Memorie van toelichting - Goedkeuring van de op 17 februari 1986 te Luxemburg en 28 februari 1986 te 's-Gravenhage ondertekende Europese Akte (Trb. 1986, 63)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING

INHOUDSOPGAVE

Blz.

Inleiding

11.1.

In houd en strekking van de Akte 4 a. Institutionele bepalingen

5 b. Materiele bepalingen

II.2.

Algemeen oordeel

III.

Toelichting op de artikelen

9 a. Gemeenschappelijke bepalingen 9 b. Institutionele bepalingen

9 c. De Interne Markt

11 d. Monetaire capaciteit

13 e. Sociale politiek

14 f. Economische en sociale samenhang 14 9-Onderzoek en technologische ontwikkel ing 15 h. Milieu

16 i. Algemene bepalingen

16 ]• Furopese Politieke Samenwerking

I. INLEIDING

De Europese Raad van Luxemburg, die op 2 en 3 december 1985 werd gehouden, besloot tot ondertekening van de onderhavige Akte, die het resultaat vormde van de Intergouvernementele Conferentie welke in het najaar 1985 bijeenkwam. De Akte werd vervolgens op 17 februari 1986 door negen lidstaten te Luxemburg ondertekend, terwijl de ondertekening door Denemarken, Griekenland en Italië op 28 februari plaatsvond te 's-Gravenhage. De wens van de Deense regering om eerst een volksraadpleging te houden alvorens tot ondertekening over te gaan, leidde tot de verlate ondertekening door de drie genoemde lidstaten. Startpunt van deze onderhandelingen lag bij de Europese Raad van Milaan van 28 en 29 juni 1985 die terzake het navolgende besloot: «De Europese Raad heeft een uitgebreid debat gehouden over de voorstellen van het te Fontainebleau in het leven geroepen ad hoc Comité voor institutionele vraagstukken en over het ontwerp-mandaat van het Italiaanse Voorzitterschap, en in het bijzonder over de verbetering van de besluitvorming van de Raad, over de uitbreiding van de rol van het Europese Parlement, over de beheersbevoegdheden van de Commissie en over de intensivering van de Politieke Samenwerking in het algemeen kader van de overgang naar de Europese Unie. Hij bevestigt dat de werking van de Gemeenschap moet worden verbeterd voor de concrete verwezenlijking van de doelstellingen die hij zich heeft gesteld, met name voor wat betreft de voltooiing van de Interne markt voor 1992 en de maatregelen ter bevordering van het Europa van de technologie. De Europese Raad heeft er nota van genomen dat de Voorzitter van de Raad voorstellen zal indienen ter verbetering van de besluitvormingsprocedure van de Raad, de uitoefening van de beheersbevoegdheden van de Commissie en de bevoegdheden van het Parlement, zodat die zo spoedig mogelijk kunnen worden aangenomen. De Europese Raad heeft een uitvoerig debat gehouden over de bijeenroeping van een Conferentie teneinde het volgende uit te werken, zodat concreet werk kan worden gemaakt van de Europese Unie: -een Verdrag over een gemeenschappelijk buitenlands en veiligheids-beleid op basis van het Frans-Duitse en het Britse ontwerp; -de wijzigingen van het EEG-Verdrag overeenkomstig artikel 236 van het Verdrag, die nodig zijn voor de tenuitvoerlegging van de institutionele aanpassingen voor wat betreft het proces van besluitvorming in de Raad, de uitvoeringsbevoegdheid van de Commissie en de bevoegdheden van het Europees Parlement, alsmede de uitbreiding tot nieuwe activiteitensectoren volgens de voorstellen van het Comité Dooge en het Comité Adonnino -zoals elders wordt gezegd -en met inachtneming van bepaalde aspecten van het voorstel van de Commissie inzake het vrije verkeer van personen. De voorzitter heeft geconstateerd dat de vereiste meerderheid in de zin van artikel 236 van het Verdrag aanwezig is voor de bijeenroeping van een dergelijke Conferentie. De Spaanse en de Portugese regering zullen worden uitgenodigd aan deze Conferentie deel te nemen. De Belgische, de Duitse, de Franse, de Ierse, de Italiaanse, de Luxemburgse en de Nederlandse regering hebben zich voor het houden van deze Conferentie uitgesproken. Dienovereenkomstig zal het Voorzitterschap de nodige maatregelen nemen voor de bijeenroeping van deze Conferentie, opdat het resultaat ervan tijdens de zitting van de Europese Raad te Luxemburg aan de Staatshoofden en Regeringsleiders kan worden voorgelegd met het oog op een besluit».

Op 5 juli 1985 diende de Luxemburgse regering een voorstel in tot een bijeenroepen van een herzieningsconferentie tot herziening van het

' De tekst van dit artikel luidt: De regering van elke Lid Staat of de Commissie kunnen aan de Raad ontwerpen voorleggen tot herziening van dit Verdrag. Indien de Raad na raadpleging van de Vergadering en, in voorkomende gevallen, van de Commissie, gunstig adviseert ten aanzien van het bijeenkomen van een conferentie van vertegenwoordigers van de regeringen der Lid Staten, wordt deze conferentie door de voorzitter van de Raad bijeengeroepen, ten einde in onderlinge overeenstemming de in dit Verdrag aan te brengen wijzigingen vast te stellen. De wijzigingen treden In werking nadat zij door alle Lid Staten overeenkomstig hun onder scheidende grondwettelijke bepalingen zijn bekrachtigd EEG-Verdrag zoals voorzien in artikel 236, het artikel waarin de voorgeschreven procedure voor wijziging van het Verdrag is neergelegd.' Na raadpleging van het Europees Parlement en de Commissie volgde op 22 juli 1985 het gunstig advies van de Raad. De eerste zitting van de Conferentie werd vervolgens door het Luxemburgse voorzitterschap geconvoceerd op 9 september 1985. De zittingen van de Conferentie werden voorbereid door een Groep, die hoofdzakelijk werd bemand door de Permanente Vertegenwoordigers van de lidstaten te Brussel onder Voorzitterschap van de Luxemburgse Ambassadeur Dondelinger. Het Comité Politique verrichtte de voorbereidende arbeid voor wat betreft de in de Akte opgenomen derde Titel inzake de Europese Politieke Samenwerking. Binnen een termijn van 3Vi maand werden aldus de meest omstandige en verstrekkende wijzigingen van het Verdrag van Rome sinds 1957 voorbereid en tot stand gebracht, alsmede nieuwe verdragsartikelen voor de Europese Politieke Samenwerking ontworpen. Eveneens ontving daarbij de Europese Raad voor de eerste maal verdragsstatus. Tijdens de Conferentie werd tweemaal in voltallige zitting een delegatie van het Europees Parlement ontvangen om van gedachten te wisselen over de in onderhandeling zijnde teksten. Aan deze onderhandelingsperiode was een rijpingsproces voorafgegaan. Dit proces kreeg vorm met de Plechtige Verklaring betreffende de Europese Unie die in juni 1983 werd aanvaard tijdens de zitting van de Europese Raad in Stuttgart (de zgn. Genscher-Colomboverklaring (Bulletin van de Europese Gemeenschappen, 1983, nr. 6, blz. 26)). Het was toen reeds duidelijk dat deze Verklaring eerst wezenlijke betekenis kon krijgen, indien zij zou worden omgezet in verdragsverplichtingen. Het Europees Parlement zette zich aan het uitwerken van een dergelijk ontwerpverdrag, waarvan de tekst vervolgens door het Europees Parlement werd aanvaard bij resolutie van 14 februari 1984 (Bulletin van de Europese Gemeenschappen, 1984, nr. 2, blz. 8). Het hierin aanbevolen Unieverdrag zou de bestaande Europese Verdragen en al hetgeen op die basis tot stand was gebracht absorberen en vervangen. De Franse president sprak vervolgens op 24 mei 1984 in het Europees Parlement een rede uit, waarbij hij opriep tot een weer op gang brengen van de Europese samenwerking. Hiermee zou zowel consolidatie van, alsmede verbetering en aanvulling op de bestaande samenwerking dienen te worden bewerkstelligd. De Europese Raad van Fontainebleau van 25 en 26 mei 1984 sloot hierop aan door instelling van een adhoc Comité voor institutionele vraagstukken. Het Comité had tot taak suggesties te doen tot verbetering van de Europese samenwerking. Het bestond uit persoonlijke vertegem woordigers van de Staats-en regeringshoofden. Het constitueerde zich onder het Voorzitterschap van de Ierse senator Dooge in september 1984. De Nederlandse Minister-President wees de Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, Dr. W. F. van Eekelen, aan als zijn vertegenwoordiger. Het rapport van het Dooge Comité (Europese Gemeenschappen-Raad; Ad-hoc-Comité Institutionele Vraagstukken Verslag aan de Europese Raad (Brussel, 29-30 maart 1985); Luxemburg: Bureau voor officiële publikaties der Europese Gemeenschappen) lag voor op de Europese Raad van Brussel in maart 1985, en werd besproken door de Europese Raad van Milaan in juni 1985. Het rapport concludeerde tot het beleggen in de nabije toekomst van een Conferentie van de Vertegenwoordigers der lidstaten om te onderhandelen over een ontwerp-Verdrag voor de Europese Unie, gebaseerd op het «acquis communautaire», op de tekst van het rapport zelve en op de Plechtige Verklaring van Stuttgart betreffende de Europese Unie, en uitgaande van de geest en de methode die ten grondslag liggen aan het door het Europees Parlement aangenomen ontwerp-Verdrag. De aanbevelingen in het rapport vormden in hoge mate het uitgangspunt bij het opstellen der stukken tijdens de lntergouvernementele Conferentie.

