Memorie van toelichting - Wijziging van artikel 33 van de Dienstplichtwet (Stb. 1948, I 284)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING

Bij de discussie rondom de rechtsgrond voor uitzending van dienstplichtigen naar Libanon in het kader van de Nederlandse deelneming aan de «United Nations Interim Force in Lebanon (UNIFIL)» heeft de ondergetekende toegezegd om een wijziging van de Dienstplichtwet te zullen bevorderen met betrekking tot de uitzending van dienstplichtigen tegen hun wil buiten Nederland. Verwezen zij hierbij onder meer naar de Handelingen Tweede Kamer, zitting 1978-1979, blz. 6147 en de zitting 1979-1980, blz. 3165. Het onderhavige wetsontwerp tot wijziging van artikel 33 van de Dienstplichtwet geeft uitvoering aan deze toezegging. De opstelling van het voorstel kon pas in een meer definitieve vorm ter hand worden genomen na de uitspraak van de Hoge Raad dd. 8 februari 1980 (AB 159) in de zaak-Toonen c.s. tegen de Staat der Nederlanden in verband met de voorgenomen onvrijwillige uitzending van Toonen naar Libanon. Bij het ontwerpen van dit voorstel heeft de ondergetekende twee doelstellingen voor ogen gehad. a. Een wettekst welke de mogelijkheid tot verschil in interpretatie zou verkleinen en daardoor de waarborgen voor dienstplichtigen bij onvrijwillige uitzending zou vergroten. b. Een wettekst waarin ten aanzien van het uitzenden van dienstplichtigen buiten Nederland de huidige maatschappelijke en internationale situatie ten aanzien van dit vraagstuk op meer eigentijdse wijze gestalte zou hebben gekregen en waarin met name aandacht zou worden geschonken aan de inzet van de Nederlandse krijgsmacht voor vredesoperaties in het kader van de Verenigde Naties.

Voorts heeft de ondergetekende bij het ontwerpen van het onderhavige voorstel in zijn beschouwingen betrokken de opmerkingen die van verschillende kanten in de Staten-Generaal zijn gemaakt, ertoe strekkende dat bij beslissingen omtrent de uitzending van dienstplichtigen zonder hun instemming buiten Nederland in het kader van de Verenigde Naties het parlement tijdig en op passende wijze zou worden ingeschakeld. Alvorens nader in te gaan op de hoofdlijnen van het onderhavige wetsvoorstel, zou de ondergetekende willen ingaan op de vraag, waarom de wet regels stelt met betrekking tot de uitzending van dienstplichtigen. Zoals bij de debatten rond deze problematiek sedert februari 1979 bij herhaling is bevestigd, ligt aan deze wettelijke regels vooral de gedachte ten grondslag, dat Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16521, nr. 1-3

