer.
De verhouding tussen het aantal inactieven en het aantal actieven (de zgn. i/aratio) vormt de leidraad bij de besluitvorming over de aanpassing van de hoogte van het minimumloon en de sociale uitkeringen.
Incidentele loonstijging Zie: contractloon(stijging).
Inflatiecorrectie Een in de wet geregelde aanpassing van de belastingvrije som en de schijflengten met betrekking tot de loon-en inkomstenbelasting (en de successierechten), om stijging van de druk van deze belastingen louter ten gevolge van inflatie te voorkomen.
Infrastructuurfonds Een per 1 januari 1994 op te richten begrotingsfonds, waarin de middelen die thans op hoofdstuk Verkeer en Waterstaat, het Rijkswegenfonds en het Mobiliteitsfonds beschikbaar zijn voor de uitgaven aan weg-, water-en railinfrastructuur, worden samengevoegd. Tevens zullen op dit fonds uitgaven in het kader van de investeringsimpuls 1994-1998 worden gedaan; de middelen hiervoor zijn afkomstig uit het Fonds Economische structuurversterking (FES). Zie: Fonds Economische Structuurversterking.
Interne markt Fase in het Europese integratieproces die per 1 januari 1993 vrijwel is voltooid. Wezenlijk kenmerk is een geheel vrij verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal tussen de EG-lidstaten.
Kapitaaldienst/Gewone (lopende) dienst Begrotingsstelsel waarbij de begroting is gesplitst in een deel dat de kapitaaluitgaven en -ontvangsten bevat en een deel dat de lopende uitgaven en -ontvangsten en de afschrijvingen, samenhangend met de kapitaaluitgaven, bevat. Zie ook: gulden financieringsregel.
Kasbasis Zie: transactiebasis
Kengetal Een kengetal is een getal dat inzicht geeft in de situatie en/of de ontwikkeling van een beleids-of produktieproces.
Lijst van gebruikte termen en hun betekenis
Kwartaire sector Alle niet-commerciële dienstverlening, d.w.z. de collectieve sector plus de niet-commerciële dienstverlening in de particuliere sector.
Lagere overheden, lagere publiekrechtelijke lichamen Gemeenten, provincies, andere overheden van integraal bestuur en waterschappen.
Landbouw-Egalisatiefonds (LEF) Op basis van de Landbouwwet opgericht fonds bestaande uit een afdeling A en een afdeling B. De minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij voert het beheer van het fonds. Het LEF-A heeft betrekking op de budgettaire verwerking van de uitvoering van het EG-landbouwbeleid in Nederland, terwijl het LEF-B betrekking heeft op de boekhouding van ontvangsten en uitgaven van dat beleid.
Loonbijstelling Zie: prijsbijstelling.
Meerjarenramingen (extrapolaties) Ramingen van de uitgaven, niet-belastingontvangsten en belastingontvangsten voor de vier jaren volgend op het begrotingsjaar. In deze Miljoenennota beslaan de meerjarenramingen de periode 1995-1998. Bij het opstellen van de meerjarenramingen wordt, rekening houdend met een bepaalde loon-en prijsontwikkeling, uitgegaan van bestaande wettelijke regelingen, concrete afspraken op kabinets-of ministerieel niveau (inclusief meerjarige ombuigingstaakstellingen), aangegane verplichtingen en kwantificeerbare exogene factoren. Voorzover deze elementen niet van toepassing zijn worden de meerjarenramingen -behoudens de veronderstelde loon-en prijsontwikkeling -gelijk gehouden aan de nieuwe begroting, dan wel aan het laatste jaar van de meerjarenramingen waarin al deze elementen wel van toepassing zijn. Voor de berekeningsmethode van de meerjarencijfers van de belastingontvangsten wordt verwezen naar bijlage 4, paragraaf 4.5.
Modale werknemer en modaal inkomen Het modale inkomen is het inkomen dat statistisch het meeste voorkomt.
