Memorie van toelichting - Wijziging van de Vreemdelingenwet (verzekering grensbewaking) - Hoofdinhoud

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING

-

Andermaal is het noodzakelijk om, vooruitlopend op de herziening van de Vreemdelingenwet die in voorbereiding is, op korte termijn alsnog de bestaande Vreemdelingenwet te wijzigen. Eerder werd naar aanleiding van de moeilijkheden rond de behandeling van de stroom korte gedingen in vreemdelingenzaken wetsvoorstel 20537 ingediend houdende een regeling van de bevoegdheid van de rechter in kort geding in zaken betreffende de uitvoering van de Vreemdelingenwet. Aanleiding voor het voorliggend wetsvoorstel zijn de arresten van de Hoge Raad van 9 december 1988, in de zaken Staat/Shoku (13631) Staat/Mehra (13513) en Staat/Vowra (13451 4) (afschrift van het arrest Staat/Mehra is bijgevoegd1; de overige arresten zijn, voorzover relevaa*. gelijk aan dit arrest). Daarin stelde de Hoge Raad vast dat de opvang van niet in Nederland toegelaten vreemdelingen op de Luchthaven Schiphol, zoals die tot dan toe plaats vond en waarbij de vreemdeling verplicht werd zich hangende de beslissing over zijn toelating of verwijdering, op te houden in het centrum Schiphol-Oost, met zodanige ruimtelijke en sociale beperkingen gepaard gaat dat zij moet worden aangemerkt als vrijheidsbeneming in de zin van artikel 15 van de Grondwet onderscheidenlijk vrijheidsberoving in de zin van artikel 5 van het Europees Verdrag inzake de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), zonder dat zulks uitdrukkelijk door de wet wordt toegestaan. Door die vaststelling is een geordende opvang van vreemdelingen, zoals die sinds september 1986, mede op aandrang van een grote meerderheid van de Tweede Kamer, werd gerealiseerd, niet meer mogelijk op basis van de huidige Vreemdelingenwet. Daardoor dreigt op Schiphol opnieuw een situatie te ontstaan dat aantallen vreemdelingen zich gedurende langere tijd verspreid over de transitruimte op de lucht* haven zullen ophouden. Dit is niet alleen, gegeven het gebrek aan adequate faciliteiten in de transitruimte, uit een oogpunt van menswaardige opvang alsook uit een oogpunt van handhaving van de openbare orde en rust ongewenst, maar eveneens uit een oogpunt van grensbewaking en het voorkomen van illegale grensoverschrijding. Gelet op het feit dat de rechter eerder vaststelde dat de gewenste wijze van opvang niet kan worden beschouwd als vreemdelingenbewaring in de zin van artikel 26 van de Vreemdelingenwet en er ook anders geen andere

1 Ter inzage gelegd op de bibliotheek.

afdoende oplossing mogelijk is, is het derhalve noodzakelijk aan bedoelde wijze van opvang een wettelijke basis te verschaffen.

-

Toegang tot Nederland hebben vreemdelingen aan wie verblijf in Nederland is toegestaan en die beschikken over de vereiste reisdocumenten. Het begrip «toegang hebben» dient in dit verband in de eerste plaats letterlijk genomen te worden. In de nog steeds meest normale wijze van grensoverschrijding, die van het binnenkomen over de landgrenzen via een daartoe aangewezen doorlaatpost, gaat het om het toestaan van het betreden van Nederlands grondgebied. Degenen aan wie de toegang wordt geweigerd, worden verhinderd -eertijds door de grensboom, thans door feitelijk optreden -Nederlands grondgebied te betreden. De vreemdeling aan wie de toegang geweigerd is, bevindt zich in beginsel nog steeds op het grondgebied van waaruit hij Nederland tracht te betreden. De wetgeving van het buurland is op hem van toepassing. Van uitzetting van betrokkene is geen sprake omdat de vreemdeling zich niet op Nederlands grondgebied bevindt en daar derhalve ook niet van behoeft te worden verwijderd. Sinds de opkomst van middelen voor massatransport die niet langer aan de grens kunnen worden aangehouden en gecontroleerd (in het bijzonder treinen en luchtvaartuigen, hoewel het verschijnsel zich in de havens al veel langer voordeed), zijn er situaties ontstaan waarin de weigering van toegang niet langer als een vooral feitelijk handelen kan worden beschouwd, dat zich aan de Nederlandse voordeur afspeelt. In die gevallen bevinden de betrokken vreemdelingen zich op het moment dat hun bij controle de toegang tot Nederland wordt ontzegd, doorgaans reeds ver op Nederlands grondgebied. Met de feitelijke weigering van de toegang kan in die gevallen niet worden volstaan omdat betrokkene vervolgens, zo hij niet vrijwillig vertrekt, teruggeleid moet worden naar de grens en zich tot het moment dat hij over de landgrens wordt gezet zich op Nederlands grondgebied bevindt. Vooral met de opkomst van het luchtvervoer als vorm van massavervoer is er, voor wat de grensbewaking betreft, een verdere complicatie ontstaan met het verschijnsel van vreemdelingen die op doorreis slechts enkele uren op Nederlands grondgebied verblijven om dit vervolgens met een aansluitende vlucht weer te verlaten. Bij doorreis over land wordt er vanouds van uitgegaan dat de doorreizende vreemdeling toegang tot Nederland krijgt. Zonodig is daarvoor dan ook een speciaal visum vereist. Gelet op het massale karakter van het transitverkeer op luchthavens is die oplossing voor het luchtvervoer niet praktisch. Om die reden wordt van deze transitpassagiers niet geëist dat zij hun (korte) verblijf in Nederland verblijfsrechtelijk regelen, zolang zij zich binnen een daartoe aangewezen ruimte ophouden. Zolang zij daarbinnen blijven in afwachting van hun vertrek naar een bestemming buiten Nederland, worden zij geacht de grens niet te overschrijden en behoeven zij derhalve niet te voldoen aan de voorwaarden die de wet daaraan verbindt. Daardoor ontstaat juridisch een situatie waarbij betrokkenen zich op Nederlands grondgebied bevinden en onderworpen zijn aan de Nederlandse rechtsorde, hoewel zij anderzijds de grens niet overschrijden en hun verblijf geen toelating in de zin van de Vreemdelingenwet inhoudt. In die situatie hebben de begrippen «grens» en «toegang» niet langer de overwegend feitelijke connotatie die zij aan de landgrenzen hebben, maar betreft het meer juridische abstracties, die, zoals vaak bij abstracties het geval is, in het dagelijkse gebruik vragen en problemen oproepen. De voorgeschiedenis van de regeling van de opvang op de luchthaven Schiphol van vreemdelingen aan wie de toegang tot Nederland wordt geweigerd, vormt daarvan een treffende illustratie.

