Memorie van toelichting - Wijziging van de Wet op de Raad van State ter aanpassing aan de Grondwet

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING

ALGEMEEN

  • - 
    Inleiding

De Grondwet, zoals deze na de herziening van 1983 luidt, geeft naast de verplichting de Wet op de Raad van State op enkele, niet zeer wezenlijke, punten te wijzigen, de mogelijkheid in die wet een aantal nieuwe voorzieningen te treffen. Het gaat daarbij in de eerste plaats om de mogelijkheid anderen dan de regering advies aan de Raad van State te laten vragen. Het betreft in de tweede plaats de mogelijkheid de Raad van State in bij de wet te bepalen gevallen niet te horen. In de derde en laatste plaats gaat het om de mogelijkheid bij de Raad van State een zelfstandig adviserende Afdeling wetgeving in te stellen. Dit wetsvoorstel strekt ertoe de Wet op de Raad van State aan de herziene Grondwet aan te passen. In het voorstel zijn van de hiervoor genoemde mogelijkheden er twee benut. Allereerst wordt voorgesteld dat de Raad van State over initiatiefvoorstellen van wet voortaan rechtstreeks aan de Tweede Kamer zal adviseren. Voorts dat bij een tweetal categorieën van wetsvoorstellen het horen van de Raad van State achterwege zal kunnen blijven. Zoals in het vervolg van deze toelichting nader zal worden uiteengezet, is ervan afgezien in dit wetsvoorstel ook de mogelijkheid van instelling van een zelfstandig adviserende Afdeling wetgeving te benutten. Verder bevat het voorstel de wijzigingen in de Wet op de Raad van State, waartoe de herziene Grondwet verplicht. Ter voorbereiding van het wetsvoorstel is overleg gevoerd met de Raad van State en, voor zover het de rechtstreekse advisering door de Raad aan de Tweede Kamer betreft, ook met het presidium van de Tweede Kamer.

  • - 
    Rechtstreekse advisering door de Raad van State aan de Tweede Kamer over initiatiefvoorstellen van wet

De adviserende functie van de Raad van State inzake wetgeving kon onder de oude Grondwet alleen ten behoeve van de regering worden uitgeoefend. De redactie van het oude artikel 84 liet advisering aan de andere medewetgever, het parlement, niet toe.

Artikel 73, eerste lid, van de herziene Grondwet, dat in de plaats van artikel 84 is gekomen, is daarentegen zo geredigeerd, dat er voor de wetgever geen grondwettelijke belemmering meer is om waar zulks wenselijk is de Raad van State over wetsvoorstellen rechtstreeks aan het parlement te laten adviseren. Het wegnemen van deze belemmering werd met name ingegeven door de onbevredigende wijze waarop onder de oude Grondwet de advisering over initiatiefvoorstellen van wet plaatsvond. Ingevolge artikel 84 van de oude Grondwet en het daarop gebaseerde artikel 15, eerste lid, van de Wet op de Raad van State werd over initiatiefvoorstellen de raad alleen door de regering gehoord, en wel op een moment waarop de parlementaire behandeling in beide kamers was voltooid. Het advies van de Raad van State kon aldus in het geheel van de procedure bij een initiatiefvoorstel slechts van beperkt nut zijn, namelijk alleen voor de vraag of de regering ertoe zou moeten overgaan het door de beide kamers aangenomen voorstel te bekrachtigen. Door het wegnemen van de grondwettelijke belemmering tegen rechtstreekse advisering aan het parlement is de mogelijkheid ontstaan in de Wet op de Raad van State te bepalen dat de Tweede Kamer, voordat zij een initiatiefvoorstel in behandeling neemt, zelf het advies van de Raad van State inwint. In dat geval zal met eventuele bedenkingen van de Raad reeds in de aanvang van de wetgevingsprocedure rekening kunnen worden gehouden. Daarbij zal het kamerlid dat het voorstel aanhangig heeft gemaakt, op het advies een reactie kunnen geven die te zamen met het advies bij de behandeling van het voorstel kan worden betrokken. Een dergelijke regeling zal het gebruik van het initiatiefrecht van de Tweede Kamer ten goede komen. Voortuitlopend op deze aanpassing van de Wet op de Raad van State aan de herziene Grondwet is in maart 1984 in overleg met de voorzitter van de Tweede Kamer en de vice-president van de Raad van State een overgangsregeling inzake advisering door de Raad van State over initiatiefvoorstellen van wet tot stand gekomen (kamerstukken II, 1983/84, 18293, nr. 1). Deze overgangsregeling bepaalt dat de regering op verzoek van de Tweede Kamer de Raad van State advies zal vragen over een initiatiefvoorstel van wet dat bij die kamer aanhangig is gemaakt. Aldus kan de Tweede Kamer -weliswaar nog niet rechtstreeks maar door tussenkomst van de regering -reeds nu in een vroegtijdig stadium beschikken over een advies van de Raad van State inzake een initiatiefvoorstel van wet. De mogelijkheid tot deze overgangsregeling werd geboden door het derde lid van artikel 15 van de Wet op de Raad van State, dat onder meer bepaalt dat de regering de Raad kan horen over alle zaken waaromtrent zij het nodig oordeelt.