dienstplichtigen in vredestijd, anders dan in het kader van de opleiding voor en voorbereiding op hun oorlogstaak, niet zonder meer mogen worden in-gezet voor diensten, waarbij zij aan bijzondere gevaren blootgesteld kunnen worden. Deze gedachte uitte zich oorspronkelijk vooral in het verbod dienstplichtigen van de landmacht zonder machtiging der Staten-Generaal naar de koloniën te zenden, een verbod dat zelfs in de Grondwet een plaats kreeg. Het is begrijpelijk dat het juist een mogelijke inzet in de koloniën is geweest die destijds een wettelijke regeling vereiste, daar in het toenmalig tijdsgewricht zo'n inzet de enig denkbare was waarbij in vresdestijd bijzondere waarborgen geboden waren. Gelijk bekend is de desbetreffende bepaling in 1956 -nadat aan de Nederlandse soevereiniteit over Nederlandslndië een einde was gekomen en na de totstandkoming van het Statuut voor het Koninkrijkuit de Grondwet verdwenen en is in 1959 tevens voorgesteld de corresponderende bepaling in de Dienstplichtwet te doen vervallen. Mede gezien het feit, dat het ook in 1959 nog zeer wel denkbaar was, dat dienstplichtigen ter verdediging van overzeese gebiedsdelen zouden moeten worden ingezet (de Nieuw-Guineacrisis naderde in die tijd haar hoogtepunt) rees tegen dat voorstel in de Staten-Generaal verzet, hetgeen via een -door de toenmalige regering niet bestreden -amendement-Van Rijckevorsel leidde tot het huidige artikel 33. De hierboven geformuleerde basisgedachte, namelijk dat de wet voorzieningen dient te bevatten met het oog op het in vredestijd inzetten van dienstplichtigen voor diensten, anders dan in het kader van de opleiding voor en voorbereiding op oorlogstaken, welke diensten vanwege hun aard en de omstandigheden waaronder zij verricht worden met bijzondere waarborgen omkleed dienen te zijn, dient naar het oordeel van de ondergetekende ook in de toekomst uitgangspunt van denken te blijven. Bij de concretisering van die gedachte moet allereerst worden geconstateerd, dat het grootste gevaar, dat de dienstplichtige (en met hem iedere militair en iedere staatsburger) kan lopen de betrokkenheid is bij een gewapend conflict waarbij het Koninkrijk rechtstreeks is betrokken. In die inzet echter vindt de dienstplicht zijn rechtvaardiging en het ligt dus niet voor de hand ter zake bijzondere waarborgen in de wet op te nemen. Nu is het zo dat de krijgsmacht, als instrument van de overheid, in vredestijd voor velerlei andere taken wordt ingezet die slechts in een zeer verwijderd verband vallen binnen het kader van de opleiding voor en de voorbereiding op oorlogstaken of daar zelfs geheel buiten staan. Men denke aan de wettelijk voorgeschreven bijstand aan de civiele autoriteiten ter handhaving van de openbare orde en tot opsporing of voorkoming van strafbare feiten maar ook aan hulpverlening bij bosbrand, watersnood en dergelijke. Het instrumentele karakter van de krijgsmacht enerzijds en het Nederlandse systeem van legervorming (namelijk een kadermilitie krijgsmacht) anderzijds maken ook deze bijzondere taken echter tot een onlosmakelijk aspect van de dienstplicht. Vele genoemde facetten van de taak van de krijgsmacht verwerkelijken zich heden ten dage zowel binnen als buiten het Nederlandse grondgebied. De positie van Nederland, als lid van het NAVO-bondgenootschap en in Europa, heeft ertoe geleid dat niet alleen de verdedigingsvoorbereiding maar ook een eventuele verdediging zelf zich in internationaal verband en goeddeels buiten Nederland afspelen. Hetzelfde geldt voor vele andere aspecten van overheidsoptreden; de positie van ons land als verantwoordelijk lid van de volkerengemeenschap vraagt soms om het aanvaarden van de consequenties van die verantwoordelijkheid, consequenties die rechtstreeks effect kunnen hebben op de instrumenten van de overheid, waartoe, het zij herhaald, ook de krijgsmacht behoort.

Wanneer men het gehele scala van mogelijke taken der krijgsmacht beziet, dan loopt dit van werkelijke inzet in oorlogsomstandigheden via bijstand ter handhaving der openbare orde tot hulpverlening. Binnen Nederland zal de Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16521, nr. 1-3

