Memorie van toelichting - Regelen betreffende het garanderen van werk aan jongeren (Jeugdwerkgarantiewet) - Hoofdinhoud

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING

Inhoudsopgave

• - 

  Inleiding

• - 

  Voorgeschiedenis

• - 

  Relatie met het arbeidsvoorzieningenbeleid

• - 

  Doelgroep 4.1 Ontwikkeling van de jeugdwerkloosheid 42 De omvang van de doelgroep van het JWG 43 Het begrip jongere

• - 

  De organisatie van de uitvoering 5.1 Inleiding 52 De gemeente en de JWG organisatie 53 Taken van de JWG organisatie 54 De rol van het arbeidsbureau

• - 

  Da garantieplaatsen 6.1 Algemeen 6.2 Aard van de plaatsen 63 Additionaliteit 64 De collectieve sector

• - 

  Scholing

• - 

  Verhoudingen tussen partijen 8.1 Algemeen 8.2 De plaatsingsovereenkomst 8.3 De dienstbetrekking 84 Het einde van de dienstbetrekking 8.5 De plaatsing 86 Arbeidsduur en beloning 87 Rechtsbescherming

Blz. 3

12 12 15 16

19 19 21 22 24

26 26 26 27 28

32 32 33 34 35 36 37 39

914871F ISSN0921737 ISDU uitgevenj '

s Gravenhage 1989

• - 

  Sociale zekerheid

• - 

  Invoering

• - 

  Emancipatie-aspecten

• - 

  Budgettaire gevolgen JWG

• - 

  Informatievoorziening

• - 

  Dereguleringsaspecten

ALGEMEEN DEEL

• - 

  Inleiding

Werkloosheid is -het kabinet is daarvan nu niet minder dan aan het begin van deze kabinetsperiode overtuigd -een maatschappelijk kwaad, dat met alle daarvoor in aanmerking komende middelen moet worden bestreden. Het Jeugdwerkgarantieplan (JWG), dat reeds in het regeerakkoord werd aangekondigd en dat in dit wetsvoorstel wordt uitgewerkt, is één van die middelen. Een middel met een geheel eigen en -voor Nederland -nieuw karakter. Over het algemeen wil iemand die werkloos is een vaste baan, veelal voor de volledige werkweek. Het kabinetsbeleid is gericht op het scheppen van een situatie, waarin het aanbod van vaste banen zo snel mogelijk wordt opgevoerd. Het JWG leidt niet onmiddellijk tot plaatsing van jongere werklozen in vaste banen gedurende de volledige werkweek. Garantiebanen zijn tijdelijke deeltijdbanen. Structureel leidt het JWG tot additionele werkgelegenheid voor jeugdigen in de collectieve sector. Dat is echter niet het hoofddoel. Hoofddoel is het vergroten van de kansen van werkloze jongeren op het verkrijgen van een vaste plaats op de arbeidsmarkt door hen werkervaring te laten opdoen. Tegelijkertijd zal zo veel als mogelijk en nuttig is, moeten worden gezorgd voor verbetering van de beroepskwalificaties door scholing en opleiding. Korter gezegd: doel van het JWG is doorstroming. Doorstroming naar een plaats op de reguliere arbeidsmarkt, hetzij in de collectieve sector, hetzij in de marktsector, in de vorm van bijvoorbeeld een leerarbeidsplaats, of van een gewone arbeidsplaats. Zou in de praktijk blijken, dat het voorliggende wetsvoorstel de doorstromingskansen van jongeren niet in beduidende mate bevordert, dan zou het als mislukt moeten worden beschouwd. Uit het feit dat ik dit voorstel indien blijkt al, dat ik een dergelijke mislukking niet voorzie. Het welslagen van het plan heb ik echter hoogstens voor een deel in eigen hand. Wat de doorstroming betreft hangt veel af van de inspanningen van sociale partners. In het rapport «Jongeren en doorstroming op de arbeidsmarkt» van een werkgroep van de Stichting van de Arbeid en vertegenwoordigers van de overheid, vastgesteld op 27 november 1987, wordt zeer in het algemeen (de meer specifieke opmerkingen van de werkgroep komen in hoofdstuk 3 en de daaropvolgende hoofdstukken aan de orde) vastgesteld, dat het idee van een werkgarantie aan alle 16-20 jarigen, die langer dan een half jaar werkloos zijn, sympathie en ondersteuning verdient. De werkgroep constateert voorts, dat het van groot belang is voor alle partijen om te bevorderen, dat een optimale doorstroming wordt gerealiseerd. Men is van oordeel dat afspraken over voortgezette en waar nodig extra plaatsingsinspanningen in de rede liggen in het kader van een herbevestiging van de afspraken in de Stichting van de Arbeid 1984-1986 ten aanzien van de jeugdwerkloosheid. In het verlengde daarvan wordt een oproep aan CAO-partners gedaan om speciale aandacht te geven aan het opnemen van jongeren uit het JWG. Ik vat deze uitspraken vooral op als uiting van een positieve houding van sociale partners ten opzichte van de grondgedachte van het JWG. !k ben voornemens de follow-up nauwlettend te volgen en daarover met sociale partners in gesprek te blijven. Voor het welslagen van het Jeugdwerkgarantieplan is het kabinet ook in hoge mate aangewezen op de inspanningen van de gemeenten. Ik ben mij er van bewust, dat in dit wetsvoorstel op de gemeenten een zwaar beroep wordt gedaan. Ik weet echter -uit contacten met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, die nauw bij de voorbereiding van het JWG betrokken is geweest en ook door de geestdrift, waarmee van gemeentelijke zijde is gereageerd op de mogelijkheden, die de Tijdelijke voorziening (gemeentelijke werkgelegenheidsinitiatieven voor jongeren) thans biedt -dat in gemeentelijke kring grote betrokkenheid bestaat bij de problematiek van de werkloosheid in het algemeen en die van jongeren in het bijzonder, en ook een grote bereidheid aanwezig is om te werken aan de bestrijding daarvan. Ik ontleen hieraan het vertrouwen, dat gemeenten zich tot het uiterste zullen inspannen het JWG tot een succes te maken. Hierboven heb ik het JWG genoemd een middel in de strijd tegen de werkloosheid met een geheel eigen en nieuw karakter. Dat nieuwe zit vooral in het garantiekarakter of -anders gezegd -in de sluitende aanpak. Maatregelen, bedoeld om de arbeidsmarktpositie van bepaalde groepen werklozen te verbeteren, bereiken steeds die werklozen die binnen de door de maatregel bestreken categorie de grootste kansen hebben op een plaats op de arbeidsmarkt. Het JWG is niet op die manier selectief. Kenmerkend is juist, dat aan alle werklozen, jonger dan 21 jaar, recht wordt verleend op een garantiebaan, als zij na een half jaar werkloosheid geen ander werk hebben gevonden. Geen inkomen in de vorm van een werkloosheidsuitkering maar inkomen in de vorm van loon is het oogmerk. Als over een aantal jaren het JWG volledig is ingevoerd, zal het niet meer voor kunnen komen, dat mensen van 21 jaar al moeten worden aangemerkt als langdurig werklozen met een grote kans dit nog zeer lang te blijven. Mijn keus voor een leeftijdsgrens van 21 jaar is niet zozeer ingegeven door principiële argumenten, als wel door praktische. De nieuwe aanpak, waaraan in dit wetsvoorstel vorm wordt gegeven, zou niet gebaat zijn bij een te ambitieuze inzet. Gesteld is wel, dat de jeugdwerkloosheid op dit moment niet meer het grootste probleem is. Inderdaad is er de laatste jaren sprake van een afname van de werkloosheid onder jongeren, die sneller gaat dan de afname van de werkloosheid in het algemeen. Schoolverlaters vinden sneller werk dan enige jaren terug. Dat betekent echter niet, dat een JWG minder noodzakelijk zou zijn. Wel, dat de slaagkansen daadwerkelijk groter zijn geworden. Het JWG heeft immers op dit moment de (arbeids)markt mee. Vooral als dit zo blijft, zal over enkele jaren het moment kunnen komen, dat uitbreiding van het JWG tot 21 -jarigen en ouder een serieuze optie wordt. Thans moet echter begonnen worden bij het begin.

Het algemene deel van de toelichting bij het voorstel van een JWG-wet is ingedeeld als volgt. De voorgeschiedenis van het wetsvoorstel, inclusief de resultaten van de Tijdelijke voorziening worden kort beschreven in hoofdstuk 2. Hoofdstuk 3 betreft de verhouding tussen JWG en het arbeidsvoorzieningsbeleid. De hoofdlijnen van het wetsvoorstel, de daarbij gemaakte keuzes en gehanteerde argumenten komen aan de orde in de volgende hoofdstukken.

Het eerste hoofdelement van het wetsvoorstel de omschrijving van het begrip jongere, dus de bepaling van de doelgroep, die recht heeft op werk wordt beschreven in hoofdstuk 4.

In hoofdstuk 5 komt vervolgens de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het JWG aan de orde. Ik stel voor de primaire verantwoordelijkheid daarvoor te leggen bij de locale overheden, de gemeenten. Wat betreft de feitelijke uitvoering wordt voorgesteld daarmee een afzonderlijke Jeugdwerkgarantieorganisatie (JWGO) te belasten, die zal werken onder verantwoordelijkheid van de gemeente. Dit impliceert een keuze voor de zogenoemde detacheringsconstructie.

Hoofdstuk 6 behandelt de garantieplaatsen. De plaatsen die de JWG-organisaties werven moeten aan een aantal algemene voorwaarden voldoen. Hoofdzaak is dat deze garantieplaatsen vooralsnog beperkt blijven tot de collectieve sector.

Hoofdstuk 7 betreft de scholing van jongeren in het kader van het JWG. In hoofdstuk 8 worden de (rechts)verhoudingen tussen de bij het JWG betrokken instanties en personen beschreven.

Hoofdstuk 9 gaat in op het sociale zekerheidsregime voor jongere werklozen. De sluitende aanpak, die essentieel is voor dit wetsvoorstel, leidt tot aanpassingen in het regime van uitkeringsregelingen bij werkloosheid. Een belangrijk aspect van dit wetsvoorstel is voorts de voorgenomen gefaseerde invoering (hoofdstuk 10), het belangrijkste middel voor de rijksoverheid om vanuit haar verantwoordelijkheid ervoor te zorgen dat de gemeenten niet voor onmogelijke opgaven worden gesteld.

Hoofdstuk 11 betreft de emancipatie-aspecten van dit voorstel. Hoofdstuk 12 behandelt de budgettaire gevolgen. In hoofdstuk 13 wordt de informatievoorziening nodig voor de uitvoering van het JWG op hoofdlijnen in kaart gebracht en tenslotte worden in hoofdstuk 14 de dereguleringsaspecten beschreven.

• - 

  Voorgeschiedenis

Het voornemen, om aan alle jongeren die geen werk kunnen vinden een tijdelijke en boventallige baan aan te bieden is voor het eerst vastgelegd in het regeerakkoord van het kabinet Lubbers II. Het JWG wordt daarin aangekondigd als een van de maatregelen waarmee het kabinet de harde kern van de (jeugd)werkloosheid wil bestrijden. De hoofdlijnen van het JWG zijn in informele gesprekken met de VNG en vertegenwoordigers van werkgevers-en werknemersorganisaties nader besproken. Vervolgens heeft aan de hand van een notitie over de hoofdlijnen van het JWG, zoals die het kabinet op dat moment voor ogen stonden, (zgn. Hoofdlijnennotitie van 13 november 1986, TK 19700, Hfdst. XV, nr. 18) overleg plaatsgevonden in een werkgroep, tripartite samengesteld, met de Stichting van de Arbeid alsmede in een werkgroep samengesteld uit vertegenwoordigers van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en vertegenwoordigers van enkele organisaties van werkgevers in de gepremieerde en gesubsidieerde sector. Op basis van de conclusies van de beide werkgroepen (aan de Tweede kamer gezonden als bijlage bij TK 1987-1988, 20278, nrs. 1-2, respectievelijk TK 19700, Hfdst. XV, nr. 117) heeft een nader overleg op bestuurlijk niveau met de VNG plaatsgevonden. De Tweede Kamer is over dit overleg geïnformeerd bij brief van 6 augustus 1987. De beleidsconclusies, die zijn getrokken op basis van deze rapporten én het resultaat van het bestuurlijk overleg met de VNG, zijn verwoord in de zogenaamde Beleidsnotitie over het Jeugdwerkgarantieplan van 22 oktober 1987. (TK 20278, nrs. 1-2) De notitie bevatte de uitwerking van het JWG, waartoe het kabinet had besloten. Over de in deze notitie beschreven beleidsvoornemens is advies gevraagd aan de Sociale Verzekeringsraad, de Emancipatieraad, de Raad voor de Gemeentefinanciën, de Raad voor het Jeugdbeleid en het College Algemene Bijstandswet. De SVr stelde zijn advies over de gevolgen van het Jeugdwerkgarantieplan voor de toepassing van de Werkloosheidswet vast op 21 januari 1988. De Raad tekende daarbij aan het gewenst te achten dat hij in kennis wordt gesteld van het JWG-wetsvoorstel met memorie van toelichting. De Raad zal zo nodig nader advies uitbrengen indien het wetsvoorstel naar zijn mening daartoe aanleiding geeft. Ik heb de SVr daartoe inmiddels in de gelegenheid gesteld. Dit wetsvoorstel is ter kennisneming aan de SVr toegezonden. De Emancipatieraad bracht advies uit in december 1987. De opvattingen van de Raad over het JWG vormen onderdeel van het advies «Meisjes en jonge vrouwen». In zijn algemeen commentaar (par. 4.2.1.) stelt deze raad voorop dat de gedachte aan een werkgarantie hem zeer aanspreekt. Naar zijn oordeel kan onder bepaalde omstandigheden uitwerking van deze gedachte goed bijdragen aan de bevordering van duurzame economische zelfstandigheid van meisjes. De Raad voor de Gemeentefinanciën bracht advies uit op 23 november 1987. Ook aan deze raad -die de doelstellingen van het JWG, de bestrijding van de jeugdwerkloosheid, van harte onderschrijft -heb ik heden dit wetsvoorstel ter kennisneming toegezonden. De Raad voor het Jeugdbeleid stelde zijn advies «Jeugdwerkgarantieplan, kans en uitdaging» vast in november 1987. De Raad acht de beleidsnotitie JWG een werkbare aanzet om tot een goed Jeugdwerkgarantieplan te komen. In zijn beschouwingen noemt de Raad het JWG (ook) een doorbraak. Door zijn garantiekarakter is het het eerste plan van die orde. Nooit eerder -aldus de Raad -stelde de overheid zich in zo vergaande mate verantwoordelijk voor de werkgelegenheid van een groep werkzoekenden. Het College Algemene Bijstandswet stelde zijn advies betreffende de relatie tussen het JWG en de Rww met name in verband met het sanctiebeleid vast op 27 januari 1988. In alle genoemde adviezen wordt op bepaalde onderdelen van het JWG dieper ingegaan. De ter zake gemaakte opmerkingen komen in de volgende hoofdstukken per onderwerp aan de orde. Op 3 maart 1988 is de bovengenoemde beleidsnotitie besproken met de vaste commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid. In dat overleg bleek dat een belangrijk deel van de Kamer met het beleidsvoornemen om te komen tot een JWG kan instemmen. Aan de hand van de Beleidsnotitie en de opmerkingen van de vaste commissie is vervolgens het voorliggende voorstel van wet opgesteld. Tijdens het overleg dat in het voorjaar van 1987 over het JWG werd gevoerd, werd allengs duidelijk dat een wettelijke regeling van het JWG niet kon worden gerealiseerd binnen de termijn die het kabinet zich had voorgenomen. Om te vermijden dat de bestaande bereidheid op lokaal niveau, om bijdragen te leveren aan de oplossing van het probleem van de jeugdwerkloosheid, niet zou worden benut, heeft het kabinet op 16 maart 1987 de Tijdelijke voorziening gemeentelijke werkgelegenheidsinitiatieven voor jongeren getroffen (Stcrt. 52, 16 maart 1987) welke sedertdien driemaal is verlengd (Stcrt. 1987, nr. 247, Stcrt. 1988, nr. 127 en Stcrt. 1989, nr. 116). Deze regeling is diverse malen met de Tweede Kamer besproken. De regeling heeft ertoe geleid dat het merendeel van de gemeenten zich heeft kunnen voorbereiden op de voorliggende wettelijke regeling. Veel ervaring is opgedaan met het opzetten van een uitvoeringsstructuur, het aanbieden van op de doelgroep toegespitste scholing en het tot stand brengen van een bij de doelgroep passend aanbod van garantieplaatsen. Hoewel de tijdelijke voorziening een aantal van de meest essentiële kenmerken van het JWG mist, heeft het evaluatie-onderzoek van die regeling nuttige gegevens opgeleverd voor beleid en uitvoering. Hetzelfde geldt voor de vele beleidssuggesties en onderzoeksverslagen die ik ontving van aan de Tijdelijke voorziening deelnemende gemeenten alsmede van de jongerenorganisaties. De resultaten van het genoemde evaluatie-onderzoek worden verderop weergegeven.

Een concept-wetsvoorstel is -na ambtelijke voorbereiding op 13 februari 1989 -op bestuurlijk niveau besproken met de VNG. Dit overleg heeft op een aantal punten geleid tot aanpassingen van dit concept. In hoofdzaak is bij dit overleg vastgesteld, dat de VNG het uiteindelijke doel van het JWG, te weten een tijdelijke werkervaringsplaats voor iedere jongere, die na zekere tijd niet op eigen kracht werk heeft gevonden (en daarna zo snel mogelijke doorstroming) onderschrijft, doch met het kabinet van mening verschilt over de wijze waarop dat doel het best kan worden bereikt. De VNG staat in feite voortzetting en intensivering voor van de huidige Tijdelijke voorziening (dus op voor gemeenten vrijwillige basis en zonder sluitende aanpak voor alle werkloze jongeren), indien nodig in een wet geformaliseerd. Ook een deel (ca. 200) van de bijna 500 aan de Tijdelijke voorziening deelnemende gemeenten heeft zich, naar aanleiding van een te Leiden ontwikkeld initiatief, voor een dergelijke aanpak uitgesproken. Ik meen, dat langs deze weg het beoogde doel -het recht op werk voor de gehele doelgroep -niet kan worden bereikt, ook niet op langere termijn. De Tijdelijke voorziening werkt -gezien het doel van die regelingen, niet onbevredigend -sinds maart 1987. Het is nu tijd om een nieuwe stap te zetten en -gefaseerd volgens een in dit voorstel voorgesteld systeem -het einddoel vast te leggen De VNG heeft in bedoeld overleg haar zorg uitgesproken over de haalbaarheid van het wetsvoorstel: het bieden van een garantie op werk voor alle werkloze jongeren uit de doelgroep. Men is van oordeel dat het sluitende karakter van de regeling gemeenten voor onmogelijke opgaven zou kunnen stellen. Mijn zorg dat een sluitende aanpak voor de gehele doelgroep niet haalbaar zal blijken te zijn is verminderd als gevolg van recente gegevens van het Centraal Bureau voor de Statistiek. De omvang van de werkloosheid onder jongeren blijkt volgens deze laatste cijfers beduidend lager geraamd te moeten worden dan wat op basis van de door de arbeidsbureaus geregistreerde cijfers tot nu toe altijd is aangenomen. Een belangrijk element hierbij is dat uit nader onderzoek is gebleken dat de zogenaamde bestandsvervuiling die -ten dele onontkoombaar -ontstaat bij de registratie van werkzoekenden voor werkloze jongeren relatief hoog is. Volgens de nieuwste gegevens wordt de doelgroep van het JWG structureel geraamd op 22000 personen in plaats van de 37000 die in eerdere ramingen zijn gepresenteerd. In het laatste gesprek met de VNG moest echter nog noodgedwongen worden uitgegaan van ramingen van de doelgroep van het JWG, die waren gebaseerd op de bestanden van de arbeidsbureaus. De Raad van State heeft geadviseerd nader overleg met de VNG te voeren op basis van de thans beschikbare gegevens over de doelgroep van het JWG teneinde te bezien of alsnog tot gezamenlijke conclusies kan worden gekomen over de invoering van het wetsvoorstel. Ik heb inmiddels een uitnodiging voor een dergelijk overleg per brief aan de VNG doen toekomen. Voorop blijft staan dat de taakstelling van het wetsvoorstel, te weten het bieden van recht op werk(ervaring) voor alle werkloze jongeren die tot de doelgroep van de voorgestelde wet behoren, uitgangspunt moet zijn van dit overleg. De wegen waarlangs deze sluitende aanpak moet worden bereikt en de wijze waarop optredende knelpunten bij de invoering kunnen worden aangepakt zijn zaken waarover een gezamenlijk optreden van rijk en gemeenten wenselijk zo niet noodzakelijk is. Ik verwacht stellig dat met betrekking tot deze punten een gezamenlijk optreden van rijk en gemeenten tot de mogelijkheden behoort. Dat tijdens de gefaseerde invoering regelmatig opnieuw bezinning -en eventueel aanvullend beleid of wijziging van de nu vast te stellen regels -nodig zal kunnen blijven, spreekt voor zich. Dat gemeenten daar nadrukkelijk bij betrokken moeten worden ook. Het gaat om een nieuwe benaderingswijze en daarom tot op zekere hoogte om een proces van «trial and error». Dit mag echter naar mijn oordeel geen beletsel zijn om de uitdaging die hier voor mij ligt te aanvaarden. Van belang zijn in dat verband ook de resultaten van het evaluatie-onderzoek naar het functioneren van de Tijdelijke voorziening, zoals dat in de periode van 1 januari 1988 tot 1 juli 1989 in opdracht van mijn departement is verricht door het Instituut voor Psychologisch Marktonderzoek BV te Rotterdam. Behoudens het laatste deelonderzoek zijn aan de Eerste en Tweede Kamer inmiddels een drietal deelrapporten over dit onderzoek aangeboden, vergezeld van een begeleidende brief, waarin de belangrijkste resultaten en beleidsconclusies in het kort weergegeven zijn (1 maart 1988, TK 20278, nr. 6, 8 nov. 1988, TK 20800, nr. 19, 14 juni 1989, TK 20800, nr. 89). Binnenkort zullen u de verslagen van het laatste deelonderzoek bereiken over in-en uitstroom van deelnemers aan de Tijdelijke voorziening. De in totaal vijf onderzoeksrapporten -interimrapport, ervaringen van deelnemende gemeenten, ervaringen van instellingen die jongeren hebben geplaatst en instroom respectievelijk uitstroom van jongeren uit de regeling -hebben zoals gezegd een nuttige rol gespeeld bij de uiteindelijke vormgeving van het wetsvoorstel. Belangrijkste algehele conclusie van het onderzoek is in mijn ogen dat het realiseren van de uiteindelijke doelstelling van het JWG -het bieden van werkervaring aan werkloze jongeren opdat zij daarna doorstromen naar reguliere arbeidsplaatsen dan wel een vorm van beroepsscholing -kansrijk moet worden geacht. Het onderzoek verschaft belangrijke aanwijzingen dat het doorvoeren van een dergelijke regeling voor de gehele doelgroep kans van slagen heeft, met name gelet op de bereidheid van een grote hoeveelheid instellingen in de collectieve sector om mogelijkheden tot het opdoen van werkervaring aan te bieden. Verder is uit het onderzoek naar voren gekomen dat een groot aantal gemeenten bereid en in staat is de uitvoering van een dergelijke regeling op zich te nemen, zij het dat men op onderdelen van de regeling, wat betreft de uit te keren vergoeding bijvoorbeeld, alternatieven wenselijk acht. Kort samengevat betreffen de resultaten van het evaluatie-onderzoek het navolgende. Per 1 juli 1989 namen 508 gemeenten deel aan de Tijdelijke voorziening en waren door het onderzoeksbureau ongeveer 12000 instroomformulieren ontvangen. Tot dit tijdstip zijn bij het Ministerie 422 aanvragen ingediend voor in totaal 13141 werkervaringsplaatsen. Na beoordeling zijn hiervan 12212 plaatsen goedgekeurd. De reden van afkeuring van in totaal 929 plaatsen is doorgaans gelegen in het feit dat naar het oordeel van de directeur van het betrokken arbeidsbureau de aangeboden plaatsen onvoldoende arbeidsmarktrelevant waren. Daarnaast zijn plaatsen afgekeurd omdat zij niet voldeden aan de in de regeling gestelde vereisten, zoals het 5 procents criterium en de voorwaarden dat het moet gaan om banen bij instellingen binnen de collectieve sector. Driekwart van de onderzochte gemeenten voert de regeling uit binnen het gemeentelijk apparaat, met name binnen de afdeling Sociale Zaken of Welzijn. Gemiddeld zijn per gemeente drie personen met de uitvoering van de regeling belast op gemiddeld anderhalve formatieplaats. Een kwart van de gemeenten heeft de uitvoering van de regeling in handen gegeven van een bestaande, of speciaal daartoe opgerichte instelling. In enkele gevallen zijn bijvoorbeeld samenwerkingsovereenkomsten aangegaan met particuliere uitzendbureaus. Voor wat betreft het formele werkgeversschap van de geplaatste jongeren maken de meeste gemeenten gebruik van het detacheringsmodel, een enkele gemeente werkt volgens het bemiddelingsmodel. Niet onderzocht is of de uitvoeringswijze van invloed is op de instroom-of uitstroomresultaten. Tweederde van de gemeenten draagt naast het Rijk zelf nog bij in de uitvoeringskosten van de regeling. Bij éénderde draagt alleen het Rijk bij. De gemeentelijke bijdrage aan de uitvoeringskosten is gemiddeld 27 procent. Instellingen en werkorganisaties tonen een grote inzet en bereidheid om de jongeren werkervaring te bieden. Deze grote inzet blijkt onder meer uit het feit dat 46 procent van de instellingen aangeeft zonodig extra plaatsen te willen aanbieden. Per instelling wordt gemiddeld 8 uur per week aan begeleiding besteed, dit betekent binnen de onderzochte instellingen gemiddeld 2 uur per week per deelnemende jongere. Het volgen van scholing wordt ook binnen de instellingen gestimuleerd. Van de deelnemende jongeren neemt 20 procent deel aan interne cursussen en 25 procent via het bedrijf of instelling aan een externe cursus of opleiding. Op de datum van instroom is 59 procent van de jongeren 19 jaar of ouder, een kwart 18 jaar en de overigen 16 of 17 jaar. Van de jongeren heeft 8 procent niet de Nederlandse nationaliteit en wordt 12 procent tot de allochtonen gerekend. De deelnemende jongeren bestaan voor 70 procent uit vrouwen. 5 procent is gehandicapt. Gemiddeld zijn de jongeren voor zij in de regeling stromen 13 maanden werkloos geweest. Van de geplaatste jongeren worden 78 procent qua opleidingsniveau gerekend tot het voortgezet onderwijs lagere trap en 18 procent tot het voortgezet onderwijs hogere trap. Ten opzichte van het landelijk bestand werkzoekende jongeren blijkt de categorie jongeren die gerekend kan worden tot het lager algemeen onderwijs en beroepsonderwijs te zijn oververtegenwoordigd en de categorie «dropouts» in de Tijdelijke voorziening te zijn ondervertegenwoordigd. lets meer dan de helft van de jongeren werkt binnen de sector Overheid, de rest in de g + g-sector. De jongeren zijn vooral geplaatst in de «branches» openbaar bestuur (31 procent), gezondheidszorg (20 procent), onderwijs (14 procent), maatschappelijke dienstverlening (11 procent), sociaal-cultureel werk (7 procent) en cultureel werk (5 procent). Van de jongeren verricht 47 procent administratief werk, 19 procent huishoudelijk werk, 15 procent technisch werk, 9 procent verzorgend werk en 9 procent ander werk (onder meer groenvoorziening). Van de geplaatste jongeren neemt 59 procent deel aan een opleiding/cursus. Vooral opleidingen aan de Streekschool en in het kader van de PBVE, Vormingswerk Jong Volwassenen, Leerlingwezen en Basiseducatie werden gevolgd. Ook komen type-en tekstverwerkingscursussen en cursussen op het gebied van de informatica en kantooropleidingen geregeld voor. Aan cursussen wordt naast het werk gemiddeld 4 a 5 uur per week besteed. Ingeval van een opleiding loopt dit op tot gemiddeld 9 a 10 uur per week. De netto-opleidingsduur (het tijdstip waarop een opleiding/cursus wordt aangevangen tot het tijdstip van uitstroom uit de regeling) is voor bijna alle opleidingen tussen de 2 en 3 maanden. Niet nagegaan is of jongeren de opleiding hebben voortgezet nadat zij uit de Tijdelijke voorziening zijn gestroomd. De meting van uitstroomresultaten uit de Tijdelijke voorziening heeft plaatsgevonden onder de gehele populatie van ingestroomde jongeren uit de periode april 1987 tot juli 1988 (n = 7279, ofwel circa 21 procent van de doelgroep van de Tijdelijke voorziening). De uitstroom betreft de periode april 1987 tot de peildatum 1 januari 1989 (n = 4065). De uitgestroomde jongeren (56 procent) hebben gemiddeld 6 maanden en één week aan de regeling deelgenomen. De gemiddelde verblijfsduur van alle ingestroomde jongeren bedraagt 8 maanden en 2 weken. Vrouwen en autochtonen nemen gemiddeld iets langer deel aan de regeling dan mannen en allochtonen. Jongeren die technisch werk doen verblijven gemiddeld korter in de regeling dan jongeren die administratief werk doen.