Thans wordt voorgesteld in de Wet op de Raad van State daadwerkelijk te bepalen dat de Raad over initiatiefvoorstellen rechtstreeks advies uitbrengt aan de Tweede Kamer. Daarbij is voor de volgende opzet gekozen. Voorgesteld wordt te bepalen dat de Tweede Kamer, voordat zij een bij haar aanhangig gemaakt initiatiefvoorstel in behandeling neemt, daarover advies dient in te winnen bij de Raad van State. Daarmee zal de Tweede Kamer in dezelfde positie komen te verkeren als de regering bij een wetsvoorstel dat zij bij de Tweede Kamer indient. Ten aanzien van wetsvoorstellen die van de regering afkomstig zijn, geldt thans de praktijk dat, indien zij na de indiening bij de Tweede Kamer bij nota van wijziging ingrijpend worden gewijzigd, de Raad van State opnieuw wordt gehoord. Daarnaast kan de regering ook over een amendement dat een door haar ingediend wetsvoorstel ingrijpend zou wijzigen, advies aan de Raad van State vragen. Ten slotte is het ook denkbaar dat de regering de Raad van State advies vraagt in het geval dat zij overweegt een wetsvoorstel in te trekken. In al deze gevallen geschiedt dit op basis

van artikel 15, derde lid, van de Wet op de Raad van State, dat -zoals hiervoor al is aangegeven -onder meer bepaalt dat de regering de Raad kan horen over alle zaken waaromtrent zij het nodig oordeelt. Teneinde de Tweede Kamer ook in dit opzicht een zelfde positie te verschaffen als de regering bij een door haar ingediend wetsvoorstel, is het wenselijk dat zij, ook nadat een initiatiefvoorstel in behandeling is genomen, omtrent dat voorstel het advies van de Raad van State kan inwinnen. Ook bij (ingrijpende) nota's van wijziging en amendementen op initiatiefvoorstellen en in het geval dat wordt overwogen een initiatiefvoorstel in te trekken, kan immers behoefte aan een advies van de Raad van State bestaan. Daarom wordt voorts voorgesteld te bepalen dat in de gevallen waarin de Tweede Kamer zulks nodig oordeelt, zij de Raad voorts hoort omtrent initiatiefvoorstellen van wet, nadat deze in behandeling zijn genomen.

De voorgestelde regeling inzake de rechtstreekse advisering door de Raad van State aan de Tweede Kamer over initiatiefvoorstellen berust op de gedachte dat alleen de instanties die ingevolge de Grondwet gerechtigd zijn tot het initiëren van wetgeving, de bevoegdheid moeten hebben zich rechtstreeks tot de Raad van State te richten. Zodoende wordt tevens bereikt dat steeds van de zijde van de initiatiefnemer tot een wetsvoorstel op een advies van de Raad van State over het voorstel kan worden gereageerd. Deze gedachte staat naar het oordeel van de regering eraan in de weg dat anderen dan de regering of de Tweede Kamer over het desbetreffende wetsvoorstel rechtstreeks advies aan de Raad van State zouden kunnen vragen. Dit standpunt heeft voor de Staten-Generaal tweeërlei consequenties. In de eerste plaats zal de Eerste Kamer niet de bevoegdheid krijgen rechtstreeks advies aan de Raad van State te vragen. In de tweede plaats zal de Tweede Kamer de Raad van State niet rechtsstreeks advies over een regeringsvoorstel kunnen vragen. Een en ander sluit uiteraard niet uit dat een kamer, indien zij een advies van de Raad van State wenst, de regering kan verzoeken zich tot de Raad te wenden. Ook zal de Eerste Kamer de Tweede Kamer kunnen verzoeken zich voor advies over initiatiefvoorstellen van wet tot de Raad te wenden. De regering zal tijdens de parlementaire behandeling van een initiatiefvoorstel in principe de Raad van State over dat voorstel geen advies vragen. De bepaling dat de regering over een initiatiefvoorstel dat door beide kamers is aanvaard het advies van de Raad van State inwint, blijft in het voorliggende wetsvoorstel evenwel gehandhaafd. De voorgestelde regeling inzake de rechtstreekse advisering door de Raad van State aan de Tweede Kamer doet niet af aan de behoefte van de regering om over een aanvaard initiatiefvoorstel advies van de Raad van State in te winnen met het oog op de vraag of zij ertoe zal overgaan het voorstel te bekrachtigen. Met betrekking tot de advisering door de Raad van State over initiatiefvoorstellen wijst de regering ten slotte nog op het volgende. In bepaalde gevallen ligt het recht van initiatief niet bij de Tweede Kamer, maar bij de Staten-Generaal in verenigde vergadering. Het betreft een aantal wetsvoorstellen waarvoor de Grondwet behandeling door de verenigde vergadering voorschrijft. In dit wetsvoorstel is een bepaling opgenomen waarin de voorgestelde regeling inzake de rechtstreekse advisering door de Raad van State aan de Tweede Kamer over initiatiefvoorstellen van overeenkomstige toepassing wordt verklaard op de Staten-Generaal in verenigde vergadering.

  • - 
    De mogelijkheid het horen van de Raad van State achterwege te laten

Artikel 84 van de oude Grondwet bepaalde onder meer dat het advies van de Raad van State wordt ingewonnen over alle wetsvoorstellen, algemene maatregelen van bestuur, alsmede overeenkomsten met

andere mogendheden en volkenrechtelijke organisaties waarvan goedkeuring door de Staten-Generaal is vereist. Het eerste lid van het nieuwe artikel 73 handhaaft deze bepaling in beginsel, doch voegt eraan toe dat in bij de wet te bepalen gevallen het horen achterwege kan blijven. Thans rijst de vraag of van deze mogelijkheid gebruik moet worden gemaakt. Daarbij komt vanzelfsprekend ook de vraag op voor welke categorieën van voorstellen in dat geval de hoorplicht zou kunnen vervallen. Bij de grondwetsherziening werd dienaangaande opgemerkt dat met name gedacht kan worden «aan -vaak technische -voorstellen tot naturalisatie, tot begrotingswijziging, alsmede aan bepaalde categorieën van algemene maatregelen van bestuur» (kamerstukken II, 1980/81, 16040 (R 1141), nr. 8, blz. 8; documentatiereeks «Naar een nieuwe Grondwet» Algehele grondwetsherziening deel IV, Raad van State, Algemene Rekenkamer en vaste colleges van advies, blz. 71). Wat de naturalisatievoorstellen betreft wordt erop gewezen dat inmiddels ingevolge de nieuwe Rijkswet op het Nederlanderschap (Stb. 1984, 628), die met ingang van 1 januari 1985 in werking is getreden, naturalisatie niet meer bij wet geschiedt, doch bij koninklijk besluit. Enkele bijzondere gevallen daargelaten wordt de Raad van State over een dergelijk besluit niet gehoord. Daarmee is de grond ontvallen aan de suggestie om voorstellen tot naturalisatie voortaan van de hoorplicht uit te zonderen.