dienstplichtige in ieder geval voor al deze taken moeten kunnen worden in-gezet, evenals vooralle activiteiten ter voorbereiding op zulk een inzet. Terwijl reeds werd opgemerkt dat onze verdedigingstaken alle in internationaal verband zijn geplaatst en inzet daartoe derhalve ook buiten de landsgrenzen moet kunnen plaatsvinden, dient te worden gesteld dat humanitaire hulpverlening in al haar vormen evenmin aan grenzen gebonden mag zijn. Een inzet van de krijgsmacht voor dergelijke taken zal derhalve ook buiten Nederland mogelijk moeten zijn, ook voor wat betreft de daartoe behorende dienstplichtigen. Hoewel dergelijke taken bij voorkeur met vrijwilligers zouden moeten worden uitgevoerd mag toch een effectieve hulpverlening van die vrijwilligheid niet volstrekt afhankelijk worden gemaakt, zeker niet wanneer het gevallen betreft waarin de krijgsmacht om andere redenen reeds in het buitenland vertoeft en aldaar ogenblikkelijk hulp kan bieden. Een geheel eigen plaats in het hierboven genoemde scala van taken van de krijgsmacht wordt ingenomen door de acties in het kader van de Verenigde Naties, anders dan ter leniging van nood op humanitaire gronden. De vraag is wel gesteld of zodanige acties verenigbaar zijn met de Grondwet. Het gaat hierbij met name om de artikelen 194 en 195. Artikel 194 legt aan alle Nederlanders daartoe in staat de plicht op mee te werken aan de onafhankelijkheid van het Rijken de verdediging van zijn grondgebied. Artikel 195 bepaalt dat er een krijgsmacht is bestaande uit dienstplichtigen en vrijwillig dienenden, welke bestemd is tot het beschermen van de belangen van de Staat. Een onderlinge samenhang vertonen deze artikelen in zoverre dat artikel 194 een inleiding vormt tot de volgende artikelen en daarmee tot artikel 195. Als men echter wil aflezen wanneer dienstplichtigen kunnen worden ingezet, dient men het oog op artikel 195 te richten. Het is dit grondwetsartikel dat de basis biedt voorde dienstplicht. Artikel 194 richt zich tot alle Nederlanders en mist in dit verband zelfstandige betekenis. Het criterium op grond waarvan men dienstplichtigen kan inzetten is derhalve gelegen in het begrip de belangen van de Staat, een veel ruimer begrip dan handhaving van de onafhankelijkheid van het Rijk en verdediging van het grondgebied. Benadrukt moge worden dat uitzending in het kader van de VN-acties inderdaad tot de belangen van de Staat gerekend dient te worden. De positie van Nederland in de volkerengemeenschap kan heden ten dage met zich meebrengen dat aan VN-operaties dient te worden deelgenomen. Daarnaast draagt het voorkomen van een conflict elders in de wereld door VN-optreden ongetwijfeld bij tot de belangen van de Staat. Er moet daarbij gewezen worden op het feit, dat operaties in VN-verband in principe van tweeërlei aard kunnen zijn. Het Handvest (Stb. 1945, F 321) kent in artikel 42 de zogenaamde Enforcement actions, waarmee zo nodig met wapengeweld bepaalde besluiten van de Veiligheidsraad kunnen worden afgedwongen. Toepassing van dit artikel lijkt echter bij het ontbreken van de in artikel 43 genoemde nadere overeenkomsten voorlopig illusoir. Daarnaast is in de loop der tijd de praktijk van de «peace keeping operations» gegroeid. Deze hebben over het algemeen tot taak strijdende partijen na een wapenstilstand gescheiden te houden en orde en rust in het desbetreffende gebied zo goed mogelijk te verzekeren.

Het is naar het oordeel van de ondergetekende duidelijk dat bij deelneming aan een dergelijke operatie diensten moeten worden verricht, die vanwege hun aard en de omstandigheden waaronder zij verricht worden, met bijzondere waarborgen voor de dienstplichtige omkleed dienen te zijn. Deze waarborgen moeten naar zijn mening niet worden gezocht in een verbod om dienstplichtigen voor dergelijke taken te bestemmen -zulks zou strijden met Nederlands positie als verantwoordelijk lid van de volkerengemeenschap -doch daarin, dat aan zodanige bestemming een Koninklijk besluit ten grondslag ligt en dat dit besluit vóór effectuering door de volksvertegenwoordiging kan worden getoetst. Voor deze opzet is dan ook in het voorstel gekozen.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16521, nr. 1-3