Een belangrijk gegeven is daarenboven dat de lidstaten in de Europese Raad van 28 en 29 juni 1985 te Milaan het belang van de voltooiing van de Interne Markt van de EG hebben onderstreept en zich committeerden aan het treffen van de daartoe noodzakelijke besluiten tot 1990 -in het kader van het daartoe opgestelde Witboek (Com (85) 310 def., Brussel, 14 juni 1985) -zodat de Interne Markt tegen 1992 daadwerkelijk zou zijn voltooid. Dit oogmerk leverde in belangrijke mate de motivatie op om tot een daadwerkelijke wijziging van het EEG-Verdrag te geraken.

11.1. Inhoud en strekking van de Akte Met de Akte worden wijzigingen aangebracht in de EG-Verdragen en worden de regels van de Europese Politieke Samenwerking verdragsmatig vastgelegd. De wijzigingen in de EG-Verdragen betreffen vooral het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (laatstelijk Trb. 1986, 28); enige lichte daarvan afgeleide aanpassingen van de EGKS-en Euratomverdragen (laatstelijk Trb. 1986, 27 en Trb. 1986, 29) waren onvermijdelijk. Het hoofdstuk Technologie, dat gevoegd werd in het EEG-Verdrag, werd dusdanig opgesteld dat het voldoende concordantie heeft met het hoofdstuk Onderzoek van het Euratomverdrag. Deze wijzigingen strekken tot amendering van een aantal institutionele bepalingen, respectievelijk betreffende het Hof van Justitie, de samenwerking tussen Raad en Europees Parlement, de delegatie aan de Commissie en de introductie van meer meerderheidsbesluitvorming in de Raad. Daarnaast werden nieuwe actieterreinen van de Gemeenschap in het EEG-Verdrag toegevoegd, en wel die betreffende de Interne Markt, de Monetaire capaciteit, de Sociale politiek, de Economische en sociale samenhang, Onderzoek en technologische ontwikkeling en Milieu. Met deze wijzigingen wordt voortgebouwd op de bestaande verdragen (zie ook artikelen 28 en 32) tenzij deze in de Akte uitdrukkelijk worden gewijzigd. Onderhavige vernieuwing van het EEG-Verdrag dient immers niet tot enigerlei regressie te leiden. In Titel III van de Akte zijn opgenomen de regels van de Europese Politieke Samenwerking (EPS). In deze regels wordt de bestaande praktijk in hoge mate bevestigd en wordt voor het overige de oprichting van een apart secretariaat geregeld. De afzonderlijkheid van dit hoofdstuk is in de opbouw van de Akte consistent gehandhaafd. Een enkele expliciete aanduiding daarvan is te vinden in artikel 31. In de Slotakte van de Intergouvernementele Conferentie is een aantal verklaringen geplaatst die geen bestanddeel van de Europese Akte vormen, doch licht werpen op de bedoeling van Verdragspartijen met betrekking tot de formuleringen die in het dispositief worden gebezigd. Zij vormen voor de lezer een hulpmiddel bij de interpretatie der artikelen. Voorts zijn op aandrang van de Griekse, de Ierse, de Deense en de Portugese delegaties, alsmede van de Europese Commissie unilaterale verklaringen opgenomen in de Slotakte die de positie van die delegaties met betrekking tot de tenuitvoerlegging omschrijft. Ook het Nederlandse Voorzitterschap formuleerde samen met de Commissie een verklaring aangaande het onderwerp van de monetaire capaciteit van de Gemeenschap. De Akte moet worden gezien in het perspectief van de Europese Unie. Binnen het geheel van betrekkingen dat de uiteindelijke inhoud van de Unie vormt, is met de in deze Akte vervatte wijzigingen een aantal nieuwe terreinen aan het EEG-Verdrag toegevoegd en wordt thans ook de EPS bij verdrag geregeld. Ook duidt de preambule van de Akte op een vernieuwing van de uitgangspunten van de samenwerking. Deze voegt immers nieuwe elementen toe van niet economische aard, die de hoofdzakelijk economisch gerichte uitgangspunten vermeld in het EEG-Verdrag verrijken. De democratische staatsvorm, de respectering van de grondrechten en de eerbiediging van de Rechten van de Mens en de sociale rechtvaardigheid worden thans uitdrukkelijk verondersteld tot de grondslagen van de Europese Samenwerking te behoren.

De Intergouvernementele Conferentie achtte het tevens aangewezen om aan het eind van de preambule de Economisch-Monetaire Unie en het Europees Monetair Stelsel uitdrukkelijk en specifiek aan te wijzen als deel uitmakend van de samenwerking onder het EEG-Verdrag.

  • - 
    Institutionele bepalingen

De wijzigingen van het EEG-Verdrag, die in Titel II zijn ondergebracht, vangen aan met wijziging van de institutionele bepalingen in dat Verdrag, die betrekking hebben op het Hof van Justitie, op de samenwerking met het Europees Parlement en op de Commissie. De Intergouvernementele Conferentie was overtuigd van de wenselijkheid dat het Hof van Justitie op meer flexibele wijze zijn eigen inrichting en werkwijze moest kunnen regelen teneinde deze te doen aansluiten bij de werklast. De beslissing omtrent de wenselijkheid van het inrichten van een rechtspraak in eerste aanleg werd in feite naar de toekomst verschoven. Tijdens de lntergouvernementele Conferentie was duidelijk dat over die wenselijkheid tussen de Verdragsluitende Partijen vooralsnog verschillend werd gedacht. Niet meer dan een mogelijkheid tot het inrichten van eerste-instantierechtspraak is derhalve in de Akte voorzien. De invulling daarvan zal in een later stadium en op verzoek van het Hof van Justitie zelve dienen te geschieden. Voor wat betreft de samenwerking tussen Raad en Europees Parlement werd het voor de hand liggend geacht dat het feit van de directe verkiezingen, welke sinds 1979 plaatsvinden, tot een uitbreiding van de invloed van het Europees Parlement zou leiden met name op het gebied van de wetgeving. De gedachte aan een medebeslissingsrecht op dit terrein speelde in de discussie een grote rol. Een dergelijk medebeslissingsrecht is inderdaad ten dele gerealiseerd in de artikelen 8 en 9 van de Akte. De binding van de samenwerkingsprocedure aan nieuw beleid bracht met zich mede dat het consistent leek deze procedure ook in te voeren in bestaande artikelen die van belang zijn voor de Interne Markt en die reeds voorzien in meerderheidsbesluitvorming en wel de artikelen betreffende het verbod van discriminatie (artikel 7), maatregelen inzake het vrij verkeer van werknemers (artikel 49), inzake de vrijheid van vestiging (artikel 54, lid 2 en artikel 56, lid 2), en inzake erkenning van diploma's e.d. (artikel 57). Het belangrijkste element in de onderhavige vernieuwing van de betrekkingen wordt gevormd door de nieuwe samenwerkingsprocedure omschreven in artikel 9. Deze wordt in een ruim aantal gevallen toepasbaar. In de discussie dienaangaande tijdens de Conferentie diende de gang van zaken tijdens de begrotingsprocedure als voorbeeld, evenwel met de belangrijke uitzondering voor wat betreft de eindfase in de besluitvorming. Het werd noodzakelijk geacht dat aan het einde van de procedure de Raad bepaalt of desbetreffend besluit al dan niet wordt genomen. Niettemin zal het handelen van het Parlement de wetgevende arbeid van de Raad in aanzienlijke mate kunnen beïnvloeden. Bepalend hiervoor is de houding van de Commissie met betrekking tot de amendementen die door het Europees Parlement worden voorgesteld. Aldus wordt de relatie tussen Commissie en Europees Parlement versterkt. Een zekere spanning lijkt te bestaan tussen de in het hoofdstuk van de Interne Markt ingevoerde regel van meerderheidsbesluitvorming en de nieuwe samenwerkingsprocedure in twee lezingen tussen Raad en Europees Parlement. Wanneer evenwel een voldoende nauwe samenwerking wordt bereikt tussen Commissie, Europees Parlement en Raad behoeft onderhavige regeling echter geenszins tot een feitelijke verlenging van procedures te leiden. Een dergelijke procedure leidt onvermijdelijk tot een verzwaring, doch niet noodzakelijkerwijs tot een vertraging in de besluitvorming. De procedure bevat een belangrijke stimulans om reeds