Van de uitgestroomde jongeren hebben 38 procent een baan gevonden, waarvan 26 procent in de marktsector en zijn 6 procent een dagopleiding gaan volgen. Voor deze jongeren is de doelstelling van de Tijdelijke voorziening gerealiseerd. Tot de probleemgroep in het onderzoek van het IPM worden die jongeren gerekend die gestopt zijn met als reden dat zij zelf werk gaan zoeken (18 procent) en de jongeren die zijn weggestuurd (9 procent). 18 procent is uit de regeling gegaan vanwege het bereiken van de 21 -jarige leeftijd, van 4 procent liep het contract af, 5 procent is gestopt wegens verhuizing, huwelijk of militaire dienst. Tot de succesgroep behoren relatief meer vrouwen dan mannen, relatief meer autochtonen dan allochtonen, meer jongeren met diploma dan jongeren zonder diploma, jongeren die administratief werk hebben gedaan dan jongeren die ander werk hebben gedaan. Uit de evaluatie van de Tijdelijke voorziening blijkt dat deze regeling een grote groep laagopgeleide jongeren weet te bereiken. De meest kansarmen binnen deze groep blijken echter ook het eerst af te vallen.

• - 

  Verhouding met het arbeidsvoorzieningsbeleid

De Jeugdwerkgarantiewet is te beschouwen als een sluitstuk van het arbeidsvoorzieningsbeleid. Deze karakterisering geeft duidelijk aan dat bemiddeling, scholing en inzet van specifieke arbeidsvoorzieningsmaatregelen, zoals loonkostensubsidies, voor de betrokken jongeren altijd voorop staan. Eerst indien blijkt dat met behulp van deze voorzieningen en instrumenten voor jongeren onder de 21 jaar gedurende de eerste zes maanden werkloosheid geen direct perspectief op het verkrijgen van arbeid kan worden gerealiseerd, komt een plaatsing in het kader van de Jeugdwerkgarantiewet aan de orde. Deze rangschikking van instrumenten veronderstelt een nadere taakafbakening tussen de gemeente en de arbeidsvoorzieningsorganisatie. Een taakafbakening die in grote lijnen parallel loopt met die welke is weergegeven in het rapport van de werkgroep informatie-uitwisseling GAB-GSD (WIGG). Daarin staat centraal de gedachte van samenwerking tussen gemeente en het arbeidsvoorzieningsapparaat, waarbij van de zijde van de gemeente met name een inbreng aan de orde is voor werklozen, die door een gebrek aan kennis of ervaring of door persoonlijke omstandigheden buiten het bereik van het reguliere arbeidsvoorzieningsinstrumentarium vallen. In dit wetsvoorstel wordt deze invalshoek nader uitgewerkt. Gemeenten zijn, zowel vanuit hun traditioneel begeleidende rol van de gemeentelijke sociale diensten als vanuit hun deskundigheid op het terrein van de additionele werkgelegenheid in de collectieve sector, belast met het werven van garantieplaatsen en het vervullen van deze plaatsen. Deze activiteiten vormen een aanvulling op de reguliere taken van arbeidsvoorziening. De bemiddelingstaak van de arbeidsvoorzieningsorganisatie ten aanzien van de doelgroep blijft daarbij onverminderd in stand. Op de concrete taakverdeling wordt nader ingegaan in paragraaf 5.4. De gedachte dat de activiteiten van de gemeenten en het arbeidsvoorzieningsapparaat elkaar zoveel mogelijk dienen aan te vullen en te versterken heeft ondermeer zijn weerslag gevonden in de inmiddels gewijzigde Wet ter bevordering van de werkgelegenheid voor werkzoekenden die zeer langdurig werkloos zijn (Wet Vermeend/Moor). Allereerst is de periode doorgebracht op een arbeidsplaats in het kader van de Tijdelijke voorziening gemeentelijke werkgelegenheidsinitiatieven voor jongeren en/of de Jeugdwerkgarantiewet, voor deze regeling gelijkgesteld met een periode van werkloosheid. Daarnaast is gebruik gemaakt van de mogelijkheid om de personenkring van de Wet Vermeend/Moor, uit te breiden. Op basis van de nu voorgestelde wetswijziging is deze personenkring uitgebreid tot jongeren die een half jaar hebben gewerkt

op een arbeidsplaats in het kader van de Tijdelijke voorziening of het JWG. Op deze wijze worden de doorstromingskansen naar reguliere banen voor deelnemers van de Tijdelijke voorziening of het JWG via de inzet van loonkostensubsidies vergroot. Hiervoor wees ik op het samenwerkingsmodel tussen gemeenten en het arbeidsvoorzieningsapparaat zoals aangegeven in het WIGG-rapport. Dit samenwerkingsmodel blijkt goed te functioneren in het kader van de heroriënteringsgesprekken. Ik neem daarom aan dat ook bij de Kaderregeling arbeidsinpassing die bedoeld is als follow-up van deze heroriënteringsgesprekken, deze wijze van samenwerken bevredigend zal verlopen. Een bijzonder punt van aandacht daarbij is evenwel de mogelijke concurrentie die in de praktijk zou kunnen ontstaan tussen deze op de Wet Vermeend/Moor gebaseerde subsidieregeling en de Jeugdwerkgarantiewet in de collectieve sector. Het feit dat de Jeugdwerkgarantiewet en de Kaderregeling arbeidsinpassing beide -zij het deze laatste gedeeltelijk -tot doel hebben werkervaringsplaatsen te creëren in de collectieve sector zou -naar mijn oordeel slechts theoretisch aanleiding kunnen geven voor een zekere concurrentie bij het werven van additionele arbeidsplaatsen bij instellingen en werkorganisaties in deze sector. Het feit dat de gemeenten in beide regelingen een -zij het op onderdelen verschillende -rol spelen, kan een dergelijke feitelijke concurrentie voorkomen. Mede naar aanleiding van de gesprekken met de VNG over de rol die de gemeenten in het kader van het werkgelegenheidsbeleid zouden kunnen vervullen, en de discussie met de Tweede Kamer op 14 en 15 december 1988 over de resultaten van het nader overleg met de sociale partners is gekozen voor een duidelijke gezamenlijke betrokkenheid van de arbeidsvoorzieningsorganisatie en de gemeente bij de uitvoering van bedoelde werkervaringsregeling in de collectieve sector. Allereerst impliceert het feit dat de uitvoering van deze werkervaringsregeling in handen van de arbeidsvoorzieningsorganisatie is gelegd een primaire betrokkenheid van de gemeenten bij de nieuwe regeling. De gemeenten zullen immers -indien mijn ter zake ingediende wetsvoorstellen tot wet zullen worden verheven -in de nabije toekomst als één van de drie geledingen in de Regionale Besturen Arbeidsvoorziening (RBA) participeren, en in dat kader hun bijdrage leveren aan de uitvoering van de regeling en het voorkomen van een concurrentie tussen het onderhavige voorstel en de Kaderregeling arbeidsinpassing. Een aspect dat in dit verband bijzondere aandacht verdient is de positie van de gemeente bij het tot stand brengen van het aanbod van werkervaringsplaatsen in de collectieve sector. Ik ga ervan uit -zoals ook uit de toelichting bij de gewijzigde Wet Vermeend/Moor moge blijken -dat de gemeenten een belangrijke wervende en coördinerende taak zullen kunnen en willen vervullen bij het genereren van aanbod van werkervaringsplaatsen in de collectieve sector. De wenselijkheid van een dergelijk door de gemeenten te coördineren aanbod zal ik in het overleg met sociale partners in de g + g-sector nadrukkelijk aan de orde stellen. Op deze wijze wordt voor gemeenten de ruimte geschapen om in organisatorische zin het aanbod van additionele arbeidsplaatsen in de collectieve sector te coördineren. Op deze wijze kan de infrastructuur die in veel gemeenten reeds in het leven is geroepen voor de Tijdelijke voorziening gemeentelijke werkgelegenheidsinitiatieven voor jongeren en de toekomstige Jeugdwerkgarantiewet optimaal worden benut. Langs deze weg kan tevens de verdeling van de additionele werkgelegenheid in het kader van dit voorstel en de Kaderregeling arbeidsinpassing op elkaar worden afgestemd, waarbij vanzelfsprekend het sluitend karakter van de Jeugdwerkgarantiewet zijn eigen eisen stelt aan deze verdeling. Langs deze lijnen zal ook een feitelijke concurrentie bij de toedeling van de additionele werkgelegenheid kunnen worden voorkomen.

Uit het vorenstaande moge duidelijk zijn dat ik van mening ben dat in de collectieve sector ruimte aanwezig is voor het welslagen van zowel de Jeugdwerkgarantiewet als de Kaderregeling arbeidsinpassing. In het verlengde van mijn toezegging om bij een tegenvallende participatie van de g + g-sector aan het voorliggende voorstel te bezien of nadere regelgeving noodzakelijk is, ben ik bereid bij een eventuele optredende concurrentie tussen beide regelingen nadere voorzieningen te treffen. Het ligt dan in de rede zoals ook in de toelichting bij de Wet Vermeend/Moor en de Kaderregeling is verwoord, gezien het sluitende karakter van dit wetsvoorstel, in de Kaderregeling arbeidsinpassing voor de collectieve sector nadere bepalingen te doen opnemen. Tot slot merk ik op dat ook de relatie tussen het scholingsaanbod en het opdoen van werkervaring alle aandacht verdient. Ook hier is het algemene uitgangspunt van toepassing dat het volgen van scholing de hoogste prioriteit toekomt. Veel langdurige werkloosheid vindt immers zijn oorsprong in een te laag niveau van of verkeerd gerichte scholing. Indien -om welke reden dan ook -voor de betrokken jongere scholing niet de eerste prioriteit geniet, komt het opdoen van werkervaring in het kader van deze regeling aan de orde. Dit onder de aantekening dat naast het opdoen van werkeraring het volgen van scholing van het grootste belang blijft. Op deze aspecten wordt nader ingegaan in hoofdstuk 7. De vormgeving van de Jeugdwerkgarantiewet en de taakafbakening tussen gemeenten en de arbeidsvoorzieningsorganisatie zoals die in tal van maatregelen is uitgekristalliseerd, waarborgen de doorstroomfunctie naar de arbeidsmarkt van de voorliggende regeling. Dit impliceert dat er een goede afstemming plaatsvindt met de arbeidsvoorzieningsorganisatie waardoor bovendien concurrentie met andere maatregelen op het terrein van de arbeidsvoorziening wordt voorkomen.

• - 

  Doelgroep

4.1. Ontwikkeling van de jeugdwerkloosheid Het JWG richt zich op jongeren van 16 t/m 20 jaar. Zowel in relatieve als in absolute termen is de werkloosheid onder deze groep tot het begin van de jaren tachtig sterk toegenomen. Daarna heeft zich een duidelijke kentering voltrokken. De omvang van de werkloosheid onder deze groep is echter nog altijd hoog. Het aandeel in de totale werkloosheid laat weliswaar een daling zien, maar bedraagt nog steeds ca. 14 procent. Een hoog percentage, zeker als rekening wordt gehouden met het feit dat een groot deel van de jongeren in deze leeftijdsklasse een volledige opleiding volgt.

Onderstaande grafiek geeft een beeld van de ontwikkeling van de jeugdwerkloosheid in de groep tot en met 20 jaar vanaf 1972. Daarbij is een onderscheid gemaakt tussen de groep van beneden de 19 jaar en de 19-en 20 jarigen. Een meer gedetailleerde leeftijdsverdeling is niet beschikbaar.

Grafiek 4.1. Ontwikkeling van de jeugdwerkloosheid vanaf 1972 van 16 t/m 20 jaar in aantallen (linkeras) en procenten van de totale werkloosheid (rechterasj werkloosheid In personen (• 1000) 160 T

In % van totaal T 25%

72 73 '74 75 76 77 78 '

79 '

80 '81 '

82 '83 '

84 '

85 '

86 '

87 '

88 0%

B werkloosheid 19-20 Jaar • werkloosheid <19 jaar •-In % van de totale werkloosheid De arbeidsmarktkansen van personen worden enerzijds bepaald door de vraag naar arbeid, anderzijds door kenmerken van de individuen, zoals duur en richting van werkervaring en opleiding. Maar ook factoren die niet van invloed zijn op de kwaliteit van de aangeboden arbeidskracht blijken een rol te spelen, met name het behoren tot een etnische minderheidsgroep en het geslacht. De doelgroep van het JWG bestaat voor 60 procent uit meisjes, waarbij qua opleidingsniveau geen grote verschillen tussen meisjes en jongens vallen waar te nemen. In onderstaande tabel is een uitsplitsing van de doelgroep naar geslacht en opleidingsniveau weergegeven. De grafiek laat overduidelijk zien dat kansen op langdurige werkloosheid in hoge mate stijgen als er sprake is van een laag opleidingsniveau. Bovendien zijn naarmate het opleidingsniveau stijgt de kansen van vrouwen op de arbeidsmarkt verhoudingsgewijs blijkbaar geringer. Het zijn waarschijnlijk niet zozeer de verschillen in opleidingsniveau die de verhoudingsgewijs slechtere arbeidsmarktkansen van meisjes bepalen. Het ligt eerder voor de hand dat de aard van de gevolgde opleidingen hier de belangrijkste factor vormt.

Grafiek 4.2. Langdurige werkloosheid (= langer dan 12 maanden werkloos) onder jongeren van 16 tot 21 jaar naar geslacht en opleidingsniveau, medio 1988

Baslsondenvljs Dropouts

LBO

MAVO

HAVO/VWO MBO en hoger Mannen D Vrouwen D Totaal

Ook jongeren uit minderheidsgroepen hebben over het algemeen een zwakkere arbeidsmarktpositie. Eind 1987 bedroeg de werkloosheid onder jongeren uit minderheidsgroepen ongeveer 10 procent van de totale jeugdwerkloosheid. Van de Turkse en Marokkaanse jongeren in ons land was in 1987 bijvoorbeeld bijna een op de twee jongeren werkloos. Voor Nederlandse jongeren is dit een op vier jongeren. Onderstaande grafiek laat de ontwikkeling van de jeugdwerkloosheid naar etnische bevolkingsgroep zien.

Grafiek 43. Ontwikkeling jeugdwerkloosheid naar etn/sche bevolkingsgroep 1984-1988

Werkloosheid 16 t/m 20-jarigen (Nederlanders) (*1000)

200

150

100 50 .

Werkloosheid 16 t/m 20-jarigen (etnische minderheden)

6000 _

4500

3000 _

1500 _

g.

dec. '84

dec. '

sept. '88

dec. '

dec. '

sept. '

I i Turken

ÜÜi Marokkanen

Surinamers

Antillianen

Met het JWG wil het kabinet een tegenwicht bieden voor deze maatschappelijke determinanten van werkloosheid, niet door een selectieve aanpak gericht op specifieke probleemgroepen maar door een sluitende aanpak voor de gehele groep: alle jongeren met een bepaalde leeftijd en werkloosheidsduur. Geconstateerd moet worden dat de doelgroep van het JWG reeds daarom een bijzonder zwakke arbeidsmarktpositie inneemt, omdat één belangrijke factor, die de kans op inschakeling in het arbeidsproces bepaalt, bij velen van deze jongeren ontbreekt, te weten werkervaring. Tegen dit manco wordt het JWG in de eerste plaats ingezet. Daarnaast wordt ernaar gestreefd door scholing het opleidingsniveau te verbeteren, dat immers voor een groot gedeelte van de doelgroep laag is, zoals uit onderstaande figuur blijkt.

Figuur 44 Werkloze jongeren van 16 tot 21 jaar, meer dan 6 maanden werkloos, uitgesp/itst naar opleidingsniveau, februari 1988

9%

19%

32%

werkloosheid (*1000)

33%

• • 

  Basisonderwijs

• • 

  Dropouts

• • 

  LBO m MAVO

D HAVO/VWO

5 MBOenhoger

4.2. De omvang van de doelgroep van het JWG Uitgangspunt voor de ramingen van de doelgroep van het JWG vormen de gegevens van de arbeidsbureaus, daar een voor het JWG relevante leeftijdsverdeling op basis van de nieuwe werkloosheidscijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) momenteel niet voorhanden is. Ten aanzien van de doelgroep van het JWG is verondersteld dat in de gegevens van de arbeidsbureaus een bestandsvervuiling ligt besloten van 40 procent. Deze veronderstelling is af te leiden uit recent beschikbaar gekomen cijfermateriaal van het CBS over de werkloosheid onder jongeren. In de ramingen is met dit laatste rekening gehouden. Het probleem bij de cijfers van de arbeidsbureaus is voorts, dat hieruit geen inzicht kan worden verkregen in het totale werkloosheidsverleden van personen die reeds op een eerder tijdstip werkloos zijn geweest, maar tussentijds weer hebben gewerkt. Beschikbaar is wel de verdeling over schoolverlaters en niet-schoolverlaters naar duur van de werkloosheid. Verondersteld is, dat een derde deel van de jongeren met een arbeidsverleden, die sedert hun laatste dienstbetrekking nog geen half jaar werkloos zijn, toch tot de doelgroep van het JWG behoort in verband met eerdere werkloosheid. Onderstaande tabel geeft een inzicht in de ontwikkeling van de voortschrijdende jaargemiddelden van de doelgroep van het JWG op basis van gegevens bij de arbeidsbureaus.

Grafiek 4.5. Ontwikkeling van de doelgroep JWG op basis van voortschrijdende jaargemid delden van november 1986 t/m oktober 1988 (bron: gegevens arbeidsbureaus) n a j i m a m j J a s o n d J I m a m j J 1989' a s o n d j I m a m j J a s D niet-schoolverlaters <0,5 ö niet-schoolverlaters >0,5 jaar werkloos

jaar werkloos

schoolverlaters >0.5 jaar werkloos

De belangrijkste factoren, welke het aantal deelnemers aan het JWG de komende jaren zullen bepalen zijn het invoeringstempo, de mate van doorstroom van jongeren naar ondermeer reguliere banen, de demografische ontwikkelingen en de ontwikkeling van de werkloosheid in relatie tot de sociaal-economische ontwikkeling. Met betrekking tot de veronderstelde ontwikkeling van de werkloosheid is uitgegaan van een geleidelijke daling van de werkloosheid tot 580000 in 1994, gebaseerd op het bemiddelingsbestand zonder baan bij de arbeidsbureaus Om een compleet beeld te schetsen dient ook inzicht te worden gegeven in het verloop van de nauw met het JWG samenhangende Tijdelijke voorziening. De Tijdelijke voorziening zal na invoering van het JWG naast het JWG doorlopen, totdat de structurele situatie in het JWG is bereikt. Gemeenten kunnen dus in principe aanstonds aan alle jongeren tussen 16 en 21 jaar een garantieplaats aanbieden. Deze mogelijkheid staat in de intekenfase van het JWG alleen open voor deelnemende gemeenten (zie verder hoofdstuk 10). Bij de ramingen is verondersteld dat 80 procent van de gemeenten zullen deelnemen in de intekenfase. Voor gemeenten die niet deelnemen in de intekenfase bestaat geen mogelijkheid meer om nieuwe jongeren te laten instromen in de Tijdelijke voorziening, maar wel de mogelijkheid om de jongeren, die vóór de invoering van het JWG in de betrokken gemeente in de Tijdelijke voorziening een baan hadden, hun baan te laten behouden totdat zij niet meer voor de regeling in aanmerking komen (vanwege het bereiken van de 21-jarige leeftijd bijvoorbeeld).