-

De opvang van vreemdelingen op de luchthaven Schiphol heeft een bewogen voorgeschiedenis. De problematiek rond de opvang vindt zijn oorsprong in een combinatie van factoren. Theoretisch is het probleem van de opvang op Nederlands grondgebied van vreemdelingen aan wie de toegang geweigerd wordt, al zo oud als de havens, later stations en tenslotte luchthavens zijn die, hoewel zij achter de grenzen zijn gelegen, desalniettemin het eerste punt van contact zijn van de vreemdeling met het Nederlands grondgebied. In de praktijk deed zich daarbij oorspronkelijk geen probleem voor omdat betrokkenen niet van boord mochten gaan, onderscheidenlijk op het eerstvolgende schip, trein of vliegtuig werden gezet naar het punt van vertrek. Dat liet onverlet dat ook in het verleden in voorkomende gevallen alsnog werd bezien of een vreemdeling die, hoewel in eerste instantie niet beantwoordend aan de voorwaarden voor toegang, desalniettemin toegang tot Nederland zou moeten worden verleend. Bekend uit de geschiedenis zijn de beelden van keizer Wilhelm II ijsberend op het station te Eijsden. Zolang het daarbij evenwel ging om een verschijnsel met een incidenteel karakter, waarbij de beslissing van de bevoegde autoriteiten over toegang en toelating zonder nadere rechterlijke controle onmiddellijk ten uitvoer gelegd werd, leverde dit in de praktijk geen problemen op. Vragen rond de opvang zijn in de praktijk eerst ontstaan in de loop van de jaren zeventig met de sterk toegenomen stroom vreemdelingen die per luchtvervoer naar Nederland gekomen, hier een beroep doen op bescherming als vluchteling. Vragen die ontstonden tegen de achtergrond van te dien aanzien vastgestelde regels van nationaal en internationaal recht en een ontwikkeling in het juridisch denken over de rechtsbescherming tegen overheidshandelen. Dit bracht mee dat de termijn waarbinnen een beslissing genomen kon worden over de gegrondheid van het beroep op bescherming als vluchteling sterk opliep en voorts dat, nadat dienaangaande een bestuurlijke beslissing was genomen, de tenuitvoerlegging aan de rechter ter beoordeling kon worden voorgelegd. Daardoor ontstond het verschijnsel van grote aantallen vreemdelingen die zich gedurende enige of zelfs langere tijd op Nederlands grondgebied ophielden, zonder dat hun toegang was verleend. De procedures rond de toegang van vreemdelingen op de luchthaven Schiphol zijn in de afgelopen jaren herhaaldelijk voorwerp geweest van overleg met de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Hier kan derhalve worden volstaan met een summiere beschrijving. De vreemdeling die zich aan de doorlaatpost presenteert en niet voldoet aan de voorwaarden voor verblijf in Nederland of niet beschikt over de vereiste documenten, wordt door de dienstdoende ambtenaren de toegang geweigerd. De luchtvaartmaatschappij die hem naar Schiphol heeft gebracht, is verplicht hem terug te brengen naar de plaats vanwaar hij is vertrokken of naar een andere plaats waar hij toegang heeft. In het normale geval is het gevolg van weigering aan de grens op de luchthaven niet anders dan bij weigering aan een landgrens. Op het moment echter dat een vreemdeling aan wie de toegang moet worden geweigerd, stelt dat hij door de weigering gedwongen wordt terug te keren naar een land waar hij gegronde redenen heeft om te vrezen voor vervolging, als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Vreemdelingenwet, kan de toegang alleen worden geweigerd nadat daartoe een bijzondere aanwijzing is verstrekt door de Minister van Justitie. In de praktijk wordt in gevallen dat een vreemdeling stelt in een vluchtsituatie te verkeren, altijd telefonisch contact opgenomen met het departement om te bezien of toegang moet worden geweigerd. Ook indien de vreemdeling in eerste instantie de toegang wordt geweigerd, wordt hij desalniettemin vervolgens gehoord door een contactambtenaar die nagaat hoe sterk het vluchtmotief van betrokkene is en of er andere omstandigheden zijn die eventueel bij nader onderzoek grond zouden