Het wordt benaderd door het brutoloon van een werknemer die nog net niet de (procentuele) maximumpremie voor het verplichte ziekenfonds betaalt. De modale werknemer uit de gebruikelijke koopkrachtoverzichten is alleenverdiener, is getrouwd met een niet buitenshuis werkende partner en heeft twee kinderen van respectievelijk zes en twaalf jaar.
Monetaire financiering Financiering van het tekort door de overheid door intering op het bezit aan liquide middelen (d.w.z. een verlaging van het schatkistsaldo).
Najaarsnota Tussentijds overzicht van de lopende begrotingsuitvoering, waarin wordt aangegeven welke wijzigingen ten opzichte van de Vermoedelijke Uitkomsten noodzakelijk worden geacht. De Najaarsnota moet uiterlijk op 1 december van het lopende begrotingsjaar bij de Staten-Generaal worden ingediend.
Nationaal inkomen (Nl of NNI) Waar in de Miljoenennota zonder nadere aanduiding de afkorting Nl of NNI wordt gebruikt, wordt de meer volledige aanduiding netto nationaal inkomen tegen marktprijzen bedoeld. Dit is het bruto nationaal produkt tegen marktprijzen minus de afschrijvingen.
IMietbelastingontvangsten (of -middelen) Alle begrotingsontvangsten van het Rijk die niet tot de belastingen worden gerekend. Het betreft hier een zeer heterogene groep ontvangsten.
Nominale bijstelling GF/PF Toevoeging aan het Gemeente-en Provinciefonds ter compensatie van gestegen lonen en prijzen. De bijstelling wordt bepaald op basis van een gewogen gemiddelde index, waarbij de loonvoetmutatie (exclusief incidenteel) en de prijsmutatie van de overheidsconsumptie worden gewogen met de volumeaandelen van loonrespectievelijk prijsgevoelige uitgaven uit beide fondsen. De bijstelling wordt geraamd in de aanvullende post nominale bijstelling GF/PF.
Normhuurcompensatie Ter beperking van de inkomensgevolgen van het huurbeleid worden ontvangers van individuele huursubsidie (IHS) met een minimum inkomen gedeeltelijk gecompenseerd voor de voor de IHS relevante huurstijging.
Ombuiging Beleidsmatige verlaging van de collectieve uitgaven en/of verhoging van de niet-belastingontvangsten zonder collectievelastenkarakter. IJkpunt voor deze mutaties vormen de meerjarenramingen. Het is aldus mogelijk dat een ombuiging op bijvoorbeeld de uitgaven in een bepaald jaar samengaat met een stijging van de uitgaven ten opzichte van het voorgaande jaar.
Openeinde regeling Regeling op grond waarvan derden buiten de overheid recht hebben op een geldelijke bijdrage van de overheid of van de sociale fondsen. Deze derden moeten voldoen aan in de regeling vastgestelde voorwaarden. Anders dan door het aanpassen van deze voorwaarden, kan de overheid het beroep op een openeinde regeling niet beheersen.
Overheid In de Miljoenennota wordt onder de overheid verstaan: het Rijk en de overige publiekrechtelijke lichamen. In de Nationale Rekeningen wordt de gehele collectieve sector aangeduid alsdesectoroverheid. Dedefinities in het kader van de EMU sluiten aan bij de Nationale Rekeningen. Zie ook: collectieve sector.
Overheidsschuld Het totaal van de uitstaande geldelijke leningen ten laste van de overheid. Zie ook: staatsschuld.
Overige publiekrechtelijke lichamen (OPL) De lagere overheden, de publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties (PBO's) en het bijzonder onderwijs.
(Sociale-)premiedruk De opbrengst van de sociale premies, uitgedrukt als percentage van het nationale inkomen. De premies zijn op transactiebasis opgenomen in de collectievelastendruk.