Onderstaande tabel geeft een beeld van de ontwikkeling van de jeugdwerkloosheid, het bereik van het JWG tot en met 1994 en het hiervoor benodigde aantal garantiebanen. De totale jeugdwerkloosheid bestaat hierbij uit personen die korter dan een half jaar werkloos zijn, welke niet in aanmerking komen voor het JWG, en personen die langer dan een half jaar al of niet onafgebroken, werkloos zijn geweest. Ten aanzien van de raming van het aantal garantiebanen is uitgegaan van de technische veronderstelling dat er op jaarbasis een gemiddelde doorstroom van 25 procent zal plaatsvinden. Hierbij zij erop gewezen dat er vanuit wordt gegaan dat uiterlijk vanaf 1 juli 1991 de landelijke invoering begint. In het eerste jaar zullen de 16-, 17-jarigen en degenen die in de loop van het jaar 18 jaar worden, worden bereikt. Het volgende jaar (1992) de groep tot en met 19 jaar en vanaf 1993 tenslotte de gehele doelgroep.

Tabel 4.6. Volume jeugdwerkloosheid, doelgroep en garantiebanen JWG en TV-GWJ, 1989-1994 (x 1000)

a.

b.

• - 

  Jeugdwerkloosheid (16-20 jaar) -korter dan een half jaar werkloos -langer dan een half jaar werkloos Doelgroep waarvan: -JWG -TV-GWJ Garantiebanen -JWG -TV-GWJ

1989

5425

29 9 0 9 7 0 7

1990

5123

28 10 3 7 8 3 5

1991

4721

26 13 7 6 10 5 5

1992

4520

25 15 10 5 11 8 4

1993

4219

23 18 16 2 14 12 2

1994

3816

22 22 22 2 1 8 18 0

4.3 Het begrip jongere

Tot de doelgroep van het JWG behoort op termijn -na de gefaseerde invoering -in begmsel iedereen van 16 tot 21 jaar die een half jaar werkloos is geweest. Het recht op een dienstbetrekking is er voor iedereen, die tot de doelgroep behoort. Er vindt binnen de doelgroep wel

selectie plaats, als het er om gaat te bezien welke plaats voor een jongere passend is, maar dus niet als het er om gaat een dienstbetrekking te verschaffen. Dit betekent bijvoorbeeld, dat geen bijzondere regels nodig zijn om ook jongeren met een zwakkere arbeidsmarktpositie dan gemiddeld -bijvoorbeeld meisjes met een lage opleiding, jongeren met een lage opleiding behorend tot een etnische minderheid of jongeren met een handicap -van een (tijdelijke) arbeidsplaats te verzekeren. Het halve jaar werkloosheid, dat verstreken moet zijn vóór een JWG-dienstbetrekking wordt aangeboden, moet worden aangemerkt als zoektijd. Deze periode is bestemd voor het zoeken van ander werk door de jongere zelf, uiteraard zo nodig met behulp van het arbeidsbureau. Vooral in de beginperiode van werkloosheid is de kans op het vinden van werk groot. Voor het antwoord op de vraag, of de zoektijd is verstreken, doet in beginsel niet ter zake, of de periode van zes maanden al dan niet onafgebroken is geweest. Eén en ander betekent overigens niet, dat iemand tot zijn 21ste verjaardag alles bijeen genomen niet langer dan 6 maanden werkloos zou kunnen zijn. Er is voorzien in additionele zoektijd van twee maanden voor degene, die langer dan een maand niet meer tot de doelgroep van het JWG heeft behoord, omdat hij andere arbeid dan arbeid in het kader van het JWG verrichtte. De additionele zoektijd duurt over het algemeen 6 maanden, als de andere arbeid langer dan drie maanden heeft geduurd en betrokkenne aansluitend recht heeft op uitkering ingevolge de WW. Tenslotte is er een voorziening getroffen voor het geval iemand voor hij tot de JWG-doelgroep behoort, begint aan arbeidsmarktrelevante scholing, die niet met werk in het kader van het JWG te combineren is. In de eerste plaats kan die scholing worden afgemaakt. In de tweede plaats wordt na afloop van de scholing een zoektijd van twee maanden ingelast. In al deze gevallen wordt de toetreding tot het JWG enige tijd uitgesteld om betrokkene de gelegenheid te geven om met behulp van het arbeidsbureau ander werk te vinden. In uitzonderlijke gevallen kan het aldus voorkomen, dat een jongere voor zijn één en twintigste verjaardag bijeengenomen al aanzienlijk meer dan een half jaar werkloos is geweest. Die werkloosheid kan echter alleen in geval van scholing met behoud van uitkering langer dan een half jaar onafgebroken hebben voortgeduurd. Omdat van te voren duidelijk is, op welk moment een jongere, als hij geen werk vindt, tot de doelgroep van het JWG zal behoren, zal daar bij het nemen van scholingsinitiatieven zoveel mogelijk rekening mee moeten worden gehouden. Voor de arbeidsmarktkansen van belang te achten vormen van scholing zullen dus bij voorkeur aangevangen moeten worden, voordat betrokkene valt onder de doelgroep van het JWG. Het JWG dient immers eerst in beeld te komen indien blijkt dat met het voorliggende arbeidsvoorzieningsinstrumentarium gedurende de eerste zes maanden van werkloosheid geen direct perspectief op het verkrijgen van arbeid kan worden gerealiseerd. Daarnaast biedt de voorgestelde regeling de mogelijkheid om scholing te combineren met het vervullen van een dienstbetrekking in het JWG. Een combinatie van scholing en werk behoort in alle gevallen tot de mogelijkheden. Voorzover nodig kan daarbij de wettelijke arbeidsduur worden verminderd tot 19 uur per week, waardoor de mogelijkheid ontstaat voor de helft van week een vorm van scholing te volgen. In paragraaf 7 wordt de samenloop van scholing en werken in het JWG nader toegelicht. Anders is de situatie waarin de betrokken jongere een dienstbetrekking in het JWG heeft en de jongere een vorm van scholing wil of kan volgen die qua tijdsbeslag niet met het werken in JWG-verband is te combineren en die ook niet leidt tot recht op kinderbijslag of studiefinanciering.

Slechts met een beroep op uitkeringsrechten op titel van werkloosheid zou de betrokken jongere in die situatie een inkomen kunnen verwerven bij het volgen van deze scholing. De vraag doet zich dan voor of het gewenst is dat de jongere dan de dienstbetrekking beëindigt teneinde deze scholing te volgen, waarbij -in tegenstelling tot het in deze wet bepaalde -alsnog recht op een uitkering in verband met werkloosheid ontstaat. De vraag is een andere dan de vraag of een bepaalde vorm van scholing voor de betrokken jongere noodzakelijk is. Deze vraag is aan de orde op het moment, waarop de jongere nog werkzoekend is. Hier gaat het echter om het vrijwillig beëindigen van een dienstverband dat vervolgens leidt tot een recht op uitkering op grond van werkloosheid. Deze mogelijkheid wordt in het wetsvoorstel in zijn algemeenheid uitgesloten. Een dergelijke stap en het daarbij behorende recht op een uitkering als inkomensvoorziening acht ik gerechtvaardigd, indien de te volgen scholing reëel uitzicht op het verwerven van een baan kan bieden, méér dan bij een combinatie van werkervaring en scholing in het JWG kan worden geboden. Gedoeld wordt op situaties, waarin een opleiding wordt aangeboden, die bij afronding reëel uitzicht geeft op een aanbod van reguliere arbeid. Een meer algemene vorm van scholing, waarbij een beroep op een uitkering wordt gedaan, kan daarentegen niet worden aangevangen vanuit een bestaand dienstverband met de JWGO. Daarom stel ik voor de mogelijkheid te openen om bij algemene maatregel van bestuur te bepalen, dat bij het volgen van bepaalde hierboven bedoelde vormen van scholing betrokkene niet tot de doelgroep van het JWG behoort. In hun inkomen zal dan kunnen worden voorzien door middel van een uitkering op titel van werkloosheid. In de regelen van artikel 2, zesde lid, zullen de criteria moeten worden omschreven waaronder een dergelijke, met behoud van uitkering te volgen, scholing prioriteit verdient. Een van die voorwaarden zal in ieder geval moeten zijn, dat het te verwachten effect voor de arbeidsmarktpositie van betrokkene beoordeeld is door de directeur van het arbeidsbureau. Het elndoordeel of in een concreet geval scholing met behoud van uitkering mogelijk is, is als gevolg van het bepaalde in de Werkloosheidswet en de Rww voorbehouden aan de uitkeringsorganisaties. Het voorliggende wetsontwerp zal er toe moeten leiden dat gehandicapte jongeren, voorzover zij niet geheel of nagenoeg geheel arbeidsongeschikt zijn en voorzover hun handicap het hen niet onmogelijk maakt een dienstverband in het kader van het JWG te aanvaarden, na een half jaar werkloosheid een garantiebaan krijgen aangeboden. In dat opzicht biedt de hier voorgestelde regeling voor de groep gehandicapte jongeren extra kansen op opname in het arbeidsbestel en hoeft een gebrek aan aantoonbare werkervaring deze groep in de toekomst niet meer te hinderen bij het verkrijgen van regulier werk. Het ten volle realiseren van het recht op werk voor werkloze gehandicapte jongeren zal voor de uitvoerders van de regeling ongetwijfeld problemen met zich meebrengen. Een adequaat voorzieningenbeleid om het aanbod van een garantiebaan in de praktijk ook vorm te kunnen geven kan dan niet worden gemist. Het ligt daarbij in de rede dat zoveel mogelijk zal worden geprobeerd deze voorzieningen op te nemen in de werkorganisatie van de garantieplaatsverschaffer, zodat succesievelijk meerdere gehandicapte jongeren van het aanbod van een garantieplaats kunnen profiteren. In de tot nu toe functionerende Tijdelijke voorziening blijkt 5 procent van de deelnemers gehandicapt te zijn. Bij 1 op de 3 gehandicapte deelnemers betreft het jongeren met een geestelijke handicap. De andere gevallen hebben betrekking op lichamelijk gehandicapten, dan wel in uitzonderingsgevallen een combinatie van beiden. De verwachting is dat het aantal gehandicapten in de uiteindelijke doelgroep van het JWG bij een volledig sluitende aanpak hoger dan vijf procent zal liggen, gelet op het vrijwillige karakter van de thans operationele Tijdelijke voorziening. Van belang is in dit verband nog de gecombineerde

uitwerking van JWG en de Wet Arbeid Gehandicapte Werknemers (WAGW). Deze laatste regeling heeft tot doel de deelname van gehandicapten in het arbeidsproces te bevorderen, ondermeer door werkgevers te stimuleren meer arbeidsongeschikten in hun onderneming of instelling eeri arbeidsplaats aan te bieden. Het beschikken over werkervaring kan in dit verband voor veel gehandicapten een extra steun in de rug betekenen alsmede voor de potentiële werkgever een extra stimulans betekenen om gehandicapte jongeren een kans te geven in zijn werkorganisatie. Tenslotte moet nog worden vermeld, dat in een beperkt aantal gevallen ook een garantieplaats kan worden aangeboden aan personen van 21 en 22 jaar oud. Het gaat daarbij om schoolverlaters van het voortgezet speciaal onderwijs. De reden voor deze uitzonderingsbepaling is niet zo zeer de slechte arbeidsmarktpositie van deze groep -die arbeidsmarktpositie is slecht, maar dat geldt ook voor anderen, bijvoorbeeld jongeren behorend tot een etnische minderheid zonder opleiding van betekenis -doch het feit, dat zij in veel gevallen eerst rond het 20ste jaar de school verlaten. In een aantal gevallen is het in de praktijk overigens zo, dat betrokkenen op school blijven, omdat voor hen geen alternatief voor handen is, zonder dat het voortgezette schoolbezoek vanuit onderwijsoogpunt veel oplevert. Het valt te verwachten, dat met de introductie van het JWG deze vorm van oneigenlijk schoolbezoek zal verdwijnen. Er zal dan immers wel een alternatief zijn. De omschrijving van de doelgroep die samen met de verplichting om aan iedereen die deel uitmaakt van de doelgroep een dienstbetrekking aan te bieden, de vertaling in regels is van de zogenoemde sluitende aanpak heeft als zodanig niet geleid tot commentaar van de instanties, die over het JWG advies hebben uitgebracht. In commentaren en beleidsnotities van gemeenten, uitgebracht naar aanleiding van de Tijdelijke voorziening, is wel naar voren gebracht, dat uitbreiding tot hogere leeftijden, bijvoorbeeld tot 27, aanbeveling zou verdienen. Eerder in deze toelichting heb ik er al op gewezen, dat ik een dergelijke uitbreiding in de toekomst zeker mogelijk, maar op dit moment nog niet wenselijk acht. Een verhoging van de leeftijd, gecombineerd met zoals ook wel voorgesteld -de introductie van een beginleeftijd van bijvoorbeeld 18 of 19 jaar houdt mijns inziens het risico in van een te grote gewenning aan een situatie van werkloosheid voor de groep 16-en 17-jarigen met een daaruit voortvloeiende toename van aanpassingsproblemen op het moment dat betrokkenen een dienstverband met de JWGO aangaan. Hetzelfde geldt naar mijn oordeel voor een verlenging van de zoektijd tot een jaar, zoals tijdens het overleg op 3 maart 1988 genoemd door het lid van de fractie van de P.v.d.A..

• - 

  De organisatie van de uitvoering

5.1. Inleiding

Het JWG geeft recht op werk aan een deel van de Nederlandse beroepsbevolking. Het is alleen dan reëel te spreken van recht op werk als dat werk ook in voldoende mate voorhanden is. Het recht -de garantie -wordt door de overheid verstrekt. De overheid, gemeenten en rijk, zullen er dus ook voor moeten zorgen, dat de jongere dit recht kan realiseren. Dat neemt niet weg -zoals ook in het inleidende hoofdstuk van deze memorie al is gesteld -dat ook de rol van de sociale partners van vitaal belang is voor het welslagen van het JWG. De taakverdeling zou globaal kunnen worden aangeduid als volgt: de overheid verzorgt de werkgarantie binnen het JWG. De overheid en sociale partners samen die, indien mijn daartoe strekkende voorstellen tot wet zullen worden verheven, straks samen verantwoordelijkheid zullen dragen voor de organisatie van de arbeidsvoorziening, spannen zich in voor de doorstroming, waar enigszins mogelijk reeds vóórdat instroom in het JWG heeft plaatsgevonden.

Ik heb gekozen voor decentrale uitvoering van het JWG op het niveau van de gemeenten. Dat betekent geen afschuiven van verantwoordelijkheid. Essentieel is immers dat de rijksoverheid er steeds voor moet blijven zorgen, dat de gemeenten niet worden belast met taken, die zij niet waar kunnen maken. De keuze voor de gemeenten als eerstverantwoordelijke instanties voor de uitvoering ligt -ook de VNG is deze mening toegedaan -te meer voor de hand omdat gemeenten ook nu al op andere wijze dan door het ter beschikking stellen van werk verantwoordelijk zijn voor de minimuminkomensvoorziening van hun werkloze inwoners. Deze verantwoordelijkheid vullen zij niet alleen in door uitkeringen te verschaffen, maar ook door zorg te dragen voor de opvang van de negatieve gevolgen van werkloosheid, alsook door activiteiten te ondernemen gericht op verbetering van de perspectieven op werk voor werklozen met een zwakke arbeidsmarktpositie. De VNG acht het wenselijk dat gemeenten bij het uitvoeren van het JWG de beschikking krijgen over een instrumentarium om, zonodig, deelname van de g + g-sector af te dwingen. Een dergelijk instrumentarium acht ik op dit moment noodzakelijk noch gewenst. Ervaringen met de Tijdelijke voorziening wijzen uit dat de g + g-sector hier naar evenredigheid bijdraagt aan het beschikbaar stellen van additionele arbeidsplaatsen. Ik zie derhalve geen reden om op voorhand te twijfelen aan de bereidheid van de instellingen in de g + g-sector om garantieplaatsen te verschaffen. Mocht evenwel na invoering van deze wet blijken dat de g + g-sector in onvoldoende mate plaatsen beschikbaar stelt en dat daardoor de voortgang van de gefaseerde invoering wordt belemmerd, dan ben ik bereid mij nader over een dergelijk instrumentarium te beraden. Ik ben het wel eens met de stelling van de VNG, dat het ontoelaatbaar zou zijn indien de g + g-sector -die als deel van de collectieve sector in deze naar mijn mening toch een bijzondere verantwoordelijkheid kan worden toegekend, omdat de betrokken instellingen uit publieke middelen worden gefinancierd, -in onvoldoende mate probeert een bijdrage te leveren aan de oplossing van de problematiek van de jeugdwerkloosheid en deze te zeer aan gemeentelijke overheden alleen overlaat. Uitgangspunt bij de vormgeving van de voorgestelde regeling is geweest dat gemeenten bij de uitvoering zoveel als uit een oogpunt van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid toelaatbaar is, rekening moeten kunnen houden met de lokale omstandigheden en lokale cultuur. Bundeling van krachten door samenwerking van naburige gemeenten zal in veel gevallen, zeker als het om kleinere gemeenten gaat, de effectiviteit van de uitvoering belangrijk ten goede kunnen komen. In paragraaf 5.2 zal nader worden ingegaan op de specifieke taak van de gemeente en op de detacheringsconstructie, een constructie die ik nodig acht om de voorgestelde sluitende aanpak optimaal te kunnen realiseren. In paragraaf 5.3 zullen aan de orde komen de hoofdtaken van de door de gemeente op te richten uitvoeringsorganisatie, de JWGO. De primaire taak van de gemeenten laat onverlet dat er een goede samenhang en afstemming zal moeten bestaan met de arbeidsvoorzieningsorganisatie, de educatieve infrastructuur en de feitelijke werkgevers bij wie de garantieplaatsen tot stand komen. Samenwerking is op deze terreinen in vele gemeenten inmiddels al op gang gebracht in het kader van de Tijdelijke voorziening. Een van de voorwaarden waaraan in het kader van de hier voorgestelde regeling moet worden voldaan is dat van gemeentelijke zijde moet worden aangegeven hoe de samenwerking met het arbeidsbureau is geregeld, alsmede hoe de scholingsinspanning vorm zal worden gegeven. Verder zal in paragraaf 5.4 nader worden ingegaan op de rol van de arbeidsvoorzieningsorganisatie in het kader van het JWG. De specifieke inbreng van de educatieve infrastructuur komt apart aan de orde in hoofdstuk 7.

5.2 De gemeente en de JWG-organisatie Een beperking van de vrijheid van de gemeente om inhoud te geven aan het JWG is gelegen in de voorgestelde regeling van de detacheringsconstructie. Ook in de beleidsnotitie gold deze constructie als uitgangspunt: formele werkgever zal zijn een daartoe apart door de gemeenten in het leven te roepen stichting (de JWGO), die de plaatsing van jongeren regelt bij de instellingen en organisaties die zullen optreden als feitelijke werkgever. Voor deze constructie bestaat naar mijn oordeel een aantal redenen. De detacheringsconstructie maakt het relatief eenvoudig voorschriften vast te stellen ten aanzien van bepaalde arbeidsvoorwaarden, die van vitaal belang zijn voor het bereiken van de doorstromingsdoelstelling van het JWG. Alleen bij detachering is het mogelijk uit te gaan van één en dezelfde dienstbetrekking, die niet afgebroken wordt nadat een bepaalde plaatsing wordt beëindigd. Daarnaast maakt het feit, dat een aparte stichting moet worden opgericht het mogelijk om bij de uitvoering op bestuurlijk niveau rekening te houden met de wenselijkheid van een adequaat maatschappelijk draagvlak, door in het bestuur personen op te nemen die daarin zitting hebben namens relevante lokale organisaties. Het wordt aan gemeenten overgelaten welke organisaties daarvoor ter plekke het meest in aanmerking komen. De voorzitter van het bestuur zal een binnen de gemeente politiek verantwoordelijk persoon moeten zijn. Dat past bij de omstandigheid, dat de stichting zal opereren onder verantwoordelijkheid van het oprichtende gemeentebestuur. De Raad voor de Gemeentefinanciën stemt niet in met de voorgestelde detacheringsconstructie. Deze Raad wijst er terecht op, dat de Tijdelijke voorziening geen verplichting tot het oprichten van afzonderlijke organisaties kent, waardoor de feitelijke organisatie van plaats tot plaats verschilt: gemeentelijke secretarie-afdelingen, gemeentelijke sociale diensten of aparte stichtingen zijn met de uitvoering belast. Ik ben mij hiervan bewust, en ook van het feit, dat deze situatie in de praktijk van de Tijdelijke voorziening redelijk voldoet. Dat neemt niet weg dat in een aantal gevallen wel degelijk vragen zijn gerezen betreffende de geldende arbeidsvoorwaarden. Bestuurlijke betrokkenheid van anderen dan gemeenteambtenaren is bij uitvoering door gemeentesecretarie of Gemeentelijke Sociale Dienst (GSD) niet gegarandeerd. En tenslotte: de Tijdelijke voorziening is het JWG niet, onder meer omdat zij geen sluitende aanpak en een daarmee verband houdend, gewijzigd sociaal zekerheidsregime kent. Wie een tijdelijke plaats in het kader van de Tijdelijke voorziening verlaat, is (eventueel) werkloos, met uitkering en zonder recht op een opvolgende nieuwe plaatsing. Die situatie zal wezenlijk anders zijn na doorvoering van dit wetsvoorstel. De SVr wijst er naar aanleiding van de detacheringsconstructie op, dat de verhouding tussen de jongeren en de uitlenende JWGO als dienstbetrekking moet worden aangemerkt in de zin van de sociale werknemersverzekeringen op grond van het zogeheten «rariteitenbesluit», waardoor verzekeringsplicht bestaat ingevolge ZW, WAO en WW alsmede -gelet op de met JWG-arbeid te verdienen beloning -de ZFW. Die verzekeringsplicht bestaat ook in situaties, waarin binnen het JWG-dienstverband (tijdelijk) geen arbeid wordt verricht. Dit betekent -zoals ook wordt beoogd -dat betrokkenen steeds verzekerd zullen zijn ingevolge de sociale werknemersverzekeringen. De Raad voor het Jeugdbeleid stemt in met de detacheringsconstructie en noemt terecht nog als voordeel daarvan de relatief geringe administratieve belasting bij de instelling of organisatie die een garantieplaats ter beschikking stelt. Dit kan -aldus de Raad -een positief effect hebben op de bereidheid om garantieplaatsen te creëren.

5.3. Taken van de JWG-organisatie De hoofdtaken van de JWGO zijn: a. het verwerven van voldoende garantieplaatsen; b. de indienstneming van de jongeren en het plaatsen van de jongeren op passende garantieplaatsen; c. het bevorderen van scholing.