kunnen opleveren voor toelating tot verblijf. In alle gevallen dat het niet onmiddellijk duidelijk is dat het verzoek om toelating moet worden afgewezen, wordt alsnog toegang verleend. Slechts in gevallen dat er geen enkele aanleiding is om te veronderstellen dat betrokkene op enigerlei grond voor toelating in aanmerking zou kunnen komen, en er derhalve onmiddellijk afwijzend kan worden beslist op het verzoek om toelating, wordt definitief geen toegang verleend. Vervolgens wordt, nadat zijn verzoek om toelating is afgewezen, de betrokkene, zo hij in kort geding een verbod van verwijdering verzoekt, in beginsel niet verwijderd totdat de president van de arrondissementsrechtbank over de rechtmatigheid van de weigering heeft geoordeeld. Het moge uit het voorgaande duidelijk zijn dat waar het de opvang op de luchthaven van vreemdelingen betreft, niet gedacht moet worden in termen van de opvang van vluchtelingen. Het betreft in wezen twee categorieën vreemdelingen. In de eerste plaats vreemdelingen die op Schiphol een verzoek om toelating indienen en waarvan niet onmiddellijk duidelijk is dat daarvoor goede gronden aanwezig zijn. In de tweede plaats vreemdelingen ten aanzien van wie is vastgesteld dat er geen enkele grond is voor toelating. In alle gevallen dat de indruk bestaat dat er bij onderzoek moet worden vastgesteld dat er wel een grond voor toelating is, wordt als regel toegang verleend. Aanvankelijk werden in de jaren zeventig de hier bedoelde vreemdelingen ondergebracht in de marechausseekazerne in Badhoevedorp c.q. het politiebureau te Hoofddorp. Bij arrest van 25 mei 1982 (NJ 1982, 637) besliste de Hoge Raad dat deze oplossing beschouwd moest worden als vrijheidsbeneming, waarvoor de Vreemdelingenwet geen grondslag biedt. Naar het oordeel van de Raad zou bedoelde vrijheidsbeneming slechts geoorloofd zijn op grond van artikel 26 van de Vreemdelingenwet, dat de vreemdelingenbewaring regelt, en niet op grond van artikel 7 Vreemdelingenwet. In de eerste jaren volgend op deze uitspraak werd een oplossing voor de opvang gezocht door betrokken vreemdelingen op staatskosten onder te brengen in één van de hotels rond de luchthaven Schiphol. Nog afgezien van de kosten van deze oplossing, die met het toenemen van het aantal vreemdelingen sterk opliepen, bleek zij uit een oogpunt van doeltreffende grensbewaking ten enenmale onvoldoende, gegeven het feit dat in te veel gevallen betrokkenen kort voor de uitspraak in het kort geding verdwenen en illegaal elders in Nederland onderdoken. Tegen deze achtergrond moest van deze oplossing worden afgezien. Dit leidde ertoe dat vreemdelingen aan wie de toegang werd geweigerd, in beginsel in de transitruimte van de luchthaven moesten verblijven in afwachting van hun vertrek. De situatie die daardoor ontstond van over de hele transitruimte verspreide vreemdelingen die daar soms wekenlang verbleven met gebruikmaking van op een dergelijke situatie niet afgestemde faciliteiten, ondervond heftige kritiek van tal van maatschappelijke groeperingen en in de Tweede Kamer. Hoewel de Kamer billijkte dat de vreemdelingen niet door de doorlaatpost werden gelaten, drong een grote meerderheid van de Kamer er bij monde van een motie van het lid mevrouw Haas-Berger (kamerstukken II, 1985-1986, 19145, nr. 6, aangenomen op 26-9-1985, Handelingen II, 1986-1987, blz. 241) bij de regering op aan dat een adequate opvangsmogelijkheid op de luchthaven zou worden geschapen, waar de betrokken vreemdelingen zouden kunnen worden ondergebracht. Mede naar aanleiding hiervan werd overgegaan tot de inrichting van het opvangcentrum Schiphol-Oost. Het opvangcentrum Schiphol-Oost biedt ruimte aan 40 vreemdelingen. Op zich zelf zijn de beschikbare mogelijkheden aldaar een aanzienlijke verbetering ten opzichte van de situatie waarbij de vreemdelingen zich verspreid over de transitruimte op de luchthaven gedurende meerdere dagen of weken ophielden. De beschikbare ruimte en faciliteiten zijn ook

veel vriendelijker dan de plaatsen die doorgaans bestemd zijn voor de bewaring van vreemdelingen. Gegeven dat het hier een ruimte betreft die, evenals de transitruimte op de luchthaven, door de grens van het overige grondgebied van Nederland wordt gescheiden en gezien eerdere ervaringen met de opvang, is een aantal maatregelen getroffen die moeten voorkomen dat de in het opvangcentrum verblijvende vreemdelingen illegaal de grens oversteken.