Als tweede voorbeeld werden tijdens de grondwetsherziening de voorstellen tot begrotingswijziging genoemd. Daarover kan worden opgemerkt dat de huidige procedures een zinvolle behandeling van deze voorstellen door het parlement nogal eens in de weg staan. Het parlement behandelt dergelijke voorstellen thans immers vaak eerst nadat de betalingen al zijn verricht. Veel voorstellen tot begrotingswijziging bereiken het parlement zelfs pas na afloop van een begrotingsjaar. Het budgetrecht van de Kamer boet daardoor aan betekenis in. Om het budgetrecht meer tot zijn recht te laten komen, dienen voorstellen tot begrotingswijziging eerder aan het parlement te worden voorgelegd. De regering meent dat dit mede bereikt kan worden door de advisering door de Raad van State hierover achterwege te laten. De adviezen van de Raad over voorstellen tot begrotingswijziging zijn thans weliswaar veelal blanco, doch vormen toch een schakel in de procedure die onvermijdelijk tijd vergt. De tijd die de advisering door de Raad over deze voorstellen kost, is gemiddeld 26 dagen. De Bijzondere Commissie Onderzoek van de Organisatie en de Werkwijze van de Tweede Kamer heeft in haar rapport als haar oordeel gegeven dat nagegaan dient te worden hoe procedurele belemmeringen voor een snelle indiening van voorstellen van suppletore begrotingen kunnen worden opgeheven. Daarbij moet volgens haar onder meer gedacht worden aan het achterwege blijven van een advies van de Raad van State. (Kamerstukken II 1985/86, 19336, nr. 2 blz. 28, 29).

Zoals vermeld, werd tijdens de grondwetsherziening bij regelingen waarbij het horen van de Raad van State wellicht achterwege zou kunnen blijven, in de derde plaats gedacht aan «bepaalde categorieën van algemene maatregelen van bestuur». Bij nadere overweging ligt deze gedachte echter minder voor de hand. Het is wegens de grote verscheidenheid van algemene maatregelen van bestuur niet goed mogelijk bepaalde categorieën aan te geven, waarbij het horen van de Raad achterwege kan blijven. Denkbaar zou nog zijn om met betrekking tot algemene maatregelen van bestuur in het algemeen te bepalen dat het horen in uitzonderingsgevallen -bij voorbeeld in geval van grote spoed -achterwege kan blijven. Dit zou echter voor de praktische toepassing een te vaag criterium zijn.

' Ter illustratie kan worden vermeld dat in periode 1 982 tot en met 1 986 op een aantal van 209 adviezen over voorstellen tot begrotingswijziging er in 185 gevallen sprake was van een blanco advies.

Voorts verdient het de aandacht dat, indien over een ontwerp van een algemene maatregel van bestuur de Raad van State niet hoeft te worden gehoord, er in feite sprake is van een zgn. regelgevend klein koninklijk besluit. De gedachte wint veld om te vermijden dat dergelijke koninklijke besluiten als remplacant van een algemene maatregel van bestuur fungeren. Er wordt in dit verband gewezen op het eindrapport van de Commissie Wetgevingsvraagstukken, getiteld «Orde in de regelgeving» ('s-Gravenhage, 1985). In par. 3.4 van dit rapport stelt de commissie onder meer het volgende: «Het «kleine» kb is geen alternatief voor een algemene maatregel van bestuur, maar veeleer voor een ministeriële regeling. Het geeft aan de regeling een meer plechtstatig karakter, doch schept nauwelijks meer waarborgen voor de kwaliteit ervan». Hieruit kan worden opgemaakt dat, wil men regelgeving in een eenvoudiger vorm dan een algemene maatregel van bestuur, de ministeriële regeling de aangewezen vorm is. Het past dan niet om voor bepaalde categorieën van algemene maatregelen van bestuur voor te schrijven dat het horen van de Raad van State achterwege kan blijven. De conclusie kan zijn dat van de drie mogelijke uitzonderingen op de hoorplicht die tijdens de grondwetsherziening zijn genoemd, alleen de voorstellen tot begrotingswijziging in aanmerking komen.