Voor het verwerven van garantieplaatsen zal de JWGO in contact moeten treden met een ieder die behoort tot de kring van potentiële garantieplaatsverschaffers, dat zijn in beginsel alle lokale vestigingen van werkgevers in de collectieve sector. Bij een JWGO gebaseerd op een samenwerkingsverband van gemeenten zijn dat in beginsel de vestigingen in de betrokken regio. Inventarisatie van de instanties, die lokaal tot de kring van garantieplaatsverschaffers gerekend kunnen worden is de eerste deeltaak, benadering van de betrokken werkgevers de tweede, hen ertoe bewegen medewerking te verlenen een derde deeltaak in dit kader. Een belangrijk argument om potentiële garantieplaatsverschaffers te bewegen, plaatsen ter beschikking te stellen is de maatschappelijke verantwoordelijkheid voor de oplossing van de werkloosheidsproblematiek die, behalve op de sociale partners, immers in het bijzonder op de overheid rust. Uit dien hoofde kan op verzoek van diezelfde overheid van instellingen die met overheidsmiddelen worden gefinancierd ook, indien nodig en voorzover mogelijk, een bijdrage worden gevraagd aan het oplossen van de werkloosheidsproblematiek. Het kabinet is dan ook voornemens om al het mogelijke te doen om een optimale deelname van instellingen en diensten in de collectieve sector, de rijksoverheid zelf in het bijzonder, te bewerkstelligen. Op de vraag, of verplichtende maatregelen voor de g + g-sector wenselijk zijn is in paragraaf 5.1 al ingegaan. Die vraag wordt voorshands ontkennend beantwoord. Met betrekking tot het aantal garantieplaatsen kan als richtsnoer worden genomen, dat een aantal plaatsen, gelijk aan het aantal jongeren, dat recht op plaatsing heeft, voldoende moet zijn om in de behoefte te voorzien. In het voorliggende wetsvoorstel worden over dit onderwerp geen regels gesteld. De feitelijke behoefte zal naar verwachting lager zijn. Dat wijst ook de opgedane ervaring met de Tijdelijke voorziening tot nu toe uit. Dit kan het geval zijn, als voldoende helder inzicht bestaat in de kwalificaties van de doelgroep en de behoeften van de arbeidsmarkt op het punt van werkervaring. Naarmate een daarop beter aansluitend aanbod van garantieplaatsen aanwezig is, zal de behoefte aan reserveplaatsen geringer zijn. De kwaliteit van de plaatsen, de geschiktheid daarvan voor de jongeren, zal dus mede het benodigde aantal bepalen. Kwalitatieve afstemming van de plaatsen op de mogelijkheden van de doelgroep én op de behoeften van de arbeidsmarkt eist inzicht in zowel het profiel van de doelgroep als in de verwachtingen omtrent de behoeften van de arbeidsmarkt aan bepaalde beroepsbeoefenaren. Teneinde dit inzicht zo goed mogelijk te doen zijn, is in ieder geval regelmatige en systematische uitwisseling met en afstemming op bijvoorbeeld het scholingsaanbod van de arbeidsbureaus een eerste vereiste. Een garantieplaats bestaat eerst, als daarover met de garantieplaatsverschaffer een plaatsingsovereenkomst is gesloten. Het afsluiten van dergelijke overeenkomsten behoort ook tot de taken van de JWGO. De indienstneming van de jongeren, het sluiten van de arbeidsovereenkomst, is de formele handeling, die recht op loon doet ontstaan. Waar mogelijk dient tijdig voor de aanvang van de dienstbetrekking een kennismakingsgesprek plaats te vinden, waarin de jongere en de JWGO hun wensen en mogelijkheden kenbaar kunnen maken.Voorlichting over de bedoeling van de plaatsing, over de arbeidsvoorwaarden, over de verhouding met de garantieplaatsverschaffer en over scholingsmogelijk heden hoort hierbij. In de meeste gevallen zal dit gesprek plaats kunnen

vinden in de peiïode tussen twee maanden en èén maand voor de aanvang van de dienstbetrekking, omdat betrokkene tenminste twee maanden voor die aanvang wordt aangemeld door het arbeidsbureau. In een aantal gevallen zal eerst later blijken, dat betrokkene tot de doelgroep zal gaan behoren of daartoe al behoort. Dan zullen versnelde procedures moeten worden gehanteerd. Uit de dienstbetrekking tussen JWGO en jongere vloeit voort, dat de JWGO een aantal uit het werkgeverschap voortvloeiende taken heeft, zoals loonadministratie en loonbetaling. Onderdeel daarvan is ook het uitreiken van een getuigschrift. Terecht is er in het rapport «Jongeren en doorstroming op de arbeidsmarkt» van de Stichting van de Arbeid en de overheid op gewezen, dat een getuigschrift met een specificatie van opgedane werkervaring en scholing ook een goed middel kan zijn om opgedane kwalificaties voor een nieuwe werkgever zichtbaar te maken. Dit betekent dat betrokkene er baat bij heeft om op het moment dat hij solliciteert bij een andere werkgever te kunnen beschikken over schriftelijke informatie van de zijde van de JWGO over de in het JWG tot dan toe opgedane kwalificaties. Zowel in het genoemde rapport als in het advies van de Raad voor het Jeugdbeleid wordt in dit verband het in het leerlingwezen gebruikte werkboek ten voorbeeld gesteld. Ik sluit mij hier graag bij aan. Daarnaast moet de JWGO zorgen voor een concrete plaatsing met ingang van de eerste dag van de dienstbetrekking, en eventueel een opvolgende plaatsing als een eerdere plaatsing afloopt op een moment, waarop de jongere nog steeds tot de doelgroep behoort. Het moet steeds gaan om passende arbeid. Ik kom hier later nog op terug. Tijdens lopende plaatsingen is de rol van de JWGO beperkt. Periodieke contacten met de garantieplaatsverschaffers en de jongere kunnen nodig zijn om het functioneren van de jongere te kunnen volgen. Met name, indien het aanbieden van een volgende plaatsingsmogelijkheid aan de orde is, is die informatie van bijzonder belang. Ook bij het oplossen van eventuele moeilijkheden tussen jongere en garantieplaatsverschaffer heeft de JWGO een taak. Het is mede daarom van belang dat elke jongere een vaste contactpersoon bij de JWGO heeft. Begeleiding op de werkplek behoort echter niet tot de taak van de JWGO. Er moet -zoals de Raad voor het Jeugdbeleid reeds aangaf -worden gezorgd voor een goede introductie, begeleiding en onthejob training van de zijde van de garantieplaatsverschaffer. Het is de taak van de JWGO om bij het afsluiten van de plaatsingsovereenkomst vast te stellen, of naar verwachting aan deze voorwaarde zal worden voldaan. Tijdens de plaatsing zal de naleving van de plaatsingsovereenkomst ook op dit punt door de JWGO in het oog moeten worden gehouden. De uitvoering van de begeleidende functie is echter een taak van de garantieplaatsverschaffer, een taak die hij ook heeft, iedere keer als hij een werknemer aantrekt anders dan via de JWGO. De ervaringen met de Tijdelijke voorziening wijzen uit dat deze begeleidende taak door de garantieplaatsverschaffer in het algemeen goed wordt vervuld. De vergoeding, die op basis van dit wetsvoorstel van rijkswege aan gemeenten zal worden betaald (naast die voor de loonkosten en verwervingskosten) heeft dan ook -dit mede in reactie op het advies van de Raad voor de Gemeentefinanciën -alleen betrekking op uitvoeringskosten en niet op kosten van begeleiding van jongeren op de werkplek. Dit betekent overigens niet, dat ik meen dat voor bepaalde moeilijk plaatsbare groepen deskundige begeleiding geen goede zaak zou kunnen zijn, ook als dit deskundigen betreft die niet in dienst van de garantieplaatsverschaffer staan. Met name voor jongeren voor wie het vinden van een concrete garantieplaats niet direct tot de mogelijkheden behoort, zal een intensieve begeleiding of voorschakelvoorziening noodzakelijk zijn. Teneinde de periode van leegloop in een dergelijke situatie zo beperkt mogelijk te houden, ligt het in de rede dat de gemeenten c.q. de JWGO door middel van een concreet programma, de betrokkene zo snel mogelijk op een niveau brengt, waarop plaatsing

alsnog tot de mogelijkheden behoort. Gemeenten kunnen daarbij de mogelijkheden benutten die artikel 36 WWV biedt. Daarnaast ligt het in de rede dat de gemeenten daarvoor middelen en menskracht inzetten in het kader van de reguliere welzijnsvoorzieningen en het sociaal-cultureel werk dan wel daarbij gebruik maken van de mogelijkheden van het vormingswerk. In dit verband wijs ik erop dat het vormingswerk voor jongvolwassenen in het kader van de partiële leerplicht ervaring heeft met een deel van de doelgroep en de specifieke problemen die zich met betrekking tot hen kunnen voordoen bij het opdoen van werkervaring. Momenteel voert het Landelijk Overleg Werkloosheid een experiment uit, dat tot doel heeft na te gaan welke bijdragen de betrokken instellingen kunnen leveren aan de inpassing van deze moeilijk plaatsbare groepen.

5.4. De rol van het arbeidsbureau Het JWG vormt een tijdelijke fase op de weg naar betaalde reguliere beroepsarbeid voor al die jongeren, die deze stap om wat voor redenen dan ook niet in één keer kunnen zetten. Het feit dat het JWG jongeren slechts tijdelijk een parttime arbeidsplaats biedt gericht op het opdoen van werkervaring houdt in dat de reguliere arbeidsvoorzieningsinstrumenten gericht op het verkrijgen van betaalde beroepsarbeid voor deze jongeren beschikbaar moeten blijven. Ook het arbeidsbureau komt dus een belangrijke rol toe in het realiseren van de doelstelling van het JWG, met name als het erom gaat de doorstroming naar regulier werk of leerarbeidsplaatsen tot stand te brengen. Het arbeidsbureau zal werkloze jongeren gedurende de eerste periode van zes maanden, waarin men zoekt naar een baan of leerplaats, ondersteunen via bemiddelingsactiviteiten. Indien op dit traject succes uitblijft vindt plaatsing in een garantiebaan van het JWG piaats. Vanaf dat moment zal de bemoeienis van het arbeidsbureau vooral gericht zijn op het realiseren van doorstroming vanuit deze garantieplaats naar regulier werk of leerarbeidsplaatsen. Deze doorstroming kan worden ondersteund door het aanbieden van scholingsmogelijkheden en, indien nodig, het aanbieden van een arbeidsplaats op basis van de thans bestaande plaatsingsbevorderende maatregelen. Intensivering van de toepassing van deze maatregelen ten behoeve van de doelgroep van het JWG zal worden nagestreefd teneinde voldoende doorstroming vanuit het JWG te kunnen waarborgen. Gelet op het relatief grote aantal meisjes dat tot de JWG-doelgroep behoort en het tot op heden verhoudingsgewijs geringe bereik van scholings-en plaatsingsbevorderende maatregelen onder meisjes, is hiervoor in het bijzonder aandacht geboden. Wil de rol van de arbeidsbureaus ten aanzien van de toestroom en de doorstroming van deelnemende jongeren goed uit de verf komen dan zijn twee zaken van belang. Allereerst is een adequate inschrijving respectievelijk registratie van de werkzoekende jongeren en hun wensen en kwaliteiten m.b.t. hun positie op de arbeidsmarkt nodig. In het verlengde daarvan meldt het arbeidsbureau bij de JWGO schriftelijk de jongere aan, die naar verwachting een dienstbetrekking in het kader van het JWG zal moeten worden aangeboden. Op de tweede plaats is overleg en samenwerking tussen arbeidsbureau en gemeenten, in het bijzonder de JWGO, nodig om de jongeren tijdig een passende garantieplaats te kunnen aanbieden en vervolgens een optimale doorstroming tot stand te brengen. Om dit te kunnen realiseren zullen jongeren ingeschreven moeten zijn en blijven bij het arbeidsbureau. Dit geldt vanzelfsprekend voor de eerste zes maanden zoektijd. Dit geldt echter ook de periode daarna, wanneer jongeren werkzaam zijn op een garantieplaats, maar juist met het oog op doorstroming naar een reguliere arbeidsplaats, al dan niet met behulp van een arbeidsvoorzieningsmaatregel, op de bemiddelingsactiviteiten van het arbeidsbureau blijven aangewezen.

Deelname aan het JWG zal, hoewel reden om iemand niet meer tot de geregistreerde werkloosheid te rekenen, geen reden tot uitschrijving uit het bemiddelingsregister vormen. Voor de toepassing van arbeidsvoorzieningsmaatregelen zal werken in het JWG niet worden aangemerkt als een onderbreking van de werkloosheid. Op deze wijze wordt voorkomen dat doorstroming vanuit het JWG naar arbeidsvoorzieningsmaatregelen stagneert, omdat men voor wat betreft de duur van de werkloosheid niet voldoet aan de voorwaarden voor toepassing van deze maatregelen. Aan doorstroming via de regeling Jeugdontplooiingsbanen (JOB) of de gewijzigde Wet Vermeend-Moor en de daarop berustende Kaderregeling arbeidsinpassing wordt aldus niets in de weg gelegd. Teneinde een goede aansluiting tussen de activiteiten van het arbeidsbureau en de JWGO te waarborgen zijn samenwerkingsafspraken nodig. Ik meen dat samenwerking en afstemming van de bemoeienissen van het arbeidsbureau en de jeugdwerkgarantie-organisatie van de -eventueel samenwerkende -gemeente(n) het beste vorm kunnen krijgen door middel van een gezamenlijk plan van aanpak, bevattende werkafspraken over informatie-uitwisseling over hun beider cliënten en het gebruik van de beschikbare voorzieningen van het arbeidsbureau. Taakstellingen over de inzet van deze voorzieningen naar omvang en aard zouden conform de aanbeveling van de tripartiete werkgroep Jeugdwerkloosheid van de Stichting van de Arbeid door de toekomstige regionale besturen voor de arbeidsvoorziening geformuleerd moeten worden. In deze besturen zullen volgens plan ook de gemeenten vertegenwoordigd zijn. Bij de samenwerking tussen JWGO's en arbeidsbureaus kan worden voortgebouwd op de ervaringen die tot nu toe zijn opgedaan bij de infor-matie-uitwisseling tussen arbeidsbureau en gemeentelijke sociale diensten in het kader van de heroriënteringsgesprekken en in andere samenwerkingsverbanden. Structurering van de contacten tussen JWGO en arbeidsbureau en afspraken over een zekere prioriteitsstelling verdienen aanbeveling. Uitgangspunt zou kunnen zijn om na plaatsing op een garantieplaats in elk geval ieder half jaar in overleg met het arbeidsbureau te bezien in hoeverre de opgedane werkervaring doorstroming mogelijk maakt respectievelijk doorstroming mogelijk is gelet op de situatie op de arbeidsmarkt. Deze doorstroming kan betrekking hebben op bemiddeling naar een reguliere baan bijvoorbeeld te realiseren via de regeling op basis van de Wet Vermeend-Moor of JOB. Ook bestaat de mogelijkheid dat aanvullende scholing in het kader van het arbeidsvoorzieningsbeleid opportuun is bijvoorbeeld door deelname aan door het arbeidsbureau geïnitieerde of gesubsidieerde scholingstrajecten voor beroepen, waarnaar vraag op de arbeidsmarkt bestaat. Daarnaast kan ook deelname aan scholingstrajecten uit het reguliere onderwijsaanbod van de overheid zinvol blijken al of niet in combinatie met deelname aan het JWG. Bovendien bestaat de mogelijkheid dat jongeren na enige werkervaring weer kiezen voor een fulltime onderwijstraject, waarvoor in principe een inkomensvoorziening in het kader van de Wet studiefinanciering ter beschikking staat dan wel dat het arbeidsbureau alsnog deelname indiceert aan een vorm van scholing die niet met deelname aan het JWG valt te combineren. Samenvattend kan worden gezegd dat bij het realiseren van doorstromingskansen vanuit het JWG samenwerking met het arbeidsbureau een cruciale rol speelt, zowel vanwege de doorstromingsmogelijkheden die het arbeidsbureau zelf kan bieden, alsook vanwege de ondersteuning en kennis van zaken die van het arbeidsbureau kan worden verwacht bij bemiddeling en beroepskeuzeadviezen. De inzet van het arbeidsbureau zal conform de aanbevelingen van de Stichting van de Arbeid en overheid in hun tripartiete overleg zijn weerslag vinden in de regionale beleidsplannen van de arbeidsvoorziening. Denkbaar is dat bij het opzetten van doorstroommogelijkheden vanuit het JWG ook andere organisaties met kennis en ervaring op de arbeidsmarkt worden betrokken, zoals uitzendbureaus.

Leidraad bij dit alles kan zijn dat uit ervaringen in andere landen alsook uit onderzoek hier ten lande naar voren komt dat een actieve opstelling van de kant van arbeidsvoorzieningsinstellingen positief correleert met de opstelling van de werkzoekende jongeren op de arbeidsmarkt. Als overheid en maatschappelijke organisaties zich daadwerkelijk en zichtbaar inspannen voor de doorstroming van jongeren zal dit uitwerking hebben op de bereidheid van werkloze jongeren om verbetering te brengen in hun positie op de arbeidsmarkt.

• - 

  De garantieplaatsen

6.1. Algemeen

Onderstaande tabel geeft een beeld van de ontwikkeling van het aantal garantiebanen per leeftijdsgroep dat in het kader van het JWG moet worden gecreëerd op basis van de voor de bestandsvervuiling gecorrigeerde cijfers van de arbeidsbureaus. In de presentatie is rekening gehouden met de samenloop van de Tijdelijke voorziening en het JWG. Hierbij moet worden benadrukt dat het hier het aantal personen op basis van jaargemiddelden betreft, waarbij het aantal uren in het merendeel van de gevallen op 19 kan worden gesteld, aangezien het overgrote deel van de jongeren in het JWG naar verwachting inwonend zal zijn en ook in de Tijdelijke voorziening alleen maar banen van 19 uur worden aangeboden.

Tabel 6.1. Volume garantiebanen JWG en Tijdelijke voorziening, verdeeld naar leeftijd (1989-1994) (x 1000) 1989

1990

1991

1992

1993

1994

16 jaar 17 jaar 18 jaar 19 jaar 20 jaar

Totaal Waarvan: -JWG -TV GWJ

0,1 0,5 1.5 2.4 2,5

7,0

0,0 7,0

0,2 1,2 2.4 1,7 2,2

7,7

2,6 5,1

0,4 1,8 3.5 2,0 2.6

10,3 5,3 5,0

0,4 1,8 3,3 3,6 2,3

11,4 7,7 3,7

0,4 1,7 3,8 4,8 3,5

14,2

12,4 1,8

0,4 1,7 3,5 5,5 72

18,3

17,9 0,4

De garantieplaatsen zullen aan een aantal voorwaarden moeten voldoen wil men de doelstelling van het JWG kunnen realiseren. Ik zal hieronder uiteenzetten aan welke criteria de plaatsen moeten voldoen, alsmede waarom de regeling naar mijn oordeel beperkt dient te blijven tot de collectieve sector.

6.2. Aard van de plaatsen

Voorkomen moet worden dat het JWG gaat functioneren als een vorm van opvang -al of niet permanent -voor langdurig werkloze jongeren. De mogelijkheid om werkervaring op te doen zal er aan moeten bijdragen dat werkloze jongeren de gelegenheid krijgen om hun interesse voor en hun belang bij het verrichten van betaalde beroepsarbeid zoveel mogelijk zelf vorm te geven. Door middel van het JWG krijgen zij de kans vaardig heden en bekwaamheden te ontwikkelen, contacten op te doen. Zij krijgen een kans om te ontdekken wat hun mogelijkheden zijn op de arbeidsmarkt, dan wel de kans voor zichzelf een perspectief te ontwikkelen hoe ze zich verder kunnen ontplooien via scholing of het volgen van onderwijs. De garantieplaatsen, die alleen in de collectieve sector worden ingesteld, zullen dan ook aan twee voorwaarden moeten voldoen. Zij zullen allereerst zoveel mogelijk werkervaring moeten bieden die relevant is voor het doorstromen van jongeren naar reguliere werk-of leerplaatsen. Daarnaast zullen garantieplaatsen zo veel mogelijk moeten

aansluiten bij opleiding en bekwaamheden, alsmede interesses van de werkloze jongeren. Het kan gewenst zijn voor deelnemers aan het JWG, voor wie vanwege bijzondere omstandigheden plaatsing op een normale garantieplaats niet het meest aangewezen is, meer «beschutte» plaatsen te creëren. Aan een dergelijke «beschutte plaats» moet eveneens de eis worden gesteld dat deze, samen met eventuele specifieke begeleiding, zoals beschreven in paragraaf 5.3, gericht is op doorstroming naar reguliere arbeidsplaatsen. Het JWG mag immers niet het karakter van blijvende opvang krijgen. Langs deze weg kan met name aan schoolverlaters uit het speciaal onderwijs in voorkomende gevallen de mogelijkheid worden geboden om via het JWG aansluiting te krijgen op de arbeidsmarkt. Recent onderzoek (Achter in de rij, OSA, 1987. Eerste evaluatierapport IPM, 1988. Evaluatie WJ CNV, 1988) wijst uit dat het merendeel van de doelgroep van het JWG ofwel laag opgeleide jongeren, ofwel voortijdige schoolverlaters, dropouts van lagere en hogere opleidingen, betreft die zonder werkervaring of aanvullende opleiding weinig of geen startkansen hebben op de arbeidsmarkt. In het verlengde hiervan mag worden verwacht dat de beroepswensen van veel deelnemers nog weinig specifiek en weinig gearticuleerd zullen zijn met als gevolg dat het opdoen van werkervaring voor velen in zekere zin ook een vorm van beroepsoriëntatie zal inhouden.

• - 

  Additionaliteit

In zijn algemeenheid geldt als uitgangspunt voor het instellen van een garantieplaats in het kader van het JWG dat deze plaats een aanvulling dient te betreffen op de bestaande en beschikbare personeelsformatie van de werkorganisatie in kwestie. Dit additionele karakter van de garantieplaats kan echter naar mijn oordeel het beste gecontroleerd worden in de werkorganisatie zelf. Indien de personeelsvertegenwoordiging en de garantieplaatsverschaffer overeenstemming kunnen bereiken over de vraag of bepaalde garantieplaatsen als additioneel te beschouwen zijn, is nadere toetsing daarvan naar mijn oordeel niet nodig. Doel van de wetgever is dat -financieeleconomisch gezien gaat het hier immers om het verlenen van een loonkostensubsidie van 100 procent -ongewenste neveneffecten als concurrentievervalsing en verdringing van reguliere arbeid worden tegengegaan. De wet voorziet wel in een aanvullende mogelijkheid van toetsing voor al die gevallen waarin een overlegmogelijkheid tussen werkgever en personeelsvertegenwoordiging ontbreekt, dan wel dit overleg niet tot overeenstemming tussen betrokken partijen leidt. Ook in die situaties kan een garantieplaats voor vervulling in aanmerking komen, indien voldaan wordt aan een aantal in het wetsvoorstel gespecificeerde voorwaarden. De eerste daarvan is, dat geen verdringing of vervanging van reguliere arbeidsplaatsen mag optreden. Deze algemene voorwaarde is aangevuld met twee concrete toetsingspunten. Aansluitend bij adviezen van met name de werknemersorganisaties in de Stichting van de Arbeid is er voor gekozen om als eis in de wet op te nemen dat op een garantieplaats géén werkzaamheden mogen worden verricht die korter dan één jaar daarvoor nog door een betaalde kracht bij dezelfde feitelijke werkgever die ook de garantieplaats ter beschikking stelt, werden verricht. Langs deze weg valt naar verwachting op betrekkelijk eenvoudige wijze te beoordelen wanneer er sprake is van budgetvervalsing, doordat in het kader van een personeelsreoganisatie reguliere arbeidsplaatsen worden omgezet in garantieplaatsen in het kader van het JWG.