-

In de arresten van 9 december 1988 stelt de Hoge Raad voorop dat de overheid bevoegd is een vreemdeling toegang tot Nederland te weigeren indien hij niet aan de wettelijke vereisten voor toelating voldoet. Het recht van Nederland om de nationale grens te bewaken en slechts personen die voldoen aan door Nederland gestelde voorwaarden toe te staan de grens te overschrijden en op het nationaal grondgebied te verblijven, is kern en uitgangspunt van de nationale vreemdelingenwetgeving. Dit recht behoeft nauwelijks betoog. Het recht op de integriteit van het nationale grondgebied is in het internationale recht erkend. Een redenering die ook in de weigering van toegang aan bepaalde vreemdelingen een vrijheidsbeneming zou willen zien, zou als uitgangspunt moeten nemen dat Nederland in beginsel een ieder die niet de Nederlandse nationaliteit bezit gevangen houdt; kortom een redenering die de rest van de wereld tot gevangenis en Nederland tot haar cipier verklaart. Het recht van Nederland tot handhaving van de nationale grens vindt zijn weerslag in het bepaalde in artikel 6, eerste lid, van de Vreemdelingenwet, dat de toegang tot Nederland beperkt tot vreemdelingen aan wie het krachtens de wet is toegestaan in Nederland te verblijven en die beschikken over de voor grensoverschrijding vereiste documenten. Weliswaar is de staat diverse internationale verplichtingen aangegaan, waarin bepaalde catgegorieën vreemdelingen een aanspraak op toegang wordt verleend: begunstigde EEG-onderdanen, vreemdelingen die door weigering zouden worden teruggeworpen naar een land waar zij gegronde redenen hebben om te vrezen voor vervolging. Regelingen die echter het recht van de staat om vast te stellen of zij van toepassing zijn, onverlet laten. Het karakter van de grens en van de weigering van toegang veranderen niet op het moment dat een vreemdeling voet op nationale bodem heeft gezet. De weigering van de toepang zelf is dan ook niet in het geding in de arresten van de Hoge Raad, of zoals de Raad het formuleert: «Uitoefening van die bevoegdheid levert als zodanig geen inbreuk op het grondrecht van persoonlijke vrijheid op.» In zijn arresten stelt de Hoge Raad evenwel vast dat de overheid bij de uitoefening van die bevoegdheid gehouden is zodanig op te treden dat dit grondrecht wordt geëerbiedigd ten aanzien van vreemdelingen aan wie de toegang is geweigerd, maar die zich feitelijk on Nederlands grondgebied bevinden en dus in de macht van de Nederlandse overheid. Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Vreemdelingenwet kan de overheid, in de persoon van de ambtenaar belast met de grensbewaking, de vreemdelingen die de toegang is geweigerd aanwijzingen geven met betrekking tot de wijze waarop zij het land moeten verlaten, welke aanwijzingen door de vreemdelingen in acht genomen moeten worden. Implicatie van de arresten van de Hoge Raad is nu dat die aanwijzingen niet zodanig mogen zijn, dat zij erop neer komen dat de vreemdelingen de fysieke vrijheid wordt ontnomen tenzij zulks bij of krachtens een met inachtneming van artikel 5, eerste lid, EVRM tot stand gekomen wet uitdrukkelijk wordt toegestaan. Daarbij stelt de Hoge Raad vast dat artikel 7, eerste lid, van de Vreemdelingenwet niet zelf een zodanige uitdrukkelijke wetsbepaling vormt. Dat artikel 7, eerste lid, van de Vreemdelingenwet geen voldoende rechtsgrondslag biedt voor vrijheidsberoving in de zin van artikel 5,

eerste lid, EVRM is niet nieuw; de Hoge Raad stelde zulks reeds vast in zijn arrest van 25 mei 1982 (NJ 82, 637). Nieuw is evenwel de vaststelling dat de voorwaarden waaronder de opvang tot voor kort plaatsvond, in het bijzonder het feit dat ter voorkoming van ongeoorloofde grensoverschrijding de vreemdelingen zich niet buiten het centrum mogen begeven en de toegang tot het centrum is bewaakt en afgesloten, maken dat er sprake is van vrijheidsbeneming. Implicatie van die vaststelling is dat indien de regering het noodzakelijk acht om op de thans gevolgde wijze de opvang van vreemdelingen te regelen, zij één van de vormen van vrijheidsbeneming dient te gebruiken waarin de Vreemdelingenwet wel voorziet dan wel, zo dit niet mogelijk is, dat de wetgever de Vreemdelingenwet zal moeten wijzigen teneinde een rechtsbasis te scheppen voor deze, gewenste wijze van opvang.