in eerste lezing de visie van het Europees Parlement en die van de Raad zoveel mogelijk op elkaar af te stemmen, zulks teneinde de complicaties en de vertragingen welke de behandeling in de tweede lezing met zich mee zou kunnen brengen, te voorkomen. Vooral op deze wijze zou naar de bedoeling van de Verdragsluitende Partijen de vergrote invloed van het Europees Parlement zich kunnen realiseren. Voorts zal ook een vergroting van de uitvoeringsbevoegdheid van de Commissie de tijdige afwerking van het totaalpakket van maatregelen met betrekking tot de Interne Markt kunnen bevorderen. De nieuwe regeling van de uitvoeringsbevoegdheid van de Commissie dient te worden gezien in het licht van de wens meer toe te vertrouwen aan de Commissie en derhalve de Raad minder in te schakelen. Hierdoor kan de Gemeenschap tot meer voortvarende afhandeling van zaken komen. Bovendien wordt aldus meer besluitvorming gelegd bij die Gemeenschapsinstelling welke in het bijzonder tot taak heeft het Gemeenschapsbelang te bevorderen. Naast de praktische voordelen van een ruimere delegatiepraktijk heeft deze praktijk ook een politiek voordeel. Hierbij zij overigens aanstonds opgemerkt dat de tekst van desbetreffend artikel 10 minder categorisch luidt dan door de meerderheid van de lidstaten werd gewenst. Bovendien wordt daarin gesteld dat de voorwaarden waaronder delegatie plaatsvindt, bij unanimiteit dienen te worden bepaald; dit voorschrift kan licht tot een minder royale delegatiepraktijk leiden dan de meerderheid der lidstaten in de Intergouvernementele Conferentie voor ogen stond. De belangrijkste wijziging van de institutionele bepalingen is uiteraard de invoering van meerderheidsbesluitvorming op terreinen waar thans met eenparigheid van stemmen wordt beslist. Deze verbetering vindt geen afzonderlijke plaats in de Akte, doch is steeds ingevoegd in elk der hoofdstukken waarin de nieuwe activiteiten van de Gemeenschap omschreven staan. Uitsluitend aldus -zo meenden Partijen -kon besluitvorming adequaat worden toegesneden op de bedoeling die Partijen met die hoofdstukken hadden. De Akte geeft de instellingen van de Europese Politieke Samenwerking een verdragsbasis in het kader van de Europese Unie. Het betreft overwegend instellingen die reeds op basis van ministeriële besluiten bestonden, waaraan een vast, te Brussel gevestigd, secretariaat wordt toegevoegd. De EPS-instellingen behouden hun van de communautaire instellingen afgeleide autonome karakter. De bestaande besluitvormingsprocedure, die zich door haar consensus karakter van die van de communautaire instellingen onderscheidt, blijft gehandhaafd. In artikel 31 wordt bepaald dat het Hof van Justitie geen bevoegdheden heeft ten aanzien van de EPS. Bij gelegenheid van de ondertekening van de Europese Akte hebben de Ministers een besluit getroffen waarin nadere bepalingen zijn opgenomen ten aanzien van de praktische toepassing van bepaalde aspecten van Titel III. De tekst van dit besluit is geplaatst in Trb. 1986, 63, rubriek J.

  • - 
    Materiële bepalingen

De tekst omtrent de Interne Markt (artikelen 13 t/m 19) bevat een tweetal kernpunten. In de eerste plaats de omschrijving van het begrip «Interne Markt», en de implicaties van de in deze omschrijving opgenomen einddatum van 1 992. Het tweede kernpunt betreft de reikwijdte van de bepaling waarmede meerderheidsbesluitvorming in dit hoofstuk wordt ingevoerd. Met de omschrijving van het begrip «Interne Markt» beoogden Verdragsluitende Partijen geenszins terug te komen op datgene wat in het EEG-Verdrag reeds wordt voorgeschreven en op basis waarvan praktijk en rechtspraak reeds een Gemeenschapsregiem hebben opgebouwd. Artikel 32 van de Akte brengt zulks duidelijk tot uitdrukking. Met het begrip

«Interne Markt» werd in het besluit van de Europese Raad te Milaan en ook door die van Luxemburg meer bedoeld dan met het begrip «Gemeenschappelijke Markt» zoals dat na de inwerkingtreding van het EEG Verdrag wordt begrepen. Kenmerkend voor het begrip «Interne Markt» is de ene geografische, economische ruimte zonder onderlinge grenzen, terwijl de Gemeenschappelijke Markt voorziet in open grenzen voor bepaalde categorieën van vrij verkeer. Het bovenstaande impliceert dat de gestelde einddatum van 1992 voor dit meerdere geldt, en dat er geen sprake is van een aantasting van de overgangstermijn welke geregeld werd in het EEG-Verdrag, en die reeds afliep op 1 januari 1970. Het oogmerk van het verdwijnen van de binnengrenzen op de genoem-de terreinen, en zulks gebonden aan een termijn, biedt in feite het meest gewichtige materiële besluit dat de Intergouvernementele Conferentie nam met betrekking tot het EEG-Verdrag. Over de wenselijkheid van deze ontwikkeling bestond tijdens de Intergouvernementele Conferentie een hoge mate van eensgezindheid tussen de Verdragspartijen. Deze verwachtten van dit concept een sterke stimulering van de bedrij vigheid, een groei van de werkgelegenheid en een versterking van de economische positie van de Gemeenschap in haar relatie met derde landen. Het invoegen van de datum veronderstelde de bereidheid van de lidstaten om in de Raad een zekere discipline in de besluitvorming te aanvaarden. Het is ook tegen deze achtergrond dat de bepalingen gelezen moeten worden met betrekking tot de invoering van meerderheidsbesluitvorming in dit hoofdstuk. De artikelen 16 en 18 geven uiting aan het politieke streven in een groot aantal sectoren via gekwalificeerde meerderheid te beslissen. Daarbij laten de artikelen 15 en 18 ruimte voor afwijkingen. Het valt thans niet te overzien of deze afwijkingsmogelijkheid een belangrijk effect zal hebben op de voltooiing van de Interne Markt. De artikelen inzake de SociaIe politiek (artikelen 21 en 22) weerspiegelen in feite een nationale zorg van de lidstaten die echter evenzeer een Gemeenschapsdimensie dient te ontvangen vanwege de verdere ineenvlechting van de economieën binnen een voltooide Interne Markt. Beide artikelen overschrijden de meer economische strekking van het bestaande hoofdstuk Sociaal Beleid in het EEG-Verdrag. Gezondheid en veiligheid van de werknemers zijn hier ondermeer aan de orde. Het opnemen van een hoofdstuk Economische en sociale samenhang (artikel 23) bleek noodzakelijk vanwege de vrees van zekere lidstaten dat verdere ontwikkeling in de Gemeenschap vooral de economisch meer ontwikkelde lidstaten ten goede zou komen en bestaande economische achterstanden zou vergroten. Zij wensten het aangaan van verdergaande Gemeenschapsverplichtingen te binden aan het aangaan door de Gemeenschap van een verplichting tot een extra inspanning te hunnen behoeve. De overeengekomen tekst is evenwel overwegend een beschrijving en consolidatie van bestaande praktijken. Niet uitsluitend ontwikkelingsachterstand is in dit hoofdstuk aan de orde, doch ook de problematiek van de verouderde industriegebieden. Het artikel ziet derhalve niet exclusief naar de Noord/Zuidrelatie in de Gemeenschap. Voorts waren Verdragspartijen van mening dat Gemeenschapsacties op dit gebied uitsluitend nationaal beleid kunnen aanvullen. Het hoofdstuk Onderzoek en technologische ontwikkeling (artikel 24) kenmerkt zich door een grotere mate van detail welke onder meer nodig was om de samenhang te verzekeren met soortgelijke, uitgewerkte artikelen in het Euratomverdrag. Kernpunt is het voorschrift dat alle Gemeenschapsacties op dit terrein vervat in of afgeleid uit een vijfjarenplan moeten worden, dat met eenparigheid van stemmen wordt vastgesteld. Aldus zou iedere lidstaat het door hem gewenste evenwicht in het totaalpakket gerealiseerd

kunnen krijgen. Teneinde te grote rigiditeit te voorkomen is echter voorzien dat deze vijfjarenplannen slechts meer algemene lijnen en prioriteiten zullen bevatten. Uitvoeringsprogramma's worden dan bij gekwalificeerde meerderheid goedgekeurd. De flexibiliteit wordt mede bevorderd door de mogelijkheid dat uitvoeringsprogramma's ook voor een beperkt aantal lidstaten kunnen gelden. De bepalingen in het nieuwe hoofdstuk Milieu (artikel 25) worden gekarakteriseerd doordat zij geen economische doelstelling hebben. Zij zijn aldus, evenals de nieuwe bepalingen inzake de Sociale politiek, in beginsel grensverleggend voor wat betreft de omschrijving van de doelstellingen van de Gemeenschap. Tegelijkertijd moet men constateren dat de tekst nauw aansluit bij het in de praktijk reeds op basis van artikel 235 van het EEG-Verdrag ontwikkelde beleid, en dat deze doorbraak tezelfdertijd de behoefte bij de lidstaten heeft opgeroepen om dit hoofdstuk met beperkingen te omgeven. Titel III over de Europese Politieke Samenwerking voegt de buitenlandse politieke dimensie toe aan de Europese Samenwerking. De in de afgelopen 15 jaar naast de gemeenschapsactiviteiten gegroeide samenwerking op het terrein van de buitenlandse politiek wordt in de Akte in het kader van de Europese Unie geplaatst. De vijfde préambulaire paragraaf biedt een duidelijke basis voor de Europese Politieke Samenwerking: de verantwoordelijkheid die op Europa rust om te trachten steeds meer met één stem te spreken en eensgezind en solidair op te treden. Deze paragraaf geeft tevens de principiële grondslag aan van waaruit dit beleid gevoerd dient te worden: de democratische beginselen en de eerbiediging van het recht en van de rechten van de mens, teneinde een bijdrage te kunnen leveren aan de handhaving van de internationale vrede en veiligheid.

