Memorie van toelichting - Voorstel van wet van de leden Buurmeijer en Leijnse tot oprichting en bekostiging van gemeentelijke arbeidspools voor langdurig werklozen - Hoofdinhoud

% gemiddeld op jaarbasis, versnelt zich de stijging van de arbeidsproduktiviteit als gevolg van technologische vernieuwing en vermindert de belangstelling voor een kortere arbeidstijd op collectieve of individuele basis, dan zal zelfs deze verwachting nog te optimistisch blijken te zijn. Het herstel van volledige werkgelegenheid, gewoonlijk gedefinieerd als een werkloosheidsniveau beneden de 3%, zal dan tot ruim na het jaar 2000 uitblijven. Afhankelijk van genoemde randvoorwaarden zal onze samenleving alsdan een onafgebroken periode van 15 tot 20 jaar hebben gekend waarin sprake is van massawerkloosheid. Het behoeft geen betoog dat een dergelijke toestand buitengewoon negatieve consequenties heeft voor de sociale en culturele samenhang van de samenleving. Reeds nu, na een eerste periode van vijf jaar crisis en massawerkloosheid, tekent zich het begin van ontbinding onmiskenbaar af. Actieve werkloosheidsbestrijding is in dit licht meer dan een louter sociaal-economische prioriteit.

Bestrijding van de werkloosheid kan niet uitsluitend gericht zijn op terugdringing van het totaal aantal werklozen. Ongetwijfeld is het formuleren van globale kwantitatieve doelstellingen nuttig voor de effectiviteitscontrole van het beleid. In die zin geeft de taakstelling van 50000 minder werklozen op jaarbasis tot 1990, een kader aan waarbinnen gesproken kan worden over de noodzaak van beleidsintensivering. Naast en in samenhang met deze discussie is echter toenemende aandacht voor de samenstelling van de werkloosheid gewenst. Onder het maandelijks gepubliceerde totaalcijfer gaat immers een .eelheid van groepen werklozen schuil. De kenmerken van deze groepen lopen zodanig uiteen dat zich zowel in de werkloosheidsbeleving als in de herintredingskans belangrijke verschillen voordoen. De duur van de werkloosheid blijkt voor deze verschillen steeds meer de bepalende variabele te zijn. Een situatie van blijvend hoge werkloosheid en in het algemeen ontspannen arbeidsmarkten, leidt onvermijdelijk tot een groei van de langdurige werkloosheid, zowel in omvang als in gemiddelde werkloosheidsduur. Wie eenmaal werkloos is geworden moet voor de verwerving van een passende arbeidsplaats de concurrentie aangaan met een grote groep andere gegadigden. Voor personen die langer dan een jaar werkloos zijn betekent dit in het algemeen dat zij moeten concurreren met werkzoekenden die nog een baan hebben, met schoolverlaters, herintreders en werklozen, die kortelings nog gewerkt hebben. In de achter ons liggende periode was deze concurrentie vooral zeer ongelijk door de sterke terugloop van het aantal vacatures; per openstaande arbeidsplaats kon een keuze worden gemaakt uit een groot aantal gegadigden. Gezien deze ruime keuzemogelijkheid behoorde het tot de hoge uitzonderingen wanneer een langdurig werkloze via een open sollicitatie aan het werk kon komen. Na één jaar nam de zogeheten «blijfkans» in de werkloosheid snel toe. Er heeft zich op deze wijze geleidelijk aan een groep langdurig werklozen gevormd, waarin de doorstroming zeer gering is. Per ultimo 1986 waren ruim 17000 0 mannen en vrouwen reeds meer dan drie jaar werkloos, binnen een totale groep van rond 375 000 langdurig werklozen (langer dan 1 jaar ingeschreven). De sinds 1985 weer toenemende vraag op de arbeidsmarkt heeft in de situatie van deze groep geen wezenlijke verbetering gebracht. Ook bij een ruimere beschikbaarheid van arbeidsplaatsen blijft de concurrentie van andere gegadigden zo sterk dat langdurig werklozen slechts zelden op eigen kracht werk vinden. De verruiming van de werkgelegenheid heeft dan ook vooral geresulteerd in een grotere mobiliteit van werkenden, een snellere opname van schoolverlaters en een toegenomen doorstroming in het bestand van kortdurend werklozen. In de categorie werklozen die langer dan één jaar en korter dan twee jaar staat ingeschreven is een lichte daling opgetreden, en in de categorie twee tot drie jaar werklozen een zeer lichte daling. De groep zeer langdurig werklozen, die langer dan drie jaar staan ingeschreven, groeit daarentegen nog steeds. Wat betreft de kans op herintreding in het arbeidsproces geven de volgende gegevens uit de Rapportage Arbeidsmarkt 1986 (blz. 27/28) een duidelijk beeld:

Tabel 1.1. Uitstroomkans' naar gerealiseerde inschrijvingsduur aan het begin van het jaar

Gerealiseerde werkloosheids'

1983

1984

1985

19862 periode

% < 1 jaar

63 1 tot 2 jaar

50 2 tot 3 jaar

42 > 3 jaar

1 Geschatte kans om binnen 12 maanden uit te stromen. 2 Raming.

Tabel 1.2. Uitschrijvingen naar n.d >n en duur van inschrijving, in procenten van totaal per duurklasse, 1985

Inschrijvingsduur

Werk

Herinschrij-Overig

Totaal ving

< 1 jaar 1 tot 2 jaar 2 tot 3 jaar 3 tot 4 jaar > 4 jaar

10055

10052

10043

100

Totaal

100

Kijken we naar het jaar 1985 dan blijkt de uitstroomkans van zeer langdurig werklozen rond 33% te liggen: slechts 33 van de 100 zeer langdurig werklozen zal binnen een jaar op enigerlei wijze niet meer in formele zin werkloos zijn, de overige 67 zullen minstens nog een jaar werkloos blijven. De tweede tabel laat zien dat van deze 33 minder dan de helft, te weten 43%, de werkloosheid verlaat omdat men betaald werk vindt. Bijeengenomen betekenen deze gegevens dat van de zeer langdurig werklozen slechts 14% de kans heeft binnen een jaar betaald werk te vinden. Voor 1986 is deze situatie zeker niet verbeterd. Zoals de opbouw van de werkloosheid gepaard is gegaan met een toenemende selectiviteit en verdringing op de arbeidsmarkt, zo is ook de terugdringing van de werkloosheid een selectief proces. De groepen die het eerst en het hardst getroffen zijn door de werkloosheid zullen ook het laatst profiteren van de nu optredende geleidelijke verbetering. Ook bij realisering van de in het Regeerakkoord neergelegde doelstelling ten aanzien van het werkloosheidsniveau in 1990 zal zich dus tot diep in de negentiger jaren een omvangrijke groep blijvend werklozen laten registreren. Ter voorkoming daarvan is boven het reguliere werkgelegenheidsbeleid een specifieke beleidsinspanning noodzakelijk. Deze zal met name gericht moeten zijn op groepen die zich «op de bodem» van de werkloosheidsproblematiek bevinden. Naast een terugdringing van de werkloosheid van bovenaf, door een samenstel van economische groei, herverdeling en werkgelegenheidsbeleid, dient ook een beleid ontwikkeld te worden tot bestrijding van de werkloosheid van onderop. Het gaat hier uitdrukkelijk niet om een keuze tussen algemeen economisch herstel óf specifiek werkgelegenheidsbeleid, omdat ook een aanmerkelijke structurele verbetering van de economie niet zal leiden tot tewerkstelling van de groep zeer langdurig werklozen. De voorliggende keuze is die tussen het voeren van een specifiek beleid ten aanzien van de zeer langdurige werkloosheid óf de aanvaarding van dit verschijnsel als een onvermijdelijkheid tot diep in de jaren '90. Wie voor het laatste kiest dient belangrijke consequenties op het vlak van de maatschappelijke ontwrichting, verarming, verpaupering en onmaatschappelijk gedrag onder ogen te zien. De keuze voor een specifiek beleid daarentegen is gelegitimeerd door de maatschappelijke noodzaak de groep blijvend werklozen tot een minimum te beperken. Het voorliggende wetsvoorstel moet in dit kader worder bezien.

Hoofdstuk 2 Kenmerken van langdurige werkloosheid In het eerste jaar van werkloosheid neemt de kans uit het werklozenbestand te komen geleidelijk af tot 60 a 65%. Vervolgens daalt de uitstroomkans snel tot even onder 40% bij een werkloosheid van drie jaar. Uitstroom vindt in die periode voornamelijk nog plaats naar arbeidsongeschiktheid, vervroegde uittreding en pensionering, en in veel mindere mate door herintreding op de arbeidsmarkt. Deze groep zeer langdurig werklozen.

welke drie jaar of langer ingeschreven staat, wordt daarom ook wel aangeduid als «moeilijk plaatsbaar». Zij omvatte eind 1986 rond 17000 0 personen, terwijl zich daarenboven nog een groep van ongeveer 13500 0 personen aftekende die «naar verwachting drie jaar werkloos zullen worden» (vgl. Rapportage Arbeidsmarkt 1986, blz. 72-77). De kans om zeer langdurig werkloos te worden wordt onder meer bepaald door een tweetal factoren: a. persoonskenmerken van de werkloze die door werkgevers negatief worden gewaardeerd. Hierbij kan worden gedacht aan een hogere leeftijd, een lager opleidingsniveau, een geringe of zeer gespreide werkervaring, en het behoren tot een ethnische minderheid. Bekend is dat door de selectiviteit van de arbeidsmarkt in het algemeen jongeren, hoger opgeleiden, personen met meer specifieke werkervaring en Nederlanders, gemakkelijker herintreden in het arbeidsproces dan andere werklozen. b. de lange duur van de werkloosheid, welke op zich leidt tot een negatief stigma. Ten dele is hier sprake van onjuiste beeldvorming bij werkgevers, waardoor langdurig werklozen geen reële kans krijgen hun mogelijkheden te meten met die van andere gegadigden voor een baan. Andersdeels is er echter ook sprake van een werkelijke achterstand, omdat langdurige werkloosheid leidt tot een veroudering van opgedane werkervaring, een ontwenning van het dagelijkse arbeidsritme en een begrijpelijke achteruitgang van de motivatie tot werken. Het ligt voor de hand dat een werkloze die keer op keer zonder succes solliciteert, op den duur tot behoud van zijn zelfrespect kiest voor een afstandelijker benadering van betaald werk. Men wapent zich tegen volgende teleurstellingen door op voorhand de verwachtingen laag te houden, hetgeen tot uiting komt in de motivatie. In dit licht is het niet onbegrijpelijk dat langdurig werklozen ook op oproepen van de arbeidsbureaus slechts aarzelend reageren.

Een concretere omschrijving van de categorie moeilijk plaatsbare langdurig werklozen geeft het kabinet in de Rapportage Arbeidsmarkt 1986. De belangrijkste, elkaar in belangrijke mate overlappende groepen blijken te zijn: -oudere werklozen, met name in de leeftijdsgroep boven 30-jarigen; -werklozen met uitsluitend basisonderwijs en onvoltooid vervolgonderwijs; -werklozen uit de groepen Surinamers, Turken en Marokkanen. Hoewel deze groepen grotendeels de samenstelling van de categorie moeilijk plaatsbaren bepalen, zijn er enkele uitzonderingen. Zo blijkt ook de groep hoger sociaal-pedagogisch opgeleiden een verhoogd risico van langdurige werkloosheid te hebben. Recente cijfers laten zien dat dit beeld van de samenstelling van de langdurige werkloosheid steeds scherper wordt (bron: Ministerie van Sociale Zaken):

Tabel 2.1. Werkloosheid naar leeftijd, opleidingsniveau en duur van inschrijving per februari 1987

Leeftijd Duur

Opleiding

Basis of onvoltooid vervolgonderwijs

LBO of MAVO

MBO of HAVO

HBO, kandidaats, universitair

Totaal

abs.

15-20

< 1 jaar 1-3 jaar > 3 jaar Totaal < 1 jaar 1-3 jaar > 3 jaar

Totaal < 1 jaar 1-3 jaar > 3 jaar

Totaal

21501-10 0931938

66295

35173 9 456 881

77212

8 724 1 200 14

88120

286 11 0

9640

67 465 20 670 2 833

74233

21-39

21501-61 834 42 801 47 402

100% 41 28 31

45 510 77 133 42 025 35 557

100% 55 27 23

9 938 41 049 22 672 13720

100% 53 20 18

297 29670 I6937 8 829

100% 53 31 16

91 058 209 686 124 434 105 508

100% 48 28 24

40-64

152 037 30 399 21501-41 900

100% 30 28 42

15471 5 21501-14 055 15104

100% 39 29 32

77 440 5 21501-20 3 783

100% 39 33 28

55 436 4 100 3 805 2 975

100% 38 35 27

421501-58 426 50 922 63 762

100% 34 29 37

10084 I

100%

47725

100%

13664

100% 10880

100% 173 110

100%

Totaal

28819 I

24795 0

10104 2

66613

703796

Voor alle leeftijdscategorieën geldt dat de groep laagopgeleiden ondervertegenwoordigd is in de kortdurende werkloosheid en sterk oververtegenwoordigd in de langdurige werkloosheid. Naarmate de werkloosheid langer duurt wordt deze oververtegenwoordiging sterker. Ook blijkt uit deze cijfers dat de leeftijd van de werkloze samenhangt met de duur van de werkloosheid. In de laatste kolom is duidelijk te zien dat de (zeer) langdurige werkloosheid bij ouderen een veel groter deel van het totaal uitmaakt. Dit komt ook naar voren uit de volgende cijfers (bron: Ministerie van Sociale Zaken):

Tabel 2.2. Werkloosheid naar leeftijd en duur van inschrijving per februari 1987

Duur inschrijving

Leeftijd

< 1 jaar (%)

1-2 (%)

2-3 (%)

> 3 jaar (%)

Totaal per leeftijdsgroep (x 1000) Als % totale werkloosheid Aandeel van de leeftijdsgroep in de totale beroepsbevolking

15-20 21-24 25-39 40-64

74,1 56,4 43,8 33,8

16,6 17,7 17,9 16,8

6,2 9,4 10,9 12,6

3,1 16,5 27,3 36,8

91 058 136 629 83 004 63 702

12,9

j 19,4

I 43,1 24,6

21,1 45,7 33,2

Totaal

33602 7

12260 I

73515

17210 3

704246

100

Duur inschi

Leeftijd 'ijving

< 1 jaar

1-2 jaar

2-3 jaap

> 3 jaar

Totaal

15-21-25-40-20 -24 -39 -64

67 465 77 101 133 035 58 426

15097

5 663 24175

21501-54 277

21501-29 052

21870

2 821501-01-83 004 63 762

91 508 136 629303 449 173 110

Totaal

33602 7

12260 I

73515

17210 3

704246

Duidelijk blijkt dat de leeftijdscategorieën 25-39 jaar en 40-64 jaar relatief een grotere langdurige werkloosheid kennen dan de jongeren, welke laatste groep als geheel overigens nog steeds een wat grotere totale werkloosheid kent. Dit laatste is echter meer te vinden in de groep 21-24-jarigen dan in de categorie beneden 21-jarigen. In toenemende mate blijkt de arbeidsmarkt nieuwe lichtingen jongeren en schoolverlaters op te nemen. Het zwaartepunt van de werkloosheidsproblematiek verschuift daardoor geleidelijk naar de oudere leeftijdsgroepen. Samenvattend heeft het onderzoek naar de kenmerken van langdurige werkloosheid geleerd dat bepaalde groepen reeds bij toetreding tot de arbeidsmarkt een grotere kans lopen om, eenmaal werkloos, in een uitzichtloze positie te geraken dan anderen. Van personen uit deze groepen is voorspelbaar dat zij bij de normale selectieprocessen keer op keer uit de boot zullen vallen door kenmerken welke door de arbeidsorganisatie algemeen (terecht of ten onrechte) als negatief worden gezien. Naarmate de tijd vordert komt hier nog een kenmerk bij dat het negatief effect van de persoonskenmerken versterkt: de lange werkloosheidsduur op zich. Het is mogelijk deze selectiviteit van de arbeidsmarkt enigermate te corrigeren, bij voorbeeld door loonkostensubsidies of quoteringsrege lingen. Dergelijke correcties hebben echter nooit meer dan een marginaal effect op de vervulling van de honderdduizenden vacatures die jaarlijks in Nederland vrijkomen. Zolang de arbeidsmarkt in totaal gezien meer ontspannen blijft, en de concurrentie in het aanbod groot, zal zich in bepaalde groepen een problematiek van zeer langdurige (soms blijvende) werkloosheid blijven ontwikkelen. Een beleid gericht op algehele verruiming van de werkgelegenheid zal, ook indien het succesvol zou zijn, deze restproblematiek voorshands niet raken. Bij een verondersteld werkloosheidsniveau van 400000 a 600 000 in het jaar 1990 zal het aantal zeer langdurig werklozen (langer dan drie jaar ingeschreven) zeker 1 50 000 a 20000 0 bedragen, waarvan naar schatting 50 000 tot 70000 zelfs vijf jaar of langer werkloos zullen zijn, dat wil zeggen nu reeds tot de langdurig werklozen behoren (vgl. 19200, XV, nr. 11, blz. 10).