-

Op twee plaatsen, in de artikelen 19 enb 26, voorziet de Vreemdelingenwet in de mogelijkheid van vrijheidsbeneming. Artikel 19 heeft betrekking op het staande houden en vasthouden van een vreemdeling in verband met de vaststelling van zijn identiteit en zijn verblijfstitel. Het vasthouden op grond van artikel 19 kan zonodig met 48 uren verlengd worden indien er grond bestaat voor het vermoeden dat het de vastgehouden persoon niet is toegestaan in Nederland te verblijven. Op grond van deze bepalingen kunnen vreemdelingen op Schiphol gedurende een eerste periode worden vastgehouden. Gedurende die periode is nog geen beslissing genomen over het verzoek om toelating en is er, zo de identiteit al vaststaat, sprake van een situatie waarbij de verblijfstitel van de vreemdeling onzeker is. De in artikel 19 gestelde termijnen zijn evenwel te kort voor de gemiddelde duur van de opvang op Schiphol. Bovendien bestaat er na enige tijd geen twijfel meer over de identiteit van de betrokkene en het feit dat hij geen verblijfstitel heeft. Wijziging van de in artikel 19 gestelde termijnen is dan ook geen praktische oplossing voor het probleem van de opvang op Schiphol, nog afgezien van het feit dat het artikel van algemene toepassing is en langere termijnen buiten de specifieke situatie op Schiphol niet gerechtvaardigd zijn. In het huidige systeem van de Vreemdelingenwet is het instrument van de vreemdelingenbewaring, bedoeld in artikel 26 van de Vreemdelingenwet, gegeven voor de gevallen dat bewaring gedurende een langere termijn dan die bedoeld in artikel 19 noodzakelijk is. Blijkens de jurisprudentie vormt artikel 26 evenwel geen afdoende rechtsbasis voor de opvang van vreemdelingen aan wie aan de grens de toegang is geweigerd. De noodzaak van opvang op Nederlands grondgebied van vreemdelingen die de toegang is geweigerd, is onvermijdelijk en kan niet afdoende worden voorkomen door bij voorbeeld de controle buiten Nederland te doen plaats vinden. Controle voorafgaande aan de vlucht impliceert controle op buitenlands grondgebied, alwaar de Nederlandse staat in beginsel geen bevoegdheden heeft; weinig staten zullen welwillend het optreden van vreemde ambtenaren op hun grondgebied gedogen. Dit vereist derhalve de medewerking van zowel de staten van wier grondgebied vluchten naar Nederland vertrekken als van de luchtvaartmaatschappijen. Controle in de lucht tijdens de vlucht vereist eveneens beider medewerking. Bovendien zullen passagiers aan wie de toegang wordt geweigerd, tijdens het overstappen op een vlucht naar huis gedurende enige tijd op Nederlands grondgebied verblijven, waardoor eenzelfde situatie ontstaat als die voorkomen moet worden. Tenslotte blijft steeds de mogelijkheid bestaan dat passagiers, die met het oorspronkelijk oogmerk van doorreis, eenmaal in Nederland aangekomen hier wensen te worden toegelaten. Een afdoende oplossing zou dan ook slechts zijn gelegen in het verbod van transitverkeer door Nederland, hetgeen de functie van de Luchthaven Schiphol vermoedelijk snel zou reduceren tot die van een klein lokaal luchtvaartterrein.

-

Alternatief voor de opvang op Schiphol is evenmin betrokken vreemdelingen hangende de beslissing op hun verzoek of hangende de beslissing op een tegen afwijzing daarvan ingediend beroep, toegang tot Nederland te verlenen. In zijn conclusie in de bedoelde zaken waarin de Hoge Raad besliste dat de opvang in Schiphol-Oost beschouwd moet worden als vrijheidsbeneming, suggereert de procureur-generaal behalve de mogelijkheid van wetswijziging, de mogelijkheid om betrokken vreemdelingen eenvoudigweg toegang tot Nederland te verstrekken en ze vervolgens, wanneer vaststaat dat hen terecht de toegang is geweigerd, weer op te pakken en te verwijderen. De staat zou toch beschikken over de mogelijkheden om illegale vreemdelingen op te sporen, zo stelt hij. Impliciet wordt met die suggestie het nut van de grenscontrole als zodanig in twijfel getrokken. Indien het juist zou zijn dat binnenlands vreemdelingentoezicht even doeltreffend is als grensbewaking, kan terecht het nut van grensbewaking als instrument van handhaving van de Vreemdelingenwet in twijfel getrokken worden. Eenzelfde twijfel zou dan ook kunnen worden geuit met betrekking tot andere vormen van bewaring van personen, wanneer opsporen en weer oppakken van personen even eenvoudig zou zijn als vasthouden. De ervaring leert echter anders. Zeker in havens en luchthavens is grensbewaking aanzienlijk doeltreffender en maatschappelijk minder belastend dan binnenlands vreemdelingentoezicht. Nog afgezien hiervan zou een beleid waarbij in beginsel een ieder toegang krijgt tot Nederland in afwachting van een beslissing op zijn verzoek om toelating, Nederland niet langer een aanvaardbare partner doen zijn voor andere landen in het overleg over het opheffen van de personencontrole aan de grenzen tussen een aantal landen in West-Europa. In het kader van die opheffing zal het belang van de grensbewaking in havens en luchthavens toenemen en niet langer uitsluitend ten dienste van de handhaving van de eigen vreemdelingenwetgeving worden uitgeoefend, maar tevens ten dienste van die van de andere partijen. Zou Nederland besluiten iedere vreemdeling die zich aan de buitengrens aanmeldt toegang te verlenen, ongeacht of hij voldoet aan de gestelde voorwaarden, om eerst wanneer definitief is vastgesteld dat hem de toegang kan worden geweigerd weer op te pakken en te verwijderen, dan zouden andere landen niet kunnen afzien van controle aan de grenzen met Nederland; Nederland zou als het ware een nieuw «Berliner Loch» worden. Tenslotte is de bedoelde suggestie ook daarom geen hanteerbaar alternatief voor grensbewaking en opvang op de luchthaven, omdat in het systeem van de Vreemdelingenwet aan het niet-verlenen van toegang bepaalde rechtsgevolgen worden verbonden; zo bij voorbeeld de verplichting van de vervoersmaatschappijen om betrokkenen weer terug te vervoeren naar de plaats waar zij vandaan kwamen of naar een andere plaats waar zij toegang hebben.