  • - 
    Algemeen oordeel

Als algemeen oordeel over de onderhavige wijzigingen van het EEG-Verdrag meent de regering dat de resultaten van de Intergouvernementele Conferentie als betrekkelijk bevredigend moeten worden gekwalificeerd, zeker indien men deze beschouwt tegen de achtergrond van de aarzelingen welke zich manifesteerden bij een aantal lidstaten. Verschillende lidstaten, waaronder Nederland, hadden gaarne op verschillende punten verdergaan-de voorstellen gerealiseerd gezien, andere lidstaten gingen de voorgestelde teksten te ver. De Akte bevat in deze een waarlijk compromis. In dit genuanceerde oordeel staat ongetwijfeld aan de positieve kant hetgeen bereikt kon worden ten aanzien van het centrale onderwerp van de Interne Markt. Ook de teksten betreffende de Technologie en het Milieu beleid verdienen een positieve beoordeling en hetzelfde geldt voor de regeling met betrekking tot de Europese samenwerking op het gebied van de buitenlandse politiek. De Nederlandse regering had echter gaarne een wat royalere maat toegepast gezien met betrekking tot de uitbreiding van de besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid, alsmede de vergroting van de bevoegdheden van het Europees Parlement. Met betrekking tot de economische en monetaire samenwerking had de regering het evenwel toegejuicht, indien de doelstelling van een economische en monetaire unie in een verdragsartikel zelf was opgenomen. Vanuit deze achtergrond bestaat ook sympathie voor de van Italiaanse zijde, alsmede door het Europees Parlement uitgesproken suggestie om binnen afzienbare termijn een beoordeling te doen plaatsvinden van de feitelijke effecten van de Akte op de Europese samenwerking. Van Nederlandse zijde werd het van belang geacht dat het Europees Parlement de Akte weliswaar zeer kritisch beoordeelde, doch deze na afweging heeft kunnen ondersteunen met 209 stemmen voor, 61 stemmen tegen en 42 onthoudingen (Pb. EG 1986, C 36/121).

III. TOELICHTING OP DE ARTIKELEN

  • - 
    Gemeenschappelijke bepalingen

Artikelen 1 t/m 3

Door de Akte loopt een duidelijke scheidslijn: Titel II betreft de wijziging van de Gemeenschapsverdragen, Titel III de regels voor de Europese Politieke Samenwerking (EPS). De band tussen beide activiteiten is gelegen in het perspectief van de Europese Unie. Deze situatie wordt omschreven en bevestigd in het eerste artikel, waarin de Europese Unie voor de eerste maal vermelding vindt in het dispositief van de Europese Verdragen. In institutionele zin vinden de Gemeenschappen en de EPS een band in de Europese Raad (artikel 2). Artikel 2 geeft als samenstelling van de Europese Raad een omschrijving van de samenstelling zoals deze Raad reeds bestaat. Aangezien het de wens van de Verdragsluitende Partijen was de autonomie van de communautaire instellingen conform de bestaande verdragen geheel intact te laten, werd het beter geacht zich van iedere taakaanduiding of omschrijving van activiteiten te onthouden. Hierdoor geeft de Europese Akte ook een aanleiding tot nadere omschrijving van de bevoegdheden van de Nederlandse Minister-President, die zitting heeft in de Europese Raad, met betrekking tot het Europese beleid. In deze is nog onverkort geldend hetgeen terzake werd gesteld in de brief van de Minister-President, Minister van Algemene Zaken, aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal d.d. 22 december 1978 (Kamerstukken II 1978/79, 15424, nr. 1). In artikel 3, eerste lid, wordt weergegeven dat de bepalingen van Titel II niet een op zichzelf staand regiem creëren, doch wijziging van de Europese verdragen beogen. Het artikel regelt voorts welhaast tersluiks dat voortaan de benaming Europees Parlement zal worden gebruikt in plaats van de Vergadering. Artikel 3, tweede lid geeft daarentegen aan dat de bepalingen van Titel III wel een op zichzelf staand regiem bieden. De EPS krijgt in de Akte een verdragsmatige basis. Het EPS-regiem wordt niet alleen bepaald door Titel III. De bepalingen van deze Titel dienen gezien te worden tegen de achtergrond van de in de afgelopen 15 jaar gegroeide praktijk. In vier etappes, gemarkeerd door de verklaringen van Luxemburg (1 970), (Jaarboek van het Departement van Buitenlandse Zaken, 1970-71, bijlage 4), Kopenhagen (1 973) (Jaarboek van het Departement van Buitenlandse Zaken, 1973-74, bijlage 1), Londen (1981) (Jaarboek van het Departement van Buitenlandse Zaken, 1981-82, bijlage 4) en de Plechtige Verklaring over de Europese Unie (Jaarboek van het Departement van Buitenlandse Zaken 1983-84, bijlage 4) is in de Europese Politieke Samenwerking een zo waardevolle vorm van samenwerking ontstaan, dat het van belang werd geacht om deze naast de bepalingen van Titel III te handhaven. Waar de bepalingen van deze verklaringen of de tot nu toe gevolgde praktijk minder ver gaan dan die van Titel III, prevaleren de bepalingen van Titel III.

  • - 
    Institutionele bepalingen

Artikelen 4 en 5, 11 en 12, alsmede 26 en 27

Met deze artikelen worden de bepalingen in EEG-, EGKS-, en Euratomverdrag gewijzigd die betrekking hebben op het Hof van Justitie. In de eerste plaats wordt in de artikelen 5, 12 en 27 óe mogelijkheid gecreëerd om bij een met unanimiteit te nemen Raadsbesluit het Statuut van het Hof te wijzigen. Daarvoor is derhalve geen Intergouvernementele Conferentie meer nodig, zoals onder het huidige regiem.

il

Ten tweede wordt in de artikelen 4, 11 en 26 de mogelijkheid voorzien om, bij eveneens met unanimiteit te nemen Raadsbesluit, een eerste-instantierechtspraak in het leven te roepen ten behoeve van justitiabelen in de Gemeenschap. Zulks vormt een uitbreiding van de rechtsvoorzieningen in de Gemeenschap. Aangaande de inrichting van een dergelijke eerste-instantie dienen nog onderhandelingen in de Gemeenschap plaats te vinden. Het voorstel daartoe dient niet van de Europese Commissie, doch van het Hof zelve te komen.

Artikelen 6 en 7

In deze artikelen wordt een nieuwe procedure van samenwerking op het terrein van de wetgeving tussen Raad en Europees Parlement ingevoerd. In artikel 6 worden de gevallen opgesomd, waarin deze procedure zal worden toegepast. Deze betreffen alle artikelen ten aanzien waarvan in de onderhavige Akte wordt voorzien in meerderheidsbesluitvorming. In de eerste plaats betreft dit de nieuw ingevoerde bepalingen met betrekking tot de Interne Markt, de Sociale politiek, de Economische en sociale samenhang en Onderzoek en technologische ontwikkeling. Voorts wordt ook genoemd een aantal in het huidige EEG-Verdrag bestaande artikelen welke in meerderheidsbesluitvorming voorzien, en wel: het verbod van discriminatie (artikel 7), maatregelen inzake vrij verkeer van werknemers (artikel 49), inzake de vrijheid van vestiging (artikel 54, lid 2), inzake coördinatie van het vreemdelingenverkeer (artikel 56, lid 2), en inzake erkenning van diploma's e.d. (artikel 57). De procedure zelf, zoals omschreven in artikel 7, voorziet in twee lezingen. In de eerste lezing van de procedure brengt het Europees Parlement een advies uit naar aanleiding van het voorstel van de Commissie en stelt de Raad vervolgens een gemeenschappelijk standpunt vast. In de tweede lezing beziet het Europees Parlement het gemeenschappelijk standpunt van de Raad, waarbij het Parlement in het bijzonder de beargumentering door de Raad van zijn eventuele afwijking van het door het Parlement uitgebrachte advies in eerste lezing zal wegen. Het Parlement kan dan amendementen formuleren op het voorliggend voorstel. De Commissie kan deze amendementen al dan niet in haar voorstel overnemen. Indien de Raad de Commissie terzake niet wenst te volgen dient hij bij unanimiteit te beslissen. Indien de Raad niet binnen de in het artikel gestelde termijn zijn besluit neemt, vervalt het voorstel. De Raad heeft in deze procedure derhalve steeds het laatste woord. De procedure biedt een grotere bevoegdheid aan het Europees Parlement dan deze voorheen bezat. Het krijgt immers voor het eerst buiten de begrotingsprocedure een amenderingsbevoegdheid, welke naar verwachting door zal werken in het verloop van de gehele besluitvormingsprocedure. Afwijking door de Raad van de amendementen kan immers de besluitvorming aanzienlijk bemoeilijken. Hoewel de bepalingen omtrent de stemprocedure in de Raad ontleend zijn aan de thans in de Verdragen neergelegde bepalingen (met name artikel 149 van het EEG-Verdrag), wordt door het mogelijke samenspel van Parlement en Commissie, in samenhang met de gestelde termijnen, een situatie in het leven geroepen waarin de mogelijkheden voor het Europees Parlement om de besluitvorming in de Raad te beïnvloeden, zijn toegenomen.

Artikelen 8 en 9

In deze artikelen krijgt het Europees Parlement een medebeslissende stem bij besluitvorming aangaande de toelating van nieuwe lidstaten en het sluiten van associatieovereenkomsten. Indien het Parlement terzake zijn instemming niet verleent, kan het desbetreffende besluit niet tot stand komen.