De regering meent dat daarnaast nog een categorie van voorstellen bestaat waarvoor bepaald zou moeten worden dat het horen van de Raad van State achterwege kan blijven. Het betreft de voorstellen van wet tot (uitdrukkelijke) goedkeuring van een verdrag of het voornemen tot opzegging van een verdrag, indien dit verdrag of dit voornemen eerder ter stilzwijgende goedkeuring aan de Staten-Generaal was voorgelegd, doch vanuit de Staten-Generaal -in overeenstemming met additioneel artikel XXI van de Grondwet juncto artikel 61 van de Grondwet naar de tekst van 1972 -de wens te kennen is gegeven dat het verdrag of het voornemen tot opzegging aan de uitdrukkelijke goedkeuring bij wet zal worden onderworpen. Sinds bij de grondwetsherziening van 1953 de mogelijkheid van stilzwijgende goedkeuring is ingevoerd wordt in dat geval de Raad van State twee keer gehoord. Eerst wordt de Raad advies gevraagd over het voorstel tot stilzwijgende goedkeuring. Omdat de uitdrukkelijke goedkeuring bij wet geschiedt en de Raad over alle wetsvoorstellen wordt gehoord, wordt de Raad ook over het wetsvoorstel tot uitdrukkelijke goedkeuring advies gevraagd. In dit verband is overigens van belang dat het voornemen bestaat in het wetsvoorstel inzake de goedkeuring van verdragen de procedure van uitdrukkelijke goedkeuring bij wet te handhaven. Om tweeërlei reden verdient het aanbeveling de hoorplicht te tweede keer te laten vervallen. In de eerste plaats is het opnieuw horen van de Raad van State niet nodig, aangezien het wetsvoorstel tot uitdrukkelijke goedkeuring, dat een volstrekte standaardinhoud heeft, materieel niet afwijkt van het voorstel tot stilzwijgende goedkeuring. De overbodigheid van het tweede advies blijkt ook uit het feit dat de Raad in een dergelijk advies steevast volstaat met te verwijzen naar het advies dat hij over het voorstel tot stilzwijgende goedkeuring heeft uitgebracht. In de tweede plaats wordt erop gewezen dat met de procedure van het opnieuw horen van de Raad in dit soort gevallen in de praktijk gemiddeld ruim twee maanden gemoeid pleegt te zijn. Dit tijdverlies kan afbreuk doen aan de politieke actualiteit, die soms aanleiding is tot het doorbreken van het stilzwijgen. In de gevallen dat politiek actuele factoren in het geding zijn, is het wenselijk dat het wetsvoorstel tot uitdrukkelijke goedkeuring direct na het doorbreken van het stilzwijgen kan worden ingediend en niet eerst geruime tijd later. Overigens wordt nog opgemerkt dat het horen van de Raad in de praktijk slechts achterwege zal kunnen blijven in de gevallen waarin de omstandigheden ten tijde van de indiening van het wetsvoorstel tot

uitdrukkelijke goedkeuring niet belangrijk zijn gewijzigd in vergelijking tot die ten tijde van de uitbrenging van het advies van de Raad van State inzake de stilzwijgende goedkeuring en tevens de goedkeuring uitsluitend strekt tot goedkeuring van het verdrag. Naast de hiervoor genoemde twee categorieën van wetsvoorstellen zijn er volgens de regering geen andere categorieën van voorstellen waarvoor op een in de praktijk hanteerbare wijze bepaald zou kunnen worden dat het horen van de Raad van State achterwege kan blijven. Tegen deze achtergrond wordt in het onderhavige wetsvoorstel de uitzondering op de hoorplicht alleen voorgesteld ten aanzien van wetsvoorstellen tot begrotingswijziging en de eerder aangeduide categorie van wetsvoorstellen tot uitdrukkelijke goedkeuring inzake verdragen. Wegens het facultatieve karakter van de voorgestelde bepaling zal het overigens mogelijk blijven de Raad, indien daaraan in bepaalde gevallen behoefte bestaat, over deze wetsvoorstellen toch te horen.

  • - 
    Geen instelling van een zelfstandig adviserende Afdeling wetgeving Op grond van historische interpretatie van de artikelen 84 en 85 van de oude Grondwet was het aanvechtbaar dat de Grondwet toeliet bij de Raad van State een zelfstandig adviserende Afdeling wetgeving in te stellen. De redactie van artikel 73, eerste lid, van de herziene Grondwet is echter zo gekozen dat de mogelijkheid van de instelling van een dergelijke afdeling buiten twijfel is gesteld. In het verleden heeft met name de Raad van State zelf aangedrongen op de instelling van een zelfstandig adviserende Afdeling wetgeving. Daardoor zou, aldus de Raad, een doelmatige inwendige organisatie en werkverdeling kunnen worden bereikt. De Raad ging er daarbij vanuit dat de in te stellen Afdeling wetgeving een zeer substantieel deel van de adviestaak van de volle Raad zou overnemen (vgl. de jaarverslagen van de Raad van State over 1977 en 1978, alsmede het advies van de Raad over het grondwetsherzieningsvoorstel inzake de Raad van State, de Algemene Rekenkamer en vaste colleges van advies, kamerstukken II 1979/80, 16040 (R 1141), nr. 4, blz. 18; documentatiereeks «Naar een nieuwe grondwet», deel IV, blz. 21). Tijdens de behandeling in de Tweede Kamer van herzieningswetsvoorstel 16040 hebben de grotere fracties in de Tweede Kamer laten doorschemeren dat zij zich, zij het met de nodige nuances, niet bij voorbaat negatief tegenover de gedachte aan een zelfstandig advissrende Afdeling wetgeving wilden opstellen. Wel werd zorg uitgesproken omtrent het behoud van taken voor de Raad als geheel en -in samenhang daarmee -de mate waarin de Raad nog als eenheid naar buiten zou kunnen optreden. (Vgl. o.m. kamerstukken II 1979/80, 16040 (R 1141), nr. 7, blz. 3-4; documentatiereeks «Naar een nieuwe grondwet», deel IV, blz. 55-56). De regering heeft zich, mede afgaande op de hierboven genoemde uitlatingen van de zijde van de Raad, aanvankelijk op het standpunt gesteld dat het wenselijk was aan te koersen op een Afdeling wetgeving, die tot voornaamste taak zou hebben het zelfstandig adviseren over ontwerpen van wet en van algemene maatregelen van bestuur, alsmede voorstellen tot goedkeuring inzake verdragen. Onder deze advisering zouden te begrijpen zijn werkzaamheden ten behoeve van harmonisatie en coördinatie van wetgeving. De Raad van State zou zelf moeten beslissen of een advies door de Afdeling of door de Raad in pleno wordt uitgebracht. Over dit denkbeeld is van de zijde van de regering in de jaren 1982 en later overleg gevoerd met de Raad van State. In dat overleg bleek dat de gedachten van de Raad van State omtrent de wenselijkheid van de instelling van een zelfstandig adviserende Afdeling wetgeving met een substantiële taak, nogal waren geëvolueerd in vergelijking met hetgeen