Daarnaast geldt een quotering van het maximaal toegestane aantal garantieplaatsen bij één werkorganisatie Als criterium geldt dat voor elke tien volledige formatieplaatsen één garantieplaats kan worden ingesteld. Dat betekent in beginsel -in uren gemeten -een percentage van 5, als uitsluitend wordt uitgegaan van JWG-plaatsen van 19 uur. Omdat deze additionaliteitsregel alleen op het aantal arbeidsplaatsen respectievelijk garantieplaatsen is gebaseerd, kan er gerekend in uren differentiatie ontstaan in de verhouding tussen reguliere arbeidsplaatsen en garantieplaatsen. Deze differentiatie is het gevolg van het bestaan van 32-uurs garantieplaatsen. Bovendien kunnen kleine werkorganisaties met minder dan tien formatieplaatsen eveneens overgaan tot het instellen van één garantieplaats. Deze laatste uitbreiding is uitdrukkelijk aangebracht, omdat ook van kleinere organisaties in de collectieve sector wordt verwacht dat deze een belangrijk aandeel in het realiseren van de doelstellingen van het JWG kunnen leveren. Bij voldoende medewerking van de werkgevers in de collectieve sector kan de begrenzing tot (iets meer dan) 5 procent -een begrenzing die alleen geldt als er geen overeenstemming met een medezeggenschapsorgaan is -geen problemen opleveren. Immers de omvang van de totale sector bedraagt bijna anderhalf miljoen arbeidsplaatsen, waarvan ongeveer de helft tot de overheid behoort. Dat neemt niet weg dat op lokaal niveau de verhouding tussen werkgelegenheid in de collectieve sector en de jeugdwerkloosheid ongunstig kan zijn. Intergemeentelijke samenwerking kan dan een oplossing bieden. Ook is het in beginsel mogelijk, garantieplaatsen te werven buiten de eigen gemeentegrenzen. Daarbij moet uiteraard worden voorkomen, dat de ene JWGO het de andere moeilijk maakt voldoende plaatsen te werven. Overschotten in een bepaalde gemeente moeten echter in goed overleg in naburige gemeenten kunnen worden benut. Tenslotte kan in aanvulling op de additionaliteitscriteria nog worden gewezen op het volgende. Een garantieplaats wordt in de regel 6 maanden, echter ten hoogste 12 maanden, bezet door een en dezelfde jongere. Na een periode van 6 maanden zal door de JWGO in overleg met het arbeidsbureau moeten worden bekeken in hoeverre de opgedane werkervaring doorstroming naar reguliere werk-of leerplaatsen mogelijk maakt. Indien nodig kan dan ook worden overeengekomen om de periode van werkervaring met nogmaals zes maanden op dezelfde garantieplaats te verlengen. Voortzetting lijkt niet meer zinvol, indien ook na een periode van 12 maanden doorstroming naar reguliere arbeid, dan wel scholing niet mogelijk blijkt. Verbreding van de werkervaring door overplaatsing naar een andere garantiebaan zal in zo'n situatie dan het meest bij kunnen dragen aan de verbetering van de arbeidsmarktkansen van de betrokkene. Deze maximumtermijn van 12 maanden heeft als neveneffekt dat wordt voorkomen dat de betreffende werkorganisatie mogelijk al te sterk gaat leunen op de aanwezigheid van de betrokken jongere in de werkorganisatie.

6.4. De collectieve sector

Een extra waarborg voor de additionaliteit wordt geboden door de bepaling dat garantieplaatsen alleen in de collectieve sector tot stand mogen komen. Door beperking tot de collectieve sector wordt allereerst het gevaar van concurrentievervalsing vermeden. Ten tweede is de naleving van de hierboven gestelde voorwaarden in de collectieve sector op eenvoudiger wijze te effectuëren dan in de marktsector. Dit vanwege het feit dat in de collectieve sector sprake is van vastgestelde formaties, dan wel van (indirecte) invloed van de overheid op de formatie-omvang via budgettering. In de marktsector ontbreken deze vaste ijkpunten. Het creëren van garantieplaatsen in de marktsector brengt daarnaast naar mijn oordeel, anders dan in de collectieve sector het geval is, het risico met zich van verstoring van het reguliere wervingsmechanisme.

Hiermee wordt bedoeld dat werkgevers zich bij het in dienst nemen van jeugdigen beperken tot diegenen die in het kader van het JWG met een loonkostensubsidie van 100 procent in dienst kunnen worden genomen. Op die wijze bestaat het gevaar dat op termijn nog maar zeer weinig jongeren door de eigen werkgever worden betaald. In plaats van een kleinere JWG-doelgroep als gevolg van de inspanningen van de sociale partners zou dan de gehele leeftijdsgroep tot de doelgroep gaan behoren. Dit zou ten koste gaan van de mogelijkheid van doorstroming van JWG-ers naar reguliere banen in de marktsector. Daarnaast zou een dergelijke uitbreiding van de doelgroep leiden tot negatieve budgettaire consequenties. De kosten van het JWG zouden dan redelijkerwijs niet meer door de overheid kunnen worden gedragen. Om deze redenen hecht ik, ondanks aandrang van een aantal fracties in de Tweede Kamer, aan de beperking van het JWG tot de collectieve sector. Eerst moet met alle kracht, via gefaseerde invoering, worden gestreefd naar realisatie van het JWG in de collectieve sector. Als de praktijk echter onomstotelijk zou uitwijzen, dat het JWG op die wijze niet valt te realiseren, zou alsnog een nadere keuze moeten worden gemaakt: of het JWG niet verder uitbreiden, of bezien in hoeverre een uitbreiding zou kunnen worden gerealiseerd door de marktsector op enigerlei wijze erbij te betrekken. Daarbij zullen dan de ervaringen worden betrokken die in Zweden zijn opgedaan bij het uitbreiden van het aldaar geldende jeugdwerkgarantieplan tot de marktsector. Overigens is in Zweden eerst na circa 5 jaar ervaring met het jeugdwerkgarantieplan in de collectieve sector het besluit genomen om, onder een aantal stringente voorwaarden, een beperkt aantal garantieplaatsen, te weten zo'n 5 000, in de marktsector toe te staan. Verder merk ik op dat ik in het overleg met de VNG mijn bereidheid heb uitgesproken te zijner tijd te bezien of het wenselijk is ook bepaalde non-profit instellingen buiten de collectieve sector in staat te stellen garantieplaatsen in het kader van het JWG aan te bieden. Het voorliggende voorstel van wet voorziet in een dergelijke mogelijkheid, evenals in de mogelijkheid om desgewenst zonder nadere wetswijziging de markt-sector bij de uitvoering te betrekken. Op basis van de hiervoor genoemde benaderingswijze kan er voor worden gezorgd dat de garantieplaatsen in de collectieve sector zoveel mogelijk boventallig blijven. Ik acht het binnen die grenzen mogelijk om de plaatsen in te vullen met voor de jongeren, de werkorganisatie en de samenleving als geheel zinvolle werkzaamheden. Telkenmale worden er vanuit decentraal niveau, door gemeenten en maatschappelijke organisaties, belangwekkende projecten aangedragen, die moeilijk of niet met behulp van de beschikbare overheidsbudgetten uit te voeren zijn, maar daarmee nog niet hun maatschappelijk waardevol karakter verliezen. Daarbij wil ik in het bijzonder wijzen op de mogelijkheden die ook het JWG kan bieden met het oog op het voorkomen van vandalisme en criminaliteit door additionele plaatsen in de sfeer van het toezicht op de openbare orde tot stand te brengen. Gelet op de inkrimping van personeel die zich in veel werkorganisaties voordoet als gevolg van bezuiniging op de overheidsuitgaven en als gevolg van een efficiënter gebruik van de beschikbare middelen, kan men zich afvragen of er geen risico bestaat dat garantieplaatsen in de praktijk als compensatie voor eventueel op te heffen arbeidsplaatsen gaan dienen. Ik ben daarvoor niet bevreesd. Uitgangspunt voor het instellen van een garantieplaats is immers, zoals in § 6.3 is opgemerkt, dat dergelijke plaatsen een extra aanvulling op de bestaande personeelsformatie zijn. Het instellen van garantieplaatsen zal dus leiden tot een uitbreiding van de taakstelling of taken van de werkorganisatie. Voorzover deze garantieplaatsen desondanks toch zouden kunnen gaan dienen als compensatie voor eerder opgeheven reguliere arbeidsplaatsen is in het

wetsvoorstel, zoals hierboven reeds vermeld, de voorwaarde opgenomen dat op een garantieplaats geen arbeid mag worden verricht die minder dan een jaar voor de bezetting van die plaats door iemand in loondienst van de garantieplaatsverschaffer werd verricht, dan wel heeft het in de betrokken instelling werkzame medezeggenschapsorgaan de mogelijkheid garantieplaatsen in deze zelfstandig op hun additionaliteit te beoordelen.

• - 

  Scholing

Eerste middel om doorstroming uit het JWG te bevorderen is het verschaffen van de gelegenheid tot het opdoen van werkervaring op een garantieplaats. Juist gebrek aan werkervaring maakt de positie van de jongere werklozen relatief -vergeleken met oudere groepen -zwak. Daarnaast blijkt, dat jongeren die een half jaar of langer werkloos blijven voor een groot deel slecht tot zeer slecht zijn opgeleid. De gegevens, die op dit vlak kunnen worden ontleend aan onderzoek in het kader van de Tijdelijke voorziening spreken voor zich. Twee derde van de geplaatste jongeren is niet verder gekomen dan de lagere trap van het voortgezet onderwijs, terwijl een meerderheid van deze jongeren daarin geen diploma heeft behaald. Ruim 60 procent van alle jongeren heeft na het lager onderwijs geen diploma gehaald. Deze cijfers spreken nog sterker, als men bedenkt, dat de Tijdelijke voorziening naar haar aard ruimte laat voor selectie binnen de doelgroep en dat 16-en 17-jarigen slechts een klein deel (9 procent) van de geplaatsten uitmaken. Daarmee staat vast, dat verdere scholing van de jongeren in het kader van het JWG hoge prioriteit toekomt. De instanties, die over het JWG advies hebben uitgebracht, delen ook allen die mening. Ook in de discussie met de Vaste commissie van de Tweede Kamer in maart 1988 kwam dit aspect nadrukkelijk naar voren. Bij de uitwerking van dit aspect zijn in beginsel twee denkrichtingen mogelijk. Aan de JWGO kan de plicht worden opgelegd niet alleen voor werk, maar ook voor scholing zorg te dragen. Resultaat daarvan zou zijn, dat elke jongere naast zijn werk op een garantieplaats een of andere vorm van scholing volgt. Een alternatief is het formuleren vari een inspanningsverplichting voor de JWGO om scholing, zo veel als mogelijk en nuttig is, te stimuleren. De Emancipatieraad (ER) gaat waar het de scholingsverplichting betreft het verst. Meisjes met een afgebroken vervolgopleiding zouden zich moeten verbinden deel te nemen aan een schakelprogramma, dat hen toeleidt naar een beroepskwalificerende opleiding. Doen zij dat niet, dan zou geen dienstbetrekking tot stand moeten komen en zou geen sprake moeten zijn van onvrijwillige werkloosheid. Onder erkenning van het feit, dat schakelprogramma's voor de meisjes die de ER bedoelt, van groot belang zijn, meen ik toch deze weg niet te moeten volgen. Omdat een algemene scholingsplicht in een aantal gevallen zijn doel voorbij zou schieten, heb ik in de uitwerking gekozen voor een inspanningsverplichting voor de JWGO om scholing te bevorderen. Bedacht dient te worden, dat een deel van de jongeren de school zonder diploma heeft verlaten, ofwel wegens een in de loop der tijden ontstane weerzin tegen het volgen van onderwijs, ofwel omdat de capaciteiten om verder te leren ontbraken. Aan de andere kant zijn er ook jongeren binnen de doelgroep, wier opleiding in beginsel reeds voldoende zou moeten zijn voor het verwerven van een reguliere arbeidsplaats. In al deze gevallen ligt het aanbieden van scholing niet voor de hand, althans niet met ingang van de eerste dag van de dienstbetrekking. In die gevallen, waarin sprake is van voldoende capaciteiten en onvoldoende scholing zal vaak tijdens het opdoen van werkervaring aan de jongere duidelijk worden, dat zijn kansen zonder verdere scholing onnodig klein zullen blijven. De ervaringen met de Tijdelijke voorziening wijzen ook in die richting.

De inspanningsverplichting op het terrein van scholing brengt naar mijn oordeel met zich, dat -zo mogelijk reeds vóór indiensttreding, en daarna periodiek -voor elke jongere wordt bezien of deelname aan een scholingsvoorziening aangewezen is en zo ja, aan welke. Overleg met de jongere is noodzakelijk. Rekening zal moeten worden gehouden met een zo goed mogelijke afstemming tussen de aard van het op een garantieplaats te verrichten werk en de scholingsrichting. Overigens kan het evenzeer nuttig zijn om de band tussen de te verrichten arbeid en de scholing niet zo direct vorm te geven, met name voor die jongeren voor wie, in verband met hun achterstandsituatie, een algemene vorming meer in de rede ligt. In die gevallen waarin op voorhand duidelijk is, dat een bepaalde scholing doorloopt nadat betrokkene de leeftijd bereikt, waarop hij niet langer tot de doelgroep van het JWG hoort, moet bij de keuze uiteraard ook rekening worden gehouden met de mogelijkheden die er zijn om de scholing met behoud van een werkloosheidsuitkering voort te zetten. Ik kan mij vinden in de stelling, opgenomen in het rapport «Jongeren en doorstroming op de arbeidsmarkt» van de Stichting van de Arbeid en de overheid, dat het niet wenselijk is voor de JWG-doelgroep aparte nieuwe scholingsvoorzieningen te ontwikkelen. Het is het meest effectief de bestaande en in ontwikkeling zijnde educatieve infrastructuren hiervoor te benutten. De voorgenomen flexibilisering van het beroepsgerichte onderwijs dient met voorrang op landelijke schaal te worden ingevuld. In het kader van het JWG is in dit verband met name behoefte aan korte op maat gesneden (deel)cursussen van 3 tot 6 maanden, waarin de in het kader van het JWG opgedane werkervaring verder wordt verdiept. Hierbij is van belang dat met beroepsgerichte scholing op meerdere tijdstippen per jaar kan worden aangevangen, dit in tegenstelling tot de thans nog te vaak gangbare situatie, die alleen in september instroom in het beroepsonderwijs mogelijk maakt. Hoewel deze flexibilisering van het beroepsonderwijs -ook los van het JWG -reeds op gang is gekomen moet worden vastgesteld, dat dit nog lang niet overal tot zodanige resultaten heeft geleid dat hierdoor een combinatie van scholing en werk voor deelnemenden aan het JWG tot de reële mogelijkheden behoort. In dit verband zal ten behoeve van jongeren in het JWG de leeftijdgrens voor de Primaire Beroepsgerichte Volwasseneneducatie tot 16 jaar worden verlaagd. Alleen op basis van verdere flexibilisering van het beroepsonderwijs is het mogelijk de combinatie van scholing en werk in het kader van het JWG afdoende te realiseren. Overleg en planning met betrekking tot de scholingsvoorzieningen voor het JWG dienen een plaats te krijgen in de bestaande en in ontwikkeling zijnde organisatiestructuren op het terrein van onderwijs en arbeidsmarkt. Vooral de regionale besturen voor de arbeidsvoorziening, waarin regionale werkgevers en werknemers, alsmede de gemeenten straks volgens mijn plannen zijn vertegenwoordigd, krijgen een belangrijke rol in de coöordinatie en planning van scholingsvoorzieningen ten behoeve van de arbeidsmarkt. Op basis van een dergelijk richtinggevend overleg moet het op termijn mogelijk zijn scholing in voldoende kwantiteit en kwaliteit en afgestemd op het werken in het JWG te effectueren. Het belang van een dergelijke combinatie dient zwaar te wegen in het JWG. Vandaar dat in het voorstel van wet uitdrukkelijk de ruimte is gelaten om te allen tijde een substantiële vorm van scholing te combineren met het werken op een garantieplaats. Voorzover de wet aan deelnemers een werkweek van meer dan 19 uur voorschrijft, als gevolg waarvan een combinatie met een uitgebreidere vorm van scholing zou worden uitgesloten respectievelijk onmogelijk zou worden, laat het wetsvoorstel uitdrukkelijk de mogelijkheid open deze scholing ten dele in de plaats te laten treden van het werken op een garantieplaats. Een combinatie van scholing en werk op «fiftyfifty» basis is dan ook te allen tijde en in alle

gevallen mogelijk. Bepalend voor het gebruik dat daarvan zal worden gemaakt is de beschikbaarheid van een op de doelgroep van het JWG afgestemd scholingsaanbod. De gezamenlijke inspanning van JWGO, arbeidsbureau en scholingssinstellingen moet dit mogelijk maken. Van belang is in dit verband dat ik voornemens ben de in het kader van de Tijdelijke voorziening ingezette beleidslijn voort te zetten, volgens welke de tijd, gedurende welke op een garantieplaats wordt gewerkt, in voorkomende gevallen kan worden benut als praktijkcomponent in het kader van een leerarbeidsovereenkomst. Hiertoe zal het nodig kunnen zijn dat de praktijkcomponent wordt uitgebreid tot 24 uur per week. De garantieplaatsverschaffer staat het in principe vrij deze uitbreiding voor eigen kosten aan te bieden. Een beperking is natuurlijk wel gelegen in het feit dat het overgrote deel van de praktijkcomponent binnen het JWG plaatsvindt en derhalve onmogelijk voor de volle tijd van het leerling-stelsel -twee jaar -kan worden gegarandeerd. Beschikbaarheid voor de arbeidsmarkt, ergo doorstroming, krijgt in JWG verband immers voorrang. Wil een werkgever zich op basis van het JWG verzekeren van nieuw opgeleid personeel dan loopt hij daarmee het risico dat leerlingen zich gedwongen zien de opleiding tussentijds af te breken. Verder zal, gezien de eisen die gesteld worden ten aanzien van de additionaliteit van de garantieplaatsen, het benutten van bestaande leerlingplaatsen op basis van het JWG onmogelijk worden. Dat ik toch uitdrukkelijk, voorzover de omstandigheden daar van geval tot geval aanleiding toe geven, de mogelijkheid open wil stellen dat garantieplaatsen een functie vervullen als praktijkdeel van het leerlingwezen heeft als reden dat met de komst van het JWG in principe extra mogelijkheden voor het uitbouwen van de voor de arbeidsmarkt waardevolle formule van het leerlingwezen ontstaan. Op deze wijze kan ook in het kader van JWG, indien daartoe aanleiding is, de scholingsweg van het leerlingwezen worden benut. Door vast te houden aan het uitgangspunt van beschikbaarheid voor de arbeidsmarkt wordt evenwel voorkomen dat er een oneigenlijke verschuiving van leerlingwezen naar de combinatie JWG-leerlingwezen plaatsvindt. Een dergelijk effect zou schade doen aan het leerlingwezen dat in beginsel als een doorstroommogelijkheid voor het JWG moet worden gezien. Een oneigenlijke combinatie is daarnaast in het nadeel van een zeer groot deel van de doelgroep. De eisen die aan zowel leerals praktijkcomponent worden gesteld zijn overigens tamelijk hoog. In de Tijdelijke voorziening is tot nu toe in 7 procent van het aantal toepassingen sprake van een combinatie met het leerlingwezen.

• - 

  Verhoudingen tussen partijen

8.1. Algemeen

Binnen de arbeidsverhouding in het JWG is een drietal partijen te onderscheiden, te weten de JWG-organisatie, die met de uitvoering van de regeling is belast, de jongere die op een garantieplaats arbeid verricht en tot slot de garantieplaatsverschaffer. In de volgende paragrafen wordt nader op de onderscheiden relaties tussen deze drie partijen ingegaan. In paragraaf 8.2 is de relatie tussen de JWG-organisatie en de feitelijke werkgever aan de orde. Deze relatie vindt zijn weerslag in de tussen deze twee partijen te sluiten plaatsingsovereenkomst. In deze plaatsingsovereenkomst is indirect tevens de relatie tussen de garantieplaatsverschaffer en jongere aan de orde. De relatie tussen de JWGO en de jongere wordt besproken in paragraaf 8.3 waar ingegaan wordt op de dienstbetrekking, ofwel de overeenkomst tussen JWGO en jongere en de daaruit voortvloeiende plaatsingen op concrete garantieplaatsen. Het wetsvoorstel bevat enkele bijzondere bepalingen met betrekking tot het einde van de dienstbetrekking (paragraaf 8.4), met betrekking tot de plaatsing op de concrete garantieplaatsen (paragraaf 8.5) en met betrekking tot de arbeidsduur per week en dientengevolge ook de

beloningshoogte. (paragraaf 8.6) Inzake geschillen die zich tussen de verschillende betrokkenen in hun onderlinge relaties kunnen voordoen, staat steeds een beroepsmogelijkheid open (paragraaf 8.7).

8.2. De plaatsingsovereenkomst De plaatsingsovereenkomst regeert -zoals reeds opgemerkt -de rechtsverhouding tussen de JWGO en de garantieplaatsverschaffer. De JWGO als werkgever in formele zin en de garantieplaatsverschaffer als werkgever in feitelijke zin leggen in deze overeenkomst vast welke voorwaarden van toepassing zijn op de plaatsing van jongeren op de betreffende garantieplaats. Uiteraard beïnvloeden bedoelde voorwaarden ook de positie van de jongere. Het is dan ook van belang dat terzake geen onduidelijkheden optreden. In verband hiermee vereist het wetsvoorstel voor elke plaatsing de aanwezigheid van een zodanige overeenkomst. De plaatsingsovereenkomst moet schriftelijk worden aangegaan en worden uitgereikt aan de jongere die op de betreffende garantieplaats geplaatst zal worden. Het wetsvoorstel behelst overigens geen gedetailleerde voorschriften met betrekking tot de inhoud van deze overeenkomsten: volstaan is met het aanduiden van enkele belangrijke onderwerpen waarover in ieder geval afspraken moeten worden gemaakt. De inrichting van de afspraken ten aanzien van die onderwerpen is derhalve een zaak van partijen. Het is eveneens aan partijen de aangeduide onderwerpen aan te vullen met andere. Aldus wordt aan betrokkenen de ruimte geboden hun verantwoordelijkheden in belangrijke mate zelf gestalte te geven en kan adequaat worden ingespeeld op specifieke omstandigheden. In het wetsvoorstel wordt regeling van de volgende onderwerpen verplicht gesteld. In de eerste plaats dienen de op de garantieplaats te verrichten werkzaamheden naar hun aard, omvang en plaats omschreven te worden. Deze omschrijving is met name ook van belang voor de beoordeling van de «passendheid» van de plaats voor een bepaalde jongere, dit in het licht van diens krachten en bekwaamheden. Voorts dienen de voorzienbaar door jongeren op de plaats te maken kosten te worden omschreven. Aangezien de JWGO de noodzakelijk gemaakte kosten aan de jongeren moet vergoeden, is het voor deze organisatie van belang de omvang van die kosten vooraf te kunnen inschatten. In de derde plaats behoeven de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de garantieplaatsverschaffer ten opzichte van de geplaatste jongeren in de verrichting van hun werkzaamheden, in de overeenkomst regeling. Duidelijk zal immers moeten zijn welke rechten en plichten van de formele werkgever (d.w.z. de JWGO) aan de garantieplaatsverschaffer (de materiële werkgever) «gedelegeerd» zijn. Ten vierde dient in de overeenkomst de aansprakelijkheid voor handelingen van de geplaatste jongeren in de verrichting van hun werkzaamheden geregeld te zijn. Niet onmogelijk is immers dat een jongere daarbij aan iets of iemand schade toebrengt en het is dan van belang (ook in verband met WA-verzekeringen) dat vooraf een duidelijke regeling inzake de aansprakelijkheid voor die schade is getroffen. In de vijfde plaats behoeft de rapportage omtrent het functioneren van de jongeren op de garantieplaats regeling. Het is uiteraard van essentieel belang dat de JWGO -als formeel werkgever -inzicht heeft in de wijze waarop een jongere bij de garantieplaatsverschaffer functioneert. Hierdoor zal het mogelijk zijn, eventuele problemen met betrekking tot het functioneren van de jongere tijdig te onderkennen en zonodig te ondervangen en toekomstige plaatsingen van de jongere op andere garantieplaatsen af te stemmen op zijn functioneren in het verleden. Bovendien wordt het hierdoor mogelijk een realistisch getuigschrift bij het einde van de JWG-dienstbetrekking aan de jongere uit te reiken.

Tenslotte dient regeling plaats te vinden van de zeggenschap van de garantieplaatsverschaffer inzake de -verlenging van de -plaatsing van een jongere en de overlegverplichting met de JWGO inzake de beëindiging van de plaatsing van een jongere. Het zou zeer ongewenst zijn indien rond de procedure van aanvang, verlenging en beëindiging van de plaatsing onduidelijkheid zou bestaan; de jongeren zouden hiervan uiteindelijk de dupe worden. Voorkomen moet enerzijds worden dat een jongere tegen de wil van de garantieplaatsverschaffer bij deze wordt geplaatst, terwijl het anderzijds ook niet mogelijk moet zijn dat een geplaatste jongere door de garantieplaatsverschaffer zonder meer tussentijds van de betreffende plaats wordt verwijderd. Over de geldingsduur van een plaatsingsovereenkomst dient alleen dan iets overeen te worden gekomen, als het de bedoeling van partijen is dat een bepaalde plaats eerder, dan na twee jaar bezet te zijn geweest, vervalt.