Ook deze artikelen bevatten een uitbreiding van de bevoegdheden van het Europees Parlement.

Artikel 10

Dit artikel bevat een opdracht aan de Raad om de uitvoering van de door hem gestelde regels steeds te delegeren aan de Commissie, behoudens in bijzondere gevallen. Bij deze delegatie kan worden voorzien in een zekere begeleiding door de Raad. Zulks verloopt dan door middel van de reeds lang bestaande beheerscomitéprocedures danwei door middel van een consultatief comité. De hierbedoelde procedures bestaan in talloze varianten, welke vaak de uitvoeringsbevoegdheid van de Commissie ten zeerste inperken. Dit artikel beoogt een sanering van deze praktijk voor de toekomst door middel van het tot stand brengen van een beperkt aantal verplichte modellen, waaruit de Raad kan kiezen wanneer zij in Raadsbegeleiding van de Commissie bij haar uitvoeringstaak wenst te voorzien. In de geest van dit artikel zou uiteraard in deze modellen de grootst mogelijke ruimte dienen te worden geboden aan de Commissie om de aan haar gedelegeerde uitvoering naar eigen inzicht te verzorgen. Zulks is ook de zin van de verklaring in de Slotakte met betrekking tot dit artikel, waarin de procedure van het Raadgevend Comité -welke de lichtst mogelijke vorm van begeleiding betekent -wordt aanbevolen aan de Raad in het bijzonder waar het de besluitvorming met betrekking tot voltooiing van de Interne Markt betreft. De behoefte aan voortvarendheid op laatstgenoemd gebied noopte de Intergouvernementele Conferentie tevens tot opdracht aan de Raad, opgenomen onder de verklaringen in de Slotakte, om reeds voor de inwerkingtreding van de Akte de hogerbedoelde modellen vast te stellen. Onderhavige aangelegenheid is reeds onderwerp geweest van informeel overleg waarbij gebleken is dat de meningen binnen de Raad over de vast te stellen procedures vooralsnog sterk uiteenlopen.

  • - 
    De Interne Markt

Artikel 13

In dit artikel worden zowel datum als begripsomschrijving met betrekking tot de tot stand te brengen Interne Markt vastgelegd. Het artikel bevat de opdracht aan de Raad om de Interne Markt tot stand te brengen gedurende de periode lopend tot eind 1992. Blijkens een verklaring in de Slotakte beoogde de Intergouvernementale Conferentie zich met het stellen van die datum uitsluitend tot de Raad te richten. Uit dit artikel zouden aldus geen rechtstreeks geldende rechten en verplich tingen voortvloeien waarop burgers zich zouden kunnen beroepen. In het eerste lid wordt voorts een precieze aanduiding gegeven van de artikelen van het EEG-Verdrag welke van belang zijn voor de voltooiing van de Interne Markt, zulks in het bijzonder teneinde het besluitvormingsproces dat is voorzien in die artikelen vervolgens te wijzigen. De tweede alinea bevat een omschrijving van het begrip «Interne Markt». Deze voorziet in een ruimte zonder de binnengrenzen als belemmeringen voor een vrij verkeer van personen, diensten en kapitaal. Bij dit veelomvattend concept wordt echter gesteld dat de waarborgen die de Akte in deze beoogt aan te brengen het vrije verkeer van personen, goederen, diensten en kapitaal betreffen, als bedoeld in het EEG-Verdrag, dat wil zeggen daarbij uiteraard voortbouwend op hetgeen terzake reeds tot stand werd gebracht. Met betrekking tot het personenverkeer wordt in een in de Slotakte opgenomen Verklaring aangegeven dat de bestrijding van terrorisme, misdaad, drugshandel en illegale handel in kunstvoorwerpen en antiquiteiten mede een zaak van Europese samenwerking is.

1 1

Artikelen 14 en 15

Artikel 14 voorziet uitdrukkelijk in een interim-rapportage met betrekking tot de voltooiing van de Interne Markt ten behoeve van een eventuele herordening van werkzaamheden. Zulks in het bijzonder teneinde een billijke verdeling van lasten, die uit de harmonisatie voor diverse lidstaten voortvloeien, te garanderen. Het betreft hier derhalve het treffen van passende maatregelen met betrekking tot de eindfase uiteraard met inachtneming van het gestelde in artikel 19. Ook artikel 15 heeft betrekking op de lasten welke deze harmonisatie-activiteit kan hebben voor zekere lidstaten, en voorziet uitdrukkelijk in de mogelijkheid van gedifferentieerde wetgeving welke de lidstaten tijdelijk kan worden toegestaan, mits zij de werking van de Gemeenschappelijke Markt zo min mogelijk verstoren. De Intergouvernementale Conferentie achtte het aangewezen deze differentiatiemogelijkheden op te nemen teneinde aanzienlijke vertraging in het proces van regelgeving met betrekking tot de Interne Markt te voorkomen.

Artikelen 16, 17 en 18

Artikel 16 voorziet in een verruiming van meerderheidsbesluitvorming in een aantal artikelen van het EEG-Verdrag dat raakt aan het terrein van de Interne Markt. Zulks betreft autonome wijzigingen van het douanetarief (artikel 28), beroepsuitoefening (artikel 57, lid 2), verrichten van diensten (artikel 59, lid 2), kapitaalverkeer (artikel 70), en zee-en luchtvaart (artikel 84). Voor wat betreft de besluitvorming omtrent beroepsuitoefening voorziet artikel 16, tweede lid, in een uitzondering waarbij een wijziging van de in de wetgeving neergelegde beginselen betreffende de regeling van beroepen voor wat betreft opleiding en voorwaarden voor toegang van natuurlijke personen in één der lidstaten besluitvorming bij unanimiteit noodzakelijk kan maken. De formulering van deze uitzondering is dusdanig dat het inroepen daarvan in hoge mate aan de discretie van de lidstaat, die haar zou kunnen inroepen, wordt overgelaten. Geschiedt zulks niet dan vindt meerderheidsbesluitvorming plaats. Aanleiding tot deze uitzondering vormde de in verschillende lidstaten bestaande wetgeving van vaak zeer oude datum die verworvenheden van lokale autoriteiten of beroepsgroepen belichaamde. Op dit ogenblik kan niet worden ingeschat in welke mate de lidstaten zich zullen willen beroepen op deze uitzondering bij de besluitvorming ten aanzien van de vrije vestiging van beroepsbeoefenaren. De in artikel 77 genoemde wijziging van artikel 99 van het EEG-Verdrag voorziet niet in een wijziging van de besluitvormingsregel. Meerderheidsbesluitvorming op dit belangrijke terrein wordt uitdrukkelijk uitgesloten in artikel 100A, tweede lid, nieuw. Deze blijft plaatsvinden volgens het bestaande artikel 100, dit is bij unanimiteit. De verbetering die de nieuwe tekst van dit artikel biedt, is gelegen in de duidelijke verplichting welke de Verdragsluitende Partijen daarin aangaan om vóór 1992 tot harmonisering van de wetgeving ten aanzien van indirecte belasting over te gaan, voor zover deze noodzakelijk is voor de instelling en werking van de Interne Markt. Het «oude» artikel legde niet meer dan een onderzoekverplichting op aan de Commissie, waarbij de woorden «in het belang van de Gemeenschappelijke Markt» een ruime discretie in de beoordeling verschaften welke evenzeer in minimalistische als in maximalistische zin zou kunnen worden benut. De besluitvorming op dit belangrijke terrein blijft afhankelijk van het bereiken van unanimiteit. In artikel /tfwordt vervolgens het belangrijke algemene harmonisatie-artikel 100 aangevuld met het oog op de voltooiing van de Interne Markt.

1 2

In het eerste lid van het nieuwe artikel 100A wordt het algemene uitgangspunt van besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid gesteld. In de leden 2 tot en met 5 worden vervolgens uitzonderingen, vrijwaringen en garanties omschreven. Het derde lid stelt een hoog beschermingsniveau als algemeen gemeenschapsoogmerk waaraan de harmonisatievoorstellen van de Commissie dienen te voldoen. Het vierde lid biedt de procedure waarmede de rechtmatigheid van de invoering of van het voortbestaan van strengere of meer adequate nationale bepalingen ten aanzien van de door de geharmoniseerde voorschriften bestreken materie dient te worden getoetst. Opgemerkt moge hier nog worden dat de uitbreiding van meerderheidsbesluitvorming zoals door de Intergouvernementele Conferentie geformuleerd in artikel 100A, eerste lid, uitsluitend kon worden overeengekomen tegenover inwilliging van de wens van een aantal lidstaten dat de mogelijkheid tot het inroepen van artikel 36 van het EEG-Verdrag of van de bescherming van het arbeidsmilieu of milieu zou worden gehandhaafd en bevestigd ook bij totstandkoming van de harmonisatie. Het vijfde lid van het artikel demonstreert deze bedoeling van Verdragsluitende Partijen. In de praktijk zal door de Commissie en door het Hof van Justitie ertoe dienen te worden bijgedragen dat de Akte wordt toegepast op een wijze die enerzijds beantwoordt aan hetgeen de opstellers voor ogen stond en anderzijds zo nauw mogelijk aansluit bij de materiële werkingssfeer van de bestaande Verdragen. Met het in het derde lid gehanteerde begrip «veiligheid» wordt bedoeld de fysieke veiligheid of zekerheid van personen. Fiscale bepalingen, bepalingen inzake het vrije verkeer van personen en bepalingen betreffende rechten en belangen van werknemers vallen uitdrukkelijk niet onder deze aanvulling; zij blijven vallen onder de bestaande artikelen die besluitvorming bij unanimiteit voorzien; In het vierde lid wordt de lidstaten de bevoegdheid gelaten om nationale bepalingen toe te passen voorzover deze gerechtvaardigd zijn op de terreinen genoemd in artikel 36 EEG-Verdrag of voorzover zij betrekking hebben op de bescherming van het arbeidsmilieu of milieu (zie ook artikel 118A, lid 3 (nieuw) er\( artikel 130T(nieuw). Deze nationale bepalingen dienen bevestiging te ontvangen van de Commissie en kunnen door de Commissie en de lidstaten aan het Hof worden voorgelegd. Met betrekking tot het arbeidsmilieu speelt hier de interpretatieproblematiek omschreven bij de artikelen 21 en 22. Het vijfde lid bepaalt daarenboven dat zonodig in de harmonisatiemaatregelen uitdrukkelijk vrijwaringsclausules worden opgenomen waarin één of meer van de in artikel 36 vermelde vrijwaringsmogelijkheden worden vermeld.