Hoofdstuk 3 Beleidsinstrumenten Het werkgelegenheidsbeleid in algemene zin is vooral gericht op uitbreiding en herverdeling van het beschikbare arbeidsvolume. Onder bepaalde voorwaarden kan dit beleid mede leiden tot een afname van het aantal werklozen. Er zijn echter redenen om de doelstellingen op dit punt niet te hoog te stellen. In de eerste plaats blijft de toename van het groeitempo van de economie voorshands beperkt en kan zeker nog niet van een blijvend herstel worden gesproken. Daarbij komt dat een uitbreiding van het produktievolume slechts in beperkte mate leidt tot een groei van de werkgelegenheid, omdat tevens een snelle stijging van de arbeidsproduktiviteit optreedt, met name in de industrie. De ingrijpende technische vernieuwing die zich in deze sector reeds voltrekt, en in de commerciële dienstverlening wordt aangekondigd, is hiervan de belangrijkste oorzaak. Een derde reden om terughoudend te zijn wat betreft de werkloosheidsdoelstelling, is de onzekerheid omtrent voortgang van het proces van herverdeling van arbeid. Nu de generieke contractuele arbeidsduurverkorting tijdelijk tot staan lijkt te zijn gekomen wordt voor het realiseren van de gewenste herverdelingseffecten een sterke wissel getrokken op individuele varianten zoals deeltijdarbeid en VUT. Deze varianten zijn echter moeilijk te beïnvloeden, waardoor de effecten ervan onzeker blijven. Tenslotte moet opgemerkt worden dat de voortgaande groei van het arbeidsaanbod het terugdringen van de werkloosheid bemoeilijkt. Deze groei plaatst de economie immers jaar na jaar voor een opnameprobleem dat eerst opgelost moet worden, alvorens een daling van het aantal werklozen in zicht komt. In het licht van deze overwegingen is de voorgenoemde reductie van het werkloosheidsniveau met 200 000 in 1990 een opgave die niet zonder een majeure extra beleidsinspanning

kan worden vervuld. De forse terugval in het dalingstempo van de werkloosheid sinds medio 1986 maakt het inmiddels onwaarschijnlijk dat in de periode 1986-1987 voldoende voortgang zal worden gemaakt met het terugdringen van de werkloosheid 50 000 personen op jaarbasis. Ook indien echter over de gehele kabinetsperiode de doelstelling wordt gehaald, blijft er ten aanzien van de langdurige werkloosheid een omvangrijk probleem bestaan. Dit probleem vergt een afzonderlijke beleidsaanpak omdat, zoals eerder is aangegeven, de selectiviteit van de arbeidsmarkt verhindert dat het algemene werkgelegenheidsbeleid in evenredige mate ten goede komt aan langdurig werklozen. Specifiek beleid ten aanzien van langdurige werkloosheid kan vanuit twee invalshoeken worden ontwikkeld: -een verbetering van de concurrentiepositie van langdurig werklozen op de reguliere arbeidsmarkt, en/of -de schepping van extra arbeidsplaatsen waartoe uitsluitend langdurig werklozen worden toegelaten. In onderscheiden beleidsmaatregelen kunnen deze invalshoeken in verschillende mate aanwezig zijn. Een eerste type maatregelen is gericht op de plaatsing van langdurig werklozen door subsidiëring van de loonkosten. De Wet Vermeend/Moor is hiervan een voorbeeld. Loonkostensubsidies leiden in zekere mate tot de creatie van extra arbeidsplaatsen waar anders arbeid «te duur» zou zijn geweest. Dit effect is niet met enige exactheid vast te stellen omdat de beslissing tot het scheppen van een extra arbeidsplaats afhankelijk is van een groot aantal factoren, waarvan de loonkosten slechts een onderdeel vormen. Het Centraal Planbureau schat bij de Wet Vermeend/Moor de reële werkgelegenheidsverruiming op 50%. Onderzoek, zoals onder andere een internationale vergelijking van dit type maatregelen, geeft aanleiding tot enige scepsis wat betreft het blijvende werkgelegenheidsverruimende effect van loonkostensubsidies. Daarnaast is er bij dit type maatregel vooral sprake van correcties op de selectiviteit van de arbeidsmarkt: de concurrentiepositie van de langdurig werklozen ten opzichte van andere categorieën werkzoekenden wordt erdoor versterkt. Wanneer dit effect wordt bereikt ontstaat een gunstiger verhouding tussen kortdurende en langdurige werkloosheid, anders gezegd: een wat grotere doorstroming in een overigens gelijkblijvend werklozenbestand. Er is echter ook op dit punt reden tot twijfel aan de effectiviteit van loonkostensubsidies. Met name bij zeer langdurig werklozen blijkt de concurrentiepositie immers negatief te worden beïnvloed door factoren die niet in de kostensfeer liggen, zoals ethnische afkomst, opleidingsniveau en vermindering van arbeidsgewenning en arbeidsmotivatie. Hoewel het te vroeg is om op dit punt definitieve conclusies te trekken, zijn er in de uitvoering van de Wet Vermeend/Moor aanwijzingen dat het negatieve effect van deze factoren niet altijd wordt gecompenseerd met een zelfs vrij omvangrijke loonkostensubsidie.

Een tweede type maatregelen is gericht op het wegnemen van scholingstekorten van algemene of specifieke aard. Gezien het feit dat een laag opleidingsniveau (uitsluitend basisschool of onvoltooide vervolgopleiding) een van de bepalende factoren van langdurige werkloosheid is, vermag het geen verbazing te wekken dat scholing in brede kring als remedie wordt aangeprezen. Deze opvatting wordt versterkt door de wetenschap dat scholing ook in meer algemene zin een positief economisch effect kan hebben. De investering in «human capital» leidt tot een bredere inzetbaarheid van de beschikbare arbeidskracht en een hogere kwaliteit van het produkt; scholing van werkenden én werklozen is in deze zin een positieve optie. Wat echter het directe effect op de positie van langdurig werklozen betreft past enige relativering. Zo leidt scholing slechts in zeer geringe mate tot verruiming van de werkgelegenheid. Alleen voorzover arbeidsplaatsen nu aantoonbaar onbezet blijven door een gebrek aan voldoende opgeleide arbeidskrachten, en voorzover de economie in algemene zin sneller zou groeien door een

hoger scholingsniveau, treedt een toename van het arbeidsvolume op. Dit zou gedeeltelijk aan langdurig werklozen ten goede kunnen komen. Deze effecten lijken echter gering in omvang, en overigens bijzonder moeilijk vast te stellen. Scholing heeft dus vooral effect op de doorstroming van werklozen door verbetering van de concurrentiepostie van de zwakste categorieën. Daarbij moet echter vervolgens aangetekend worden dat het bereik van scholingsmogelijkheden op voorhand beperkt is. Een deel van de langdurig werklozen is wellicht in staat een opleiding tot bijvoorbeeld het niveau beginnend beroepsbeoefenaar (KMBO/primair leerlingwezen) te voltooien. Een ander deel echter mist daartoe de intellectuele mogelijkheden. Scholing is voor deze groep een fictie; zij schept verwachtingen die al eerder onhaalbaar bleken en ook nu zullen worden beschaamd. Veelal is bij deze groep, waarvan de omvang niet moet worden onderschat, de primaire motivatie dan ook niet gericht op scholing. Men wil allereerst werk hebben. Werk dat ondanks zijn eenvoudige inhoud een uitdaging betekent, bijdraagt aan het zelfrespect en de maatschappelijke status. Leren doet deze groep vooral in de praktijk van het werk; een specifiekere scholingsbehoefte ontstaat meestal pas later en vloeit alsdan direct voort uit veranderingen in het arbeidspatroon. Ook gezien de omvang van de groep zeer langdurig werklozen is het lichtelijk misleidend te suggereren dat scholing het enige en afdoende middel is tot herintreding in het arbeidsproces. Een beperkt deel van deze groep is qua intellectuele mogelijkheden en qua motivatie in staat om door scholing zijn positie op de arbeidsmarkt beslissend te versterken. Een omvangrijk ander deel heeft die mogelijkheid niet. Voor beide deelgroepen geldt echter gelijkelijk dat, scholing of geen scholing, er geen uitzicht is op betaald werk. Het scholingsinstrument heeft dus een beperkt bereik en kan alleen zinvol worden toegepast als tevens meer (reguliere of bijzondere) arbeidsplaatsen beschikbaar zijn welke door de werklozen kunnen worden bezet.

Een derde type maatregelen is gericht op tijdelijke verruiming van de werkgelegenheid voor bepaalde categorieën werklozen. De oude Werkgelgenheidsverruimende Maatregel (WVM) is het duidelijkste voorbeeld van dit type, terwijl in zeker opzicht ook de Experimentele Arbeidsprojecten voor Jongeren tot deze categorie gerekend kunnen worden. Als voordelen van de WVM wordt algemeen gezien dat redelijk volwaardige werkzaarrv heden worden geboden in een reguliere arbeidsorganisatie, alsook dat daarvoor een laag maar aanvaardbaar loon wordt betaald. Voor de instellingen die WVM-ers in dienst namen betekende dit dat werkzaamheden die nomaliter bleven liggen nu wel werden uitgevoerd, waardoor de druk op het vaste personeel minder werd. Een veel voorkomend voorbeeld hiervan is de conciërgefunctie in basisscholen. Als belangrijkste nadeel van de WVM wordt doorgaans genoemd dat de plaatsing van tijdelijke aard is, te weten voor één jaar, en dat veel betrokkenen ook daarna geen kans zagen zich een reguliere arbeidsplaats te verwerven. De herhaalde terugval in de werkloosheid heeft dan een zeer negatief effect op de motivatie tot verder zoeken. Met name vanwege het tekortschieten van de doorstromingseffecten is besloten de WVM geleidelijk te beëindigen. Voorzichtigheid is dus geboden wat betreft de effectiviteit van de genoemde typen maatregelen bij het bestrijden van langdurige werkloosheid. Slechts onder bepaalde condities kunnen belangrijke effecten worden gerealiseerd, en het is zeker niet zo dat één type maatregel als middel tegen alle kwalen kan worden gebruikt. Daarbij komt dat ook bijeengekomen het bereik van de bestaande maatregelen beperkt blijft in vergelijking met de omvang van de categorie langdurig werklozen. Loonkostensubsidies zoals de Wet Vermeend/Moor, het JOB-plan en de Maatregel ter Ondersteuning van de Arbeidsinpassing, hebben gezamenlijk een bereik van maximaal 16000 werklozen. De WVM had eind 1986 nog een bereik van 9 000, maar dit loopt geleidelijk terug. Scholingsmaatregelen bereiken weliswaar in totaal 42 000 werkzoekem den, maar het merendeel hiervan valt onder de Studiekostenregeling

welke geen enkel uitzicht op werk biedt. Het maximale bereik van alle maatregelen te samen bedraagt dus 67 000 werkzoekenden, van wie naar schatting een kleine 40000 voor enige tijd uit de situatie van werkloosheid wordt gehaald. Indien deze hele groep van 40000 bestaat uit langdurig werklozen, hetgeen onwaarschijnlijk is, zou dit een bereik van ruwweg 1 op 10 betekenen. Doordat bij dit type beleidsmaatregelen dezelfde selectiviteit optreedt als op de arbeidsmarkt wordt echter het bereik minder naarmate de duur van de werkloosheid toeneemt. Van de zeer langdurig werklozen of moeilijk plaatsbaren zal het bestaande beleidsinstrumentarium er hooguit 1 op 20 of 25 bereiken.

Hoofdstuk 4 Mogelijkheden tot werkschepping In het licht van hetgeen hierboven is gezegd over de kenmerken van de categorie (zeer) langdurig werklozen en over het bestaande beleidsinstrumentarium, hebben de indieners geconcludeerd dat alleen een wezenlijke verbetering van de langdurige werkloosheid te bereiken is indien op enige schaal additioneel werk wordt gecreëerd. Het gaat daarbij vooral om eenvoudig uitvoerend werk, waarvoor geen voortgezette opleiding of scholing vereist is. Middels dit werk, dat een semi-permanent karakter zal dragen, kan worden voorkomen dat een betekenende groep moeilijk plaatsbare werklozen tot diep in de jaren negentig buiten het arbeidsproces blijft staan, en daarmede voorgoed in de marge van de samenleving wordt gedrukt. Omdat arbeidsgewenning, herstel van het arbeidsritme en de -motivatie, alsmede doorstroming naar de reguliere arbeidsmarkt de belangrijkste doeleinden zijn van de voorgestelde maatregelen, dienen de arbeidsplaatsen zoveel mogelijk volwaardige werkzaamheden te omvatten en te zijn opgenomen in de normale gezagsverhoudingen binnen een bestaande arbeidsorganisatie. Met het oog op de situatie op de arbeidsmarkt moet rekening worden gehouden met de mogelijkheid van langdurige plaatsing op de betreffende arbeidsplaatsen. Herhaalde terugval in de werkloosheid na een kortstondige plaatsing dient zo veel mogelijk te worden voorkomen gezien de ontmoedigende werking daarvan. Op budgettaire gronden zou het verre de voorkeur verdienen dat het bedrijfsleven in staat zou zijn de benodigde arbeidplaatsen te scheppen. Dit lijkt echter weinig waarschijnlijk. De aanbevelingen en afspraken welke op 2 mei 1986 in het overleg tussen regering en Stichting van de Arbeid zijn vastgelegd geven aan d't punt geen concrete invulling. Ten aanzien van de problematiek van de moeilijk plaatsbaren wordt volstaan met een aanbeveling betreffende de uitvoering van de voorstellen Vermeend/Moor. Partners achten deze extra inspanning nodig «alleen al om het aantal zeer langdurig werklozen constant te houden» (Samen voor Werk, blz. 59). Voorstellen om de omvang van deze groep te verminderen ontbreken. Ook ten aanzien van scholing heeft het «Stichtingsakkoord» van 2 mei 1986 weinig uitzicht voor de doelgroep van zeer langdurig werklozen. Geconstateerd wordt dat «duidelijk is dat werkgevers aan de extra op te leiden langdurig werklozen in het algemeen geen direct perspectief op een arbeidsplaats kunnen bieden» (blz. 24). In een prealabele opmerking wordt bovendien de hier bedoelde groep langdurig werklozen sterk ingeperkt: «Wat de genoemde (langdurig) werklozen betreft gaat het om degenen die één a anderhalf jaar werkloos zijn en waarvoor het scholingsinstrument naar verwachting effectief kan worden ingezet ter bevordering van de (her)intreding in het arbeidsproces» (blz. 20). In tegenstelling tot de beeldvorming die indertijd is ontstaan moet dus geconcludeerd worden dat de organisaties van het bedrijfsleven voor zich geen specifieke taak zien weggelegd bij de bestrijding van de zeer langdurige werkloosheid. Alleen de werkzoekenden met een werkloosheidsduur tot anderhalf jaar kunnen onder bepaalde condities in aanmerking komen voor scholing en herplaatsing. Voor de meer problematische

categorieën ondersteunt het bedrijfsleven de uitvoering van de Wet Vermeend/Moor, maar ontwikkelt het geen eigen maatregelen. Gezien de ontwikkeling van de werkgelegenheidsstructuur in het bedrijfsleven is deze opstelling van de centrale organisaties niet geheel onbegrijpelijk. Hoewel de afgelopen twee jaren door herverdeling van arbeid het aantal werkzame personen weer is toegenomen neemt het reële arbeidsvolume in arbeidsuren nog altijd af. De snelle technologische ontwikkeling zorgt met name in industrie en grootschalige commerciële dienstverlening voor een stijging van de arbeidsproduktiviteit die de groei van het produktievolume overtreft. Dit leidt tot een reële daling van de werkgelegenheid in het bedrijfsleven. Met name wanneer de gegevens over een langere periode worden bezien blijkt deze trend onmiskenbaar. Sinds 1969 geeft het reële arbeidsvolume (in arbeidsjaren) naar sectoren van bedrijvigheid het volgende beeld te zien (uit: Notitie Werkgelegenheid Collectieve Sector, 13 maart 1987):