-

De noodzaak van een doeltreffende grensbewaking, met als gevolg het verschijnsel dat vreemdelingen aan wie de toegang op de luchthavens wordt geweigerd zich gedurende kortere of langere termijn op de luchthaven zullen ophouden, is derhalve uitgangspunt voor de beoordeling van de maatregelen die getroffen moeten worden met het oog op die opvang. In het voorgaande is geschetst welke ontwikkeling uiteindelijk tot de inrichting van het opvangcentrum Schiphol-Oost heeft geleid. Een oplossing die na het uitproberen van de verschillende andere mogelijkheden en na langdurige discussie met de Tweede Kamer werd gekozen als het meest aanvaardbare alternatief voor de weinig aantrekkelijke situatie van asielzoekers die zich gedurende langere tijd in de transit-en vertrekruimten van de luchthaven ophielden. Met de uitspraak van de Hoge Raad herleeft die oude, door de Tweede Kamer bij monde van de

eerder genoemde motie van mevrouw Haas-Berger niet gewenste, situatie. Gegeven de rechtmatigheid van de weigering van toegang, welke de Hoge Raad vooropstelt, is de vrijheid, welke de asielzoeker die naar het opvangcentrum wordt verwezen, benomen wordt, in beginsel immers de vrijheid van andere transitreizigers en niet de vrijheid om te gaan en te staan in Nederland welke vrijheid eerst met het verlenen van toegang wordt gekregen.

-

De situatie van vreemdelingen die aan de grens de toegang is geweigerd, onderscheidt zich evenwel in diverse opzichten van die van transitpassagiers. Juridisch kan de vreemdeling die om toelating in Nederland verzoekt niet langer beschouwd worden als transitpassagier; anders dan laatstbedoelde heeft hij immers niet langer de wens om slechts tijdens een kortstondig oponthoud in Nederland te verblijven. De transitruimten zijn dan ook slechts berekend op een dergelijk kortstondig oponthoud. Wanneer door vertraging personen gedurende langere tijd in de daartoe bestemde ruimte moeten verblijven, blijkt vaak reeds snel dat de aanwezige faciliteiten niet echt op zulke eventualiteiten zijn berekend. Dat is al helemaal het geval wanneer groepen personen gedwongen zijn zich gedurende langere termijn daar op te houden. Ook uit een oogpunt van handhaving van de openbare orde en de beveiliging van de luchthaven is dit laatste ongewenst. Om die redenen werd er indertijd van de zijde van de Tweede Kamer dan ook aangedrongen op de inrichting van een apart opvangcentrum op de luchthaven Schiphol. Een belangrijk verschil vanuit een oogpunt van grensbewaking is voorts dat de normale transitpassagier de duidelijke en in zijn reisbiljet tot uitdrukking komende wil heeft om niet in Nederland te verblijven maar door te reizen naar zijn eindbestemming. De groep vreemdelingen waarvoor de opvang nodig is, heeft daarentegen de sterke en ook uitgesproken wens om voor langere tijd in Nederland te verblijven. Om die wens te realiseren hebben zij zich doorgaans de vrij aanzienlijke kosten van een luchtreis getroost. Dat zij zich, wanneer blijkt dat hun de toegang wordt geweigerd, zo mogelijk zullen trachten te onttrekken aan de grensbewaking en aan het binnenlands vreemdelingentoezicht, is dan ook niet verwonderlijk. De aanwezigheid aan de grens van een groep personen die gemotiveerd en inventief tracht de grensbewaking te omzeilen, rechtvaardigt dat in het opvangcentrum bepaalde voorzorgsmaatregelen genomen worden, die moeten voorkomen dat alsnog de grens wordt overschreden. Op dat uitgangspunt berustte, tot het moment dat de Hoge Raad vaststelde dat de wet daaraan geen rechtsgrondslag bood, de bewaking en afsluiting van het opvangcentrum. Het is deze wijze van opvang die bij herhaling voorwerp is geweest van overleg met de Tweede Kamer en waartoe op basis van dit overleg is besloten. Niet kan dan ook gesteld worden dat de beperking die de betrokken vreemdelingen gesteld worden onnodig zijn. De ervaring dat ondanks de getroffen maatregelen het toch nog voorkomt dat personen die in het centrum zijn ondergebracht daaruit weten te verdwijnen, bewijst dit.

-

De behoefte aan een wijze van opvang zoals die tot voor kort werd gevolgd, staat derhalve vast en is ook door de Tweede Kamer aanvaard, het voorliggend wetsvoorstel strekt er niet toe thans een geheel nieuw regime van opvang in te voeren, maar slechts om het door de Hoge Raad geconstateerde gebrek van een rechtsgeldige basis voor de bestaande situatie, te verhelpen. Overwogen is of niet in het door het arrest van de Hoge Raad vastgestelde gebrek aan wettelijke basis zou kunnen worden voorzien door de gronden voor inbewaringneming in artikel 26 van de Vreemdelingenwet uit te breiden. Zulks zou echter een verderstrekkend effect hebben dan het verschaffen van een rechtsbasis aan de opvang vreemdelingen aan