Artikel 19

Onderhavig artikel ziet naar de slotfase in de voltooiing van de Interne Markt. Voor wat betreft de opruiming van de in 1992 nog resterende belemmeringen wordt de Raad aan de hand van een inventarisatie door de Commissie dan voor de keuze gesteld tussen harmonisatie of mogelijke wederzijdse erkenning (zie ook ad artikel 14).

  • - 
    Monetaire capaciteit

Artikel 20

De Intergouvernementele Conferentie was van oordeel dat het Europese Monetaire Stelsel (EMS), dat tot dusver voor een belangrijk gedeelte op basis van artikel 235 van het EEG-Verdrag is ontwikkeld, een eigen plaats in het Verdrag verdiende. Hiertoe werd een nieuw hoofdstuk ontworpen

dat uit één artikel bestaat, ondergebracht in een afzonderlijke Titel II van het EEG-Verdrag. In het eerste lid van dit nieuwe artikel 102A wordt voortgang terzake geplaatst in het kader van de verdere ontwikkeling van de convergentie van het economisch en monetair beleid, waarbij met inachtneming van de bestaande bevoegdheden rekening zal worden gehouden met de ervaringen opgedaan in het kader van het EMS en bij de ontwikkeling van de ECU. De beleidsdoelstellingen omschreven in dit artikel dienen te worden gelezen tegen de achtergrond van de reeds bestaande samenwerking op dit terrein waarnaar verwezen wordt in de laatste twee alinea's van de preambule. In het lichaam van het Verdrag is nu voor het eerst een directe verwijzing naar de economische en monetaire unie opgenomen waarmee eerdere politieke verklaringen terzake in het Verdrag zijn geconsolideerd. Aangezien verdere ontwikkelingen op het terrein van de economische en monetaire samenwerking op zeker moment zullen leiden tot de overdracht van fundamentele bevoegdheden, in het bijzonder op het terrein van het begrotingsbeleid en van de monetaire politiek van de lidstaten aan de Instellingen van de Gemeenschappen, heeft de Conferentie dit door een expliciete verwijzing naar artikel 236 van het EEG-Verdrag willen onderstrepen. Tevens werd in dit artikel zeker gesteld dat, anders dan in artikel 236 wordt voorzien, het advies van het Monetair Comité en het Comité van Presidenten van de Centrale Banken evenzeer vereist is als het advies van de Commissie.

  • - 
    Sociale Politiek

Artikelen 21 en 22

De artikelen betreffende de Sociale politiek van het EEG-Verdrag worden aangevuld met een nieuw artikel 118a waarin de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen richtlijnen kan opstellen aangaande de verbetering van het arbeidsmilieu. Hiertoe worden mini-mumvoorschriften vastgesteld, die echter de oprichting en ontwikkeling van kleine en middelgrote ondernemingen niet mogen hinderen. Strengere nationale voorschriften blijven mogelijk (artikel 21). Het compromiskarakter van deze verdragswijziging heeft er nu toe geleid dat met betrekking tot een gedeelte van de Sociale politiek de unanimiteitseis in de besluitvorming uitdrukkelijk gehandhaafd wordt (op grond van artikel 100a, lid 2: bepalingen met betrekking tot «de rechten en belangen van werknemers», terwijl ten aanzien van een ander deel, te weten «het arbeidsmilieu» meerderheidsbesluitvorming mogelijk wordt. De scheidslijn tussen beide begrippen is evenwel niet geheel duidelijk, zodat nog afgewacht dient te worden of meerderheidsbesluitgeving onder dit artikel inderdaad zal worden toegepast. Tevens wordt in dit hoofdstuk thans de wenselijkheid bevestigd van een ontwikkeling van de samenwerking tussen sociale partners op Europees niveau, waardoor ook dit onderwerp thans als Gemeenschapsaangelegenheid in het EEG-Verdrag is opgenomen

(artikel22).

  • - 
    Economische en sociale samenhang

Artikel 23

De onderhavige nieuwe artikelenreeks is ondergebracht in een nieuwe Titel van het Derde Deel van het EEG-Verdrag. Deze artikelen beogen hun uitwerking te hebben bij de tenuitvoerlegging van het Tweede en Derde Deel, respectievelijk handelend over: de Grondslagen van de Gemeenschap en het Beleid van de Gemeenschap. In het onderhavige artikel wordt bij wijze van inleiding de harmonische ontwikkeling van de Gemeenschap als algemeen oogmerk gesteld (zie ook artikel 2 van het EEG-Verdrag).

Daarbij dient te worden gestreefd naar een verkleining van de economische verschillen tussen de regio's (artikel 130A, nieuw). Het instrumentarium van de Gemeenschap wordt aangewezen in artikel 130B, nieuw. In dit artikel is duidelijk vastgelegd dat de lidstaten primair hun economisch beleid zodanig inrichten dat de economische achterstand wordt ingelopen, daarbij ondersteund door de activiteiten van de verschillende in de artikelen genoemde structuurfondsen en bestaande financiële instrumenten van de Gemeenschap en door het aan de interventies van deze instrumenten ten grondslag liggende gemeenschappelijke beleid. Het werd hiertoe nuttig geacht het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling thans in het Verdrag te noemen (artikel 130C, nieuw) en actie voor te schrijven ter bevordering van coördinatie tussen en verhoging van effectiviteit van de diverse fondsen (artikel 130D, nieuw). Die besluitvorming in het kader van het Regionaal Fonds zal bij gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming dienen te geschieden (artikel 130D, nieuw).

  • - 
    Onderzoek en technologische ontwikkeling

Met artikel 24 wordt een nieuwe Titel VI in het Derde Deel van het EEG-Verdrag ingevoegd met betrekking tot onderzoek en technologische ontwikkeling. In het nieuwe artikel 130Fwordt het oogmerk van het beleid omschreven en worden de middelen aangeduid welke goeddeels bestaan uit een op de bevordering van de technoligie gericht gebruik van bestaande beleidsvormen. Artikel 130G stelt in het licht het aanvullende karkater van de Gemeenschapsacties op het terrein van onderzoek en technologie. Het coördinatievoorschrift van artikel 130H is dan ook uitsluitend tot de lidstaten gericht. De bedoeling van de Verdragsluitende Partijen is de coördinatie als hoofdactiviteit van de Gemeenschap te stellen. Het eigen onderzoeksprogramma van de Gemeenschap is in beginsel een secundaire en aanvullende activiteit. Zulks verhindert niet dat deze Gemeenschapsactiviteit ruim wordt uitgewerkt in een aantal artikelen (artikelen 130 I t/m 130Q). Bij de formulering van de opzet van deze onderzoeksactiviteit van de Gemeenschap heeft de ervaring, opgedaan met de twee FAST (= Forecasting and Assessment in the field of Science and Technologyjprogramma's een rol gespeeld. In artikel 1301 wordt de methodiek van de actie omschreven: de acties worden alle in vijfjaren programma's opgenomen, welke mede de financiële deelname van de Gemeenschap regelen. De kaderprogramma's kennen dan weer specifieke programma's voor iedere actie. De activiteiten onder de meerjaren programma's kunnen ook leiden tot aanvullende programma's waaraan slechts door bepaalde lidstaten wordt deelgenomen. Medefinanciering van deze aanvullende programma's door de Gemeenschap is mogelijk. De Gemeenschap op zich kan, ook in het kader van het meerjarenprogramma, deelnemen in nationale programma's (artikel 130M). Artikel 130N duidt vervolgens aan dat de Gemeenschap op dit actieterrein ook externe bevoegdheden bezit, waaronder verdragsluitende. Blijkens de verwijzing naar artikel 228 is de Commissie hiertoe als onderhandelaar van de kant van de Gemeenschap aangewezen. Artikel 130 O geeft de mogelijkheid dat de Gemeenschap afzonderlijke rechtspersonen of structuren in het leven roept voor de uitvoering van onderzoekprogramma's. Voor wat betreft de besluitvorming op dit terrein besluit de Raad bij unanimiteit waar het betreft de vaststelling van de vijfjarenprogramma's of de wijziging daarvan, alsmede wanneer de Gemeenschap bovengenoemde afzonderlijke rechtspersonen of structuren in het leven roept. Over alle andere besluiten, zoals die ter vaststelling van specifieke of aanvullende programma's, wordt besloten met gekwalificeerde meerderheid. In deze programma's wordt overigens mede de (mate van) Gemeenschapsfinanciering steeds vastgelegd.