Artikel I

Alhoewel uitzending van dienstplichtigen in VN-verband derhalve aanleiding is geweest voor de onderhavige wijziging van de Dienstplichtwet, beoogt het ontwerp-artikel een kader aan te geven voor alle gevallen waarin dienstplichtigen kunnen worden uitgezonden buiten Nederland. Daarbij is in twee opzichten een andere terminologie gekozen dan in het huidige artikel 33. Niet meer wordt gesproken van «het bestemmen voor diensten» maar van «het bestemmen voor het vervullen van werkelijke dienst». In artikel 27 van de wet wordt aangegeven wanneer de dienstplichtigen zijn verplicht tot het vervullen van werkelijke dienst. Het onderhavige voorstel beoogt hieraan een nadere uitwerking te geven voor wat betreft de vervulling van werkelijke dienst buiten Nederland. Daaraan wordt de voorkeur gegeven boven de hantering van het huidige begrip «bestemmen voor diensten», dat niet in een duidelijke verhouding staat tot het begrip werkelijke dienst en daardoor licht aanleiding tot misverstand kan geven. Een tweede wijziging betreft de aanduiding van het gebied waarbinnen dienstplichtigen zonder extra beperkingen werkelijke dienst kunnen verrichten. De aanduiding «Europa» is in het huidige tijdsgewricht niet meer passend. Daarnaast wordt door een beperking van het omschreven gebied een expliciete wettelijke grondslag gelegd voor uitzending binnen Europa, waar deze thans slechts impliciet aanwezig was. Benadrukt moge worden dat de thans gekozen terminologie uitzending naar de Nederlandse Antillen niet in de weg staat. In het onderhavige voorstel wordt de indeling van het vigerende artikel losgelaten. In de praktijk is gebleken dat de opsomming oorlog of oorlogsgevaar, andere buitengewone omstandigheden en gewone tijden niet die scherpe onderscheiding bood die op het eerste gezicht aanwezig scheen. Een rol speelde hierbij de vraag of bij uitzending de omstandigheden in Nederland of de omstandigheden in het land van bestemming bepalend waren voor het karakter van de uitzending en daarmee voor het antwoord op de vraag op basis van welk onderdeel van het huidige artikel 33 uitgezonden diende te worden. Daarnaast acht ondergetekende de waarborg verbonden aan onderdeel d van het vigerende artikel -de verwachting dat de voor de dienstplichtigen bepaalde oefeningstijd niet overschreden zou worden -niet van dien aard, dat alleen op grond daarvan uitzending zonder toestemming van de betrokken dienstplichtige gerechtvaardigd zou zijn. De mogelijkheden van overschrijding van de tijd gedurende welke men in werkelijke dienst gehouden kan worden staan namelijk opgesomd in artikel 32. Buiten de daarin opgesomde gevallen kunnen geen dienstplichtigen langer dan de voor hen geldende oefeningstijd onder de wapenen blijven; voor een verwachting dat de oefeningstijd zal worden overschreden mag in de huidige omstandigheden daarom geen plaats meer zijn. In vroeger tijden was daar in verband met de gebrekkige transportmiddelen wel reden toe. Mocht een uitgezonden eenheid door overmacht niet in staat zijn tijdig in Nederland terug te keren, dan spreekt het vanzelf dat juist door deze aanwezigheid van overmacht de overschrijding van de oefeningstijd gerechtvaardigd is. Het is niet mogelijk deze overmachtsituatie aan een termijn te binden. Een en ander is aanleiding de zinsnede inzake de eventuele verwachte overschrijding van de oefeningstijd niet meer op te nemen. Om dezelfde reden is de bepaling van het tweede lid van het huidige artikel 33 niet in het onderhavige voorstel overgenomen.

De bepaling over verhoogde inkomsten tussen de keerkringen zoals voorkomt in het huidige derde lid heeft in gewijzigde vorm een plaats gekregen in de regelingen betreffende de rechtspositie en is in dit ontwerp dan ook niet opgenomen.

Bij uitzendingen op basis van het eerste lid denkt ondergetekende in de eerste plaats aan de uitzendingen in het kader van de nationale en bondgenootschappelijke verdediging. Hieronder valt bij voorbeeld de legering en Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16521, nr. 1-3

oefening van eenheden in de Bondsrepubliek, maar evenzeer de deelname van schepen der Koninklijke marine aan nationale of internationale oefeningen. In tijden van crisis omvat het de inzet van de krijgsmacht in het verband van onder meer de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie. Behalve bondgenootschappelijke verplichtingen vallen ook andere internationale verplichtingen onder de werking van het eerste lid: gedacht wordt aan de verplichtingen inzake redding en bijstand op zee die uit internationale overeenkomsten voortvloeien. Met name bij de Koninklijke marine worden dienstplichtigen meerdere malen ingezet bij activiteiten in het kader van het normale verkeer tussen staten: vlagvertoon en vlootbezoek worden onder deze categorie begrepen. Daarnaast valt hieronder ook de uitzending van dienstplichtigen in het kader van hulpverlening. Werkzaamheden als sneeuwruimen of brandbestrijding ter voorkoming of afwending van dreigend gevaar voor personen of goederen of bij voorbeeld het verrichten van visserijpatrouilles zijn taken die niet van de toestemming van de betrokken dienstplichtige afhankelijk kunnen zijn. Evenzeer geldt dit -er werd hierboven al op ingegaan -voor de internationale humanitaire hulpverlening. Daarbij is doorslaggevend de overweging dat de omstandigheden waaronder genoemde taken verricht worden niet van dien aard zijn dat daarbij een extra waarborg ingebouwd dient te worden.