Prijsbijstelling Aanvullende post waarop gelden worden gereserveerd om de extra uitgaven van de departementen (dus niet gemeenten en provincies) ten gevolge van prijsstijgingen te
Lijst van gebruikte termen en hun betekenis
financieren. Een soortgelijke reservering voor loonstijgingen vindt plaats in de aanvullende post loonbijstelling. De reservering voor loon-en prijsstijgingen ten behoeve van gemeenten en provincies vindt plaats in de nominale bijstelling GF/PF (zie aldaar).
Privatisering Het afstoten of uitbesteden van overheidsactiviteiten dan wel het extern verzelfstandigen daarvan naar een marktconform opererende onderneming of stichting.
Provinciefonds Idem gemeentefonds, alleen nu voor provincies.
Publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie (PBO) Organisaties die in het kader van de wet op de bedrijfsorganisatie (WBO) verordenende bevoegdheden hebben ten aanzien van bedrijven. PBO's zijn per bedrijfstak of produktgroep ingedeeld. Overkoepelend orgaan van de PBO's is de Sociaal Economische Raad (SER).
Reële groei van de uitgaven Groei van de collectieve uitgaven of de rijksuitgaven, gedefleerd met de prijsontwikkeling van het bruto binnenlands produkt. Zie ook bijlage 16.8.
Relevante en niet-relevante begrotingsposten De relevante begrotingsposten zijn alle uitgaven en ontvangsten van het Rijk, minus de niet relevante. Deze niet-relevante posten betreffen de opneming van en de aflossingen op staatsschuld, de portefeuille staatsschuld en de aan-en ontmuntingen.
Korte en lange rente De korte rente is gelijk aan de driemaands interbancaire rente. De lange rente is gelijk aan het rendement op langlopende staatsleningen.
Rijksbegroting in enge zin Relevante rijksuitgaven en niet-belastingontvangsten exclusief de sociale zekerheids-en zorguitgaven op de rijksbegroting.
Rijksbijdragen aan sociale fondsen Bijdragen van het Rijk aan de socialeverzekeringsfondsen. Het betreft hier niet de betaling van de door het Rijk verschuldigde premies, maar de daarvan los staande bijdragen die naast de premles dienen ter financiering van de socialeverzekeringsuitgaven.
Rijksuitgavenquote De relevante rijksuitgaven incl. debudgetteringen en incl. uitgaven van agentschappen, als percentage van het nationale inkomen.
Schatkistpapier Verzamelnaam voor diverse soorten schuldbewijzen, uitgegeven door het Rijk om de eigen kredietbehoefte te financieren met een korte looptijd. Sinds 1986 wordt de grens tussen «kort» en «lang» gelegd op 2 jaar.
Sociale fondsen Organen die belast zijn met de uitvoering van de socialeverzekeringswetten. Zij betalen de uitkeringen en voorzieningen die krachtens deze wetten worden verstrekt. De financiering vindt voor het overgrote deel plaats via sociale premies en rijksbijdragen.
Socialezekerheidssector De sector sociale zekerheid omvat de sociale voorzieningen (sociale zekerheid op de rijksbegroting: o.a. RWW, ABW, WSW, AKW) en de sociale verzekeringen (sociale zekerheid lopend via de sociale fondsen: o.a. WW, WAO, ZW, AAW, AWW, AOW).
Specifieke compensatie Zie: generale compensatie.
Specifieke uitkeringen Uitkeringen van het Rijk aan lagere overheden en uitkeringen van het Rijk rechtstreeks aan derden, waaraan ook lagere publiekrechtelijke lichamen bijdragen De bestedingsrichting van deze uitkeringen is vooraf aangegeven Staatsschuld Het totaal van de uitstaande geldelijke leningen ten laste van de staat (vaste en vlottende schuld) is de bruto staatsschuld. De netto staatsschuld is de bruto staatsschuld, verminderd met de op korte termijn opeisbare vorderingen van de staat. De vlottende staatsschuld wordt gevormd door leningen met een oorspronkelijke looptijd van twee jaar of minder. Leningen met een oorspronkelijke looptijd van langer dan twee jaar vormen de vaste staatsschuld.