Tabel 4.1. Het reële arbeidsvolume (in arbeidsjaren) naar sectoren van bedrijvigheid

Jaar

Totaal

Landbouw

Nijverheid

Tertiaire

Kwartaire Visserij

(incl. bouw) diensten

diensten

1969

4657

339

1777

1583

958 1970

4709

329

1789

1605

986 1971

4732

320

1758

1623

21501-97 2

4690

315

1694

1612

1069 1973

4693

309

1675

1615

1094 1974

4701

304

1647

1623

21501-97 5

4670

299

1591

1622

1158 1976

4669

295

1549

1628

1197 1977

4680

289

1525

1637

21501-97 8

4713

285

1510

1665

1253 1979

4773

280

1515

1699

1279 1980

4807

278

1496

1724

1309 1981

4736

273

1418

1707

21501-98 2

4619

271

1335

1664

1349 1983

4531

273

1267

1643

1348 1984

4511

272

1248

1645

1346 1985

4561

271

1263

1670

1357

Duidelijk blijkt dat de primaire en secundaire sector te zamen, ondanks een gestage toename van het produktievolume, in hoog tempo werkgelegenheid verliezen. Sinds 1969 zijn hier bijna 60000 arbeidsplaatsen verloren gegaan, dat is bijna eenderde van het totaal in dat jaar. De kennelijke stabilisatie, welke de afgelopen twee jaar is opgetreden, is uitsluitend terug te voeren op de herverdeling van arbeid (arbeidsduurverkorting), waardoor de omvang van het volledige arbeidsjaar versneld is afgenomen. In uren gerekend is het arbeidsvolume in deze sectoren ook na 1984 verder teruggelopen. Ook de commerciële dienstensector (tertiaire diensten incl. handel), blijkt niet de spectaculaire groei te vertonen die weleens wordt gesuggereerd. Over de hele periode sinds 1969 is het arbeidsvolume hier licht toegenomen. Maar na 1980 is er eerder sprake van een lichte afname, welke door de herverdeling van arbeid enigszins wordt gemitigeerd. De marktsector als geheel (primair, secundair en tertiair) vertoont dus op de wat langere termijn een negatieve werkgelegenheidsontwikkeling. Het is van belang daarbij te bedenken dat de in beeld gebrachte periode goeddeels ook wordt gekenmerkt door een bevredigende economische groei. In dit licht is het waarschijnlijk dat deze negatieve ontwikkeling in de toekomende periode van gematigde economische groei niet drastisch ten goede zal keren. Het is op grond hiervan niet te verwachten dat de marktsector de komende jaren een sterke toename van de opnamecapaciteit voor arbeid zal laten zien.

Bovendien echter treedt een geleidelijke verschuiving op in de kwalitatieve structuur van de werkgelegenheid, in die zin dat het aandeel van eenvoudig, handmatig en laaggeschoold werk afneemt. Nieuwe werkgelegenheid op dit niveau wordt nauwelijks meer geschapen en de vervangingsvraag loopt langzaam terug. Tevens is het gebruik geworden in deze vraag te voorzien door het aantrekken van werkzoekenden met een m.a.v.o./l.b.o.-diploma of een getuigschrift primair leerlingwezen. Deze kandidaten zijn weliswaar te hoog geschoold voor de betreffende functies, maar beschikken over een betere basis voor bijscholing wanneer ook deze functies na enige jaren vervallen. Het ligt voor de hand dat op deze arbeidsmarkt geen behoefte bestaat aan een omvangrijk extra aanbod van laaggeschoolde, en deels moeilijk te scholen langdurig werklozen. De opnamecapaciteit van het grotere bedrijfsleven schiet hier eenvoudig te kort. Wellicht is in het midden-en kleinbedrijf nog enige extra opname van laaggeschoolden mogelijk, met name in de kleinschalige commerciële dienstverlening. Op deze capaciteit richt zich de Wet Vermeend/Moor. Wanneer deze maatregel het geschatte bereik van 12000 plaatsingen realiseert zijn de opnamemogelijkheden in het m.k.b. wellicht niet geheel uitgeput, maar een verhoging van het plafond tot 35000 a 40 000 lijkt het maximaal haalbare. Er zijn geen gronden om aan te nemen dat het bedrijfsleven boven deze taakstelling nog substantiële aantallen laaggeschoolde langdurig werklozen zal opnemen.

In de collectieve sector worden de mogelijkheden tot werkschepping sterk gereduceerd door de ombuigingen. In de lopende kabinetsperiode wordt gerekend met een afname van het aantal arbeidsplaatsen met 40 000, waarvan 26000 bij de overheid. Rond de helft van deze aantallen zou behouden kunnen blijven met behulp van de herbezettingseffecten van een verdere 3% arbeidsduurverkorting. Hoewel zich in de uitvoering van deze operatie nog vele onzekerheden voordoen lijkt het vrij zeker dat de werkgelegenheid in de collectieve sector tot 1990 geen beduidende uitbreiding zal ondergaan. Tevens bestaan er geen aanwijzingen dat binnen het bestaande arbeidsvolume belangrijke verschuivingen zullen optreden ten gunste van het aandeel laaggeschoolde, uitvoerende werkzaamheden. In het door het kabinet uitgezette ontwikkelingsperspectief zal ook de collectieve sector geen extra ruimte scheppen voor langdurig werklozen. De gegeven budgettaire beperkingen staan een uitbreiding van de opnamecapaciteit niet toe. Anders dan in de marktsector is er echter in de collectieve sector nog een aanzienlijk onvervulde behoefte aan werkzaamheden van uitvoerende aard. Hier schiet niet, zoals in het bedrijfsleven, de vraag naar produkten te kort, maar veeleer de hoeveelheid beschikbare middelen. Uitbreiding van de maatschappelijke dienstverlening stuit niet af op een tekortschietende vraag bij het publiek, zoals de aanstelling van wagenbegeleiders in het openbaar vervoer laat zien, maar op de keuze van politieke prioriteiten door de overheid. Zeker gezien de diep insnijdende bezuinigingen op de collectieve dienstverlening in de afgelopen (en toekomende) periode is het niet onverantwoord te veronderstellen dat in vele instellingen een zekere behoefte aan uitbreiding van het personeelsbestand bestaat om de dienstverlening weer op het oude peil te kunnen terugbrengen. Ook het «criminaliteitsbestrijdingsplan» van de Minister van Justitie Korthals Altes en het jeugdwerkgarantieplan zijn op deze veronderstelling gebaseerd (vgl. 19700, XV, nr. 18). In het kader van het JWG zullen binnenkort de eerste resultaten beschikbaar komen van een behoeftepeiling onder instellingen in de collectieve sector in de stad Nijmegen. De voorlopige resultaten van deze peiling wijzen uit dat instellingen in de collectieve sector naar schatting 5 a 6% extra arbeidsplaatsen kunnen en willen scheppen voor langdurig werklozen. Zowel de personeelsfunctionarissen van deze instellingen als lagere leidinggevenden blijken bereid ruimte te maken binnen hun organisatie. Van degene die geen jeugdwerkgarantieplaatsen ter beschikking kunnen stellen, geeft het merendeel bovendien

de leeftijd van de betrokken werknemers als belangrijkste struikelblok aan. Worden ook oudere werknemers beschikbaar gesteld, dan menen deze instellingen wel ruimte te hebben. In dit licht, én gezien de betrekkelijke onbekendheid van het JWG, mag de ruimte in de collectieve sector voor detacheringsplaatsen boven de budgettair bepaalde formatie op den duur op 7 a 8% worden geschat. Over geheel Nederland zou dit een maximum van 105 000 plaatsen betekenen. Deze uitkomsten zijn ook voor het voorliggende voorstel van groot belang. Voor de nabije toekomst geeft de demografische ontwikkeling eveneens eerder een toename van de vraag naar maatschappelijke dienstverlening te verwachten dan een daling.

Hoofdstuk 5 Werkschepping in de collectieve sector Gezien de verwachte werkgelegenheidsontwikkeling in sectoren, zijn de indieners tot de slotsom gekomen dat gerichte werkschepping voor langdurig werklozen in eerste instantie in de collectieve sector moet plaatsvinden. Met name waar het gaat om de categorie moeilijk plaatsbare werklozen kan van het bedrijfsleven, zonder voor Nederlandse begrippen ongekende dwang, geen grote bijdrage worden verwacht boven de reeds aangegane inspanningsverplichtingen. Bovendien zullen zich in deze sector, gezien de beperkte opnamecapaciteit, al snel verdringingsverschijnselen ten aanzien van ongesubsidieerde reguliere arbeid voordoen, alsmede een zekere concurrentievervalsing. Dergelijke ongewenste effecten zijn in de marktsector niet voldoende beheersbaar, zeker niet wanneer op betekenende schaal extra arbeidsplaatsen moeten worden geschapen. Op soortgelijke gronden komen ook de opstellers van het Jeugdwerkgarantieplan tot een voorlopige uitsluiting van de marktsector (19700, WV, nr. 18, blz. 4). Verruiming van de werkgelegenheid voor zeer langdurig werklozen zal naar het inzicht van de indieners dan ook voorshands in de collectieve sector moeten plaatsvinden. Zij menen dat hierbij aangesloten kan worden op de bestaande onvervulde behoefte aan eenvoudige maatschappelijke dienstverlening. In deze mening worden de indieners bevestigd door de uitkomsten van de eerder genoemde behoeftenpeiling in het kader van het Jeugdwerkgarantieplan voor de gemeente Nijmegen. Volgens de instellingen die in dit onderzoek zijn benaderd bestaat grote behoefte aan krachten voor eenvoudig administratief werk, onderhoudswerkzaamheden, huishoudelijke werkzaamheden, eenvoudig technisch werk, keuken-en kantinewerk, conciërgewerk en archiefwerk/postzaken. Deze werkzaamheden worden genoemd door instellingen in de sectoren onderwijs, maatschappelijke dienstverlening, openbaar bestuur, gezondheidszorg en sociaal-cultureel werk. Men moet daarbij denken aan zulke uiteenlopende organisaties als basisscholen en scholen voor voortgezet onderwijs, bejaardentehuizen, kruisverenigingen en instellingen voor gezinsverzorging, het gemeentehuis en de stadsreiniging, ziekenhuizen en verpleegtehuizen, bibliotheken en wijkcentra. Er blijkt bij deze organisaties de bereidheid te bestaan om door inschakeling van langdurig werklozen het niveau van de dienstverlening te verhogen. Hiertoe ontbreken echter de financiële middelen. Een weg zou dus kunnen zijn de middelen beschikbaar voor de collectieve sector te verruimen. Niettemin pleiten de indieners op dit moment niet voor een dergelijke structurele uitbreiding van het aantal arbeidsplaatsen in de collectieve sector. Hun voorstel behelst de schepping van semi-permanente arbeidsplaatsen, welke enerzijds in de gesignaleerde onvervulde behoefte voorzien, anderzijds geen structureel beslag leggen op de collectieve middelen. Hiervoor bestaat een drietal redenen:

-

De problematiek van de langdurig werkloosheid draagt (nu nog) een semi-permanent karakter. Enerzijds biedt het huidige tempo van economische groei en herverdeling van arbeid geen uitzicht op een wezenlijke verbetering van deze problematiek voor 1994/1995. Ook indien het zou

gelukken de werkloosheid in 1990 met 20000 0 te verminderen èn vervolgens op dezelfde voet verder te gaan, blijft zich nog geruime tijd een omvangrijke groep zeer langdurig werklozen aftekenen, waarbinnen de gemiddelde werkloosheidsduur alleen maar toeneemt. Deze «restproblematiek» komt met het huidige beleidsinstrumentarium pas op het laatst voor oplossing in aanmerking. Anderzijds mag verwacht worden dat in de loop van de periode 1991-1995 de groei van het arbeidsaanbod geleidelijk zal afnemen. Hierdoor neemt de druk op de beschikbare werkgelegenheid af en ontstaat ruimte voor daling van het werkloosheidsniveau. Mits een adequaat beleidsinstrumentarium wordt gehanteerd, waarvan voortgezette herverdeling van arbeid deel uitmaakt, kan in de tweede helft van de negentiger jaren volledige werkgelegenheid weer binnen handbereik komen. Tot dat moment blijft de zeer langdurige werkloosheid een maatschappelijk probleem. Gezien deze verwachting lijkt een aanpak gewenst die recht doet aan het semi-permanente karakter van de zeer langdurige werkloosheid. Tijdelijke oplossingen in de gebruikelijke zin, dat is voor één jaar of korter, zijn niet adequaat. De indieners hebben daarom in hun voorstel gekozen vooreen langdurige, maar in de tijd begrensde en afzonderlijke beheersbare «opslag» op de werkgelegenheid in de collectieve sector. b. Er bestaat geen enkele garantie dat een uitbreiding van de collectieve sector als zodanig ten goede zou komen aan de categorie zeer langdurig werklozen. De instellingen in deze sectoren zijn weliswaar door budgetteringssystemen en formatienormen met de overheid verbonden, maar behouden ten aanzien van het personeelsbeleid een grotere mate van vrijheid. Wanneer extra middelen ter beschikking komen voor de creatie van nieuwe arbeidsplaatsen is er veelal geen waterdichte garantie dat daarmee ook eenvoudig laaggeschoold werk in de uitvoerende sfeer zal worden geschapen; zo er al enige garantie is dat de middelen voor uitbreiding van de werkgelegenheid worden gebruikt. Vervolgens bestaat er geen enkele verplichting voor de betrokken instellingen om op deze arbeidsplaatsen voorrang te geven aan zeer langdurige werklozen. Naar alle waarschijnlijkheid zal hier, evenzeer als in de marktsector, de gebruikelijke selectiviteit van de arbeidsmarkt optreden waardoor de zeer langdurig werklozen er niet of nauwelijks aan te pas komen. c. Gelet op de onzekerheid over het blijvend herstel van de economische groei en de omvang van het financieringstekort lijkt het niet raadzaam thans met voorstellen te komen tot structurele uitbreiding van het arbeidsvolume in de collectieve sector. Op wat langer termijn zal hieraan, zowel uit een oogpunt van kwaliteit van de dienstverlening, als uit werkgelegenheidsoogpunt waarschijnlijk niet zijn te ontkomen.