8.3. De dienstbetrekking

De JWGO gaat een dienstbetrekking aan met de jongeren in de betreffende gemeente, die tot de doelgroep behoren. In het kader van deze dienstbetrekking plaatst de JWGO de jongere een of meer keer op een concrete arbeidsplaats bij een garantieplaatsverschaffer. Het gaat hier om dienstbetrekkingen die in beginsel duren tot de betrokkene de leeftijd van 21 jaar bereikt. Binnen de looptijd van de dienstbetrekking kunnen verschillende plaatsingen elkaar opvolgen. De dienstbetrekking heeft derhalve een algemeen karakter dat, voor wat betreft de concrete werkzaamheden, na overleg met de betrokken jongere, nader wordt geconcretiseerd bij plaatsing. De indiensttreding van de jongere bij de JWGO vindt plaats op basis van een arbeidsovereenkomst in de zin van artikel 1637a van het Burgerlijk Wetboek. Deze overeenkomst kan eerst tot stand komen wanneer de jongere het aanbod van een dienstbetrekking door de JWGO accepteert. Gekozen is voor een zo regulier mogelijke rechtspositie, wat impliceert dat alle voor burgerrechtelijke overeenkomsten geldende regels in beginsel op de JWG-dienstbetrekking van toepassing zijn. Waar in hoofdstuk V van het wetsvoorstel bepalingen van dwingend recht zijn opgenomen bevatten deze deels invullingen en deels afwijkingen van deze regels. Deze bepalingen houden verband met een aantal bijzondere aspecten van het JWG, te weten de doelstelling van doorstroming naar andere dan JWG-arbeid, de consequenties van beschikbaarheid van JWG-arbeid voor de wettelijke sociale zekerheid en de -in het licht van genoemde doelstelling en consequenties gemaakte -keuze voor de detacheringsconstructie. De nadere invullingen en afwijkingen gaan niet verder dan met het oog op deze bijzondere aspecten nodig is, zodat veel van de regels die de JWG-dienstbetrekking zullen beheersen, niet uit de voorliggende wetsartikelen doch uit de normale voor burgerrechtelijke arbeidsovereenkomsten geldende regelingen voortvloeien. Te denken valt hierbij aan de vakantie met behoud van loon, de wijze van uitbetaling van het loon, het getuigschrift. Voorts zal de JWG-dienstbetrekking worden beheerst door de afspraken die de JWGO en de jongere, in aanvulling op de onderscheiden wettelijke regels, bij de arbeidsovereenkomst maken. De regeling voorziet in een nadere bepaling van de situaties waarin wel of geen plicht voor de JWGO bestaat om een jongere een hernieuwd aanbod voor een dienstbetrekking te doen. Uitgangspunt daarbij is dat de JWGO niet wordt belast met de gevolgen van uit oogpunt van de verantwoordelijkheid van een ieder voor de voorzieningen in het eigen bestaan, onjuiste keuzes van jongeren. De consequenties van deze onjuiste keuzes komen in hoofdstuk 9 aan de orde. Zo voorziet het wetsvoorstel in een nadere bepaling dat geen aanbod voor een dienstbetrekking behoeft te worden gedaan aan een jongere die

eerder uit een JWG-dienstbetrekking is ontslagen wegens een dringende reden. Waar in dat geval sprake zal zijn geweest van ernstig verzuim van de kant van de jongere, mag niet zonder meer de plicht tot het doen van een nieuw aanbod bestaan. De Jeugdwerkgarantie-organisatie kan echter wel besluiten een nieuw aanbod te doen. Dit is ter beoordeling van deze organisatie, tegen de achtergrond van alle relevante omstandigheden van het concrete geval. Omstandigheden als het soort verzuim waarvoor de jongere eerder wegens dringende redenen ontslagen is en het gedrag van de jongere nadien, zullen bij die beoordeling een belangrijke rol spelen. Anders is de situatie waarin een jongere eerder een JWG-dienstbetrekking heeft opgezegd. In beginsel dient de JWGO alsdan desgevraagd een nieuw aanbod aan de jongere te doen. Het opzeggen van de JWG-dienstbetrekking heeft overigens een beperkte betekenis. Opzegging is alleen aan de orde als de jongere besluit het dienstverband met de JWGO te beëindigen zonder dat daarvoor bijvoorbeeld regulier werk of studie in de plaats komt. De JWGO kan, indien de jongere drie of meer keren eerder een JWG-dienstbetrekking heeft opgezegd, besluiten om geen nieuw aanbod meer te doen. Voorkomen moet worden, dat jongeren zonder goede reden herhaaldelijk een dienstbetrekking beëindigen en zo de werkzaamheden van de JWGO op onaanvaardbare wijze bemoeilijken.

8.4. Het einde van de dienstbetrekking Het wetsvoorstel behelst bijzondere bepalingen met betrekking tot het einde van de dienstbetrekking, welke zijn afgestemd op het specifieke karakter van het JWG. Bedoelde bepalingen treden in de plaats van de gebruikelijke beëindigingsregels zoals vervat in het Burgerlijk Wetboek en het Buitengewoon Besluit Arbeidsverhoudingen 1945 en wijken inhoudelijk ook van die regels af. Het wetsvoorstel voorziet er allereerst in dat de dienstbetrekking van rechtswege eindigt op het moment dat de jongere ophoudt te behoren tot de doelgroep van het JWG. De jongere verliest de status van jongere in de zin van het JWG bijvoorbeeld zodra hij de gestelde leeftijdsgrens heeft bereikt, een reguliere dienstbetrekking heeft verworven of (nagenoeg) geheel arbeidsongeschikt is geworden. Voorts eindigt de diensbetrekking van rechtswege, gezien de uitvoeringsstructuur van het JWG, op het moment dat de jongere zich buiten het werkgebied van de betreffende JWGO vestigt. Op het moment dat de jongere zich vestigt binnen het werkgebied van een andere JWGO zal hem door deze een nieuwe dienstbetrekking moeten worden aangeboden. Zonodig kunnen de jongere en de JWGO van de oude woonplaats in onderling overleg regelen dat de reeds bestaande dienstbetrekking met die JWGO wordt voortgezet zolang de lopende detachering blijft bestaan. Zie hiervoor ook de toelichting bij artikel 15. Het wetsvoorstel maakt het, als uitvloeisel van het werkgarantie-aspect van het JWG, onmogelijk dat de JWGO de dienstbetrekking via opzegging doet eindigen. Wel dient de JWGO de mogelijkheid te hebben om tot ontslag over te gaan, ingeval er van ernstig verzuim sprake is van de kant van de jongere. Het wetsvoorstel biedt dan ook uitdrukkelijk ruimte voor «ontslag op staande voet» wegens een dringende reden. Ter zake is aangeknoopt bij de gebruikelijke beëindigingsregels (artikel 1639 p van het Burgerlijk Wetboek); daarmee is tegelijkertijd gewaarborgd dat dit ontslagmiddel slechts in werkelijk ernstige gevallen aan de orde kan komen. Een situatie, waarin ook sprake is van ernstig verzuim van de kant van de jongere, doet zich voor bij driemaal achtereen weigeren van een (passende) plaatsing, hetzij reeds voordat deze plaatsing is geëffectueerd, hetzij door het voortijdig verlaten van een reeds geëffectueerde plaatsing. De JWGO kan niet gehouden worden steeds weer vergeefs aanbiedingen te doen. Na driemaal weigeren moet worden aangenomen, dat

betrokkene de bereidheid mist om te werken, althans in het kader van het JWG. Ontslag is dan aan de orde. Alleen in uitzonderingsgevallen kan worden besloten het nog eens met een andere plaatsing te proberen. Het gaat dan om gevallen, waarin gelet op de persoonlijkheid van de betrokkene, in redelijkheid kan worden aangenomen, dat hij ondanks de eerdere weigeringen toch tot medewerking bereid is en plaatsing -gelet ook op die bereidheid -tot verbetering van zijn arbeidsmarktkansen kan leiden. Het zal duidelijk zijn dat er geen enkel bezwaar tegen bestaat om de jongere de gebruikelijke mogelijkheid van opzegging van de dienstbetrekking te geven. Het wetsvoorstel voorziet dan ook hierin. Daarbij is een korte opzegtermijn vastgesteld, te weten één week, teneinde de jongere niet meer dan nodig is in zijn vertrek te belemmeren.

8.5. De plaatsing

Gedurende de looptijd wordt de jongere steeds geplaatst op een garantieplaats. Aldaar verricht de jongere zijn feitelijke werkzaamheden (detacheringsconstructie). De JWGO, als werkgever in formele zin, wijst aan op welke garantieplaats de jongere op zeker moment geplaatst wordt. De aangewezen plaats dient altijd passend te zijn voor de betreffende jongere. De aanwijzing kan slechts betrekking hebben op garantieplaatsen die voor de krachten en bekwaamheden van de jongere berekend zijn en met betrekking waartoe zich bij de jongere geen redenen van lichamelijke, geestelijke of sociale aard voordoen, welke zich tegen de plaatsing verzetten. De gebezigde terminologie sluit aan bij het begrip «passende arbeid» in de WW. Dit is ook logisch met het oog op de consequenties bij beschikbaarheid van JWG-arbeid voor de wettelijke sociale zekerheid. Ook los hiervan komt het vereiste van passendheid belang toe. Zo is dit vereiste van cruciale betekenis in het licht van de centrale doelstelling van het JWG, te weten het versterken van de arbeidsmarktkansen van de jongere. Het vereiste impliceert uiteraard dat de JWGO zich een goed beeld van de jongere verwerft. Goed overleg met de jongere over zijn wensen en bekwaamheden is van het allergrootste belang om te komen tot een plaatsing die alle betrokkenen tot tevredenheid stemt. In het kader van een introductiegesprek dient met de jongere te worden gesproken over een voorgenomen plaatsing. Daarbij moet een exemplaar van de betreffende plaatsingsovereenkomst aan de jongere worden verstrekt. Een en ander stelt de jongere in staat de benodigde informatie omtrent de garantieplaats c.q. de plaatsing te verkrijgen en zonodig zijn eventuele bezwaren ter zake, bijvoorbeeld op het punt van de vereiste passendheid, naar voren te brengen. Het wetsvoorstel voorziet dan ook in een tweetal procedurele voorschriften met betrekking tot de aanwijzing. Aan de aanwijzing dient overleg met de jongere en uitreiking van de betreffende plaatsingsovereenkomst vooraf te gaan. Ook deze voorschriften strekken tot bescherming van de positie van de jongere. Anderzijds dient echter voorkomen te worden dat de jongere hem aangewezen passende garantieplaatsen hardnekkig kan weigeren en de JWGO toch moet doorgaan met het aanwijzen van andere plaatsen. Zulks zou de JWGO in een onmogelijke positie brengen. Voorgesteld is derhalve om de aanwijzingsplicht van de JWGO te doen vervallen indien de jongere driemaal achtereen passende garantieplaatsen heeft geweigerd. Zoals hierboven reeds is aangegeven is in dit geval beëindiging van de dienstbetrekking voorgeschreven, uitzonderingsgevallen daargelaten. De plaatsing van de jongere op een bepaalde garantieplaats kan niet langer dan zes maanden of -bij verlenging -één jaar duren, gelet op de wenselijkheid van variatie in arbeidservaring. Waar de JWG-dienstbe-

trekking zelf langer duurt dan de plaatsingsperiode op een bepaalde garantieplaats, zal telkenmale een volgende, andere, garantieplaats moeten worden aangewezen. Daarvoor zullen dezelfde regels gelden als voor de aanwijzing op de eerste garantieplaats.

8.6. Arbeidsduur en beloning

In het voorgaande ben ik herhaaldelijk ingegaan op het centrale doel van het JWG, te weten bevordering van doorstroming naar reguliere arbeid. Dit betekent dat ten aanzien van het beloningsniveau, en daarmee direct samenhangend de arbeidsduur, een belangrijke randvoorwaarde geldt. Zeker gesteld moet worden dat deze doorstroming niet in gevaar kan worden gebracht door een te hoge JWG-beloning in verhouding tot de beloning voor reguliere arbeid. De beloningsverhoudingen in het JWG worden in belangrijke mate bepaald door een viertal uitgangspunten: garantiekarakter, zinvol werk, doorstroming en flankerende scholing. Het door middel van het JWG realiseren van de (minimum)inkomensgarantie via een werkgarantie leidt ertoe dat de nettobeloningen binnen het JWG zoveel mogelijk gelijk moeten zijn aan de netto uitkeringen waarvoor ze in de plaats komen. Dat binnen het JWG zinvol en produktief werk wordt verricht betekent voorts, dat het beloningsniveau per gewerkt uur minimaal gelijk moet zijn aan het minimumuurloon voor de betrokken leeftijdsjaren. Vanwege de nagestreefde doorstroming is het vereist dat het beloningmveau ook niet hoger is dan het minimumuurloon. De beoogde doorstroming stelt met name een bovengrens aan de totale beloning per maand. Deze mag niet boven het niveau van de beloning voor reguliere banen liggen. Bij een hogere beloning zou afbreuk worden gedaan aan de financiële aantrekkelijkheid van reguliere banen en komt niet alleen de doorstroming in gevaar, maar zou bovendien een aanzuigende werking van het JWG kunnen uitgaan. In dit verband speelt tenslotte het grote belang van voldoends mogelijkheden voor scholing. De lengte van de werkweek in het JWG moet voldoende ruimte laten om scholing te kunnen volgen. In beginsel moet daarom de werkweek binnen het JWG korter zijn dan wat bij reguliere banen gebruikelijk is. Mijn voorkeur gaat daarbij uit naar 19 uur per week. Binnen bovenstaande randvoorwaarden kan de vervanging van de uitkeringsgarantie door de werkgarantie niet ten volle worden gerealiseerd. Alles afwegende ben ik tot de conclusie gekomen, dat het de voorkeur verdient voor uitwonenden de werkweek op 32 uur te stellen. In de eerder genoemde Beleidsnotitie (TK 20278, nr. 1-2) was sprake van een arbeidsduur voor uitwonende jongeren van 19 jaar van 34 uur. Dit overeenkomstig een voorstel van de VNG, omdat deze het alternatief -de JWG-beloning aanvullen via de bijstandswet tot het niveau van de Rww-in hoofdzaak om uitvoeringstechnische redenen zoveel mogelijk wil beptrken. Ik onderken de bezwaren, verbonden aan een samenloop van JWG-loon en aanvulling. Voor 18-jarigen zou de werkweek echter langer gemaakt moeten worden dan 38 uur om het Rww niveau te bereiken. Met name omdat scholing op normale werkdagen dan niet meer mogelijk is geeft het kabinet in dit geval de voorkeur aan een aanvulling op de JWG-beloning. Sinds 1 januari 1989 geldt -door de gewijzigde fiscale behandeling van uitkeringen -dat ook 19 jarigen meer dan 34 uur zouden moeten werken. Ik heb daarom gemeend geen 34-urige werkweek voor uitwonende jongeren meer te moeten voorstellen. Ook voor deze groep is dus aanvulling op het JWG-loon door middel van bijstand mogelijk. In bijgevoegde figuren zijn de beloningsverhoudingen van thuiswonende en uitwonende deelnemers aan het JWG grafisch weergegeven.

Grafiek 8 1. Netto beloningsverhoudingen JWG thuisinwonenden (per maand, per 1 januari 1989)

Ultkerlng KB/Rww

Grafiek 82 Netto beloningsverhoudingen JWG uitwonenden (per maand per 1 januari 1989)

860

1OO -• 16Jaar

17 jaar

IBJaar

19jaar I Q Ultkertng KB/Rww • JWG-loon

20jaar

In de besprekingen met de sociale partners en met de VNG is over de beloningsverhoudingen het volgende naar voren gekomen. Vertegenwoordigers van een aantal werkgeversorganisaties in de gepremieerde en gesubsidieerde sector zijn van mening dat een beloning op het niveau van het minimumuurloon een belemmering voor de doorstroming kan zijn, omdat een financiële prikkel ontbreekt. Ik deel deze vrees niet. De financiële prikkel is vooral gelegen in de totale beloning. Door de korte wekelijkse arbeidsduur van met name inwonenden -met de 19 uur is naar mijn mening overigens de onder-grens voor voldoende werkervaring bereikt -ligt de totale beloning lager dan op reguliere arbeidsplaatsen voor jongeren gebruikelijk is. Ook de Raad van de Centrale Ondernemingsorganisaties (RCO) meent dat door de gekozen vormgeving van de beloningsverhoudingen afbreuk wordt gedaan aan de doelstelling dat de doorstroming niet mag worden

belemmerd. In dit verband heeft de RCO herinnerd aan een voorstel van werkgevers uit 1984 om de Rww voor jongeren te verlagen met 15 procent in combinatie met een verruiming van de vrijlatingsbepalingen. Het kabinet acht een dergelijke relatie onwenselijk. Voor de beloningsverhoudingen in het JWG is het geldende regime in de Rww een uitgangspunt. De RCO heeft in de discussie gerefereerd aan de beloning in sommige leer/werksituaties in de marktsector. Naar mijn mening gaat het door de daarin vervatte opleidingscomponent om een geheel andere situatie dan in het JWG, waarin de beloning uitsluitend betrekking heeft op gewerkte uren. De vertegenwoordigers van de FNV en het CNV in de tripartite werkgroep jeugdwerkloosheid hebben zich op het standpunt gesteld dat ook voor de beloning en het aantal te werken uren aansluiting moet worden gezocht bij de gebruikelijke arbeidsvoorwaarden in die sectoren waar de garantieplaatsen worden gecreëerd. Het kabinet deelt die mening niet. Dit zou de doorstroming belemmeren, terwijl het gezien de additionaliteit van de arbeidsplaatsen ook lang niet altijd realiseerbaar zal zijn om een relatie met reguliere werkzaamheden te leggen. Daarnaast laat de door mij beoogde uniformiteit in primaire arbeidsvoorwaarden geen ruimte voor afspraken op sectoraal niveau. Daarom sta ik ook afwijzend tegenover de gedachte van de vertegenwoordigers van de MHP in genoemde werkgroep om in een centrale regeling mogelijkheden te scheppen om in de primaire arbeidsvoorwaarden voor verschillen op sectoraal niveau te kunnen corrigeren.

Samenvattend kan worden gezegd, dat ik bij de vormgeving van de beloningsverhoudingen in het JWG uitkom op een tussenpositie ten opzichte van werkgeversrespectievelijk werknemersvoorstellen. Volledigheidshalve wijs ik er in dit kader nog op, dat -zoals bekend -op het ogenblik voorstellen van het kabinet ter advisering aan een aantal instanties zijn voorgelegd, die betrekking hebben op de hoogte van uitkeringen voor jongeren tot 27 jaar. Gezien het hierboven al aangeduide verband dat er tussen beloningshoogte en uitkeringen bestaat, ligt het voor de hand, dat zodra na ommekomst van de gevraagde adviezen definitieve besluitvorming over de uitkeringshoogte heeft plaatsgevonden, zal moeten worden bezien, of de in dit voorstel geformuleerde regels met betrekking tot de wekelijkse arbeidsduur moeten worden bijgesteld.

8.7. Rechtsbescherming

De rechtsbescherming van de doelgroep van het JWG is slechts zeer ten dele in dit wetsvoorstel zelf geregeld, omdat vrijwel steeds de gewone regels gelden. Dat wil zeggen dat ten aanzien van kwesties rond de arbeidsovereenkomst en alles wat daarmee verband houdt de kantonrechter bevoegd is, en dat ten aanzien van kwesties verbandhoudende met het JWG en de betreffende sociale zekerheidsuitkeringen de bescherming geldt die in de betrokken sociale zekerheidsregeling ook in meer algemene zin van toepassing is. In sociale zekerheids kwesties zal steeds een relatief eenvoudige vraagstelling aan de orde zijn: behoort betrokkene tot de doelgroep van het JWG en heeft hij of zij niettemin geen dienstverband in dit kader om één van de drie in hoofdstuk 9 beschreven redenen. Eén van die redenen is bijvoorbeeld ontslag om een dringende reden. Of dit zich heeft voorgedaan, kan worden nagegaan bij de betrokken JWGO. Als vanwege de JWGO wordt gemeld, dat betrokkene inderdaad wegens een dringende reden is ontslagen, dan ligt de conclusie voor het uitvoeringsorgaan van de betrokken sociale zekerheidsregeling èn voor de administratieve rechter, die zich vervolgens over deze kwestie buigt, duidelijk: betrokkene heeft geen recht op een uitkering.

De vraag, of betrokkene terecht wegens een dringende reden is ontslagen, staat -indien betrokkene deze vraag in rechte aan de orde stelt -ter beoordeling aan de kantonrechter. Is het oordeel van de kantonrechter negatief -er was geen sprake van een dringende reden -dan zal dit, gezien het bijzondere karakter van de JWG-dienstbetrekking (het recht op werk) moeten leiden tot herstel van de dienstbetrekking met terugwerkende kracht. Het genoemde bijzondere karakter leidt op éèn punt tot een bijzondere vorm van rechtsbescherming. Het recht op een dienstbetrekking moet, wil het die naam waardig zijn, ook in rechte afdwingbaar zijn. Voorgesteld wordt, de beslissing hierover te leiden via het college van burgemeester en wethouders van de verantwoordelijke gemeente, waarna de Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen van toepassing is.