de Raad hieromtrent eerder naar voren had gebracht. Dit was mede gebeurd onder invloed van de zorg die tijdens de behandeling van wetsvoorstel 16040 in de Tweede Kamer was uitgesproken over een ontwikkeling waarbij de instelling van een Afdeling wetgeving ertoe zou leiden dat de eenheid van de Raad van State ten aanzien van de advisering op het terrein van de wetgeving verloren zou gaan. Ook de Raad meende dat instelling van een Afdeling wetgeving niet wezenlijk afbreuk zou mogen doen aan de positie en de functie van de volle Raad. Bovendien was de Raad van oordeel dat instelling van een dergelijke Afdeling niet zou mogen leiden tot verdere uitbreiding van het totale aantal leden van de Raad. Voorts werd genoemd het risico dat het brede maatschappelijke draagvlak van de adviezen van de volle Raad zal worden aangetast door advisering door een Afdeling van beperkte omvang. Ook werd nog gesteld dat instelling van een Afdeling wetgeving als waaraan de regering dacht, uit doelmatigheidsoogpunt eerder negatief dan positief zou uitvallen. Tegen deze achtergrond zou volgens de Raad de taak van een eventueel in te stellen Afdeling wetgeving aanzienlijk beperkter van omvang moeten zijn dan die waaraan de regering dacht. Deze taak zou moeten omvatten: het afdoen van door de volle Raad aan te wijzen ontwerpen van technische aard en de behandeling van wetgevingsvraag^ stukken van algemene aard.

In het licht van de door de Raad van State in het overleg te berde gebrachte bezwaren heeft de regering haar aanvankelijk voornemen heroverwogen. Zij is tot de conclusie gekomen dat het niet wenselijk is aan dit voornemen vast te houden. Deze conclusie stoelt op twee overwegingen. Ten eerste wil de regering, waar het hier een materie betreft die het functioneren van de Raad van State in de kern raakt, een groot gewicht toekennen aan de bedenkingen die thans bij de Raad leven. Ten tweede vraagt zij zich af of het toch voorstellen van een zelfstandig adviserende Afdeling wetgeving, waarvan de omvang van de taak door de volle Raad zou moeten worden vastgesteld -dit laatste element is een wezenlijk onderdeel van het aanvankelijke regeringsvoorstel -, niet de kans in zich bergt dat de adviestaak van de Afdeling een zeer beperkte zou blijven. Uit het voorgaande vloeit overigens niet voort dat de regering instemt met de alternatieve suggestie van de Raad van State om bij de wet een Afdeling met een zeer beperkte, in hoofdzaak technische taak in te stellen. Wij zijn van oordeel dat aan een uitdrukkelijke wettelijke regeling van een dergelijke Afdeling geen behoefte bestaat. In dit verband zij erop gewezen dat artikel 19 van de Wet op de Raad van State het mogelijk maakt dat de Raad zelf regels stelt omtrent zijn werkwijze. Op grond van deze bepaling is de Raad reeds nu bevoegd een ~ weliswaar interne -instantie in het leven te roepen die zich met advisering aan de volle Raad over meer technische en algemene onderwerpen kan bezighouden.

  • - 
    Overige wijzigingen

De herziene Grondwet geeft naast de mogelijkheid in de Wet op de Raad van State een aantal nieuwe voorzieningen te treffen, de verplichting deze wet op enkele, niet zeer wezenlijke, punten aan te passen. Een eerste aanpassing betreft het begrip «lid van de Raad van State». De herziene Grondwet hanteert dit begrip in de artikelen 57 en 74. In die artikelen worden onder leden van de Raad van State begrepen de vice-president, de staatsraden in gewone dienst en de staatsraden in buitengewone dienst. De Wet op de Raad van State kent eveneens het begrip «leden van de Raad van State», doch daarmee worden uitsluitend de staatsraden in gewone dienst bedoeld. Deze discrepantie dient te worden opgeheven door aanpassing van de Wet op de Raad van State aan de herziene Grondwet. Daartoe wordt voorgesteld het begrip «lid van