Hoofdstuk 6 De kern van het wetsvoorstel De genoemde redenen zijn voor de indieners aanleiding geweest niet zonder meer te streven naar een gerichte uitbreiding van de collectieve sector, maar daarentegen te kiezen voor een maatregel met een interim-karakter, selectief gericht op de zeer langdurige werklozen. Om te waarborgen dat de voorgestelde maatregel uitsluitend aan moeilijk plaatsbare, zeer langdurig werklozen ten goede komt, is gekozen voor een constructie die uitgaat van het aanbod en de selectiviteit uitschakelt. De werklozen treden niet in dienst van de betrokken instellingen in de collectieve sector, maar gaan een dienstverband aan met een daartoe speciaal in het leven geroepen arbeidspool. Deze arbeidspool neemt uitsluitend moeilijk plaatsbare werklozen in dienst en voorkomt daarmee een open competitie met kansrijker categorieën werkzoekenden. De instellingen in de collectieve sector kunnen uitsluitend over de extra arbeidskrachten beschikken door inlening vanuit de arbeidspool. Er is dus geen sprake van een uitbreiding van het reguliere personeelsbestand omdat geen extra formatieplaatsen beschikbaar worden gesteld én er geen vrije keuze van de instelling bestaat ten aanzien van de bezetting.

Veeleer kan worden gesproken van een geoormerkte opslag op de formatie die via langdurige inlening kan worden verkregen. De arbeidspool vormt in deze zin een noodzakelijk buffer tussen de vrijwel kansloze groep van zeer langdurige werklozen en een binnen de collectieve sector beschikbare maar momenteel niet structureel financierbare hoeveelheid werk. De selectieve werking van de arbeidsmarkt en de beleidsvrijheid van de instellingen maken het noodzakelijk een dergelijke bufferconstructie te hanteren om te waarborgen dat de doelgroep van moeilijk plaatsbare werklozen ook wordt bereikt. De keuze om tot instelling van arbeidspools te komen heeft nog een andere implicatie, en wel dat de uitvoering in belangrijke mate decentraal zal moeten plaatsvinden. Het is immers vooral de laag van het lokaal bestuur welke zowel beschikt over goede contacten met een veelheid van instellingen in de collectieve sector, alsook een scherp inzicht heeft op omvang en samenstelling van de groep zeer langdurig werklozen. Waar de arbeidspools zich met hun uitleenactiviteiten bevinden op het draaipunt tussen deze twee grootheden ligt het voor de hand dat de instelling van dergelijke pools wordt overgelaten aan de gemeenten en niet voor een zware centrale opzet is gekozen. Daar echter de gemeenten, als werkgever in de collectieve sector, zelf mogelijk partij zijn dient de arbeidspool een zelfstandige rechtspersoon te zijn, in het bestuur waarvan ook andere arbeidsmarkten betrokken zijn. Het wetsvoorstel schept bestuurlijke en financiële voorwaarden waarbinnen de gemeenten tot instelling van arbeidspools voor zeer langdurig werklozen kunnen komen.

De kern van het wetsvoorstel bestaat uit bepalingen welke gemeenten de mogelijkheid geven rijksbijdrage aan te vragen voor het instellen en instandhouden van een arbeidspool voor zeer langdurig werklozen. Met de keuze voor een Rijksbijdrageregeling beogen de indieners het initiatief met nadruk en eenduidig bij het locale bestuur te leggen. De kern van het wetsvoorstel bestaat dan ook uit bepalingen die gemeenten de mogelijkheid geven om rijksmiddelen aan te wenden voor beleid dat is gericht op het werk scheppen voor langdurig werklozen. Om deze middelen te kunnen aanwenden geldt als voornaamste voorwaarde dat de gemeente een arbeidspool opricht conform de globale voorwaarden die in het wetsvoorstel zijn geformuleerd. De rijksbijdrageregeling heeft slechts betrekking op twee kostensoorten van een op te richten arbeidspool.

In de eerste plaats de loonkosten die voortvloeien uit het afsluiten van arbeidsovereenkomsten met langdurig werklozen. Deze kosten zijn volledig declarabel, waarvoor op Rijksniveau de uitkeringsgelden kunnen worden aangewend en voor het additionele deel de op de begroting van Sociale Zaken en Werkgelegenheid beschikbare werkgelegenheidsmiddelen. Gezien de gerichte aanwending van deze middelen kan met een betrekkelijk eenvoudig declaratiesysteem, dat correspondeert met dat van de RWW-uitkeringen, worden bewaakt dat deze middelen doelgericht worden besteed. De overige kosten van de arbeidspool zijn minder eenduidig te omschrijven, te meer daar de indieners een zekere vrijheid willen laten aan de gemeenten inzake de inrichting en werkwijze van deze arbeidspools. Het verdient daarom de voorkeur op basis van enkele heldere criteria een lumpsum beschikbaar te stellen voor de organisatie en het beheer van de arbeidspools. Het ligt voor de hand om deze lumpsum te baseren op de omvang van de langdurige werkloosheid binnen het werkgebied van een gemeentelijk arbeidspool. De rijksmiddelen komen dan in ieder geval daar waar de objectieve behoefte aanwezig is en in evenredigheid met de omvang hiervan. Uitsluitende toepassing van dit criterium zou echter leiden tot een uitkering waarin de mate van inspanning van het lokale bestuur niet tot uitdrukking komt. Vandaar dat wordt voorgesteld de lumpsum in twee delen op te bouwen. Een deel als basisuitkering, zoals hiervoor vermeld, naar rato van het aantal geregistreerde langdurig

werklozen. Een ander deel naar rato van het aantal arbeidsovereenkomsten dat is afgesloten. De indieners hebben niet willen vaststellen hoe de onderlinge verhouding tussen de basisuitkering en uitkering op basis van de bonusregeling in precisie moet zijn geregeld. Het ligt voor de hand om hierover een gericht advies aan de Raad voor de Gemeentefinanciën te vragen. In de wetstekst is hierin dan ook voorzien. Bij de berekening van de financiële consequenties van hun voorstel hebben de indieners zich gebaseerd op een advies van genoemde raad inzake het Jeugdwerk Garantieplan. Zij zijn er van doordrongen, op basis van uitvoerige contacten met vele gemeenten, dat activiteiten ten behoeve van langdurig van het arbeidsproces uitgeschakelde werklozen een grote mate van ondersteuning en begeleiding vereisen. Het welslagen van hun opvattingen over gemeentelijke arbeidspools is eveneens in sterke mate afhankelijk van de personele inzet voor acquisitie, bemiddeling en begeleiding. Daarnaast vervult de pool de functie van werkgever, waaruit administratieve taken voortvloeien die kwalitatief verantwoord moeten worden uitgevoerd. De samenstellende delen van de rijksbijdrage, de loonkosten, de basisuitkering en de aanvullende uitkering per geplaatste werklozen, maken de regeling echter niet ingewikkeld en geven aan de gemeenten een helder zicht op de mogelijkheden, zodra de verhouding tussen laatstgenoemde kostensoorten is vastgesteld. Hiermede is voorkomen dat de regelgeving waaraan de gemeenten onderworpen zijn, indien ze aanspraak willen maken op een rijksbijdrage, te uitgebreid wordt. Het gevaar is aanwezig dat de regeling, gelet op de problemen van de rijksbegroting, een onbeheerste groei veroorzaakt. De indieners dachten daarbij aan een commentaar van het VNO op hun voorstel toen dit als proeve van wet in de openbaarheid kwam. Terecht werd daarin geconstateerd dat de regeling bij succes in de lokale uitvoering een claim op rijksmiddelen tot gevolg zou hebben. Hoewel de indieners van mening zijn dat het zeer te rechtvaardigen is om middelen te fourneren ten gunste van de meest kwetsbare groep op de arbeidsmarkt achten zij het wenselijk een gefaseerde ontwikkeling na te streven. Vandaar dat in het wetsvoorstel de regering de mogelijkheid krijgt om de aanvragen voor een rijksbijdrage op voorhand te normeren. Door voorafgaand aan de aanvragen van gemeenten een maximumnorm bekend te maken voor het aantal af te sluiten arbeidsovereenkomsten, is het mogelijk de uitgaven voor dit beleid te harmoniseren met de uitgangspunten van het macrosociaal economisch beleidskader. De jaarlijks beschikbare ruimte wordt uitgedrukt in een percentage van het aantal geregistreerde werklozen, hierdoor komen de middelen in eerste instantie beschikbaar naar verhouding van de omvang van de nood. De aanvragen van gemeenten worden marginaal getoetst op de voorwaarden die voortvloeien uit de wet of daarop gebaseerde voorschriften en regelen. Indien een aanvrage hieraan voldoet en zich binnen de norm bevindt die voor het jaar waarop de aanvrage betrekking heeft geldt, doet de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid hiervan mededeling aan de gemeente die het betreft. Deze mededeling, die geldt als een beschikking waarin de gemeente gemachtigd wordt de aangevraagde middelen uit te geven en op basis waarvan een voorschot wordt verstrekt, wordt gedaan voorzover de begroting hiertoe de ruimte biedt. Mocht de begroting uiteindelijk minder ruimte bieden dan op grond van de gestelde norm noodzakelijk is, dan vindt er een lineaire korting plaats door het percentage te verlagen. Een en ander heeft tot gevolg dat pas een definitieve beschikking kan uitgaan als de begrotingswet is aangenomen.

Indieners gaan er overigens van uit dat het bestuursakkoord van Rijk en gemeenten in deze procedure zorgvuldig wordt toegepast. De voorgestelde procedure is adequaat om het lokale beleid vroegtijdig (dus uiterlijk per 1 oktober voorafgaand aan het begrotingsjaar) aan te kunnen vatten en voorkomt lange procedures die vrijwel altijd tot aanzienlijke vertragingen in de invoering leiden. Daarom is ook afgezien van zware planprocedure.

De keuze voor eenvoud, snelheid en marginale toetsing kan echter tot gevolg hebben dat gemeenten die een actief beleid voeren op dit punt onderbedeeld worden, terwijl andere gemeenten de beschikbare ruimte slechts gedeeltelijk besteden. Daarom is gekozen voor een voorziening in de wet die het mogelijk maakt dat voor bepaalde gemeenten op grond van de in het eerste halfjaar gerealiseerde inspanning, voor het volgende jaar een norm wordt vastgesteld welke naar boven of naar beneden afwijkt van de voor dat jaar geldende algemene norm. Het gaat hier om de mogelijkheid dat de Minster van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de beschikbaar gestelde ruimte per gemeente, danwei groep van gemeenten bijstelt. Naar beneden als hij kan vaststellen dat er sprake is van een aanzienlijke onderbesteding. Naar boven als door de minister kan worden vastgesteld dat er meer langdurig werklozen aan de slag kunnen dan de beschikbaar gestelde ruimte toelaat. Een dergelijke bijstelling van de herverdeling dient met de nodige zorgvuldigheid gepaard te gaan. Vandaar dat de wet bepaalt dat de procedure die hierbij gevolgd moet worden bij algemene maatregel van bestuur moet worden vastgelegd. Op deze wijze kan, naar de zienswijze van de indieners, worden bereikt dat de uiteraard spaarzame rijksmiddelen optimaal worden benut en daar worden ingezet waar ze het grootste effect sorteren. Omdat het gekozen systeem van rijksbijdragen de nodige flexibiliteit bezit en er gewerkt kan worden op basis van voorschotten is het nodig dat er hierover nadere regels worden gesteld. Naar de geest van de wet dient het hier te gaan om eenvoudige voorschriften, echter zonder dat het onmogelijk wordt een verantwoorde controle van de uitgave van rijksgelden uit te voeren. In vergelijking met in het bijzonder subsidieregelingen biedt deze regeling niet of nauwelijks de mogelijkheid om de van rijkswege beschikbaar gestelde middelen oneigenlijk te gebruiken. Desalniettemin is in de wet een voorziening opgenomen die de rijksoverheid in staat stelt een bijdrage te weigeren danwei deze terug te vorderen. In het volgende hoofdgtuk wordt nader uitgewerkt aan welke minimum-voorwaarden de arbeidspool moet voldoen wil de gemeente voor een rijksbijdrage in aanmerking komen. Hierbij zij aangetekend dat de arbeidspool zelve niet een directe band heeft met de rijksoverheid. De gemeente subsidieert de gemeentelijke arbeidspool, waardoor zij de rijksbijdrage kan aanvragen zoals hiervoor is beschreven.

Hoofdstuk 7 De Arbeidspool

In essentie is het wetsvoorstel dus een bekostigingsregeling, ofwel rijksbijdrageregeling. Om oneigenlijk gebruik van de rijksbijdrage te vermijden is het echter nodig in de wet tevens minimale bepalingen op te nemen inzake de inrichting en werkwijze van de arbeidspools. De arbeidspool zal het karakter hebben van een zelfstandige rechtspersoon, in het bijzonder een stichting. In het bestuur van deze stichting neemt de gemeente deel. Voorgeschreven is dat ook de relevante organisaties van werkgevers en werknemers vertegenwoordigd zijn in het bestuur. Voorts is een actieve betrokkenheid van het Gewestelijk Arbeidsbureau gewenst. Het doel van de stichting is het uitlenen van arbeidskrachten aan instellingen in de collectieve sector op basis van langlopende overeenkomsten. Deze vorm van uitlening wordt aangeduid als «detachering», de afspraken met afnemende instellingen als «detacheringsovereenkomst». Om aan de vraag van instellingen te kunnen voldoen dient de arbeidspool te beschikken over een toereikend aantal arbeidskrachten. Zij verwerft deze door het in dienst nemen van zeer langdurig werklozen en overeenkomstige werkzoekenden. Uit onderzoek is bekend dat zeer langdurig werklozen in het algemeen verschijnselen van ontmoediging vertonen. Het steeds weer afgewezen