de grens. Het bepaalde in artikel 26 is immers zowel met betrekking tot de grensbewaking als met betrekking tot het binnenlands vreemdelingentoezicht van toepassing. Bijgevolg zou de bepaling eveneens van toepassing zijn ten aanzien van vreemdelingen die geen toegang hebben maar die binnen Nederland worden aangetroffen. Het is mogelijk dat alsnog zal blijken dat behoefte aan een dergelijke mogelijkheid bestaat, doch dit zou een uitbreiding vormen ten opzichte van de bestaande situatie, welke beter in het kader van de herziening van de Vreemdelingenwet kan worden overwogen. Gelet op de behoefte aan een snelle behandeling van het voorliggend wetsvoorstel verdient het de voorkeur de strekking daarvan zoveel mogelijk te beperken tot het repareren van een gebleken tekortkoming, die tot nog toe niet aanwezig werd geacht. Voorgesteld wordt om achter artikel 7, dat de bevoegdheden met betrekking tot de grensbewaking regelt, een nieuw artikel 7a in te voegen dat uitdrukkelijk de bevoegdheid geeft om de vreemdeling aan wie de toegang is geweigerd of die zich in afwachting van een beslissing betreffende zijn toegang aan de grens ophoudt, een plaats aan te wijzen waar hij dient te verblijven. In beginsel biedt artikel 7, eerste lid, die bevoegdheid nu ook al. Denkbaar zou dan ook zijn een bepaling die uitdrukkelijk voorschrijft dat een aanwijzing als bedoeld in artikel 7, eerste lid, kan inhouden dat de vreemdeling zich uitsluitend moet ophouden in een ruimte die zonodig kan worden afgesloten of op andere wijze tegen ontvluchting kan worden verzekerd; met dit laatste zou dan de vereiste wettelijke basis voor vrijheidsbeneming worden geboden. Het toepassingsgebied van artikel 7, eerste lid, is evenwel beperkt tot de vreemdelingen aan wie de toegang is geweigerd. Om deze reden en vanwege het feit dat artikel 7 in zijn geheel meer betrekking heeft op het vertrek van de vreemdeling van de grens dan op zijn verblijf aan de grens, is gekozen voor een aparte bepaling. Daardoor wordt tevens de verwijzing in artikel 40 eenvoudiger. In het eerste lid van het nieuwe artikel 7a wordt in het algemeen bepaald dat vreemdelingen die zich aan de grens ophouden, dienen te verblijven in een hun daartoe door een ambtenaar belast met de grensbewaking aangewezen ruimte. De plicht berust derhalve rechtstreeks op de wet. De aangewezen ruimte behoeft niet steeds een daartoe bestemd opvangcentrum te zijn. Bij een kort verblijf van enkele uren, bij voorbeeld indien er geen beroep wordt gedaan op een vluchtsituatie, kan ook de transitruimte worden aangewezen. Thans is de plicht om zich in die gevallen uitsluitend in de transitruimte op te houden, ook reeds in de wettelijke regelingen besloten. De transitruimte vormt in wezen de ruimte voor de grens, welke ingevolge artikel 22 van het Vreemdelingenbesluit, uitsluitend via de doorlaatpost verlaten mag worden alwaar de betrokken vreemdeling de doorgang wordt geweigerd. Voorts kan ook een andere ruimte dan de transitruimte of het opvangcentrum worden aangewezen, bij voorbeeld in bijzondere gevallen een hotel buiten de luchthaven. Met het oog daarop wordt in het derde lid bepaald, dat indien de aangewezen ruimte achter de grens ligt, dit nog geen toegang tot Nederland impliceert. In het tweede lid wordt uitdrukkelijk de mogelijkheid voorzien dat een aangewezen ruimte kan worden afgesloten of op andere wijze kan worden verzekerd tegen ongeoorloofd vertrek daaruit. Met deze bepaling wordt de blijkens het arrest van de Hoge Raad vereiste wettelijke basis geschapen voor maatregelen die het karaktervan vrijheidsbeneming kunnen hebben. Met het oog op de mogelijkheid dat ingevolge het eerste lid andere ruimten worden aangewezen, is er in het tweede lid van afgezien te bepalen dat alle aangewezen ruimten zijn afgesloten en verzekerd. Absoluut afgesloten is bedoelde ruimte ook niet, immers de vreemdeling kan deze te allen tijde verlaten ten einde zich naar een plaats buiten Nederland te begeven. Dit ligt besloten in het eerste lid in de woorden «tenzij hun vertrek daaruit nodig is om zich te begeven naar