de Raad van State» overal waar dit thans in de Wet op de Raad van State voorkomt, te vervangen door het begrip «staatsraad». Daarmee wordt bereikt dat het grondwettelijk begrip «lid van de Raad van State» in de Wet op de Raad van State wordt ingevuld door vermelding van de eerst twee genoemde categorieën (vice-president en staatsraden) in artikel 1 en de laatstgenoemde categorie (staatsraden in buitengewone dienst) in artikel 4. Een tweede aanpassing vloeit voort uit artikel 75, tweede lid, van de herziene Grondwet. Ingevolge deze bepaling kunnen aan de Raad van State of een afdeling van de Raad ook andere dan in de Grondwet genoemde taken worden opgedragen. Deze bevoegdheid is daarbij voorbehouden aan de formele wetgever. Artikel 1 5, derde lid, van de Wet op de Raad van State bepaalt echter dat de Raad ook dient te worden gehoord in gevallen waarin een algemene maatregel van bestuur dit voorschrijft. Teneinde te bereiken dat artikel 15, derde lid, geen met de Grondwet strijdige delegatiefiguur bevat, wordt voorgesteld in deze bepaling de mogelijkheid van een hoorplicht op basis van een algemene maatregel van bestuur te schrappen. Voor de praktijk heeft deze schrapping overigens geen consequenties. Er is namelijk geen algemene maatregel van bestuur die het horen van de Raad van State voorschrijft. Ten slotte wordt opgemerkt dat, voor zover er rechtspositionele regelingen zijn die (ook) voor de leden van de Raad van State gehanteerd worden, doch voor de toepassing op deze leden een wettelijke basis missen, deze regelingen alsnog een wettelijke basis dienen te krijgen. Dit vloeit voort uit artikel 74, vijfde lid, van de herziene Grondwet waarin bepaald wordt dat de wet overigens de rechtspositie van de leden van de Raad van State regelt. Het ligt in het voornemen deze kwestie te bezien in samenhang met de rechtspositie van de leden van de Algemene Rekenkamer en van de rechterlijke macht. Ten aanzien van deze functionarissen schrijft de herziene Grondwet immers eveneens voor dat de wet overigens hun rechtspositie regelt (artikelen 77, vierde lid, en 177, vierde lid). Tegen deze achtergrond worden op dit punt thans geen voorstellen gedaan die alleen de rechtspositie van de leden van de Raad van State zouden betreffen.

  • - 
    Deregulering

Uit de voorgaande paragrafen van deze toelichting moge gebleken zijn dat het wetsvoorstel in de Wet op de Raad van State geen ingrijpende wijzigingen brengt. In dat licht lijkt voor de toetsing op terughoudendheid met regelgeving te kunnen worden volstaan met beantwoording van de beknopte vragenlijst, zoals opgenomen in de Aanwijzingen inzake de toetsing van ontwerpen van wet en van algemene maatregelen van bestuur. 1. Zoals in par. 1 van deze toelichting reeds is uiteengezet, strekt het wetsvoorstel tot aanpassing van de Wet op de Raad van State aan de herziene Grondwet. 2. Het wetsvoorstel vertoont wat betreft de doelstellingen en de werkingssfeer in de eerste plaats samenhang met de artikelen 57, 73, 74 en 80 van de herziene Grondwet, die de aanleiding vormen tot de aanpassing van de Wet op de Raad van State. Voorts vertoont het wetsvoorstel samenhang met de zgn. Overgangsregeling inzake advisering door de Raad van State over initiatiefvoorstellen van wet (kamerstukken II, 1983/84, 18293, nr. 1). Deze overgangsregeling is getroffen in afwachting van het onderhavige wetsvoorstel. 3. Er worden voor de uitvoering en financiering van de aangepaste Wet op de Raad van State geen nieuwe organen in het leven geroepen. 4. Voor de uitvoering van de aangepaste Wet op de Raad van State worden geen nieuwe bestuursinstrumenten in het leven geroepen. 5. Uit de aangepaste Wet op de Raad van State vloeit een verandering in de lasten voort voor de Raad van State.

Volgens de huidige Wet op de Raad van State dient de Raad over initiatiefvoorstellen alleen advies aan de regering uit te brengen. Dat geschiedt na de aanvaarding van het voorstel door de Staten-Generaal. Na de aanpassing van de Wet op de Raad van State zal de Raad over initiatiefvoorstellen ook advies moeten uitbrengen aan de Tweede Kamer, en wel voordat het voorstel in behandeling wordt genomen. Dat betekent voor de Raad van State -gelet op het in de praktijk kleine aantal initiatiefvoorstellen -een geringe lastenverzwaring, die evenwel haar rechtvaardiging vindt in de wens dat met eventuele opmerkingen van de Raad reeds in de aanvang van de wetgevingsprocedure rekening kan worden gehouden. Bovendien zal het advies dat de Raad met het oog op de bekrachtiging aan de regering zal blijven uitbrengen, na de advisering aan de Kamer veelal van beperkte inhoud of zelfs blanco kunnen zijn. Overigens wordt erop gewezen dat vorenbedoelde lastenverzwaring voor de Raad van State reeds thans bestaat als gevolg van de Overgangs-regeling inzake advisering door de Raad van State over initiatiefvoorstellen van wet. Ten slotte dient nog te worden vermeld dat de lasten voor de Raad van State zullen worden verlicht doordat na deze wetswijziging het horen van de Raad bij bepaalde wetsvoorstellen voortaan achterwege zal kunnen blijven. In bijlage X bij de begroting van Binnenlandse Zaken voor 1986 is vermeld dat het dereguleringsonderzoek van de bestaande Wet op de Raad van State zal plaatsvinden bij de aanpassing van deze wet aan de herziene Grondwet (kamerstukken II, 1985/86, 19200, VII, nr. 3, blz. 81). De hoofdstukken uit de Wet op de Raad van State die met het oog op deregulering het meest van belang zijn, zijn de hoofdstukken II en III over de Afdeling voor de geschillen van bestuur, respectievelijk de Afdeling rechtspraak. De mogelijkheden tot deregulering van deze twee hoofdstukken zijn evenwel reeds bezien in het kader van het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet op de Raad van State, de Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen, de Vreemdelingenwet en andere wetten (zie kamerstukken II, 1984/85, 18803, nrs. 1-5, met name nr. 3, blz. 7-9; 1985/86, 18803, nr. 6 e.v., met name nr. 6, blz. 8-9). Een onderzoek naar de mogelijkheden tot deregulering van de hoofdstukken I en IV levert het volgende beeld op. Artikel 4, vijfde lid, bevat de mogelijkheid bij algemene maatregel van bestuur nadere regels te stellen ten aanzien van de deelneming van staatsraden in buitengewone dienst aan de werkzaamheden van de Raad. Een dergelijke algemene maatregel van bestuur bestaat momenteel niet, hoewel de mogelijkheid daartoe reeds 24 jaar aanwezig is. Bovendien kunnen eventuele regels als bedoeld in artikel 4, vijfde lid, ook door de Raad worden gesteld bij de regeling van werkzaamheden op basis van artikel 19. Tegen deze achtergrond wordt voorgesteld artikel 4, vijfde lid, te schrappen. In artikel 6 staan beperkende bepalingen betreffende familiebetrekkingen. Vergelijkbare bepalingen in de gemeentewet en de Provinciewet zijn bij de wet van 1 juni 1983, Stb. 264, geschrapt. In de tweede vervolgnota op de Nota «Anders Geregeld» is vermeld dat, wanneer de Wet op de Raad van State in het kader van de aanpassing aan de nieuwe Grondwet zal worden gewijzigd, bezien zal worden of het mogelijk is artikel 6 net als voor gemeentewet en Provinciewet te schrappen (kamerstukken II, 1984/85, 15401, nr. 5, blz. 23). Voor het lidmaatschap van de Raad van State zelf valt niet goed in te zien waarom de beperkende bepalingen betreffende familiebetrekkingen zouden moeten worden gehandhaafd. De leden van de Raad van State hebben echter allen ook zitting in de Afdeling voor de geschillen van bestuur en een aantal onder hen tevens in de Afdeling rechtspraak. Het is in dat verband van belang dat in de meeste wetten inzake de samenstelling