worden bij tientallen achtereenvolgende sollicitaties leidt tot een bewuste verlaging van het ambitieniveau. Men staat immers voor de keuze om steeds met hoge verwachtingen een nieuwe kans tegemoet te treden, en bij afwijzing een stevige deuk in het zelfrespect te incasseren, of op voorhand veiligheid te zoeken in de gedachte dat het ook deze keer weer op niets zal uitlopen. Veel langdurig werklozen kiezen om begrijpelijke redenen voor de laatste optie en reageren dan ook niet of zeer terughoudend op eventuele uitnodigingen van de bemiddelende instanties. Het is voor de arbeidspool van wezenlijk belang dat deze kloof wordt overbrugd. De zeer langdurig werklozen die in aanmerking komen voor een arbeidscontract zullen letterlijk moeten worden «opgezocht». In een persoonlijk contact kunnen de betrokkenen beter gemotiveerd worden om via de arbeispool de weg naar het reguliere arbeidsbestel terug te vinden. De arbeidspool (stichting) treedt op als werkgever in de volle zin van het woord. Het dienstverband met de werkloze is vastgelegd in een arbeidsovereenkomst in de gebruikelijke betekenis van deze term, waarop dus de wettelijke arbeidsbescherming volledig van toepassing is. De arbeidspool gaat eerst een arbeidsovereenkomst met een langdurig werkloze aan, nadat zij middels een detacheringsovereenkomst zekerheid heeft verkregen overvoldoende plaatsingsmogelijkheden. De arbeidsovereenkomst wordt aangegaan voor bepaalde tijd, te weten de voorzienbare duur van de werkzaamheden op de detacheringsplaats én een daaraan volgende wachttermijn waarin voor betrokkene een nieuwe detacheringsplaats wordt gezocht. De duur van de wachttermijn bedraagt een derde van de detacheringsduur, met een minimum van één maand en een maximum van drie maanden. Het is de uitdrukkelijke bedoeling van de indieners dat betrokkenen ernaar streven tot langere dienstverbanden te komen. Zulks lijkt noodzakelijk om een wezenlijke bijdrage te kunnen leveren aan de arbeidsgewenning en het herstel van de arbeidsmotivatie. Essentieel is dat verdere ontmoediging van de betrokkene door herhaalde terugval in de werkloosheid wordt vermeden. De mogelijkheid van langere dienstverbanden zal vooral moeten worden gewaarborgd door continuïteit in de detacheringsovereenkomsten tussen arbeidspool en instellingen. De arbeidspool sluit alleen arbeidsovereenkomsten af met personen die zeer langdurig werkloos zijn. Om aansluiting te vinden bij de uitkeringssystematiek is hiervoor niet het formele statistische criterium «langer dan drie jaar ingeschreven» gekozen maar «langer dan 2,5 jaar ingeschreven». Hierdoor ontstaat een overlapping van de doelgroep met het bestand van uitkeringsgerechtigden in het kader van de Rijksgroepsregeling Werkloze Werkzoekenden (RWW). Voor jongeren beneden de 21 jaar is een kortere periode van werkloosheid genomen om deze doelgroep niet geheel uit te sluiten. Ook deze groep heeft als regel een uitkering ingevolge de RWW. Door deze verruiming ontstaat een belangrijke overlapping met de doelgroep van het Jeugdwerkgarantieplan. De indieners menen dat het verstandig is het JWG door de arbeidspools te doen uitvoeren. Dit zou naar hun inzicht de bij jongeren-en vakorganisaties, alsmede bij de gemeenten bestaande bezwaren tegen het JWG in belangrijke mate kunnen wegnemen. Tenslotte is om indirecte discriminatie te vermijden de mogelijkheid geopend dat ook niet-ingeschreven werkzoekenden, welke aannemelijk kunnen maken dat zij reeds 2,5 jaar actief naar betaald werk zoeken, tot de arbeidspool worden toegelaten. De indieners willen er echter geen twijfel over laten bestaan dat het dienstverband met de arbeidspool naar hun opvatting allereerst open moet staan voor ingeschreven werkloze werkzoekenden welke zijn aangewezen op een RWW-uitkering. Door het nieuwe stelsel van sociale zekerheid kunnen op den duur ook oudere nWW-gerechtigden tot de doelgroep gaan behoren, omdat zij reeds langer dan 2,5 jaar werkloos zijn.

De arbeidsovereenkomst wordt aangegaan voor bepaalde tijd. Na afloop kan opnieuw een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd worden aangegaan wanneer zich nieuwe detachteringsmogelijkheden voordoen.

De inspanningen van de arbeidspool dienen er op gericht te zijn de betrokkene zo enigszins mogelijk niet in de situatie van werkloosheid te laten terugvallen. Er zal dus gestreefd worden naar continuïteit in de detachering, respectievelijk in het dienstverband. Anderzijds is het echter wenselijk dat de betrokken werkzoekende zo snel mogelijk doorstroomt naar een reguliere arbeidsplaats in of buiten de collectieve sector. De arbeidservaring opgedaan via de arbeidspool en het herstelde arbeidsritme kunnen daarbij een belangrijke steun zijn. Om een financiële stimulans tot doorstroming te behouden wordt de totale beloning in het arbeidscontract gesteld op het niveau van het voltijds wettelijk minimumloon. Daar detachering is gericht op het verrichten van eenvoudig, maar volwaardig werk is het denkbaar dat het loonniveau voor deze functies of vergelijkbare functies in de betrokken instelling boven het niveau van het WML ligt. Van de beloning in de arbeidspool zou dan echter een loondrukkend effect kunnen uitgaan, hetgeen onwenselijk is. Om dit te voorkomen is vastgelegd dat de beloning per uur op de detachteringsplaats gelijk dient te zijn aan het gebruikelijk uurloon in die functie, zoals bij cao. of anderzins vastgelegd. Dit leidt ertoe dat de door de arbeidspool gedetacheerde werknemer slechts zoveel uren per week mag werken als overeenkomst met de breuk van het voltijds wettelijk minimumloon en het normale volle functieloon. Hij verdient dan per uur evenveel als een werknemer van de instelling in dezelfde of een vergelijkbare functie, maar komt in totaal niet boven het volle wettelijk minimumloon. In de praktijk zal, omdat het hier om eenvoudige uitvoerende functies gaat, de deeltijdfactor als regel niet minder dan 4/5 bedragen. De werkweek komt dan op 30 uur per week of meer.

Door de keuze van het beloningsniveau ontstaat er voor de meeste werklozen die in dienst treden bij de arbeidspool een substantieel voordeel. Naast deze verbetering van de materiële positie zijn er echter ook vele immateriële voordelen. Deze liggen ten dele in het herstel van betrokkenheid bij het arbeidsproces en de samenleving in bredere zin. Onderzoek wijst uit dat het zelfrespect van deze mensen en hun persoonlijk welzijn voor alles afhankelijk is van het herstel van deze betrokkenheid. Andersdeels liggen er beduidende voordelen in het verlaten van de uitkeringssfeer. Belangrijke privacybedreigende belemmeringen voortvloeiende uit het genot van een RWW-of Bijstandsuitkering worden weggenomen doordat een volwaardige werknemersstatus ontstaat. In overeenstemming hiermee is op de plaatsen in de arbeidspool het normale regime van passende arbeid van toepassing. Er zijn geen redenen om voor deze plaatsen een uitzonderlijk ruim begrip passende arbeid toe te passen, te meer niet waar de meerderheid van de doelgroep een laag opleidingsniveau heeft en op grond daarvan reeds voor een breed scala van werkzaamheden in aanmerking komt. Bij weigering van een plaats in de arbeidspool gelden eveneens de gebruikelijke sanctiebepalingen ten aanzien van de uitkering, zulks ter beoordeling van de uitkeringsinstanties. In het algemeen stellen de indieners zich op het standpunt dat het dienstverband met de arbeidspool op dezelfde wijze benaderd dient te worden als een dienstverband met enige andere werkgever. De arbeidspool heeft zelf geen werk, maar leent arbeidskracht uit. Aan deze constructie is de voorkeur gegeven boven bijvoorbeeld de uitzendconstructie omdat zij de mogelijkheid geeft met de betrokkene een normaal arbeidscontract aan te gaan. Dit geeft meer rechtszekerheid dan het uitzendcontract, en is ook meer in overeenstemming met het gewenste langdurig karakter van de detachering. Uitleen-of detacheringsovereenkomsten worden door de arbeidspool voorlopig uitsluitend aangegaan met instellingen in de collectieve sector, omdat hier additionaliteit en verdringing van reguliere arbeid beter te beheersen zijn. De indieners zijn van oordeel dat de risico's van concurrentievervalsing en verdringing in de marktsector onvoldoende kunnen worden beheerst gezien de zeer geringe vergoedingen die van de inlenende bedrijven zullen worden

gevraagd. Bij regelingen met loonkostensubsidies in de orde van 15-20% wordt reeds gerekend met een verdringingseffect van 50%. Bij het inlenen via de arbeidspool zou dit effect nog aanzienlijk versterkt worden. Met name om deze reden is er voorshands voor gekozen de activiteiten van de arbeidspools uitsluitend op de collectieve sector te richten. Daarmede is het risico van verdringing echter niet volledig uitgesloten. Ook in de collectieve sector kan verdringing optreden, zowel van reguliere als van andere gesubsidieerde arbeid. De voorgestelde toetsingsprocedure zal vooral gericht zijn op het bewaken van de boventalligheid van detacheringsplaatsen. In de detacheringsovereenkomsten leggen de pool en de instelling jegens elkaar vast hoeveel plaatsen beschikbaar zijn, van welke aard en onder welke condities. Voorwaarde is dat het controleerbaar om additionele arbeidsplaatsen gaat, welke dus uitgaan boven de gebruikelijke formatie. De instellingen komen hierdoor in de gelegenheid werkzaamheden te laten verrichten die als nuttig of zelfs noodzakelijk worden gezien, maar waarvoor binnen het beschikbare budget geen personele capaciteit kan worden vrijgemaakt. Te verwachten is dat voor de begeleiding en het toezicht op de extra arbeidskrachten wel enig beroep moet worden gedaan op het reguliere personeel; daar staat echter tegenover dat een aantal uitvoeringstaken van dit personeel kan worden overgedragen aan de gedetacheerden. Uit het meergenoemde Nijmeegse onderzoek blijkt dat meer dan de helft van de ondervraagde instellingen «geen probleem» ziet wat betreft de benodigde begeleiding. Van de overigen, die wel enig probleem zien, zegt het merendeel hierin geen aanleiding te zien om medewerking te weigeren. Het is de bedoeling dat de gedetacheerde werknemers zoveel mogelijk worden ingepast in de werkorganisatie en daarin ook zinvol werk verrichten. Door afspraken tussen de arbeidspool en de betrokken instelling, en door een intensieve begeleiding van beide zijden, moet worden gewaarborgd dat de detacheringsplaatsen voldoende kwaliteit hebben. In dit verband zal zich in de meeste gevallen ook de behoefte aan scholing doen gevoelen. In de gekozen opzet is scholing niet vooropgezet, omdat veel zeer langdurig werklozen allereerst geïnteresseerd zijn in herstel van de band met het arbeidsbestel, arbeidsgewenning en arbeidsritme, én omdat scholing zonder uitzicht op werk slechts tot nieuwe teleurstellingen leidt. Dit neemt echter niet weg dat, eenmaal weer aan de slag, er met het oog op de doorstroming veelal een behoefte aan scholing zal ontstaan. In het verband van de arbeidspool kan hieraan de nodige aandacht worden besteed, en kunnen ook voorzieningen worden aangesproken, die anders wellicht onbereikbaar zouden zijn geweest. De toeleiding van de werknemer naar scholingsactiviteiten en het verstrekken van faciliteiten daartoe behoort tot de begeleidingstaak van de arbeidspool, èn via de detacheringsovereenkomst, tot die van de inlenende instelling.

Het geheel van werving, toeleiding en begeleiding vergt een vrij zware bezetting van de organisatie van de arbeidspool. Voor de financiële opzet gaan de indieners er dan ook vanuit dat deze organisatie rond één volledig arbeidsjaar per vijftien gedetacheerde werknemers zal omvatten. Dit is aanmerkelijk meer dan de norm die de gemeentelijke sociale diensten, respectievelijk de gewestelijke arbeidsbureaus hanteren, omdat de taken van de arbeidspool omvangrijker zijn dan die van deze instanties. Hoewel hierdoor de kosten van de arbeidspool aanmerkelijk worden verhoogd achten de indieners het onverantwoord van een lagere bezettingsnorm uit te gaan. De doelgroep van zeer langdurig werklozen vergt naar zijn aard immers een intensieve aanpak. Wel kan enige compensatie van de apparaatskosten worden gevonden in vrijvallende capaciteit bij de gemeentelijke sociale diensten als gevolg van het uitschrijven van de RWW ers welke een arbeidscontract met de arbeidspool aangaan.

De toetsing op additionaliteit, verdringing en concurrentievervalsing vindt in eerste instantie plaats door het bestuur van de arbeidspool waarin werkgevers^ en werknemersorganisaties vertegenwoordigd zijn. Weliswaar is in artikel 7, tweede lid, onder b. een open formulering gekozen, maar het lijkt de indieners voor de hand te liggen dat met name de representatieve organisaties van werkgevers en werknemers in de collectieve sector in het bestuur van de stichting vertegenwoordigd zijn. Aldus wordt ruimte gelaten aan een op de locale situatie toegesneden invulling. Ook is in de wetstekst geen begrenzing opgenomen van de omvang van de gemeentelijke vertegenwoordiging in het bestuur. Gemeenten doen er echter verstandig aan hier uitdrukkelijk niet verder te gaan dan een minderheidspositie. Doen zij dit niet dan wordt het privaatrechtelijke karakter van de stichting aangetast en kan gemakkelijk een situatie ontstaan dat de gemeente als de facto werkgever wordt aangemerkt. Het is in dit verband overigens noodzakelijk helder te bepalen wat onder verdringing wordt verstaan. In de recente publiciteit rond de IVA-studie naar gemeentelijke werklozenprojecten (Uitkeren of Belonen, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, maart 1987), is het begrip verdringing door de onderzoekers zeer ruim omschreven. Zij vatten hieronder niet alleen de directe verdringing van bestaande arbeid, maar ook het compenseren van door bezuinigingen noodzakelijk geworden verminderingen van het personeelsbestand. De indieners zijn van oordeel dat deze omschrijving te ruim is. Hoe men ook over de noodzaak van bezuinigingen op de collectieve sector denkt, zij leiden onvermijdelijk tot een verlies van arbeidsplaatsen. Waar dit effect niet door herverdeling van arbeid wordt gecompenseerd zullen ook werknemers moeten afvloeien. In ieder geval zal naast een verbetering van de efficiency ook een afstoting van taken plaatsvinden. Het beschikbare budget staat de uitvoering van deze taken niet langer toe. Worden deze taken vervolgens toegedeeld aan werknemers op detacheringsplaatsen of anderszins gesubsidieerde arbeid (WVM, WSW etc), dan is er geen sprake van verdringing. De betreffende reguliere arbeid is in feite verdrongen door de bezuinigingen, niet door de beschikbaarheid van gesubsidieerde arbeid. Sluit men dit verschijnsel in de omschrijving van verdringing in dan is het gevolg dat de mogelijkheden voor additionele arbeid zeer worden beperkt, hetgeen alleen zinvol is als men dit specifieke werkgelegenheidsbeleid op voorhand onmogelijk wenst te maken. Door de indieners is een andere afweging gemaakt.