• - 

  Sociale Zekerheid

In de discussie over het JWG heeft het sociale zekerheidsregime dat zou moeten gelden voor de jongeren voor wie dat JWG bedoeld is, een belangrijke plaats ingenomen. De vraag die voorligt, is globaal: moet het «normale» sanctiebeleid van toepassing zijn of is een uitsl'uitingsgrond aan de orde. In het eerste geval kan het zich onttrekken aan het JWG leiden tot bijvoorbeeld een tijdelijke korting op de uitkering, in het tweede geval bestaat in het genoemde geval geen recht op uitkering. De adviezen zijn over deze kwestie verdeeld. Het College Algemene Bijstandswet -het advies van dit college heeft in hoofdtaak betrekking op dit aspect, met name in verband met de Rww -is deels van oordeel, dat het hanteren van een uitsluitingsgrond onjuist is. Aan de orde is -aldus dat deel van het college -het nemen van een maatregel naar aanleiding van verwijtbaar gedrag, zodat artikel 14 Rww toepassing dient te vinden. Deze procedure brengt tevens met zich mee -zo vervolgt dit deel -dat bij de te treffen sanctie meegewogen wordt dat deze plaats heeft in het kader van de laatste financiële voorziening van overheidswege. Een ander deel van het college is daarentegen van oordeel dat zowel bij het weigeren van deelneming als bij ontslag uit JWG-arbeid in verband met herhaaldelijk weigeren van een redelijk werkaanbod uitsluiting aan de orde moet zijn. Dit deel is van oordeel dat de gerichte inspanning van overheidswege tot het bieden van werk en daarmee inkomen deze uitsluiting rechtvaardigt. Een derde deel van het college is van oordeel, dat uitsluiting wel aan de orde moet zijn bij weigering deel te nemen, maar dat bij weigeren -ook indien herhaaldelijk -van een concreet werkaanbod sanctietoepassing het geëigende middel is. De stellingname van de Raad voor het Jeugdbeleid komt in belangrijke mate overeen rnet het hierboven als laatste weergegeven standpunt van (een deel van) het College Algemene Bijstandswet: uitsluiting bij weigering tot inschrijving en het normale sanctiebeleid bij driemaal weigeren van een redelijk werkaanbod. De Raad is van oordeel dat de ervaringen met de Tijdelijke voorziening van dien aard zijn, dat voorlopig niet valt aan te nemen dat het normale sanctiebeleid tekort zal schieten. De Emancipatieraad is niet positief over het hanteren van een uitsluitingsgrond. Er zijn naar het oordeel van deze Raad geen waarborgen dat een voldoende gevarieerd aanbod tot stand zal komen. Het grondwettelijk vastgelegde recht op vrije arbeidskeuze dreigt -naar het oordeel van deze Raad -aldus te worden uitgehold. De Sociale Verzekeringsraad memoreert, dat in de WW onderscheid wordt gemaakt tussen uitsluitings-en weigeringsgronden. Uitsluitingsgronden tasten het recht op uitkering aan en hebben betrekking op omstandigheden die objectief bepaalbaar zijn. Weigeringsgronden zijn

niet bepalend voor het recht op uitkering maar kunnen tot gevolg hebben dat het recht niet geldend kan worden gemaakt. Weigeringsgronden houden verband met subjectieve gedragingen. Een deel van de SVr is van oordeel dat in de systematiek van de WW beschikbaarheid van JWG-arbeid per definitie kan gelden als uitsluitingsgrond. Dit deel wijst er in dit verband onder meer op, dat aan alle jongeren uit de doelgroep inkomenszekerheid zal worden geboden door middel van een werkgarantie en dat de inkomenszekerheid ook zal bestaan, indien nog geen (nieuwe) garantieplaats voorhanden is. Aldus kan naar de mening van dit deel van de Raad de beschikbaarheid van JWG-arbeid, zijnde een voorliggende voorziening, worden aangemerkt als een objectieve omstandigheid. Een ander deel van de SVr is van mening dat de beschikbaarheid van JWG-arbeid een ingrijpende wijziging van de WW niet rechtvaardigt. Aan het niet behouden van de door het JWG geboden inkomensgarantie zijn volgens dit deel subjectieve elementen verbonden die in de systematiek van de WW moeten leiden tot een weigeringsgrond. Ook in het rapport «Jongeren en doorstroming op de arbeidsmarkt» van de tripartite werkgroep Jeugdwerkloosheid van de Stichting van de Arbeid en de overheid zijn de standpunten van werknemers-en werkgeversorganisaties op soortgelijke wijze verdeeld, zij het dat de standpunten in dat rapport primair betrekking hebben op de toepassing van de Rww. Ik ben -en de ontvangen adviezen en de daarin gehanteerde argumentatie hebben mij in die opvatting gesterkt -ook nu van oordeel dat een sluitende aanpak en een sociaal zekerheidsregime met uitsluitingsgrond onverbrekelijk met elkaar verbonden zijn. Ook als dit tot op zekere hoogte beschouwd zou moeten worden als een aanpassing in de systematiek van de WW, meen ik dat de nieuwe situatie, waarin aan een deel van de beroepsbevolking recht op werk wordt toegekend, deze aanpassing ten volle rechtvaardigt. Het maken van een onderscheid tussen enerzijds de situatie, waarin geweigerd wordt met de JWGO een dienstbetrekking aan te gaan, en anderzijds de situatie waarin wel een dienstbetrekking met de JWGO wordt aangegaan, doch vervolgens plaatsing herhaaldelijk wordt geweigerd, is onjuist en onpraktisch en zou vrijwel zeker leiden tot ongewenste gedragsreacties. In het tweede geval zou immers kans bestaan dat na ontslag (om een dringende reden) uit het JWG alsnog een (gekorte) uitkering zou worden toegekend. Als er jongeren zijn, die niet op een garantieplaats willen werken, zullen zij, als er verschil in gevolgen is voor hun positie in het kader van de sociale zekerheid, zeker kiezen voor het aangaan van een dienstbetrekking met de JWGO, die vervolgens met de onaangename gevolgen hiervan (herhaaldelijke werkaanbiedingen zonder succes en tenslotte ontslag) wordt geconfronteerd. Een dergelijke situatie is niet acceptabel. Wat de houding tegenover het werken op een garantieplaats betreft is er immers geen verschil tussen degene die geen dienstbetrekking aangaat en degene die dit wel doet doch vervolgens feitelijke plaatsing onmogelijk maakt. Ik meen, dat in dit wetsvoorstel verwijtbaar gedrag in voldoende mate wordt geobjectiveerd. Uitsluiting van het recht op uitkering op titel van werkloosheid vindt plaats als: -een aanbod om een dienstbetrekking met de JWGO aan te gaan niet wordt geaccepteerd; -een zodanig aanbod niet wordt gedaan omdat betrokkene eerder wegens een dringende reden ontslagen werd, dan wel ontslagen werd in verband met het driemaal weigeren van een (passende) plaatsing; -een zodanig aanbod niet wordt gedaan omdat betrokkene al drie maal zonder goede reden een JWG-dienstbetrekking heeft beëindigd.

In technisch opzicht zijn de voorstellen tot wijziging van de sociale zekerheidswetgeving slechts in een enkel geval geformuleerd in de vorm van een uitsluitingsgrond, namelijk bij de WW. In andere gevallen past het beter in de systematiek van de betrokken regeling om de kring van potentiële uitkeringsgerechtigden als aanknopingspunt te benutten (Rww, IOAW, IOAZ). Wat de AKW betreft is het aanknopingspunt het begrip «kind». Deze verschillende technieken leiden steeds tot hetzelfde resultaat. Volledigheidshalve wijs ik er hier nog op, dat een regeling met hetzelfde effect ook zal moeten worden ingevoegd in de ambtelijke wachtgeldregelingen, die vallen onder de bevoegdheid van de Minister van Binnenlandse Zaken, de Minister van Onderwijs en Wetenschappen en de Minister van Defensie. Indien een jongere een dienstbetrekking weigert of deze dienstbetrekking wordt beëindigd door verwijtbaar gedrag van de kant van de jongere zoals hierboven omschreven, zal hij voor zijn levensonderhoud in beginsel aangewezen raken op zijn ouders of partner. Voor zijn ouders bestaat er in dat geval geen recht op kinderbijslag als bijdrage in de kosten van levensonderhoud. Deze kosten komen daarentegen geheel voor hun rekening. Volgens de betreffende bepalingen in het Burgerlijk Wetboek blijven ouders onderhoudsplichtig jegens hun kind, totdat dit de leeftijd van 21 jaar heeft bereikt. Voorzover het gehuwde jongeren betreft geldt dat deze onderhoudsplichtig jegens elkaar zijn. Een beroep op de Algemene Bijstandswet zal in het algemeen niet worden gehonoreerd, juist omdat de jongere niet aannemelijk zal kunnen maken dat hij niet in zijn levensonderhoud kan voorzien door het verrichten van arbeid. Voor jongeren tot 18 jaar bestaat geen zelfstandig recht op bijstand. Voor jongeren vanaf 18 jaar geldt dat zij vanwege hun uitsluiting van het recht op Rww, daarmee evenmin recht hebben op bijstand op grond van de Algemene Bijstandswet. Slechts in individuele noodgevallen, waarin iemand niet in zijn noodzakelijk bestaanskosten kan voorzien en er dus ook geen beroep op de ouders of huwelijkspartner meer mogelijk is, kan iemand in de regel tijdelijke bijstand worden verleend. Dit staat ter beoordeling aan de gemeentebesturen Van uitholling van het recht op vrije arbeidskeuze is naar mijn oordeel geen sprake. Aan de orde is -zoals ook bij toepassing van het sanctie-beleid bij bijvoorbeeld weigering van passende arbeid -of de financiële gevolgen van een eenmaal gemaakte onjuiste keuze op de gemeenschap moeten kunnen worden afgewenteld. Ik wijs er in dit verband op, dat het JWG niets in de weg legt aan diegene, die op andere wijze, bijvoorbeeld door aanvaarding van ander werk, in zijn onderhoud wil voorzien. Voorzover er als gevolg van dit wetsvoorstel sprake zou kunnen zijn van een reële beperking van de vrije arbeidskeuze, meen ik, dat een dergelijke beperking ten volle wordt gerechtvaardigd door het doel, dat met dit wetsvoorstel wordt gediend. Met betrekking tot de verhouding tussen JWG en WW wijs ik tenslotte reeds hier op onderdelen van dit voorstel, die beogen te voorkomen, dat jongeren zonder voldoende grond te lang buiten de werkingssfeer van het JWG zouden vallen. In de situatie, waarin iemand na een half jaar werken in het JWG, vervolgens één dag (bijvoorbeeld via een uitzendbureau) elders werkt, bestaat in beginsel aansluitend recht op uitkering ingevolge de WW (de referte-eis is gehaald). Het zou onjuist zijn in zo'n geval het recht op WW-uitkering in de weg te laten staan van een nieuw JWG-aanbod. Voorgesteld wordt daarom -analoog aan regelingen ten aanzien van bijvoorbeeld onderbreking van een arbeidsovereenkomst of een periode van ziekte -onderbrekingen van korter dan een maand buiten aanmerking te laten. In het gegeven voorbeeld wordt dus aansluitend weer werk in het kader van het JWG aangeboden. Bij onderbreking

langer dan een maand doch korter dan drie maanden zal niet eerst zes maanden later (de WW-periode) doch reeds na twee maanden een nieuw aanbod worden gedaan. Voor de uitwerking van een en ander verwijs ik verder naar de toelichting bij artikel 2.

• - 

  Invoering

Ten aanzien van het tempo van invoering van het JWG geldt in de eerste plaats, dat zo snel mogelijk de situatie moet worden bereikt, dat de gehele doelgroep wordt bestreken. De te verwachten nuttige effecten van deelneming aan het JWG moeten zo snel mogelijk in zo groot mogelijke omvang worden bereikt. Daar staat echter tegenover, dat het hier gaat om een nieuwe benaderingswijze van de werkloosheidsproblematiek, die alleen behoedzaam en al lerend gestalte kan krijgen. Een te ambitieus begin, waarin niet zou zijn voorzien in momenten van tussentijdse bezinning, eventueel bijstelling en nadere besluitvorming op basis van de ervaringen tot dan toe, zou de realisatie van de nieuwe aanpak direct in gevaar brengen. Ik stel daarom een gefaseerde invoering voor, in grote lijnen conform hetgeen in de notitie over het Jeugdwerkgarantieplan van 22 oktober 1987 (Tweede Kamer, 20278, nr. 2) daarover werd gesteld. Steeds zullen beslismomenten worden ingebouwd, momenten waarop vooral moet worden bezien of het overstappen naar de volgende fase gemernten niet voor een onmogelijke opgave zal stellen. De invoering begint aldus met een intekenfase, waarin alleen die gemeenten deelnemen die daartoe de wens te kennen hebben gegeven, en dat alleen voor de groep van 16-en 17-jarigen en diegenen, die in de intekenfase 18 jaar worden. De tweede fase is die van landelijke invoering voor alle 16-en 17-jarigen en degenen die in die fase 18 jaar worden. Er zijn voor deze groep op jaarbasis circa 6 a 7 000 garantieplaatsen nodig, terwijl op dit moment reeds meer dan 12000 plaatsen door de deelnemende gemeenten zijn ingebracht in de Tijdelijke voorziening. De vraag, of een sluitende aanpak voor het in deze fase te bereiken deel van de doelgroep, gelet op het beschikbare aantal plaatsen, haalbaar is, kan dus reeds in beginsel bevestigend worden beantwoord. Deze fase (en ook de intekenfase) moet dan ook vooral worden beschouwd als een periode, gedurende welke de gemeenten -en de maatschappij -met het bestaan en de uitvoering van dit nieuwe instrument vertrouwd kunnen raken. Vervolgens -steeds na een daarop gerichte afzonderlijke politieke besluitvorming -wordt de leeftijdsgrens telkens met een jaar verhoogd, tot de (voorlopige) grens van 21 is bereikt. Indien het gelet op het daarvoor noodzakelijk aantal plaatsen mogelijk is direct over te stappen van de intekenfase naar een tweede fase (landelijke invoering) met 16-, 17-, 18-jarigen en degene die in deze fase 19 worden, verdient dat de voorkeur. Een besluit hierover kan echter pas in een later stadium op verantwoorde wijze worden genomen. Rekening houdend met jaarlijks één stap voortgang in het beschreven proces zal de eindsituatie uiterlijk medio 1994 worden bereikt, ervan uitgaande dat voor 1 juli 1990 een aanvang wordt gemaakt met de invoering. Bij een versnelde invoering zal dit tijdstip vanzelfsprekend eerder kunnen liggen. Zoals gezegd zal bij elke volgende fase een beslismoment worden ingebouwd, waarop wordt bezien of de taakstelling van de eerdere fase voldoende is gerealiseerd, alsook expliciet wordt bekeken of de volgende stap gemeenten niet voor onmogelijke opgaven zal stellen. Dit brengt met zich mee dat tijdens het invoeringsproces een periodieke evaluatie van de uitvoering van de regeling niet kan worden gemist, juist om te kunnen beoordelen of het zetten van de volgende stap in het gefaseerde invoeringsproces verantwoord is. Tevens kan op basis van een geregelde evaluatie bezien worden of en zo ja op welke wijze aanvullend beleid moet worden ingezet om knelpunten in de uitvoering op te heffen.

De opzet van de daartoe te hanteren evaluatie is tweeledig. Regulier zullen gekoppeld aan het inwinnen van informatie ten behoeve van de te verstrekken vergoedingen per gemeente of samenwerkingsverband gegevens worden ingewonnen over aantal deelnemende, aantal geplaatste en aantal doorgestroomde jongeren. Daarnaast zal de jaarafrekening en de accountantsrapportage aanvullende informatie opleveren over het functioneren van de regeling in zijn algemeenheid. Op basis van bovenstaande informatie op hoofdlijnen zal steekproefsgewijs nader inzicht worden verworven in de doeltreffendheid van de regeling in termen van het bieden van doorstroommogelijkheden naar de arbeidsmarkt, aantal en aard van de garantieplaatsen, de opzet en rol van scholing, het functioneren van de uitvoeringsorganisatie. Ook eventuele knelpunten, zoals die naar voren komen uit de hierboven genoemde globale gegevensverwerving zullen via steekproefsgewijs onderzoek nader worden verkend. Een belangrijke rol bij dit alles is weggelegd voor de decentraal werkende Rijksconsulenten sociale zekerheid, die naast hun controlerende taak met name tijdens de invoeringsperiode een adviserende en evaluerende rol zullen moeten vervullen richting uitvoerende gemeenten. Indien nodig zal de expertise van externe onderzoeksbureaus worden ingezet. Bijzondere aandacht behoeft de eerste fase van invoering, de zogenaamde intekenfase. Deelname van gemeenten is in de eerste fase gestoeld op vrijwillige basis, zoals gezegd om hen ruimschoots de gelegenheid te bieden de voorbereiding en organisatie van de uitvoering van het JWG ter hand te nemen. Alleen in die gemeenten die besluiten aan deze intekenfase mee te doen is de wet op (een deel van) de doelgroep, te weten 16-en 17-jarigen en jongeren die in het lopende kalenderjaar 18 worden, van toepassing. In de andere gemeenten zal de wet gedurende de intekenfase nog niet van kracht zijn. Na verloop van deze intekenfase van een jaar zal in alle gemeenten de wet op bedoeld deel van de doelgroep van toepassing zijn. Uit het oogpunt van rechtsgelijkheid is een dergelijke situatie waarin rechten op werk en uitkering in verschillende gemeenten uiteenlopend geregeld zijn, zoals tijdens de intekenfase, niet wenselijk en alleen uit het oogpunt van het bieden van optimale mogelijkheden aan gemeenten om zich op de uitvoering en toepassing van de wet voor te bereiden naar mijn oordeel tijdelijk acceptabel. In de wet is dan ook een datum vastgelegd waarop toepassing van de wet in alle gemeenten van ons land wettelijk verplicht zal zijn. Langs deze weg is van rechtswege verzekerd dat de rechtsongelijkheid die de intekenfase onvermijdelijk met zich meebrengt slechts van beperkte duur zal zijn. In het onderhavige voorstel is als laatste datum vastgelegd één jaar na de aanvangsdatum van de intekenfase. De gefaseerde invoering, zoals hierboven beschreven, heeft het nadeel, dat gedurende langere tijd een deel van de doelgroep buiten beeld blijft. In de eerder genoemde notitie heb ik gesteld, dat aan dit probleem tegemoet zou kunnen worden gekornen door gemeenten op basis van vrijwilligheid toe te staan ook werkloze jongeren, die landelijk nog niet meedoen, in de sluitende aanpak te betrekken. Mede gelet op hetgeen in de discussie met het parlement naar voren is gekomen, en gelet ook op de op ervaring gebaseerde wensen van de thans aan de Tijdelijke voorziening deelnemende gemeenten, zoals die onder meer uit onderzoek zijn gebleken, heb ik besloten daarnaast de Tijdelijke voorziening te verlengen. Dit betekent dat gemeenten die aan het JWG deelnemen (met ingang van de tweede fase dus alle gemeenten) in staat worden gesteld de Tijdelijke voorziening -die met dit wetsvoorstel van een wettelijke basis zal worden voorzien -toe te blijven passen op jongeren die gezien hun leeftijd vooralsnog niet binnen het bereik van een gefaseerd in te voeren JWG vallen. Tijdens de intekenfase bestaat voor die gemeenten die niet intekenen uitsluitend de mogelijkheid om de Tijdelijke voorziening te blijven toepassen ten aanzien van jongeren, die vóór de invoering van het JWG reeds een plaats in het kader van de Tijdelijke voorziening bezetten.

Aldus wordt de continuïteit tussen de bestaande mogelijkheden en de toekomstige situatie naar mijn oordeel het best gewaarborgd.

• - 

  Emancipatie-aspecten

De doelgroep van het JWG bestaat voor een groot deel uit jongeren met een lagere opleiding dan wel jongeren zonder afgeronde beroepsopleiding, die vroegtijdig het onderwijs hebben verlaten. Afgaand op de beschikbare cijfers over 1987 blijkt deze groep jongeren voor het merendeel (60 procent) uit meisjes te bestaan. Meisjes hebben volgens de statistieken een grotere kans om werkloos te worden en zelfs een nog beduidend grotere kans om dat daarna ook te blijven. De verklaring hiervoor wordt in de regel niet eens zozeer gezocht in het niveau van de opleiding van meisjes, maar vooral in de opleidingsrichting die veel meisjes kiezen. Meisjes houden naar het schijnt veel minder dan jongens rekening met de arbeidsmarktperspectieven van de door hen gekozen opleidingen. Gelet op de relatief slechte arbeidsperspectieven voor een grote groep meisjes en rekening houdend met de wens van de overheid de economische zelfstandigheid van vrouwen duurzaam te bevorderen, kan het JWG een belangrijke bijdrage leveren aan het bevorderen van deze economische zelfstandigheid. Vanuit een situatie waarin de kans op langdurige werkloosheid voor meisjes verhoudingsgewijs groot is, vormt het aanbieden van een garantie op werkervaring een belangrijke vooruitgang. Daarbij dient specifieke aandacht te krijgen de omstandigheid dat een deel van de werkloze meisjes na schoolverlaten noch bij het arbeidsbureau noch bij een uitkeringsorgaan bekend wordt, omdat zij zich niet inschrijven en geen werkloosheidsuitkering aanvragen. Voorlichting is nodig om te voorkomen, dat deze meisjes geen werk in het kader van het JWG krijgen, uitsluitend omdat zij met de mogelijkheden niet bekend zijn. De Emancipatieraad beoordeelt de gedachte van een werkgarantie voor werkloze jongeren dan ook duidelijk positief in zijn advies over meisjes en jonge vrouwen van december 1987. Een garantie op werkervaring verschaft alle meisjes in ieder geval een startpositie op de arbeidsmarkt. Met bestaande arbeidsmarktmaatregelen worden immers de meest kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt, waaronder langdurig werkloze meisjes, vaak niet bereikt, zo luidt het oordeel van de Raad. Zoals hiervoor reeds is aangegeven is met opzet gekozen voor een gefaseerde uitvoering van het JWG, beginnend met de jongsten, om zo een sluitende aanpak te kunnen garanderen, waarbij voor iedereen uit de doelgroep een garantieplaats voorhanden is overeenkomstig zijn of haar bekwaamheden. Daarnaast zal ondermeer met behulp van aanvullende scholingstrajecten en ondersteunende bemiddelingsactiviteiten van het arbeidsbureau moeten worden bewerkstelligd dat er zoveel mogelijk doorstroming plaatsvindt naar reguliere arbeidsplaatsen, dan wel leerarbeidsplaatsen in vooral de marktsector. Dit betekent dat de beschikbare garantieplaatsen hiertoe ook zoveel mogelijk de benodigde ervaring en het nodige perspectief zullen moeten bieden. Op deze wijze zullen gemeenten een aanbod van garantieplaatsen moeten zien te scheppen, dat zowel de interesses van de betreffende jongeren prikkelt alsook een dosis werkervaring oplevert en dat in een zodanige omvang dat een sluitende aanpak uitvoerbaar wordt. De vrees die de Raad uitspreekt dat er onvoldoende gevarieerde garantiebanen beschikbaar zullen zijn, is op zijn minst voorbarig en wordt door mij ook niet gedeeld. De Emancipatieraad heeft terecht gewezen op het belang van scholing voor de doelgroep, met name meisjes met een afgebroken of een lagere opleiding. In hoofdstuk 7 is reeds uiteengezet, dat het introduceren van

een of andere vorm van verplichte scholing op dit punt niet opportuun wordt geacht. Veeleer ligt het in de bedoeling jongeren met een afgebroken, dan wel onvoldoende opleiding te stimuleren aanvullende scholing te volgen. Terecht constateert de Raad dat de deelname aan het leerlingwezen onder meisjes tot nu toe betrekkelijk laag is. De mogelijkheid om een JWG-plaats uit te bouwen tot een plaats die voldoet aan de eisen van het leerlingwezen, zou de toestroom van meisjes richting leerlingstelsel echter kunnen verruimen. Overigens moet worden opgemerkt, dat in de wet uitdrukkelijk is opgenomen dat de JWG-organisatie gehouden is een inspanningsverplichting te leveren om de deelnemers te stimuleren tot het volgen van beroepsgerichte scholing. Een goede begeleiding is hierbij van belang, zoals de Raad ook terecht aangeeft. Instellingen voor vormings-en welzijnswerk kunnen hieraan op basis van samenwerking met de JWG-organisatie een bijdrage leveren. Van belang is hier eveneens de ervaring en opstelling van de jongere zelf. Het opwekken van belangstelling voor de voor vrouwen minder traditionele beroepsrichtingen, in bijvoorbeeld de commercieel/administratieve en technische sectoren vormt hier een aandachtspunt. Juist door meisjes via het JWG werkervaring te laten opdoen in een beroepsrichting, waarmee zij tot dan toe weinig vertrouwd zijn, kan men interesses opwekken voor verdere beroepsvorming in die richting en daarmee de arbeidsmarktkansen van meisjes en jonge vrouwen sterk verbeteren. De Emancipatieraad beoordeelt de vormgeving van de rechtspositie in het JWG positief. Eigenwaarde, zelfrespect en maatschappelijke status bij meisjes worden er door bevorderd. De stelling die vervolgens door de Raad wordt geponeerd dat betaling volgens het functieloon voor JWG-deelnemers noodzakelijk is wil men niet in strijd met de wetgeving inzake gelijke beloning handelen, kan echter niet worden onderschreven. Het gaat om additionele arbeidsplaatsen, die daarom niet zonder meer vergelijkbaar zijn met reguliere arbeidsplaatsen binnen de werkorganisatie. Verder is de beloning afgestemd op het niveau van de thans geldende uitkeringen voor werkloze jongeren. Dit inkomen wordt in tegenstelling tot voorheen verschaft op basis van een recht op werk in plaats van op basis van een recht op uitkering. Van strijdigheid met het gelijkheidsbeginsel uit de Wet gelijk loon is naar mijn oordeel geen sprake. Binnen het JWG zal vanzelfsprekend geen verschil in beloning kunnen bestaan tussen mannen en vrouwen, respectievelijk jongens en meisjes.

• - 

  Budgettaire gevolgen JWG

De budgettaire lasten worden gevormd door het saldo (nettolasten) van de totale uitgaven ten aanzien van belonings-en uitvoeringskosten (brutolasten) en het totaal van vrijvallende uitkeringsgelden. De grondslag voor de beloningskosten worden gevormd door de bruto kosten per deelnemer, welke bestaan uit de netto beloning, verhoogd met de loonbelasting en de werkgevers-en werknemerspremies. Ten aanzien van de op het beloningsniveau drukkende relevante werkgevers-en werknemerspremies, is bij de berekening het premiebeeld van het jaar 1989 gehanteerd. Met betrekking tot de te betalen wachtgeld-en ziektewetpremies, is voorlopig gerekend met de premie van de risicogroep «overigen», behorend tot de Bedrijfsvereniging Overheidsdiensten. Ik ben echter van mening dat het vormen van een aparte risicogroep op termijn het meest wenselijk is.