Anders is het bij de door het tweede lid bestreken taken ten behoeve van de handhaving of het herstel van de internationale vrede en veiligheid; gedoeld wordt hiermee op acties, gebaseerd op het Handvest der Verenigde Naties. Ondergetekende heeft gemeend instemming van de betrokken dienstplichtige met zijn uitzending als uitgangspunt van denken te moeten nemen. Deze instemming zal uitdrukkelijk van de betrokken dienstplichtige gevraagd dienen te worden bij indeling bij eenheden die bestemd kunnen worden voor uitzending in het kader van de internationale vrede en veiligheid. Indien het echter niet mogelijk mocht zijn een uit te zenden eenheid geheel te vullen met vrijwilligers zal niettemin uitzending mogelijk moeten blijven. Ondergetekende is van oordeel dat in dat geval de Staten-Generaal de gelegenheid geboden dient te worden over de betrokken uitzending te beraadslagen. Daarbij wordt opgemerkt dat bij de inzet van Nederlandse troepen in het kader van een zogenaamde «enforcement action» het parlement bij de totstandkoming van de ingevolge artikel 43 van het Handvest vereiste overeenkomst in de gelegenheid zal worden gesteld zich uit te spreken over aard en karakter van de inzet (i.c. of voor de inzet dienstplichtigen zonder hun toestemming kunnen worden uitgezonden). Wanneer zo'n overeenkomst is aangegaan, bestaat voor Nederland een volkenrechtelijke verplichting tot uitzending van een eenheid over te gaan wanneer een daartoe strekkend beroep op de Regering gedaan wordt. Ook overigens zal kennisgeving aan het parlement van deelname aan VN-acties wenselijk zijn. Een wettelijke plicht hiertoe kan echter in de Dienstplichtwet slechts een plaats vinden wanneer van de uit te zenden eenheid dienstplichtigen deel uitmaken die geen in-stemming met hun uitzending hebben betoond. Hiertoe opent het tweede gedeelte van onderdeel a van het tweede lid de plicht van kennisgeving aan de Staten-Generaal van het besluit, waarbij machtiging tot de uitzending wordt verleend. Het besluit treedt eerst tien dagen na die kennisgeving in werking. Ondergetekende is echter tot de conclusie gekomen, dat op deze algemene regeling uitzonderingen mogelijk moeten zijn. Er moet rekening mee worden gehouden dat zich omstandigheden van zo dwingende aard kunnen voordoen, dat tot uitzending van dienstplichtigen zonder hun toestemming op zeer korte termijn zal moeten worden besloten en zal moeten worden overgegaan. Onderdeel b van het voorgestelde tweede lid van artikel 33 bevat hiervoor een voorziening. Gedacht kan hierbij worden aan de mogelijkheid dat een zodanig dringend verzoek door de Verenigde Naties wordt gedaan, dat een onverwijlde reactie daarop geboden is en ook terstond na in-Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16521, nr. 1-3

williging van het verzoek tot uitzending van dienstplichtigen dient te worden overgegaan. In situaties als vorenbedoeld treedt het Koninklijk besluit waarbij machtiging voor uitzending wordt verleend terstond in werking, maar de wet schrijft nu dwingend voor dat dit Koninklijk besluit even onverwijld aan de Staten-Generaal ter kennis wordt gebracht.

Artikel II

Deze overgangsbepaling beoogt de machtiging die bij Koninklijk besluit van 13 augustus 1979, Stb. 450, werd verleend ten behoeve van de Nederlandse bijdrage aan UNIFIL in stand te houden totdat deze bijdrage beëindigd wordt.

De Ministervan Defensie, P. B. R. de Geus Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16521, nr. 1-3