van rechterlijke colleges eveneens beperkende bepalingen betreffende familiebetrekkingen voorkomen (art. 10 Wet R.O., art. 15 Beroepswet, art. 10 Wet Arbo). Het ligt daarom voor de hand een eventuele schrapping van artikel 6 in samenhang met een eventuele schrapping van overeenkomstige bepalingen in die andere wetten te bezien. Het voornemen bestaat dit te doen bij een eerstvolgende wijziging van de Wet op de Rechterlijke Organisatie. Om zich voor langer dan een maand buitenslands te begeven behoeft ingevolge artikel 9 de vice-president de toestemming van de regering en behoeven de staatsraden die van de vice-president. Een bepaling als deze is niet ongebruikelijk in de wettelijke regelingen inzake rechterlijke colleges. De indruk bestaat dat dergelijke bepalingen in de praktijk weinig of geen toepassing vinden. Of daadwerkelijk tot het schrappen van deze bepalingen kan worden overgegaan, zal -evenals bij artikel 6 -worden bezien bij een eerstvolgende wijziging van de Wet op de Rechterlijke Organisatie.

ARTIKELEN

Artikel I, onder A

In par. 5 van het algemeen deel van deze toelichting is uiteengezet dat het begrip «lid van de Raad van State» in de huidige Wet op de Raad van State een andere betekenis heeft dan in de Grondwet. Om die reden is voorgesteld het begrip «lid van de Raad van State» overal waar dit thans in de Wet op de Raad van State voorkomt, te vervangen door het begrip «staatsraad». In onderdeel A van artikel I is dit voorstel nader uitgewerkt.

Artikel I, onder B

Zoals in par. 6 van het algemeen deel van deze toelichting al is geconcludeerd, kan uit een oogpunt van deregulering artikel 4, vijfde lid, van de Wet op de Raad van State worden geschrapt.

Artikel I, onder C

Artikel 46 van de oude Grondwet regelde de waarneming van het koninklijk gezag door de Raad van State. In aansluiting daarop bepaalt artikel 14 van de Wet op de Raad van State dat de Raad belast is met de taak, bij artikel 46 der Grondwet aan hem opgedragen. In de herziene Grondwet is deze taak neergelegd in artikel 38, zodat in artikel 14 van de Wet op de Raad van State het grondwetsartikel waarnaar verwezen wordt, moet worden gewijzigd in artikel 38.

Artikel I, onder D

Het voorgestelde nieuwe artikel 15 regelt evenals het huidige artikel 1 5, het horen van de Raad van State door de regering. Het eerste lid van het nieuwe artikel sluit qua inhoud aan bij artikel 73, eerste lid, van de herziene Grondwet en omvat zodoende de inhoud van zowel het eerste als het tweede lid van het huidige artikel 15. Onder c worden naast de voorstellen tot goedkeuring van een verdrag ook de voorstellen tot goedkeuring van het voornemen tot opzegging van een verdrag genoemd. Over laatstbedoelde voorstellen wordt de Raad van State ook gehoord. Het nieuwe tweede lid komt in de plaats van het huidige derde lid. Vergelijking van beide bepalingen leert dat in het nieuwe lid de zinsnede «of algemene maatregel van bestuur» niet meer voorkomt. In par. 5 van het algemeen deel van deze toelichting is reeds aangegeven dat dit

voortvloeit uit de noodzaak te vermijden dat artikel 15 een met de Grondwet strijdige delegatiefiguur bevat. Het nieuwe derde en het nieuwe vierde lid vervangen het huidige vierde en vijfde lid. De term «besluiten» in het huidige vijfde lid kan tot de gedachte leiden dat alleen aan het hoofd van vernietigingsbesluiten als bedoeld in het huidige vierde lid vermeld dient te worden dat de Raad van State is gehoord. Er zou in die gedachtengang in het vijfde lid derhalve geen verplichting zijn opgenomen ook aan het hoofd van bijvoorbeeld wetsvoorstellen te vermelden dat de Raad van State is gehoord. Teneinde onduidelijkheid op dit punt uit te sluiten worden in het nieuwe vierde lid naast de besluiten, bedoeld in het derde lid, ook de voorstellen en ontwerpen, bedoeld in het eerste lid, genoemd.