  • - 
    Milieu

Artikel 25

Ook de nieuwe Titel Milieu vindt zijn plaats achter in het Derde Deel van het EEG-Verdrag. De nieuwe artikelenreeks vangt aan met het oogmerk het Milieubeleid van de Gemeenschap te omschrijven, te weten: het behoud, de bescherming en de verbetering van de kwaliteit van het milieu, de bescherming van de gezondheid en het behoedzaam gebruik van natuurlijke hulpbronnen (artikel 130R). Vervolgens worden enige beginselen van dit beleid geboekstaafd en wordt een aantal omstandigheden aangegeven, waarmede bij het formuleren van dit Gemeenschapsbeleid rekening dient te worden gehouden. Deze laatste zijn deels van concrete aard en zien deels naar een weging van diverse beleidsvormen. Een verdere beperking van dit Gemeenschapsbeleid wordt voorts aangebracht door in artikel 130R, vierde lid, het subsidiariteitsbeginsel uitdrukkelijk te introduceren. Uitgegaan wordt van het blijven bestaan van een nationale bevoegdheid van de lidstaat, tenzij desbetreffende milieuaangelegenheid beter op Gemeenschapsniveau kan worden verwezenlijkt. Dezelfde zorg voor de handhaving van nationale bevoegdheden spreekt uit het vijfde lid, waar naast de erkenning van de bevoegdheid van de Gemeenschap om op extern vlak op te treden waar het haar eigen activiteit betreft, uitdrukkelijk de bevoegdheid van de lidstaten wordt vermeld in de gevallen waar het hun eigen nationale bevoegdheid betreft. Besluitvorming ten aanzien van deze materie geschiedt bij eenparigheid van stemmen, waarbij in dat besluit terreinen van meerderheidsbesluitvorming kunnen worden aangewezen (artikel 130S). Zulks duidt althans de intentie van de Intergouvernementele Conferentie aan dat uiteindelijk ook op dit gebied meer meerderheidsbesluitvorming plaatsvindt. Tot slot wordt gesteld dat strengere nationale voorschriften mogen worden gehandhaafd of getroffen voorzover verenigbaar met de verdragen (artikel

I30T).

  • - 
    Algemene bepalingen

In artikel 29 van de Akte wordt terwille van de concordantie met het hoofdstuk aangaande Onderzoek en technologische ontwikkeling wijziging gebracht in een besluit genomen onder het Euratomverdrag, waar het gaat over de besluitvorming met betrekking tot de bijdrage behoevens onderzoekprojecten onder het Euratomverdrag. Ook hiervoor wordt aldus thans meerderheidsbesluitvorming voorzien. De artikelen 28, 31 en 32 werden geschreven teneinde het juridisch effect van de onderhavige Akte ten opzichte van de bestaande EG-verdragen en toetredingsverdragen te omlijnen. Met de artikelen 28 en 32 wordt beoogd genoemde verdragen, en al hetgeen daaronder tot stand werd gebracht, onaangetast te laten voorzover niet uitdrukkelijk gewijzigd, herzien of aangevuld door middel van de onderhavige Akte. Met artikel 31 wordt uitdrukkelijk bedoeld dat het Hof van Justitie alleen bevoegdheden heeft met betrekking tot bestaande EG-verdragen maar niet ten aanzien van de Europese Politieke Samenwerking.

  • - 
    Europese Politieke Samenwerking

Artikel 30, lid 1

(juncto Verklaring van de Hoge Verdragsluitende Partijen inzake Titel III van de Europese Akte en Verklaring van de Regering van het Koninkrijk Denemarken inzake de Europese Politieke Samenwerking).

Het eerste lid van het EPS-artikel omschrijft de doelstelling van de Europese Politieke Samenwerking als het streven om «gemeenschappelijk een Europees buitenlands beleid te formuleren en te voeren». Voor het eerst is hierbij sprake van het concept van «een Europees buitenlands beleid». De gebruikte formulering van het doel onderstreept de politieke wil en vastberadenheid om de Europese Politieke Samenwerking vanuit zijn huidige stand verder te ontwikkelen. Twee elementen komen daarbij naar voren die in het tweede lid nader worden uitgewerkt: het formuleren van een beleid, dat wil zeggen het niet alleen ad hoc en door omstandigheden gedwongen bepalen van standpunten, doch tevens het systematisch uitwerken van gemeenschappelijke uitgangspunten (zie: lid 2c, tweede zin); daarnaast het voeren van een beleid, dat wil zeggen dat de uitwerking van standpunten niet mag blijven steken in een theoretische exercitie, doch dat het gemeenschappelijk geformuleerde beleid waar mogelijk uitgedragen en gerealiseerd dient te worden (zie: lid 2a (gemeenschappelijk optreden), lid 2c, derde zin, lid 7, en ook impliciet in lid 8). Het eerste lid geeft door middel van de woorden «leden van de Europese Gemeenschappen», aan dat slechts de leden van de Gemeenschappen aan de EPS kunnen deelnemen. Deze exclusiviteit vormde voor Denemarken in twee richtingen een probleem: enerzijds, zouden niet ook andere landen die de doelstellingen van de EPS deelden daaraan kunnen deelnemen (bijv. Noorwegen); anderzijds, betekende het verdragsmatig aangaan van een samenwerkingsverband op het terrein van buitenlands beleid geen uitsluitingsgrond voor andere samenwerkingsverbanden op hetzelfde terrein (zoals de Noordse samenwerking). Hoewel deelname van andere landen aan de EPS niet geaccepteerd kon worden vanwege de in Titel III expliciet tot uitdrukking gebrachte samenhang tussen EG en EPS-beleid, is een additionele verklaring opgenomen waarin partijen zich open opstellen tegenover andere Europese naties die dezelfde idealen en doeleinden delen, met name de lidstaten van de Raad van Europa, alsmede andere landen waarmee zij vriendschappelijke betrekkingen onderhouden en nauw samenwerken. De tekst van deze verklaring is ontleend aan het document van 14 december 1973 inzake de Europese identiteit. Denemarken heeft bovendien aan de Akte een eenzijdige verklaring gehecht waarin wordt gesteld dat de sluiting van Artikel III geen afbreuk doet aan de Deense deelname aan de Noordse samenwerking. In dit verband kan tevens worden gewezen op artikel 30, achtste lid.

Artikel 30, lid 2

Deze bepaling beschrijft de middelen waarmee het in het eerste lid gestelde doel dient te worden bereikt, uitgaande van het bestaan van een nationaal buitenlands beleid van de individuele lidstaten. In essentie zijn het de verplichting tot raadpleging vooraf, het ontwikkelen en innemen van gemeenschappelijke posities en het ondernemen van gemeenschappelijke actie. Het grootste deel van de formuleringen is ontleend aan eerder overeengekomen teksten. Het actieterrein van de EPS wordt omschreven als «ieder vraagstuk van buitenlands beleid dat van algemeen belang is». Dit is iets ruimer dan de formulering van het Rapport van Londen (belangrijke vraagstukken van buitenlands beleid die voor de Tien als geheel van belang zijn). De uitgangspunten van de EPS zijn enerzijds de realiteit van het bestaan van nationaal buitenlands beleid en nationaal optreden, doch anderzijds de noodzaak om gemeenschappelijk tot een Europees buitenlands beleid en gemeenschappelijk optreden te komen. Het streven om dat laatste te bereiken heeft drie aspecten: a. het is gericht op ad hoc standpuntbepalingen naar aanleiding van bepaalde buitenlandse politieke gebeurtenissen;

1 7

  • - 
    het is gericht op het uitwerken van uitgangspunten voor meer algemene vraagstukken en conflictsituaties in de wereld; c. in beide gevallen dient de mogelijkheid bezien te worden of en zo ja hoe de Twaalf handelend kunnen optreden. De essentie van het tweede lid, en in zekere zin van het gehele artikel 30, is de plicht tot consultatie vooraf alvorens definitieve standpunten worden ingenomen en, a fortiori, actie wordt ondernomen. Deze bepaling komt reeds voor in het rapport van Kopenhagen (1973), zij het dat de verplichting versterkt is door weglating van de bepaling dat een en ander dient te geschieden «als algemene regel». Nationaal beleid blijft mogelijk; andere partners dienen daarmee rekening te houden (lid 2c, eerste zin, en lid 2d). Tegelijkertijd dient echter de betrokken partner het belang van een nationaal standpunt af te wegen tegen het belang van een gemeenschappelijk standpunt. Het tweede lid, letter d, drukt het belang uit te vermijden dat de partners bij onderlinge verschillen de doeltreffendheid van hun gezamenlijk optreden ondermijnen. Als eenmaal een gemeenschappelijk standpunt is bepaald, dient dit tot uitgangspunt (referentiepunt) genomen te worden bij het innemen van nationale standpunten.