een plaats buiten Nederland». Door gebruik van het feitelijk begrip «vertrek» daarin wordt bedoeld dat het niet alleen gaat om de wens bij de betrokkene om Nederland te verlaten maar dat deze ook gevolgd moet worden door uitvoering daarvan. In het vierde lid wordt tenslotte de mogelijkheid voorzien dat zonodig bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld met betrekking tot het bepaalde in het voorgestelde artikel. De mogelijkheid om daarbij te voorzien in de mogelijkheid van verhaal van de kosten van opvang is overgenomen uit het bepaalde in artikel 28, eerste lid, van de Vreemdelingenwet. Indien maatregelen worden getroffen als bedoeld in het voorgestelde tweede lid van artikel 7a, dan is het bepaalde in artikel 26, vierde lid, van de Vreemdelingenwet daarop van toepassing, dat wil zeggen dat de betrokken vreemdelingen niet aan meer beperkingen kunnen worden onderworpen dan personen die in voorlopige hechtenis zijn genomen. Daarmee wordt een grens gesteld aan de beperkingen waaraan de betrokken vreemdelingen kunnen worden onderworpen. In werkelijkheid biedt het opvangcentrum Schiphol-Oost aanzienlijk meer faciliteiten dan de plaatsen waar voorlopige hechtenis doorgaans ten uitvoer wordt gelegd. Er is een ruimte in de open lucht, waarvan vrijelijk gebruik kan worden gemaakt, de bewoners kunnen bezoek ontvangen, advocaten en hulpverleners hebben toegang tot het centrum en de inwoners kunnen zoveel zij willen telefoneren met de buitenwereld. Daarnaast worden zoveel mogelijk gelegenheid en faciliteiten geboden voor ontspanning, recreatie en sport. De inwoners kunnen te allen tijde bij de beheerder van het centrum, het departement van Justitie, hun beklag doen over de maatregelen waaraan zij zijn onderworpen, indien deze naar hun oordeel niet voldoen aan de faciliteiten waar zij redelijkerwijs aanspraak op menen te hebben. Op dit moment kan een vreemdeling die zich niet houdt aan een aanwijzing hem gegeven ingevolge artikel 7, eerste lid, een strafsanctie worden opgelegd. Het is gewenst deze mogelijkheid ook in de toekomst te behouden (onderdeel C). Om die reden wordt het nieuwe artikel 7a, eerste lid, toegevoegd aan de opsomming in artikel 44, eerste lid. In de regel zal evenwel bij overtreding van het gebod van artikel 7a, eerste lid, wanneer de vreemdeling illegaal alsnog de grens heeft overschreden, overgegaan worden tot bewaring ingevolge artikel 26 van de Vreemdelingenwet. Tenslotte wordt voorgesteld (onderdeel B) om artikel 40, eerste lid, in die zin aan te vullen dat een verzoek om opheffing van de maatregel eveneens mogelijk wordt met betrekking tot een aanwijzing ingevolge artikel 7a, eerste lid, van een ruimte met betrekking tot welke artikel 7a, tweede lid, is toegepast. De plicht om zich uitsluitend in de aangewezen ruimte op te houden is op zichzelf geen vrijheidsbeneming; het betreft hier een plicht die uit de wet voortvloeit voor een ieder die zich in afwachting van een beslissing op Nederlands grondgebied aan de grens ophoudt. In gevallen dat de transitruimte wordt aangewezen zal er bij voorbeeld ook geen vrijheidsbeneming zijn uit hoofde van de maatregelen die getroffen zijn om het ongeoorloofd verlaten daaruit te verhinderen, omdat het daarbij gaat om de normale grensbewaking. In de praktijk is er daarom eerst sprake van vrijheidsbeneming, gelet op het arrest van de Hoge Raad, wanneer een ruimte wordt aangewezen, die overeenkomstig het bepaalde in het tweede lid van artikel 7a is afgesloten en verzekerd tegen vertrek; bij een eventueel opheffen van die maatregel zal de betrokken vreemdeling opnieuw zijn aangewezen op de transitruimte. 10. Rest tenslotte de vraag of de voorgestelde bepaling voldoet aan de eisen die worden gesteld met betrekkina tot mogelijkheid van

vrijheidsbeneming. Het gaat daarbij vooral om het bepaalde in artikel 15 van de Grondwet en het bepaalde in artikel 5 van het Verdrag. Door, zoals voorgesteld, in de Vreemdelingenwet uitdrukkelijk in de mogelijkheid van vrijheidsbeneming te voorzien ten aanzien van vreemdelingen die zich in afwachting van een beslissing over hun toegang tot Nederland, aan de grens ophouden, is voldaan aan het vereiste van artikel 15, eerste lid, van de Grondwet. Aangezien het bepaalde in artikel 40 van de Vreemdelingenwet van toepassing zal zijn met betrekking tot de aanwijzing die het karakter heeft van vrijheidsbeneming, is eveneens voldaan aan het bepaalde in het tweede lid van artikel 15. In artikel 15, eerste lid, onder f, van het Verdrag wordt uitdrukkelijk in de mogelijkheid voorzien van «lawful arrest or detention» van vreemdelingen ter voorkoming van illegale grensoverschrijding. Waar ingevolge de voorliggende bepaling maatregelen zullen worden getroffen die als vrijheidsbeneming zijn te beschouwen, deze juist getroffen worden met het oog op het voorkomen van illegale grensoverschrijding, mag dan ook worden aangenomen dat de voorgestelde bepaling, nu daarmee een eventuele vrijheidsbeneming op de wet zal berusten en in de mogelijkheid om de opheffing daarvan te verzoeken is voorzien, in overeenstemming is met de eisen die ingevolge het Verdrag daaraan moeten worden gesteld. Dit wordt bevestigd door het bestaan van opvangcentra voor vluchtelingen en vreemdelingen die om toelating verzoeken, in andere landen die partij zijn bij het Verdrag.

-

Gelet op het feit dat in het voorgaande reeds is stilgestaan bij de inhoud van de voorgestelde bepalingen kan worden afgezien van een artikelsgewijze toelichting.

De Minister van Justitie, F. Korthals Altes De Staatssecretaris van Justitie, V. N. M. Korte-van Hemel