Omdat boventalligheid alleen adequaat gecontroleerd kan worden in de werksituatie zelve is bovendien voor iedere detacheringsovereenkomst instemming vereist van het Georganiseerd Overleg of medezeggenschapsorgaan van de betrokken instelling. Toetsing van detacheringsplaatsen op boventalligheid geschiedt tegen de achtergrond van een personeelsformatie die op zich voortdurend in beweging is. Instellingen reageren op veranderingen in de dienstverlening of in de budgettering met wijzigingen in hun personeelsbestand; dergelijke wijzigingen zijn geen incidenten, zij vormen een lopend proces. Normformaties, zoals die in de collectieve sector veelvuldig gehanteerd worden, bieden hierin enige vastheid, maar sluiten tegelijk een zekere flexibiliteit niet uit. Tegen deze achtergrond is het van buiten de organisatie bijzonder moeilijk te bepalen of een nieuwe plaats boventallig is, dan wel een deel van de budgettair toegestane vaste formatie verdringt. Bovendien kan wat als zuiver boventallig is begonnen eerst op wat langere duur tot verdringing leiden, zeker in een situatie van herhaalde inkrimpingen. In het licht van deze overwegingen is door de indieners voorgesteld een tweede stap in de toetsingsprocedure op te nemen, en wel binnen de inlenende organisatie. Het tweede lid van artikel 11 vereist de instemming van de personeelsvertegenwoordiging van de inlenende instelling met een detacheringsovereenkomst. Aangenomen mag worden dat de

personeelsvertegenwoordigers beter dan wie dan ook in staat zijn de reële boventalligheid van arbeidsplaatsen te toetsen. In geval van ernstige twijfel op dit punt zullen zij zeker de werkgever aanspreken op de bescherming van arbeidsplaatsen in de reguliere formatie. Deze positie is bij uitstek geschikt voor een kritische toetsing van ontwikkelingen in de personeelsinzet, vast, flexibel of boventallig. Ten slotte vereist de wet een periodieke herhaling van de toetsing, met name om de twee jaar. Overigens is bij de uitwerking van de toetsing, evenals bij andere elementen van het wetsvoorstel, bewust gekozen voor een minimum aan centrale regelgeving. De wet stelt randvoorwaarden informele en procedurele zin, maar laat de inhoudelijke invulling in belangrijke mate over aan het goed overleg tussen de plaatselijke instellingen en organisaties en het lokaal bestuur. De gedachte hierachter is dat op dit niveau voldoende creativiteit en realiteitszin bestaat om, binnen zekere kaders, tot werkbare oplossingen te komen. Gezien de complexiteit van de opgave werk te scheppen voor zeer moeilijk plaatsbare werklozen, is flexibiliteit geboden. Een zware inzet op centrale regelgeving op dit punt loopt doorgaans vast in stellingenoorlogen ten aanzien van relatief ondergeschikte punten. De indieners menen dat hier met een gerust hart meer kan worden overgelaten aan de direct betrokkenen. De arbeidspool wordt voor de volledige loon-en overige kosten door de gemeente gesubsidieerd. Het Rijk vergoedt deze subsidiekosten integraal aan de gemeenten. Voor de financiering wordt een begrotingsfonds, respectievelijk begrotingsartikel gecreëerd, dat ten dele gevuld wordt uit de vrijvallende RWW-gelden, ten dele uit additionele middelen dan wel middelen die op de begroting van Sociale Zaken en Werkgelegenheid zijn opgenomen voor soortgelijke doeleinden maar niet worden besteed. De omvang van dit begrotingsartikel is uiteraard niet onbeperkt. Toewijzing van gelden aan gemeenten vindt dan ook plaats voorzover de middelen strekken. Het is de bedoeling van de indieners dat, wanneer de arbeidspools aan de verwachtingen voldoen en een groeiende groep zeer langdurig werklozen in dienst kunnen nemen, in de komende jaren geleidelijk uitbreiding te geven aan de beschikbare middelen. De wet zal gelden voor een termijn van vijf jaar met een uitlooptermijn voor de vergoedingen van twee jaar. De indieners hebben door deze bepaling het semipermanent karakter van de voorziening willen vastleggen. Van het mogelijke bereik van de maatregel wensen de indieners op dit moment geen schatting te geven, omdat zij dit onverantwoord achten. Bovendien blijken strikte centrale aanwijzingen betreffende het gewenste bereik contraproduktief te zijn. De gemeenten worden op deze wijze belast met ambitieuze taakstellingen, die niet zijn geënt op de lokale situatie. Dit wekt begrijpelijke weerstanden die de invoering van dit type regeling nodeloos bemoeilijken. Verstandiger lijkt het een bescheiden begin te maken door de gemeenten meer ruimte te bieden. Vervolgens zal blijken of met een stevige inzet van gemeenten en andere betrokkenen het instrument van de arbeidspools binnen korte tijd operationeel kan zijn, met name door een terughoudende opstelling van de Rijksoverheid wat betreft de regelgeving. Zo dit het geval is lijkt een snelle groei van het bereik van de maatregel in 1 988 en 1989 haalbaar, hetgeen in het licht van de problematiek bijzonder wenselijk is. Wel zullen dan, maar ook alleen indien het instrument zijn nut bewijst, meer middelen op de begroting beschikbaar moeten komen. De indieners menen echter dat deze inzet, bij gebleken succes, verantwoord is. De problematiek van de zeer langdurig werklozen is immers buiten twijfel het meest nijpende maatschappelijke probleem van dit moment, en tegelijk het probleem waarvoor tot het midden van de negentiger jaren nog geen adequate oplossing gevonden is.

Hoofdstuk 8 Financiële verantwoording De financiering van de activiteiten van gemeentelijke arbeidspools legt een aanzienlijk beslag op de algemene middelen. De belangrijkste

kostenposten zijn de loonkosten van de werknemers en de apparaatskosten van de arbeidspool. Deze kosten worden vrijwel integraal door het Rijk aan de gemeenten vergoed. Tegenover de kosten staan belangrijke opbrengsten die niet het karakter hebben van inverdieneffecten, omdat zij met zekerheid zullen optreden. Een benadering van kosten en opbrengsten per geplaatste werknemer op jaarbasis ziet er als volgt uit:

Kosten: a.. Loonkosten volwassen minimumloon

f 32000 b. Apparaatskosten Arbeidspool

2 500 c. Kosten voor de inlenende instelling

p.m.

Totaal

f 34500

Opbrengsten: d. Kosten wegvallende RWW-uitkering f 17000 e. Extra opbrengst loonbelasting en AOW-premie

1700 f. Extra opbrengst overige sociale premies

5 000 g. Vergoedingen van de instellingen aan de pool

900

Totaal

f 24600 Benodigde additionele middelen

9900

Toelichting op de verschillende kostenposten: ad. a Uitgegaan is van een dienstverband met een langdurig werkloze van 23 jaar of ouder, voor wie het volwassen minimumloon geldt. Het aangegeven bedrag omvat de brutoloonkosten, dus inclusief de werkgevers-én werknemerslasten. Bij een dienstverband met een jongere langdurig werkloze geldt vanzelfsprekend het toepasselijke minimumjeugdloon. De looninkomsten zullen dan aanmerkelijk lager zijn dan het aangegeven bedrag. Ook aan de opbrengstenkant treden dan echter veranderingen op, echter niet in dezelfde mate. Het aangegeven bedrag is dus een maximum schatting. ad. b De aangegeven apparaatskosten van de arbeidspool zijn conform het door de Raad voor de Gemeentefinanciën genoemde bedrag van minimaal f2500 per geplaatste werkloze per jaar (zie: De Nederlandse Gemeente, 27 maart 1987, nr. 13, blz. 275). Dit bedrag is tevens naar voren gebracht in het overleg tussen de VNG en de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid over de tijdelijke regeling inzake Jeugdwerkplannen van gemeenten. Ook gezien de opstelling van een aantal betrokken gemeenten mag een bedrag van f2500 op jaarbasis als toereikend worden gezien. Overigens is naar het oordeel van de indieners bij de opstelling van dit bedrag reeds rekening gehouden met de inzet van vrijvallende capaciteit van de gemeentelijke sociale diensten in het apparaat van de arbeidspool. Een benadering van de brutokosten levert immers een aanmerkelijk hoger bedrag op te weten: -loonkosten bemiddelaars/begeleiders

f 3330 (f 50 000 bij een norm van 1:15) -overige apparaatskosten

f 1000

Totaal

f 4330

Klaarblijkelijk gaan de gemeenten ervan uit dat een deel van deze kosten kan worden opgevangen door inschakeling van capaciteit van de Gemeentelijke Sociale Diensten, als ook door het gebruik van gemeentelijke gebouwen en materiële voorzieningen. De indieners zien geen aanleiding hier een minder optimistische veronderstelling te hanteren, gezien de kennelijke bereidheid van de gemeenten om een bijdrage in deze vorm te leveren. ad. c De inlenende instelling zal geconfronteerd worden met zekere kosten die voortvloeien uit de te werk stelling van boventallige arbeidskrachten. Deze kosten vallen uiteen in vier onderdelen: de vergoedingen

aan de arbeidspool, die onder g behandeld worden, de kosten samenhangende met de werkplek, de kosten voor scholing en begeleiding en de kosten van de in de detacheringsovereenkomst overeengekomen arbeids voorwaarden. De directe werkplekkosten komen voor rekening van de inlenende instelling. Hierbij kan gedacht worden aan werkkleding, gereedschappen en kantoorbenodigdheden, een stoel en een bureau, maar ook aan verlichting en verwarming. Uit het peilingsonderzoek in het kader van het Jeugdwerkgarantieplan voor de gemeente Nijmegen blijkt dat 80% van de instellingen er geen bezwaar tegen heeft deze kosten voor eigen rekening te nemen. Wat betreft de kosten van scholing en begeleiding blijkt uit hetzelfde onderzoek dat deze voor meer dan de helft van de instellingen geen probleem vormen. Doen zich hier wel problemen voor, dan kan daarmede bij het vaststellen van de vergoeding aan de arbeidspool rekening worden gehouden. Ook kan een oplossing worden gezocht in een intensievere begeleiding vanuit de pool, of de steun van het GAB worden ingeroepen voor scholing. In dit licht achten de indieners het verantwoord voor de beide kostensoorten voorshands een p.m.-post op te nemen. Van deze kosten zal geen vergoeding uit de algemene middelen plaatsvinden. De arbeidspool komt met de inlenende instelling in de detacheringsovereenkomst overeen welke secundaire arbeidsvoorwaarden van toepassing zijn. De werknemer in de arbeidspool kan zijn recht hierop doen gelden middels de arbeidspool. Deze echter kan op basis van de detacheringsovereenkomst de kosten hieraan verbonden verhalen op de inlenende instelling. De inlenende instelling moet uiteindelijk zelf de middelen vrijmaken om de afspraken in de detacheringsovereenkomst na te komen. Duidelijk moet zijn dat de arbeidspool deze kosten niet op de gemeente kan verhalen.

ad. d Uitgegaan is van de gemiddelde bruto-uitkeringskosten voortvloei-ende uit een RWW-uitkering. Voor gezinshoofden liggen deze kosten beduidend boven het gestelde bedrag van f 17000, zodat er een grotere opbrengst ontstaat. Voor jongeren kunnen de kosten onder het bedrag van f 17000 liggen, met name indien er ook sprake is van woningdelerskorting. Deze geringe opbrengst wordt echter aan de kostenkant geconv penseerd door een lager minimumjeugdloon, waardoor het bedrag aan kosten genoemd onder a naar beneden wordt bijgesteld. In relatie tot het gekozen loonkostenniveau is het dan ook verantwoord de gemiddelde opbrengst door het vrijvallen van een RWW-uitkering op het aangegeven bedrag te stellen. Ten overvloede is er nogmaals op gewezen dat deze post geen «inverdieneffect» in de gebruikelijke zin van het woord is. Door het beperkte recruteringsveld van de arbeidspool is het namelijk zeker dat bij het aangaan van een dienstverband tegelijk uitschrijving uit het RWW-bestand plaatsvindt en de uitkering wordt gestopt. Het gaat dus niet om waarschijnlijke of mogelijke, maar om zekere opbrengsten. Op deze regel zijn slechts twee uitzonderingen. In de eerste plaats kunnen werkzoekende niet-uitkeringsgerechtigden ook tot de pool toetreden indien zij kunnen bewijzen reeds 2,5 jaar werkzoekend te zijn (artikel 1, onder a). De indieners gaan er van uit dat deze groep niet groot is als de intredingseis strikt wordt gehanteerd. In de tweede plaats is het onder het nieuwe stelsel van sociale zekerheid mogelijk dat uitkeringsgerechtigden na 2,5 jaar niet op de RWW, maar nog op de Nieuwe Werkloosheidswet een beroep doen. Het gaat hier om een kleine groep oudere werklozen die per de komende jaren geleidelijk zal groeien. Neemt deze groep subsentiële vormen aan, dan zal in overleg met het Algemeen Werkloosheidsfonds moeten worden bezien in hoeverre een overheveling van deze opbrengsten mogelijk is. Voorshands lijkt het een veilige veronderstelling dat 90-95% van de doelgroep van de arbeidspools bij indiensttreding een RWW-uitkering beëindigt.

ad. e Door het niveauverschil tussen RWW-uitkering en minimumloon is de afdracht loonbelasting en AOW-premie van de arbeidspool aanmer-

keiijk hoger dan van de uitkeringsinstantie. Uitgaande van gemiddelde bedragen is dit verschil per geval becijferd op f 17000 op jaarbasis. Deze extra opbrengsten vloeien rechtstreeks toe aan de algemene middelen. ad. f Ook ten aanzien van de overige sociale premies leidt de overgang van RWW uitkering naar minimumloon tot aanmerkelijk hogere afdrachten. Dit verschil is per geval becijferd op f5 000 op jaarbasis. Deze extra opbrengsten vloeien in eerste instantie toe aan de verschillende sociale fondsen. In overleg tussen het Rijk en de fondsen zou moeten worden vastgesteld hoe deze opbrengst ten goede kan komen aan de financiering van de arbeidspools. Daarbij is zowel een directe overheveling naar 's Rijks kas denkbaar, als een combinatie van premieverlaging met gelijke verhoging van het belastingtarief. Ook is het mogelijk eenzelfde systematiek te kiezen als in de wet Vermeend/Moor, in die zin dat over de lonen van werknemers in de arbeidspool geheel of gedeeltelijk geen premies worden afgedragen. Een dergelijke directe «bijdrage» van de fondsen verdient uit een oogpunt van eenvoud de voorkeur. Uiteraard zal de collectieve lastendruk door geen van de genoemde varianten worden beïnvloed. ad. g De vergoedingen van de inlenende instelling aan de arbeidspool zijn nader te stellen in de detacheringsovereenkomst. Hierbij wordt rekening gehouden met de draagkracht van de instelling en haar bijdrage in de vorm van scholing en begeleiding. Als gemiddelde vergoeding is in de berekening opgenomen een bedrag van f75 per geplaatste werknemer per maand. De ervaring zal moeten uitwijzen of dit niveau haalbaar is. Hiermede kan in de bekostiging vanwege het Rijk rekening worden gehouden. De aldus verantwoorde berekening sluit op een benodigd bedrag aan additionele middelen van f9900 per werknemer (werkloze) op jaarbasis. Gezien de verschillende onzekerheidsfactoren in de berekening verdient het aanbeveling in dit bedrag enige marge aan te houden. Samenvattend kan worden gesteld dat per werknemer in de arbeidspool een bedrag van tussen f 10000 en f 12000 per jaar aan extra middelen nodig is. De verdeling van de middelen over de gemeenten vindt plaats conform de normen krachtens artikel 3. Om enig inzicht te geven in het functioneren van deze normen kan het volgende rekenvoorbeeld worden gehanteerd: Stel een gemeente telt 6000 langdurig werklozen in de zin van deze wet (artikel 1, onder a). De maximale capaciteit van de arbeidspools is door de minister op grond van artikel 4, tweede lid, vastgesteld op 5% van dit aantal voor het komende begrotingsjaar. De betreffende gemeente mag dan een arbeidspool opzetten met maximaal 300 werknemers. Voor de opzet van het apparaat verkrijgt de gemeente van het Rijk een basisbedrag van (stellenderwijs) f20 per langdurig werkloze. In dit geval is dit dus 6000 x f20 = f 12000 0 aan basissubsidie. Hiermede kan een start worden gemaakt. Vervolgens ontvangt de gemeente per afgesloten arbeidsovereenkomst naast de loonkosten een subsidie in de overige kosten, het zogeheten aanvullende bedrag (artikel 3, eerste lid, onder b). Dit bedrag dient te worden gesteld op f 2100 op jaarbasis. Bij een maximaal bereik van de arbeidspool bedraagt het aanvullende bedrag totaal 300 x f2100 = f630000. Het geheel aan rijkssubsidie in de niet-loonkosten van de arbeidspool beloopt in dit voorbeeld dus f 630000 + f12000 0 = f750 000, hetgeen overeenkomt met het in de verantwoording opgevoerde bedrag van f2500 per geplaatste werkloze per jaar. Naar het oordeel van de indieners laat dit voorbeeld zien dat de gekozen bekostigingssystematiek, even afgezien van de loonkosten, de gemeenten voldoende armslag geeft om de arbeidspools van de grond te krijgen.