Artikel 30, lid 3

Deze bepaling beschrijft in hoofdlijnen het functioneren van de EPS en wordt nader uitgewerkt in artikel 30, tiende lid. In artikel 30, derde lid, letters a en b, wordt de feitelijk bestaande toestand beschreven inclusief het volledig betrekken -op alle niveaus -van de Commissie bij de werkzaamheden in het kader van de Europese Politieke Samenwerking. De Ministers van Buitenlandse Zaken belichamen in hun persoon reeds de verbinding tussen EG-Raadskader en EPS. Gelet op deze omstandigheid vormt de aanwezigheid van de Commissie een vanzelfsprekend complement in deze verbinding. Zulks garandeert dat de Gemeenschap tijdig passende acties kan ondernemen die in het kader van het EPS vanuit het oogpunt van de buitenlandse politiek wenselijk worden geacht. Hoewel het principe van aparte ministeriële bijeenkomsten in het kader van de EPS gehandhaafd blijft, kunnen de ministers ook bij andere ontmoetingen EPS-onderwerpen bespreken. Deze besprekingen vinden dan wel buiten het formele kader van de Raad van de EG plaats. De formulering van artikel 30, derde lid, letter c, is terug te voeren op een aanbeveling in het Doogerapport met betrekking tot het bereiken van consensus, zonder evenwel een meerderheidsregiem in te voeren. De bepaling geeft weer hoe de Europese Politieke Samenwerking in de praktijk opereert. Er wordt overeenstemming nagestreefd op basis van concensus; er wordt onderhandeld totdat een voor alle partners aanvaardbaar compromis wordt bereikt. Het artikel doet een beroep op (wisselende) kleine minderheden de overeenstemming tussen de Twaalf niet te blokkeren, dat wil zeggen zich onder omstandigheden neer te leggen bij een beslissing die voor de overgrote meerderheid aanvaardbaar is.

Artikel 30, lid 4

Hierin worden de twee beginselen vastgelegd die de grondslag vormen voor de relatie van de Europese Politieke Samenwerking met het Europees Parlement, te weten informatieverschaffing aan het Parlement en het rekening houden met de inzichten van het Parlement. De verantwoordelijkheid voor de uitvoering hiervan ligt bij het Voorzitterschap. Enkele uitvoeringsbepalingen zijn neergelegd in het ministeriële besluit van 28 februari 1986.

Artikel 30, lid 5

In deze bepaling is het uitgangspunt neergelegd, dat het buitenlandse beleid van de Europese Gemeenschappen en het beleid in het kader van de EPS met elkaar consistent moeten zijn. Vele vraagstukken van buitenlands beleid hebben aspecten die in beide fora aan de orde komen. Het is van groot belang dat er op wordt toegezien dat de behandeling van de onderscheiden aspecten op elkaar wordt afgestemd. Het werd dan ook noodzakelijk geacht de reeds in het rapport van Kopenhagen voorkomende bepaling te versterken dat de organen van de EPS bij de uitvoering van hun activiteiten «rekening moeten houden» met de gevolgen van het EG-beleid op het terrein van de buitenlandse politiek. De eerste verantwoordelijkheid om toe te zien op de samenhang van EG-en ESP-beleid wordt gelegd bij het Voorzitterschap en de commissie, elk overeenkomstig hun bevoegdheden.

Artikel 30, lid 6

Hierin worden de mogelijkheden en grenzen aangegeven waarbinnen op vruchtbare wijze kan worden samengewerkt op het gebied van de vraagstukken van de Europese veiligheid. Na de constatering onder letter a dat hechtere samenwerking op essentiële wijze kan bijdragen tot de ontwikkeling van een identiteit van Europa inzake het buitenlands beleid, committeren de Partijen zich hun standpunten over de politieke en economische aspecten van de veiligheid meer te coördineren. De formulering sluit aan bij de Plechtige Verklaring van Stuttgart van 19 juni 1983 over de Europese Unie. Het in artikel 30, zesde lid, letter b, gestelde betreft de voor de veiligheid noodzakelijke technologische en industriële omstandigheden. Met de bevoegde instellingen en organen wordt voornamelijk gedoeld op de communautaire instellingen vanuit het meer algemeen gerichte Europese technologische en industriële beleid. In artikel 30, zesde lid, letter c, wordt geregeld dat tussen bepaalde partijen een hechtere samenwerking op het gebied van de veiligheid kan bestaan in het kader van WEU en NAVO. Deze nauwere samenwerking kan de in de EPS aan de orde komende economische en politieke aspecten van de veiligheid betreffen, doch uiteraard ook andere aspecten, zoals de militaire.

Artikel 30, lid 7

Het zevende lid betreft het gedrag van de Partijen in internationale instellingen en bij internationale conferenties en vormt als zodanig een aanvulling op het bepaalde in het tweede lid, letter c, derde zin. Artikel 30, zevende lid, letter a, is gebaseerd op een bepaling uit het rapport van Kopenhagen. Het beperkt zich tot onderwerpen die onder Titel III van de Akte vallen; hiermee zijn bijvoorbeeld internationale instellingen of conferenties op menetair of economisch gebied van de werkingssfeer van dit artikel uitgesloten. In artikel 30, zevende lid, letter b, wordt aangegeven dat ook als niet alle partijen vertegenwoordigd zijn in of deelnemen aan bepaalde internationale instellingen of conferenties, met de in de EPS overeengekomen standpunten rekening moet worden gehouden. Het laat de mogelijkheid open dat bij gelegenheid van een zodanige bijeenkomst of conferentie alsnog in het kader een gezamenlijk standpunt wordt ontwikkeld.

Artikel 30, lid 8

Artikel 30, achtste lid, behandelt de betrekkingen met derde landen en regionale organisaties. In de laatste jaren is de belangstelling van derde landen voor de EPS aanmerkelijk toegenomen. In het rapport van Londen

wordt hieraan reeds een passage gewijd. Momenteel onderhouden de Verdragsluitende Partijen met een reeks van derde landen en regionale groeperingen een politieke dialoog. Deze dialogen kunnen in verschillende vormen plaatsvinden (alle Verdragsluitende Partijen, de Troika of alleen het Voorzitterschap) en op verschillende niveaus (ministerieel of ambtelijk). Deze dialogen kunnen een regelmatig weerkerend, maar ook een ad hoekarakter hebben. Zij beogen enerzijds het coherente optreden van de EPS naar buiten te onderstrepen en anderzijds een consultatiemechanisme te bieden met landen of landengroeperingen die in de internationale politiek een voor de EPS belangrijke rol spelen.

Artikel 30, lid 9

Dit artikel reflecteert de wil om vanuit de bestaande praktijk de samenwerking te intensiveren tussen de vertegenwoordigingen van de Verdragsluitende Partijen in derde landen en bij internationale organisaties. Men dient hierbij te denken aan samenwerking zowel op beleidsterreinen (uitwisseling gegevens, gezamenlijke démarches) als op praktische gebieden (levensomstandigheden, wederzijdse bijstand). De samenwerkingsterreinen zijn nader uitgewerkt in het ministerieel besluit van 28 februari 1 986.

Artikel 30, lid 10, juncto verklaring over artikel 30, lid 10, sub g Dit artikel bevat de hoofdpunten van de structuur en de organisatie van de EPS. Het betreft hoofdzakelijk bestaande arrangementen. Nieuw in de structuur van de EPS is een vast secretariaat van beperkte omvang in Brussel, dat het Voorzitterschap bij de uitoefening van zijn taken zal bijstaan. De bepalingen omtrent de vestigingsplaats van het secretariaat doen geen afbreuk aan de bestaande afspraken over de zetelkwestie. De initiërende en leidende rol van het Voorzitterschap blijft onaangetast. De rol van het secretariaat is beperkt tot assistentie van het Voorzitterschap en kan derhalve niet worden vergeleken met die van secretariaten van internationale organisaties als VN of NAVO. Niettemin zullen van het secretariaat impulsen kunnen uitgaan om de politieke samenwerking te versterken. De activiteiten zullen zich immers niet beperken tot organisatorische zaken, doch tevens betrekking hebben op het gemeenschappelijk te voeren beleid. Het secretariaat dient voorts de continuïteit van de werkzaamheden onder wisselende Voorzitterschappen te verzekeren en toe te zien op de uitvoering van de besluiten. De aanwezigheid van een secretariaat in Brussel zal de coördinatie met de werkzaamheden in het kader van de EG positief kunnen beïnvloeden. Een aantal bepalingen ten aanzien van het secretariaat is vastgelegd in het ministeriële besluit van 28 februari 1986.

Artikel 30, lid 11

Er wordt van uitgegaan dat het vaste secretariaat van de EPS, evenals nu gebruikelijk is bij het steeds met het Voorzitterschap van zetel wisselende Troikasecretariaat, bemand zal worden met diplomaten die tijdelijk door hun Ministeries van Buitenlandse Zaken aan het secretariaat worden gedetacheerd.

Artikel 30, lid 12

De in dit artikel opgenomen verplichting om na vijf jaar na de inwerkingtreding aan een herziening te onderwerpen is ingegeven door het feit dat Titel III geen verstarrende werking mag hebben op de groei en ontwikkeling van de Europese Politieke Samenwerking.

De minister van Buitenlandse Zaken, H. van den Broek De staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, P. R. H. M. van der Linden De minister van Economische zaken, R. W. de Korte

De minister van Financiën, H. O. C. R. Ruding De minister van Landbouw en Visserij, G. J. M. Braks

De minister van Verkeer en Waterstaat, N. Smit-Kroes De ministervan Onderwijs en Wetenschappen, W. J. Deetman

De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, J. de Koning De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, a.i., N. Smit-Kroes De minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, L. C. Brinkman De minister van Justitie, F. Korthals Altes