Artikel I, onder E

In het voorgestelde nieuwe artikel 15a is de rechtstreekse advisering door de Raad van State aan de Tweede Kamer en de Staten-Generaal in verenigde vergadering over initiatiefvoorstellen van wet geregeld. Het eerste lid bepaalt dat de Tweede Kamer de Raad hoort over de bij haar door een of meer leden aanhangig gemaakte voorstellen van wet, voordat zij deze in behandeling neemt. Met de woorden «bij haar door een of meer leden aanhangig gemaakte voorstellen van wet» wordt aangesloten bij de terminologie die voor initiatiefvoorstellen van wet wordt gehanteerd in artikel 82, derde lid, van de herziene Grondwet. Ingevolge het tweede lid kan de Tweede Kamer de Raad over initiatiefvoorstellen ook horen, nadat deze al in behandeling zijn genomen. Daaraan kan behoefte bestaan bij (ingrijpende) nota's van wijziging of amendementen op het voorstel of in het geval dat wordt overwogen het voorstel in te trekken. In het laatste geval is het ook mogelijk dat het advies wordt ingewonnen op een moment dat het voorstel bij de Eerste Kamer in behandeling is. In het derde lid wordt de regeling inzake de rechtstreekse advisering aan de Tweede Kamer van overeenkomstige toepassing verklaard op de Staten-Generaal in verenigde vergadering. In het voorgestelde nieuwe artikel 15b is het voorstel opgenomen om bij een tweetal categorieën van wetsvoorstellen de hoorplicht af te schaffen.

Artikel I, onder F

De voorgestelde vervanging van de woorden «voorstellen aan de Staten-Generaal» door «voorstellen van wet» in artikel 16, eerste lid, van de Wet op de Raad van State dient ter aanpassing aan de terminologie van artikel 73, eerste lid, van de Grondwet.

Artikel I, onder G

Het huidige artikel 20 van de Wet op de Raad van State gaat ervan uit dat in alle gevallen waarin de Raad van State wordt gehoord, de aangelegenheid van regeringszijde bij de Raad aanhangig wordt gemaakt. Als in de toekomst ook de Tweede Kamer rechtstreeks advies bij de Raad van State zal gaan inwinnen, zal uiteraard de Kamer zelf de aangelegenheid bij de Raad aanhangig dienen te maken. De regeling daarvan zal aan de Kamer kunnen worden overgelaten, die deze regeling in haar reglement van orde zou kunnen opnemen. Een en ander impliceert dat artikel 20 niet meer kan slaan op «alle gevallen, waarin de Raad wordt gehoord». Om die reden is artikel 20 in dit wetsvoorstel aangepast.

Artikel I, onder H

De adviezen van de Raad van State dienen ingevolge artikel 80, eerste lid, van de Grondwet openbaar gemaakt te worden volgens bij de wet te stellen regels. Het huidige artikel 25a van de Wet op de Raad van State regelt de openbaarmaking van de adviezen van de Raad. Het betreft adviezen die de Raad op verzoek van de regering of uit eigen beweging uitbrengt. Het voorgestelde nieuwe artikel 25b bevat overeenkomstige bepalingen over de openbaarmaking van de adviezen die de Raad ingevolge het nieuwe artikel 15a over initiatiefvoorstellen aan de Tweede Kamer c.q. de Staten-Generaal in verenigde vergadering zal gaan uitbrengen. Het eerste lid van artikel 25b bepaalt ook dat de Tweede Kamer en de verenigde vergadering zorg dragen voor een schriftelijke reactie op de door hen gevraagde adviezen van de Raad. De regeling van de interne procedure voor het verzorgen van de schriftelijke reactie kan aan de Tweede Kamer c.q. de verenigde vergadering worden overgelaten. Dat geldt ook voor de regeling van de wijze waarop zij de adviezen en andere inlichtingen verstrekken welke de Raad voor het opstellen van zijn advies nodig heeft.

Overigens is bij de formulering van dit onderdeel nog geen rekening gehouden met de voorgenomen vernieuwing van de Wet openbaarheid van bestuur (WOB). Mogelijk zal artikel 25b daarom te gelegener tijd moeten worden aangepast aan de nieuwe WOB.

Artikel II

Ingevolge additioneel artikel XIX van de herziene Grondwet blijft het formulier van afkondiging van wetten, vastgesteld bij artikel 81 van de Grondwet naar de tekst van 1972 van kracht totdat daarvoor een regeling is getroffen. In dat formulier is onder meer vermeld dat de Raad van State is gehoord. In artikel II van het onderhavige wetsvoorstel is, vooruitlopend op een algemene regeling van de afkondiging van wetten, een partiële regeling getroffen met het oog op de afkondiging van wetten tot begrotingswijziging waarover de Raad van State niet zal zijn gehoord. Een dergelijke regeling is niet noodzakelijk voor de afkondiging van wetten tot (uitdrukkelijke) goedkeuring van een verdrag dat eerder ter stilzwijgende goedkeuring aan de Staten-Generaal was voorgelegd, aangezien de Raad is gehoord in het kader van de procedure bij de stilzwijgende goedkeuring. De algemene regeling van de afkondiging van wetten zal naast een formulier voor de afkondiging van wetten waarover de Raad van State is gehoord, tevens een voorziening bevatten voor de afkondiging van wetten waarover de Raad niet is gehoord. Op het moment dat deze algemene regeling in werking treedt, zal de partiële regeling, neergelegd in artikel II, worden ingetrokken.

De Minister van Binnenlandse Zaken, J. de Koning De Minister van Justitie, F. Korthals Altes