Hoofdstuk 9 Artikelsgewijze toelichting Artikel I, Hoofdstuk I, Artikel I

Dit artikel omvat een omschrijving van in het wetsvoorstel gebruikte begrippen. Onder a. wordt de kring van deelnemers aan de arbeidspool begrensd. In eerste instantie gaat het daarbij om werkloze werkzoekenden welke al langer dan 2,5 jaar als zodanig zijn ingeschreven bij een gewestelijk arbeidsbureau. Om indirecte discriminatie te voorkomen van categorieën werkzoekenden welke niet behoeven te zijn ingeschreven, is bovendien een verruiming aangegeven. Ook niet-ingeschreven personen die naar genoegen van de directeur GAB kunnen aantonen reeds langer dan 2,5 jaar ononderbroken werkzoekend te zijn, kunnen tot de kring van deelnemers worden toegelaten. Voor jongeren beneden de leeftijd van 21 jaar is een kortere werkloosheidstermijn voorgeschreven, en wel 1 jaar. Als gevolg hiervan komt een belangrijk gedeelte van de doelgroep van het Jeugdwerkgarantieplan mede onder de werking van deze wet te vallen. De indieners zijn van oordeel dat het de voorkeur verdient deze regelingen te combineren. Tenslotte is overwogen dat deze omschrijving van de doelgroep kan leiden tot gevallen van evidente hardheid. Zo zou een strikte interpretatie ertoe leiden dat werklozen die enige tijd in dienst zijn geweest van de arbeidspool, maar door gebrek aan detacheringsmogelijkheden terugvallen op een uitkering, niet opnieuw geplaatst kunnen worden alvorens zij weer 2,5 jaar ononderbroken werkloos zijn geweest. Dit is uiteraard niet de bedoeling. Ook na terugval op de uitkering dient snel herplaatsing in de arbeidspool mogelijk te zijn, indien men oorspronkelijk tot de doelgroep behoorde. Daartoe is nog een vierde categorie in de doelgroepomschrijving opgenomen, te weten degenen die korter dan één jaar geleden nog in dienst van de arbeidspool waren.

Onder c is vastgelegd dat de arbeidspool wordt ondergebracht in een zelfstandige stichting. De gemeente, dan wel meer gemeenten gezamenlijk, neemt/nemen weliswaar het initiatief tot oprichting van deze stichting, maar het apparaat heeft een eigenstandige positie ten opzichte van de overheid. De belangrijkste redenen voor deze constructie zijn de gewenste betrokkenheid van werkgevers-en werknemersorganisatie bij het bestuur van de stichting, en het feit dat de gemeente zelf ook arbeidskrachten van de arbeidspool zal kunnen inlenen en er dus een vermenging van belangen zou kunnen optreden. Onder d, e en f zijn de begrippen detacheringsovereenkomst, detacheringsplaats en detachering omschreven. De detacheringsovereenkomst legt de beschikbaarheid van (boventallige) arbeidsplaatsen vast in een afspraak tussen de arbeidspool en overheidsinstellingen danwei instellingen in de gepremieerde en gesubsidieerde sector. Deze arbeidsplaatsen worden «detacheringsplaatsen» genoemd en staan los van de tewerkstel ling van een met name genoemde werknemer. De detachering tenslotte is omschreven als de tewerkstelling, in de vorm van inlening, van werknemers van de arbeidspool op een door een instelling beschikbaar gestelde detacheringsplaats. Door deze omschrijving is de detachering onderwerp van overeenkomst tussen de werkloze en de arbeidspool arbeidsovereem komst, terwijl de detacheringsplaats wordt geregeld in de overeenkomst tussen de arbeidspool en de betrokken instelling (detacheringsovereen komst). De duur van de detachering behoeft dan ook niet samen te vallen met de duur van beschikbaarheid van een detacheringsplaats. Hoewel gestreefd zal worden naar betrekkelijk langdurige detachering om dewerkloz een reële mogelijkheid tot herintreding te geven, staat de inleenformule niet toe dat de inlenende instantie in dit opzicht wordt gebonden. In beginsel kan de inlener de arbeidspool ten allen tijde verzoeken een bepaalde werknemer terug te nemen. Onder g is de wachttermijn aangeduid de periode gedurende welke de betrokken «werkloze» nog in dienst blijft van de pool nadat de detachering bij een bepaalde instelling is afgelopen. In

deze periode wordt de arbeidsovereenkomst gecontinueerd, zodat een directe terugval in de uitkeringssituatie wordt voorkomen. De wachttermijn dient, in overeenstemming hiermede, vooral voor het tot stand brengen van een volgende detachering. Met het oog hierop is het van belang dat de omschrijving die in de arbeidsovereenkomst wordt gekozen voor de te verrichten werkzaamheden niet te erg aansluit bij de eerst voorziene detachering. Het is immers denkbaar dat deze detachering korter duurt dan voorzien, bij voorbeeld door problemen tussen werknemer en inlenende instelling. De werknemer valt dan terug op de arbeidspool en zijn wachttermijn vangt aan. De arbeidsovereenkomst loopt gewoon door. Het vinden van een nieuwe detacheringsmogelijkheid bij een andere instelling mag in deze situatie niet te zeer gehinderd worden door een specifieke omschrijving van de werkzaamheden in de arbeidsovereenkomst. Ook in dit opzicht ligt een zorgvuldig onderscheid tussen de arbeidsovereenkomst en een specifieke detachering voor de hand. Gedurende de wachttermijn dient de betrokkene zich als werkzoekende in te laten schrijven bij het Gewestelijk Arbeidsbureau.

Artikel I, Hoofdstuk II

Artikel 2.

Dit artikel geeft een financiële basis aan het initiatief van gemeenten om te komen tot instelling van een arbeidspool. Uitdrukkelijk is vastgesteld dat ook meer gemeenten op dit punt samenwerking kunnen zoeken. Dit lijkt vooral nodig voor gemeenten welke zich binnen de grenzen van een regionale arbeidsmarkt bevinden, en waartussen dus veel woonwerkverkeer plaatsvindt. Komen gemeenten terzake van het stichten van een arbeidspool tot samenwerking dan dient daarbij de regio-indeling van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen in acht te worden genomen.

Artkel 3

Onder loonkosten wordt verstaan de som van de in de arbeidsovereenkomsten overeengekomen bruto lonen inclusief de hierover verschuldigde werkgeverspremies. De overige kosten zijn genormeerde kosten, die overigens thans niet in precisie zijn vast te stellen. Daarom is een tweede lid opgenomen waarin de nadere uitwerking wordt gedelegeerd aan de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, die hierover advies dient te vragen aan de Raad voor de Gemeentefinanciën.

Artikel 4.2.

Het in het 2e lid genoemde percentage is een landelijke norm die onverkort kan worden toegepast door gemeenten op de werkgebieden van de arbeidspools die tot hun bemoeienis behoren. Het is een planningsnorm die richting geeft aan de beleidsvoorbereiding op lokaal niveau.

Artikel 4.3

In dit lid wordt bepaald dat de norm van het 2e lid geen machtiging inhoudt tot het doen van uitgaven. Deze wordt pas gegeven met het afkomen van een schriftelijke mededeling van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Deze beschikking dient uiterlijk uit te gaan wanneer de begroting van het departement van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is vastgesteld. Dit betekent dat de overige beoordeling die voortvloeit uit toepassing van het derde lid daaraan voorafgaand moet hebben plaatsgevonden.

Artikel 4.4

Als er sprake is van onderbesteding ligt het initiatief bij de minister om dit vast te stellen alvorens hij tot een neerwaartse bijstelling kan beschikken. Bij een eventuele opwaartse bijstelling kan het initiatief ook liggen bij gemeenten die het aangaat ook voor wat betreft het aandragen van relevante gegevens. Eventuele aanpassingen geschieden met ingang van het eerstvolgende jaar.

Artikel 4.5

Gelet op de gevoeligheid van een eventuele neerwaartse bijstelling van de norm is het nodig dat de procedure zorgvuldig is en vooraf vaststaat. Dit vraagt uitwerking in een algemene maatregel van bestuur.

Hoofdstuk III Artikel 7

Dit artikel verplicht de gemeente een verordening op te stellen voor de inrichting van de arbeidspool. Uit een oogpunt van terughoudendheid bij de centrale regelgeving stellen de indieners voor de inhoud van een dergelijke verordening in belangrijke mate aan de gemeenten over te laten. Voorgeschreven wordt slechts dat de verordening de bestuurssamenstelling van de stichtingarbeidspool regelt, en de bekostigingswijze. Wat betreft de bestuursamenstelling is als voorwaarde opgenomen dat hierin de werkgevers-en werknemersorganisaties zullen zijn vertegenwoordigd. De belangrijkste beweegredenen hiervoor zijn het verzekeren van de betrokkenheid van deze organisaties, en de wezenlijke taak van het bestuur terzake van de toetsing van detacheringsplaatsen op concurrentievervalsing en verdringing.

Artikel 9

Wat betreft de wijze van bekostiging is het uitgangspunt dat de gemeenten de kosten van instandhouding van de arbeidspool (loonkosten en apparaatskosten) integraal vergoeden aan de stichting, echter daarop in mindering brengen de eigen inkomsten van de arbeidspool welke voortvloeien uit detacheringsovereenkomsten met instellingen die werknemers van de arbeidspool inlenen.

Artikel 8

De taken van de arbeidspool zijn in dit artikel op hoofdlijnen aangegeven. In eerste instantie betreft dit de verwerving van detacheringsplaatsen door het afsluiten van overeenkomsten met instellingen die bereid zijn arbeidskrachten als boventalligen in te schakelen. Functioneert de pool echter dan mag aangenomen worden dat de acquisitie geleidelijk minder tijd in beslag zal nemen. Naar de werkloze heeft de arbeidspool in de eerste plaats een toeleidende taak, zoals in hoofdstuk 7 van deze memorie is uiteengezet. Op het vlak van de begeleiding is naast de inlenende instelling ook voor de arbeidspool een taak weggelegd. Door geregelde contacten met de gedetacheerde werknemer en met de instelling zal het afbreukrisico zo klein mogelijk moeten worden gemaakt. In dit kader kunnen ook de noodzaak en mogelijkheden van scholing aan de orde worden gesteld. Dit artikel omschrijft de positie van de arbeidspool als een werkgever die arbeidsovereenkomsten kan aangaan met personen uit de doelgroep zoals omschreven in artikel 1, onder a. Het begrip arbeidsovereenkomst is in deze wet niet nader omschreven, zodat de gebruikelijke betekenis uit het Burgerlijk Wetboek geldt. Omdat de arbeidspool niet zelf werkzaamheden laat uitvoeren is de mogelijkheid van het afsluiten van een arbeids-

overeenkomst beperkt tot die gevallen waarin een detacheringsplaats beschikbaar is. Bovendien is in de laatste bijzin een verdere begrenzing opgenomen. Deze houdt in dat geen nieuwe arbeidsovereenkomsten kunnen worden afgesloten, indien meer dan 5% van alle werknemers in de arbeidspool zich in de wachttermijn bevinden. Hierdoor wordt de «leegloop» in de arbeidspool beperkt en voorkomen dat de wachttermijn een aantrekkelijke vervanging van de uitkeringssituatie wordt.

Artikel 10, alsmede Hoofdstuk III, artikel 9

In dit artikel wordt de aard van de arbeidsovereenkomst nader omschreven. Gekozen is voor de arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd. Terugval in de werkloosheidssituatie dient daarbij te worden voorkomen door de toevoeging van een wachttermijn (zie artikel 1, onder g) en door een op continuïteit gericht acquisitie-en detacheringsbeleid van de arbeidspool.

De duur van de arbeidsovereenkomst wordt in eerste instantie bepaald door de voorziene termijn van detachering. Deze kan worden uitgedrukt in een met name te noemen aantal maanden of gekoppeld aan de duur van een project waarop de ingeleende werknemer wordt ingezet. Aan de voorziene termijn van detachering wordt voor de arbeidsovereenkomst nog de wachttermijn toegevoegd. Deze is, zoals gezegd bepaald op één-derde van de detacheringstermijn, met een minimum van één maand en een maximum van drie maanden. De aldus uit twee componenten opgebouwde duur van de arbeidsovereenkomst dient zodanig omschreven te worden dat zij naar objectieve maatstaf beperkt is. Alleen in dat geval zal er sprake zijn van een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd in de zin van het geldend arbeidsrecht. Ten slotte lijkt het nuttig er op te wijzen dat de voorziene termijn van detachering niet behoeft samen te vallen met de tijd waarvoor de detacheringsplaats beschikbaar is gesteld. Het is heel wel denkbaar dat de arbeidspool met een instelling overeenkomt dat een plaats voor bij voorbeeld twee jaar beschikbaar zal zijn (detacheringsovereenkomst), terwijl een werknemer van de pool voor 1 jaar op deze plaats te werk wordt gesteld. De arbeidsovereenkomst van deze werknemer beloopt dan, inclusief de wachttermijn, 15 maanden. Besluiten partijen de detachering na een jaar te verlengen dan kan een nieuwe arbeidsovereenkomst worden afgesloten; ook kan een andere werknemer van de arbeidspool de plaats overnemen. Het is overigens binnen de inleenformule ook mogelijk dat de detachering tussentijds wordt afgebroken. De arbeidsovereenkomst loopt dan door en de arbeidspool zoekt voor haar werknemer een nieuwe detacheringsmogelijkheid. In het belang van de betrokken werklozen, en in dat van de instellingen, dient de duur van de arbeidsovereenkomst niet te kort te zijn. In de wet is bij de eerste toetreding tot de arbeidspool een minimumduur van acht maanden voorgeschreven. Dit is opgebouwd uit een detachering van minimaal zes maanden, met de daarbij behorende wachttermijn van twee maanden. Bij volgende detacheringen is een kortere contractsduur toegestaan om de flexibiliteit van de pools niet te zeer te beperken.

Naar geldend recht staat het partijen vrij in het kader van het dienstverband voor bepaalde tijd een proeftijd overeen te komen. Naarmate de arbeidsovereenkomst voor langere tijd wordt aangegaan ligt dit meer voor de hand. Het dienstverband met de arbeidspool eindigt van rechtswege wanneer de overeengekomen periode is verstreken. Wordt aansluitend opnieuw een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd aangegaan dan zijn hierop de gebruikelijke voorschriften voor opzegging en ontslagaanvrage van toepassing. De indieners zien geen aanleiding in dit opzicht van het geldend arbeidsrecht af te wijken.