Startbrief Brief aan de Staten-Generaal (november 1989), bevattende de budgettaire vertaling van het Regeerakkoord 1989-1994. In de Startbrief zijn de meerjarige (1990-1994) uitgavenkaders vastgelegd voor de rijksbegroting, de sector sociale zekerheid en de zorgsector.
Toonbankuitgifte Uitgiftesysteem van openbare staatsleningen waarbij de inschrijving gedurende een langere periode open staat. Gedurende deze periode kan de uitgiftekoers worden aangepast. Dit biedt de mogelijkheid om flexibel in te spelen op wijzigende marktomstandigheden.
Transactiebasis Weergave van uitgaven en ontvangsten in een bepaald jaar, waarbij deze worden gemeten op het moment dat de economische handeling die leidt tot de uitgave of ontvangst (transactie), plaatsvindt. Weergave op kasbasis wil zeggen dat de feitelijke (kas)ontvangst of (kas)uitgave als meetmoment wordt genomen. De feitelijke kasontvangst en de bijbehorende transactie kunnen in verschillende jaren vallen (zie ook: belastingdruk).
Tweede geldstroom Zie: eerste geldstroom.
Verbruiksbelasting op milieugrondslag In 1992 is de brandstoffenheffing op grond van de Wet Algemene Bepalingen Milieuhygiëne (WABM) omgezet in een milieuverbruiksbelasting op brandstoffen. Deze bestaande belasting op brandstoffen zal per 1 januari 1994, samen met de nieuwe belastingen op grondwater en afvalstoffen, worden opgenomen in de Wet Verbruiksbelastingen op milieugrondslag.
Vermoedelijke Uitkomsten Ten tijde van de Miljoenennota voorziene uitkomsten van de begrotingsuitvoering van het lopende jaar.
Verzelfstandiging Interne verzelfstandiging: delegatie van bevoegdheden en
Lijst van gebruikte termen en hun betekenis
verantwoordelijkheden binnen de rijksdienst, zoals aan een staatsbedrijf, een begrotingsfonds, een rijksdienst met zelfbeheer of agentschap. De ministeriële verantwoordelijkheid blijft intact. Externe verzelfstandiging: taken worden bij of krachtens wet aan een verzelfstandigde eenheid buiten de rijksoverheid opgedragen (bijvoorbeeld een BV, NV, stichting of zelfstandig bestuursorgann). De ministeriële verantwoordelijkheid neemt af. Zie ook privatisering.
Voorinschrijfrekening Rekening bij de schatkist waarop toekomstige deelneming in staatsschuld wordt aangehouden. De belangrijkste inschrijver is het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds. Het ABP is verplicht het bedrag aan pensioenbijdrage dat van het Rijk wordt ontvangen op deze rekening te storten.
Voorjaarsnota Tussentijds overzicht van de lopende begrotingsuitvoering, waarin wordt aangegeven welke wijzigingen ten opzichte van de oorspronkelijke begroting noodzakelijk worden geacht. Deze nota moet uiterlijk OD 1 juni bij de Staten-Generaal worden ingediend.
Voorlopige rekening Nota over de voorlopige realisatie van de begroting van het voorgaande jaar. Deze nota moet uiterlijk op 1 maart bij de Staten-Generaal worden ingediend. Werd in het verleden ook wel Februarinota genoemd.
Vorderingensaldo Feitelijk financieringssaldo exclusief financiële posten, zoals de nettokredietverlening en de mutatie op de derdenrekening. Zie bijlage 16.7.
WKA Wet koppeling met Afwijkingsmogelijkheid. Deze wet regelt de koppeling van het minimumloon en de sociale uitkeringen aan de loonontwikkeling van de mensen die werken in het bedrijfsleven, bij de overheid en bij dienstverlenende instellingen. Van deze koppeling kan in bepaalde situaties worden afgeweken.
Zorgsector De zorgsector omvat de volksgezondheid met inbegrip van de gezinsverzorging, het kruiswerk en de voorzieningen voor ouderen en gehandicapten. Lijst van gebruikte termen en hun betekenis