Het tweede lid van artikel 10 regelt het uurloon van de gedetacheerde werknemer. Om te voorkomen dat de inschakeling van deze ingeleende arbeidskrachten leidt tot verstoring van de bestaande beloningsverhoudingen is vastgelegd dat het uurloon moet overeenstemmen met het voor de functie gebruikelijke. Daarbij moet worden uitgegaan van de beloningsniveaus welke in een collectieve arbeidsovereenkomst of anderszins geldende collectieve regeling zijn vastgelegd. In dit artikel wordt aldus recht gedaan aan het beginsel van gelijk loon voor gelijke arbeid. De consequentie van deze bepaling betreffende het uurloon moet worden gezien in samenhang met het gestelde in artikel 13. Daar is vastgelegd dat de ingeleende werknemer als regel geen volledige werkweek heeft, maar in deeltijd werkt. De deeltijdfactor wordt per detachering bepaald door het voltijds wettelijk minimumloon te delen door het voltijds functieloon. Dit kan wellicht het best worden toegelicht aan de hand van een voorbeeld: Stel een ingeleende werknemer wordt ingezet op een functie waarvoor in de ca.o. een functieloon van f2500 per maand is vastgelegd. Het wettelijk minimumloon bedraagt momenteel ruwweg f2000 per maand voor de volle werktijd. De deeltijdfactor is in dit voorbeeld dus

2000 _ 4

2500

De ingeleende werknemer wordt dan aangesteld voor 4/5 x de standaard volle werktijd in de functie. Bedraagt deze, zoals momenteel gebruikelijk 38 uur per week, dan zal de werkweek van de betreffende werknemer 30,4 uur omvatten. Worden deze uren betaald op het uurloonniveau van de functie (artikel 10, tweede lid) dan is het niet moeilijk te zien dat de ingeleende werknemer per maand nooit meer kan verdienen dan het voltijds wettelijk minimumloon, immers: 2500:38= 2000:30,4. Anders gezegd, de ingeleende werknemer werkt zoveel uren tegen het geldende uurloon als nodig is om aan het volle wettelijk minimumloon te komen, en niet meer. Door deze constructie wordt voorkomen dat ingeleende arbeidskrachten «onder de markt» werken, hetgeen bestaande beloningsverhoudingen ernstig kan verstoren. Het is niet waarschijnlijk dat op de aangegeven wijze veel zogeheten «kleine deeltijdbanen» zullen ontstaan in de arbeidspool. Gezien de achtergrond van de doelgroep gaat het immers merendeels om eenvoudig uitvoerend werk waarvoor geen hoog opleidingsniveau vereist is. Het gebruikelijke loon voor dit soort werkzaamheden ligt zelden vér boven het minimumloon, tenzij er sprake is van belangrijke inconveniënten. Als regel zal het bruto beloningsniveau op of onder f2500 per maand (125% minimumloon) liggen; de werkweek van de ingeleende werknemer komt dan niet onder 30,4 uur, ofwel vier dagen. In de wachttermijn ontbreekt vanzelfsprekend het uurloon als referentiepunt, omdat de betrokkene dan niet gedetacheerd is. De laatste bijzin van artikel 10, tweede lid, bepaalt dat ook in deze periode de beloning gelijk is aan het volle wettelijk minimumloon. Voor de goede orde zij hier vermeld dat wanneer gesproken wordt van een functieloon er geen sprake van is dat werknemers uit de arbeidspool bestaande functies kunnen gaan bekleden. Artikel 11 gaat nader in op de toetsing van de arbeidsplaatsen.

Het derde lid van artikel 10 regelt de aanspraak op secundaire arbeidsvoorwaarden. Deze zijn allereerst voorwerp van de detacheringsovereenkomst tussen arbeidspool en instelling. De indieners gaan er van uit dat deze contractspartijen wegen zullen zoeken om de secundaire arbeids-voorwaarden van de gedetacheerde werknemers, binnen grenzen van redelijkheid parallel te doen lopen met die geldende voor de reguliere werknemers. Voorzover vastgelegd in de detacheringsovereenkomst kunnen deze secundaire arbeidsvoorwaarden ook worden opgenomen in de arbeidsovereenkomst tussen arbeidspool en werknemer (langdurig werkloze). Hierdoor ontstaan aanspraken welke de werknemer geldend

kan maken jegens de arbeidspool, zijn werkgever. Door de formulering van dit artikellid wordt uitgesloten dat aanspraken ontstaan jegens de inlenende instelling.

Artikel 11

Dit artikel regelt de toetsing van de ter beschikking gestelde boventallige arbeidsplaatsen op concurrentievervalsing en verdringing van reguliere arbeid. Toetsing is nodig omdat de via de arbeidspool ingeleende arbeid in hoge mate gesubsidieerd is en duurdere reguliere arbeid op den duur uit de markt kan drukken. Dit risico bestaat overigens niet alleen ten aanzien van reguliere arbeid, maar ook ten aanzien van andere vormen van gesubsidieerde arbeid, zoals de sociale werkvoorziening. De eerste toetsing wordt verricht door het bestuur van de arbeidspool, voorafgaande aan het sluiten van de detacheringsovereenkomst. Overwogen is dat het bestuur hierbij een belangenafweging moet maken tussen de wens zoveel mogelijk plaatsingen te realiseren enerzijds, en de noodzaak verdringing uit te sluiten anderzijds. De samenstelling van het bestuur, waarin de relevante organisaties van werkgevers en werknemers vertegenwoordigd zijn, waarborgt dat deze belangenafweging kan worden gemaakt. De indieners geven de voorkeur aan deze korte en directe toetsingsprocedure boven de weg van afzonderlijke toetsingscommissies. Een betrokkenheid van de marktsector zou waarschijnlijk andere eisen aan de toetsingsprocedure stellen, met name op het vlak van concurrentievervalsing. In het licht van deze overwegingen is in artikel 1 1 een eerste toetsing vastgelegd door het bestuur van de arbeidspool, onder de conditie (artikel 7, tweede lid onder a) dat daarin de relevante werkgevers-en werknemersorganisaties zijn vertegenwoordigd. Met de inschakeling van de personeelsvertegenwoordiging (art. 11, tweede lid) krijgt de toetsingsprocedure, naar het oordeel van de indieners, een hoge mate van zorgvuldigheid. Verdringing van reguliere arbeid, hoewel nooit geheel uit te sluiten, kan hiermede goeddeels worden vermeden. Als personeelsvertegenwoordiging is in de omschrijving van het artikellid in eerste instantie het Georganiseerd Overleg (bij overheidsinstanties) aangegeven. Ontbreekt het G.O., (bij voorbeeld bij instellingen in de gepremieerde en gesubsidieerde sector, dan wordt als personeelsvertegenwoordiging het medezeggenschapsorgaan, dat is de Ondernemingsraad, hetzij de Medezeggenschaps-of Dienstcommissie aangemerkt. Is een van de met name genoemde organen niet aanwezig dan treedt de ter plaatse gebruikelijke vorm van personeelsvertegenwoordiging hiervoor in de plaats, voorzover aanwezig. Ten slotte is in het derde lid van artikel 11 de verplichting tot periodieke hertoetsing opgenomen, en wel om de twee jaar indien de detacheringsplaats wordt gecontinueerd. Deze verplichting is nodig omdat een plaats die oorspronkelijk boventallig was, door veranderingen in de personeelsformatie indirect tot verdringing kan leiden.

Artikel 12

Dit artikel geeft minimumvoorschriften ten anzien van de inhoud van detacheringsovereenkomsten. Het staat de contractpartijen, arbeidspool en instelling, vrij ook andere, niet in de wet genoemde elementen op te nemen. De detacheringsovereenkomst regelt in de eerste plaats het aantal beschikbare detacheringsplaatsen en de duur van beschikbaarheid. De instelling verbindt zich daardoor gedurende een bepaalde periode steeds een bepaald aantal werknemers van de arbeidspool te werk te stellen. De pool verbindt zich de werknemers onder de aangegeven condities ter beschikking te zullen stellen. De overeenkomst heeft echter uitsluitend betrekking op arbeidsplaatsen, niet op met name genoemde werknemer.

Om voldoende continuïteit te waarborgen is de minimale beschikbaarheidsduur van een detacheringsplaats bepaald op zes maanden. De indieners gaan er echter van uit dat in goed overleg tussen partijen de beschikbaarheid voor een veel langere periode kan worden vastgelegd. Een relatief lage ondergrens maakt het echter mogelijk ook detacheringsovereenkomsten te sluiten met instellingen die twijfels hebben en zich vooreerst niet voor een lange periode willen binden. Na enige gewenning kan dan in een volgende overeenkomst een langere beschikbaarheidsduur worden afgesproken. Ten overvloede wijzen de indieners er nog eens op dat er geen onlosmakelijk verband is tussen de duur van beschikbaarheid van een detacheringsplaats, en de duur van detachering van een bepaalde werknemer op die plaats. Het laatste wordt geregeld in de arbeidsovereem komst (zie ook artikel 10, eerste lid). De indieners achten het van belang dat naast het aantal beschikbare plaatsen in de detacheringsovereenkomst ook de inhoud van de te vervullen functie wordt geregeld. Uitgangspunt is dat functies worden gevormd uit taken die zinvol zijn, door de organisatie worden beschouwd als een bijdrage aan de kwaliteit van de dienstverlening, die echter door financiële beperkingen normaliter niet kunnen worden vervuld. Het gaat dus uitdrukkelijk niet om taken die algemeen als overbodig worden gezien of waarin de werkzaamheden zodanig afstompend zijn dat zij beter door machines kunnen worden verricht. De indieners menen dat een aanzienlijke hoeveelheid maatschappelijk zinvolle activiteiten door budgettaire beperkingen niet wordt verricht. De inzet van werknemers via de arbeidspools zal met name gericht moeten zijn op de ontginning van zulke braakliggende terreinen. Dit kan in directe zin, als ook indirect door een verschuiving van taken binnen de dienstverlenende instelling. Door de inhoud van de functies op te nemen in de detacheringsovereenkomst wordt deze onderwerp van toetsing (artikel 11, tweede lid). Zowel de arbeidspool als de inlenende instelling dragen een gedeelde verantwoordelijkheid om te voorkomen dat overbodige «restarbeid» ontstaat.

De detacheringsovereenkomst regelt ook de secundaire arbeidsvoorwaarden van de te werk gestelde werknemers. De bedoeling is dat hiervoor zoveel als redelijkerwijs mogelijk is, aansluiting wordt gezocht bij de secundaire arbeidsvoorwaarden die gelden voor reguliere werknemers. Ook in dit opzicht dient te worden gestreeft naar een zo veel mogelijk gelijkwaardige behandeling. De werknemer van de arbeidspool is geen partij bij de detacheringsovereenkomst. Hij kan uitsluitend aanspraak doen gelden op bepaalde secundaire arbeidsvoorwaarden indien en voorzover deze zijn vastgelegd in de arbeidsovereenkomst tussen de arbeidspool en hem. Het ligt voor de hand dat voor de formulering in de arbeidsovereenkomst aansluiting wordt gezocht bij hetgeen in de detacheringsovereenkomst is vastgelegd. De aanspraken van de werknemer jegens de arbeidspool kunnen door deze dan worden verhaald op de instelling (zie ook artikel 10, derde lid). In samenhang met de omschrijving van de te vervullen functie wordt in de detacheringsovereenkomst tevens het uurloon en het te werken aantal uren per week vastgelegd. Hierbij wordt uitgegaan van de voorschriften welke zijn omschreven in artikel 10, tweede lid en artikel 13. Een belangrijk onderdeel van de detacheringsovereenkomst is vervolgens de begeleiding, scholing en opleiding die aan de detacheringsplaatsen zullen zijn verbonden. Arbeidspool en inlenende instelling hebben hier beide een taak, waarover goede afspraken moeten worden gemaakt. De arbeidspool regelt als werkgever de contacten met het gewestelijk arbeidsbureau ten aanzien van het gebruik van scholingsvoorzieningen. De arbeidspool draagt ook zorg voor geregelde begeleidingsgesprekken met de werknemer en zijn werkchef in de instelling. In deze activiteit is bij de opbouw van het apparaat van de pool voorzien. De inlenende instelling van haar kant zorgt voor een goede opvang en begeleiding op de werkplek.

Stelt een instelling meer detacheringsplaatsen beschikbaar op één afdeling of werkeenheid, dan verdient het aanbeveling de begeleiding op te dragen aan een mentor. Dit zou bij voorkeur een oudere werknemer kunnen zijn, die voor een gedeelte van de werktijd wordt vrijgesteld met het oog op de begeleiding van een groep ingeleende werknemers. Afhankelijk van de aard van de werkzaamheden, het aantal beschikbare plaatsen en de mogelijkheden van de instelling kunnen hierover specifieke afspraken worden gemaakt. Het is niet zinvol dit in de wet voor alle locale situaties gelijkelijk vast te leggen. De detacheringsovereenkomst regelt tenslotte de vergoeding die de instelling aan de arbeidspool betaald voor het uitlenen van arbeidskrachten. Uitgangspunt is dat deze vergoeding slechts een zeer gering deel van de werkelijke kosten dekt, omdat instellingen in de collectieve sector niet over belangrijke vrije middelen beschikken. Er is dan ook geen relatie met de loonkosten van de werknemer. Anderzijds is er bewust niet voor gekozen de vergoeding op voorhand op nul te stellen. De instelling heeft immers wel degelijk enig belang bij de werkzaamheden van de ingeleende werknemers; deze verhogen de kwaliteit van de dienstverlening. Bovendien is er in sommige instellingen sprake van beperkte vrije middelen, zeker nu gestreefd wordt naar minder strakke budgetteringsnormen. Ten slotte is ook overwogen dat iedere bijdrage, hoe gering ook, de financiële mogelijkheden van de arbeidspool vergroot en daarmee het bereik van haar activiteiten.

De vaststelling van de hoogte der vergoedingen is voorwerp van overleg tussen de arbeidspool en de instelling. Daarbij zal in ieder geval gelet worden op de financiële mogelijkheden van de instelling en op de inpassingen die zij voor eigen rekening levert terzake van scholing en begeleiding. Bij de financiële verantwoording van het wetsvoorstel is voor de vergoedingen een gemiddeld bedrag van f 75,00 per werknemer per maand opgevoerd. Dit bedrag heeft in dit verband alleen indicatieve waarde.

Artikel 13

De strekking van dit artikel is reeds aangeuid bij de toelichting op artikel 10, tweede lid.

Hoofdstuk IV

Artikel 14

De arbeidspool blijft buiten het terrein van de reguliere arbeidsbemiddeling, omdat zij slechts activiteiten verricht voor een nauw omschreven doelgroep. Op deze grond is het vergunningenstelsel van de Wet ter Beschikkingstelling Arbeidskrachten op de pool niet van toepassing. Er is geen sprake van bemiddeling in de zin van deze Wet.

Hoofdstuk V

Artikel 15

Om de voortgang van de arbeidspools en de effectiviteit van hun activiteiten te kunnen bepalen legt de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid jaarlijks een rapportage voor aan de Staten-Generaal. Op grond van deze gegevens kan de volksvertegenwoordiging zich een oordeel vormen over de wenselijkheid van aanpassingen in de regelgeving, alsook bepalen hoeveel middelen in het volgende begrotingsjaar beschikbaar gesteld moeten worden. Het ligt voor de hand dat de Minister aan zijn rapportage een objectief onderzoek ten grondslag legt.

Artikel 16

Hoewel de indieners verwachten dat de problematiek van de zeer langdurige werkloosheid niet binnen afzienbare tijd zal zijn opgelost, hebben zij gemeend in de wet toch een einddatum op te moeten nemen. Dit is gedaan om naast de beperking van de beschikbare begrotingsruimte (artikel 4, derde lid) ook een begrenzing van de regeling in de tijd mogelijk te maken. De voorgestelde regeling is er immers op gericht ruimte te scheppen voor eigen activiteiten van de gemeenten, en heeft eerder een voorwaardenscheppend dan een voorschrijvend karakter. Waar echter ruimte wordt geschapen ligt in de rede ook de grenzen aan te geven. De regeling expireert in eerste instantie vijf jaar na inwerkingtreding. De wetgever kan dan een afweging maken ten aanzien van het al dan niet verlengen van de werkingsduur. Daarbij zal, naast het functioneren van de regeling, ook de ernst van de zeer langdurige werkloosheid op dat moment een rol moeten spelen. Wordt verlenging niet wenselijk geacht, dan vervalt na vijf jaar automatisch de wettelijke grondslag voor bekostiging. Om een geleidelijke afwikkeling van de verplichtingen van de arbeidspools mogelijk te maken regelt het tweede lid een «uitsterftermijn» van twee jaar na de expiratiedatum.

Artikel II

De aangegeven wijziging van de Wet op de Omzetbelasting brengt de activiteiten van de arbeidspools onder het lage tarief. Toepassing van het nultarief is uitgesloten omdat EG-richtlijnen geen verdere uitbreiding van de lijst van daaronder vallende activiteiten toestaan.

's-Gravenhage, 9 april 1987

J. F. Buurmeijer F. Leijnse