Met betrekking tot de uitvoeringskosten voor de plaatsing van een JWG-deelnemer is uitgegaan van een vergoeding van f 1800 per geplaatste jongere per jaar. Hierbij is als uitgangspunt genomen dat het bovengenoemde bedrag een tegemoetkoming in de kosten biedt met betrekking tot de te voeren administratie, de acquisitie van garantiebanen, de registratie, werving en plaatsing van deelnemende jongeren alsmede de uiteindelijke doorstroom van deze jongeren. Daarnaast zal een vergoeding worden verstrekt voor de door deelnemende jongeren werkelijk gemaakte kosten, die in verband met de dienstbetrekking noodzakelijk kunnen worden geacht. Als vergoeding per jongere is in de raming als uitgangspunt een percentage gehanteerd van 2,5 van de verantwoorde loonkosten. Bij de raming van de budgettaire lasten is verder op technische gronden uitgegaan van een doorstroom van gemiddeld 25 procent op jaarbasis.

De budgettaire lasten van het JWG en de hiermee samenhangende Tijdelijke voorziening zijn dan tot en met 1994 als volgt geraamd.

Tabel 12.1. Budgettair overzicht JWG/TV-GWJ (1989-1994) (x mln.)

1989

1990 1991 1992 1993 1994

• - 

  Bruto lasten 1. 2. 3. beloning doelgroep uitvoeringskosten kosten dienstbetrekking

56,3 12,1 0,0

61,3 13,7 0,5

79,5 17,9 0,9

91,8 20,0 1,6 122,8 25,1 2,7

168,1 32,0 4,1

Totaal

68,4

75,5

98,3

113,3 150,6 204,2 b. Vrijvallende uitkeringen 1. Kinderbijslag 2. Rww

Totaal c. Netto lasten

4,0 50,6

54,6 15.2

4,4 56,0

60,4 18,6

6,5 70,8

77,3 25,9

7,0 80,0

87,0 32,3

6,5 106,3

112,8 44,8

6,3 147,5

153,8 61,0

Uit deze cijfers blijkt dat de brutolasten van het JWG tot en met 1994 stijgen. Deze beweging is het logische gevolg van de gefaseerde invoering, waarbij vanaf het moment van landelijke invoering (gesteld op 1 juii 1991) tot en met 1993 elk jaar een leeftijdscohort extra in het JWG zal instromen. De strukturele situatie, waarin alle jongeren van 16 tot en met 20 jaar uit de doelgroep onder dit wetsvoorstel vallen, wordt, indien elke fase een jaar duurt (zie hiervoor ook hoofdstuk 9) uiterlijk op 1 juli 1994 bereikt. In de nettolasten is een gelijksoortige beweging als in de brutolasten waar te nemen. De vrijvallende uitkeringen op de rijksbegroting bestaan hierbij voor een deel uit Rww-gelden (18-20-jarigen) en voor een deel uit kinderbijslaggelden (16-en 17-jarigen). Bij de raming van de budgettaire lasten is niet vooruitgelopen op de eventuele effecten van de voorgenomen inkomensmaatregelen voor jongeren. Het is duidelijk dat, indien deze voorstellen daadwerkelijk beleid zullen worden, dit consequenties zal hebben voor de budgettaire lasten. Daarentegen is bij de in de begroting voor 1989 gepresenteerde cijfers vanzelfsprekend wèl rekening gehouden met bepaalde aannames over het nog te voeren beleid ten aanzien van de hoogte van de uitkeringen. Dit betekent dat de voorgenomen maatregelen voor jongeren wel in de begroting 1989 zijn verwerkt, hetgeen leidt tot een discrepantie tussen de hier, op basis van de bestaande situatie, gepresenteerde cijfers en de begrotingscijfers. In onderstaande tabel wordt een overzicht gegeven van de brutolasten van het JWG en de vrijvallende uitkeringen waarbij de begrotingscijfers, na aanpassing van de Nota van wijziging, worden vergeleken met de hier gepresenteerde budgettaire lasten van hetJWG.

Tabel 12.2. Vergelijking budgettaire lasten JWG/TV-GWJ in de begroting en die in deze Memorie van Toelichting (1989-1994) ( x mln)

1989

1990 1991 1992 1993 1994

a.

b.

• - 

  Brutokosten Begroting 1990 Uitwonendennorm en Maatrege/en jongeren Hier gepresenteerde lasten Vrijvallende uitkeringen Begroting 1990 Uitwonendennorm en Maatregelen jongeren Hier gepresenteerde vrijval Netto lasten Begroting 1990 Hier gepresenteerde netto lasten Mutatie in de netto lasten

68,4 0,0 68,4

54,6 0,0 54,6

13,8 13,8 0.0

74,5 1,0 75,5

48,4

12,0 60,4

26,1 15,1 -11,0

96,3 2,0 98,3

62,8

14,5 77,3

33,5 21,0 -12,5 108,9 4,4 113,3 71,2

15,8 87,0

37,7 26,3 -11,4 141,1 9,5 150,6 91,4

21,4 112,8 49,7 37,8 -11,9 187,9 16,3 204,2

120,2 33,6 153,8 67,7 50,4 -17,3

Ten opzichte van berekeningen gemaakt ten tijde van de op 22 oktober 1987 aan de Tweede Kamer toegezonden Beleidsnotitie (TK, 20278, nrs. 1 en 2), is sprake van een bijstelling in de raming van de budgettaire lasten. De belangrijkste oorzaak hiervan vormt het hanteren van voor de bestandsvervuiling gecorrigeerde cijfers over de door de arbeidsbureaus geregistreerde werkloosheid. Verondersteld wordt dat deze bestandsvervuiling voor wat betreft de doelgroep van het JWG 40 procent bedraagt. Aanleiding tot deze veronderstelling vormde onder andere de in het voorjaar van 1989 beschikbaar gekomen cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) over het aantal Rww-gerechtigden in de leeftijdscategorie van 18 tot 21 jaar. Daarnaast vormt ook de opgetreden vertraging bij de invoering van het JWG reden tot bijstelling van de ramingen voor de afzonderlijke begrotingsjaren.

• - 

  Informatievoorziening

Voor een goede uitvoering van de wet is een goede informatievoorziening richting JWGO, respectievelijk vanuit het JWGO richting andere betrokken instellingen essentieel. Om die reden zijn de belangrijkste informatierelaties die in het leven zullen worden geroepen bij de uitvoering van de wet hieronder nog eens in kaart gebracht. Dit zowel om aan de uitvoerenden inzicht te bieden in de benodigde voorzieningen en te treffen maatregelen, alsook om inzicht te bieden in de algehele (verandering in) bestuurslasten die de uitvoering van de wet met zich mee zal brengen. Voor een goed overzicht van informatiestromen die met de voorgestelde regeling zijn gemoeid is onderscheid gemaakt tussen zaken die bij wet centraal worden geregeld en zaken die nadere regelingen en afspraken op decentraal gemeentelijk niveau nodig maken. Het eerste betreft met name de uit te keren financiële vergoedingen en de evaluatie van de regeling. Decentraal gaat het vooral om een goede uitvoering van de regeling. De uitvoering van de regeling zal, behalve voor de JWGO, ook voor een aantal andere gemeentelijke instellingen uitvoeringslasten met zich brengen, evenals dat het geval zal zijn voor de arbeidsbureaus en in bepaalde gevallen de bedrijfsverenigingen en de GMD. Bij de arbeidsbureaus en de GMD betreft het primair taken rechtstreeks voortvloeiend uit de wet zelf. Daarnaast zullen echter ook voor andere gemeentelijke instanties, sociale zekerheidsinstellingen en arbeidsbureaus taken uit de voorgestelde wet voortvloeien op het vlak van de informatievoorziening. De uitvoering van deze taken wordt niet afzonderlijk vergoed door het rijk, omdat deze tot het reguliere takenpakket van de betrokken instelling kunnen worden gerekend. Nieuw is dat deze taken nu in het kader van de

voorgestelde wet dienen te worden uitgevoerd. Te denken valt aan het verifiëren van persoonsgegevens, het beoordelen van en het verstrekken van gegevens over de uitkeringssituatie voor betrokkene, het doen van onderzoek en het verschaffen van inlichtingen over de arbeids(on)geschiktheidstoestand, het registreren van werkzoekenden en het bemiddelen naar regulier werk of beroepsscholing. De JWGO zal bij de uitvoering op een tweetal essentiële momenten informatie van derden behoeven. Allereerst als het erom gaat te bepalen wie als «jongere» in de zin van de voorgestelde wet dient te worden aangemerkt. In de regel zal deze informatie reeds in een vroeg stadium door het arbeidsbureau kunnen worden aangeleverd. Verder zullen zich meer specifieke gevallen voordoen in situaties waarin jongeren bijvoorbeeld scholing hebben gevolgd of situaties, waarin van belang is dat eerst duidelijkheid komt te bestaan over aard en mate van arbeidsongeschiktheid van de jongere. Verderop in de toelichting bij artikel 2 van dit wetsvoorstel wordt het begrip jongere nauwkeurig toegelicht. Voor een belangrijk deel zal in de wijze van uitvoering kunnen worden teruggegrepen op methodieken die thans door de gemeentelijke sociale dienst worden gehanteerd -om vast te stellen of iemand in aanmerking komt voor een Rww-uitkering. Dit geldt met name ook de vraag of betrokkene een dienstbetrekking van 19 dan wel van 32 uur moet worden aangeboden. Verificatie van persoonsgegevens met behulp van de gemeentelijke bevolkingsadministratie is hier in bepaalde gevallen eveneens aan de orde. Overigens moet voor alle duidelijkheid erop worden gewezen dat de personenkring van de voorgestelde wet beduidend ruimer is -waarschijnlijk niet eens zozeer naar aantal dan wel toch naar de aard van de gevallen -dan de personenkring van de Rww. Desalniettemin kunnen ervaring en werkwijzen die zijn ontwikkeld bij de uitvoering van genoemde wet in mijn ogen een aanknopingspunt bieden bij het opzetten van een beoordelingsmethodiek in het kader van het JWG. Verder ligt het voor de hand te bezien of geautomatiseerde expertsystemen op termijn niet een belangrijk hulpmiddel bij de uitvoering kunnen betekenen. De vaststelling of jongeren ingevolge het wetsvoorstel een dienstbetrekking moet worden aangeboden komt voor rekening van de JWGO. Bij de bekostiging van deze inzet is conform artikel 17, eerste lid, onderdeel d, voorzien via de tegemoetkoming die de rijksoverheid aan gemeenten verstrekt ter dekking van de algehele uitvoeringskosten. Verder is in de wet onder artikel 32, eerste lid, opgenomen dat andere betrokken instellingen zoals arbeidsbureau, bedrijfsvereniging en de gemeentelijke instelling belast met de basisadministratie van persoonsgegevens aan de JWGO kostenloos die gegevens dienen te verstrekken die nodig zijn voor een goede uitvoering van de wet. Een tweede cluster van informatieverwerving heeft betrekking op de plaatsing en doorstroming van jongeren. Hierbij is een reguliere infor-matie-uitwisseling tussen de JWGO en de betrokken jongere, respectievelijk JWGO en garantieplaatsverschaffer in de eerste plaats van belang, teneinde te bewerkstelligen dat jongeren een voor hen passende garantieplaats krijgen en daarna adequaat worden begeleid bij het verbeteren van hun kansen op doorstroming door bijvoorbeeld scholing. Van belang in dat geheel is de rol van het arbeidsbureau. Een geregelde informatie-uitwisseling tussen JWGO en het arbeidsbureau in de regio is nodig om de kansen op doorstroming in de praktijk optimaal te doen zijn en deze zonodig met behulp van specifieke instrumenten zoals de regeling Jeugdontplooiingsbanen of de Kaderregeling Arbeidsinpassing van het arbeidsbureau te bevorderen. Zoals eerder gemeld ligt het voor de hand dat arbeidsbureau en JWGO op dit punt samenwerkingsafspraken aangaan, vergelijkbaar met hetgeen thans reeds in het kader van de heroriënteringsgesprekken met langdurig werklozen tot stand is gekomen.

Naast afspraken over wederzijdse samenwerking is het van belang dat beide organisaties hun werkplannen op elkaar afstemmen. Het arbeidsbureau zal de JWGO in een vroeg stadium indicaties kunnen geven over de instroom in het JWG in de betreffende gemeente, waarna de JWGO haar inzet op deze doelgroep kan richten. Anderzijds zal de JWGO -zeker na verloop van tijd -kunnen aangeven welke jongeren uit de regeling stromen, dan wel kunnen aangeven voor welke jongeren de inzet van arbeidsvoorzieningsinstrumenten aangewezen is. Het arbeidsbureau zal de inzet van haar instrumenten -loonkostensubsidies en scholing -via haar eigen beleidsplannen dan kunnen afstemmen op de ontwikkelingen met betrekking tot het JWG in de betreffende regio. Een derde aandachtspunt in de informatievoorziening vormt de rechtstreekse relatie tussen de JWGO en de betrokken jongere. Naast gegevens en informatie nodig voor de plaatsing van de jongere op een passende garantieplaats en het bevorderen van doorstroming naar regulier werk of beroepsscholing is het voor een goede uitvoering van de wet van belang dat de JWGO op de hoogte is van essentiële persoonsgegevens van de jongere in kwestie, zoals leeftijd en woonplaats, woonsituatie, te volgen scholing of andere deeltijdwerk. Op de jongere of diens wettelijke vertegenwoordiger rust de plicht schriftelijk mededeling te doen van veranderingen in deze gegevens teneinde een juiste toepassing van de voorgestelde regeling te garanderen. Voor de noodzakelijke verificatie kan de JWGO in voorkomende gevallen vanzelfsprekend terugvallen op de gemeentelijke basisadministratie van persoonsgegevens. Bij de opbouw en het gebruik van bovenbedoeld bestand aan persoonsgegevens, aangevuld met gegevens over de opgedane werkervaring en gevolgde scholing is conform artikel 31 van het wetsvoorstel geheimhoudingsplicht geboden. Ik stel mij voor dat de gemeente de intern en extern gerichte afspraken over de uitwisseling van en inzage in deze gegevens in een informatiestatuut neerlegt. Het privacyreglement, dat door Wet Persoonsregistratie (WPR) verplicht wordt gesteld ten aanzien van de persoonsgegevens, kan onderdeel uitmaken van zo'n statuut. Op deze wijze kan in afdoende mate vorm worden gegeven aan de geheimhoudingsbepaling die in dit wetsvoorstel is opgenomen ten aanzien van vertrouwelijke gegevens. Tenslotte is de JWGO, gelijk iedere werkgever, gehouden de nodige gegevens te verzamelen en te verstrekken met het oog op de betaling van belastingen en sociale premies en zal, voorzover nodig zelf gegevens dienen te verstrekken aan de bedrijfsverenigingen of gemeentelijke sociale diensten ingeval jongeren na een dienstbetrekking met de JWGO een beroep op een sociale uitkering zullen doen. Met het oog op een goed functionerende informatieuitwisseling tussen JWGO en andere gemeentelijke instellingen, respectievelijk instellingen als bedrijfsverenigingen en arbeidsbureaus, is het van belang enige vorm van uniformiteit aan te brengen in de afspraken hierover. Hierbij zou ondersteuning vanuit de VNG een nuttige rol kunnen spelen. Denkbaar is in dat verband de ontwikkeling van een informatie-uitwisselingsmodel, waarvan gemeenten gebruik kunnen maken. De gemeente wordt volgens het voorstel verantwoordelijk voor de uitvoering van het JWG. Iri de financiering van de uitvoering wordt in hoofdzaak voorzien door de rijksoverheid. Hieruit vloeit voort dat de gemeente verantwoording zal moeten afleggen aan de rijksoverheid over een rechtmatige en doelmatige uitvoering van de wet. Het eerste heeft met name betrekking op de correcte aanwending van verkregen middelen. Het tweede aspect betreft de vraag of met deze middelen ook de doeleinden van de wet afdoende worden gerealiseerd. Uit beiden

vloeit een periodieke informatieverplichting jegens de rijksoverheid voort, die uit overwegingen van efficiency gelijktijdig en aan elkaar gekoppeld kan plaatsvinden. Om aan deze verplichting te kunnen voldoen dient de JWGO een aantal bestanden aan te leggen, respectievelijk bij te houden. 1. Registratie van in dienst zijnde en geplaatste jongeren, alsmede de uitbetaalde lonen en onkosten respectievelijk ontvangen vergoedingen ingevolge de sociale zekerheidswetten. 2. Registratie van het bestand aan garantieplaatsen c.q. garantieplaatsverschaffers. 3. Registratie van de opgedane werkervaring en gevolgde scholing met het oog op het bevorderen van de doorstroming van jongeren, voorzover nodig in samenwerking met een arbeidsbureau.

Uit deze (inter)lokaal op te bouwen gegevensbestanden kan per gemeente geagregeerd informatie gewonnen worden die de rijksoverheid nodig heeft voor een juiste beoordeling van de betrachte rechtmatigheid en doeltreffendheid bij de uitvoering van de wet. Voorwaarde daarbij is dat de administratie van de JWGO zo is ingericht dat de benodigde gegevens daaruit ook gedestilleerd kunnen worden. Een en ander zal betekenen dat de gemeente regels zal moeten stellen met betrekking tot het systeembeheer van bovenbedoelde bestanden. Verwerving, verwerking en verstrekking van gegevens kan dan bij de JWGO berusten. De Minister kan in het kader van het toezicht op een rechtmatige besteding van de voor het JWG op de rijksbegroting beschikbaar gestelde middelen, alsook in het kader van het bevorderen van een doeltreffende uitvoering van de regeling regels stellen omtrent de wijze en het tijdstip van declareren en meer in zijn algemeenheid de wijze en het tijdstip van gegevensverstrekking uit de gemeentelijke JWGO-administratie. In dit wetsvoorstel is tevens voor gemeenten de verplichting opgenomen om, indien nodig, statistische gegevens met betrekking tot de uitvoering van deze wet te verstrekken. Jaarlijks zullen gemeenten bovendien een accountantsverklaring dienen te overleggen, waarin de juistheid van de gedeclareerde bedragen en de verstrekte gegevens worden verantwoord. Zoals eerder in hoofdstuk 10 werd aangegeven zullen declaraties en gegevens over onder andere aantal deelnemende en aantal doorgestroomde jongeren periodiek en gelijktijdig worden ingewonnen. Deze gegevens dienen tevens als basismateriaal voor de evaluatie van het invoeringsproces van bijgaand wetsvoorstel. De vergoeding voor deze periodieke informatieverstrekking aan het rijk is opgenomen in de vergoeding die gemeenten volgens artikel 17, eerste lid, onderdeel d, van het rijk krijgen uitgekeerd als tegemoetkoming in de uitvoeringskosten. Ik besef terdege dat de uitvoering van deze wet nieuwe en ten dele ook extra bestuurslasten voor met name gemeentelijke instellingen met zich meebrengt. Terughoudendheid en soberheid in centraal te stellen regels zijn bij de vormgeving van dit wetsvoorstel een van de uitgangspunten geweest, zij het dat een doeltreffende en rechtmatige toepassing van de voorgestelde regeling hierbij eveneens uitgangspunten vormden. De gekozen vormgeving biedt mijns inziens een goed evenwicht tussen deze uitgangspunten.

• - 

  Dereguleringsaspecten

Uitgangspunten voor de vormgeving van het JWG zijn een decentrale uitvoeringswijze, een prestatiegerichte financieringsmethodiek en een duidelijke rechtspositie voor de deelnemende jongeren, waarbij de uitkeringsgarantie wordt vervangen door een werkgarantie. Wettelijke regeling van het JWG is onvermijdelijk vanwege de benodigde zorgvuldigheid die geboden is bij wijziging van de toepassingsregels voor het

verstrekken van een inkomen aan werkloze jongeren, alsmede vanwege de omvangrijke financiële middelen die op deze wijze een nieuwe aanwending krijgen. Ook het sluitende karakter van het JWG behoeft een wettelijke basis, juist vanwege de belangrijke consequenties die dit voor de inkomensvoorziening van jongeren heeft, maar ook vanwege de consequenties hiervan voor het takenpakket van de organiserende gemeenten. Ook het ondervangen van het mogelijk risico van verdringing van bestaande arbeidsplaatsen noopt tot wettelijke regels, juist om de rechtspositie van zittende werknemers te beschermen. Ten aanzien van al deze hoofdelementen van het JWG is gekozen voor een sobere wettelijke regeling. Tegelijkertijd is daarbij zoveel mogelijk beleidsruimte geschapen voor de eerstverantwoordelijke voor de uitvoering van de wet. Gemeenten kunnen op basis van lokale omstandigheden en op basis van eigen inzichten vorm geven aan de opbouw van de garantieplaatsen, de doorstroming van jongeren naar reguliere arbeidsplaatsen, de benodigde scholing en begeleiding, de samenwerking en inzet van andere betrokken lokale of regionale instellingen op het gebied van het beroepsonderwijs, arbeidsbemiddeling, vormings-en welzijnswerk, de samenwerking met werkgevers-, werknemers-en jongerenorganisaties en de samenwerking -van met name kleinere gemeenten -onderling. Eenvoudige regelgeving en een prestatiegebonden financieringswijze, waarbij per deelnemer een vaste vergoeding voor de organisatiekosten aan de gemeenten wordt toegekend, zorgen ervoor dat de bestuurslasten op centraal niveau beperkt zullen zijn, terwijl de uitvoering op decentraal niveau naar verwachting in de eerste plaats doel-en zaakgericht zal functioneren en weinig aanleiding tot omslachtige bureaucratische procedures zal behoeven te geven. De Raad voor de gemeentefinanciën komt in zijn advies tot de conclusie dat er sprake is van een teveel aan regelgeving bij het JWG. De gepresenteerde bezwaren hebben met name betrekking op de voorwaarden waaraan garantieplaatsen moeten voldoen, de verplichte privaatrechtelijke organisatievorm voor het JWG en de gefaseerde invoering van de wet. De overwegingen die de Raad daarbij aanvoert zijn op zichzelf genomen begrijpelijk, als het erom gaat de kosten zoveel mogelijk te beperken. Maatgevend voor de vormgeving is echter niet alleen het uitgavenaspect, maar ook de mate waarin hiermee de beoogde doelstellingen worden gerealiseerd. Wil men de sluitende aanpak de rechtspositie van de deelnemende jongeren en de rechtspositie van zittende werknemers in de collectieve sector goed waarborgen, dan zijn hiertoe de eerder aangehaalde wettelijke regelingen onmisbaar. Dit niet alleen uit het oogpunt van rechtszekerheid voor betrokkenen, maar ook uit het oogpunt van rechtsgelijkheid voor alle betrokken gemeenten en deelnemende jongeren.

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

HOOFDSTUK I. DEFINITIES

Artikel 1

Onderdeel b omschrijft net gemeentebestuur. Het zal naar verwachting in veel gevallen zinvol zijn, als gemeentebesturen bij de uitvoering van deze wet tot samenwerking overgaan. In die gevallen moet ingevolge de Wgr onder gemeentebestuur worden verstaan de samenwerkende gemeentebesturen, dus de colleges van burgemeester en wethouders van de samenwerkende gemeenten. Gemeenten kunnen bijvoorbeeld voor hun gezamenlijke grondgebieden een Jeugdwerkgarantieorganisatie (JWGO) oprichten (vgl. artikel 3, eerste lid). Het werkgebied van zo'n organisatie bestrijkt dan het grondgebied van meer dan èén gemeente.

In onderdeel c/wordt verwezen naar de Arbeidsbemiddelingswet 1930. Zoals bekend, wordt voorgesteld, deze wet te vervangen door een nieuwe Arbeidsvoorzieningswet (Kamerstuk 20569, nr. 2). Daarin wordt de term arbeidsbureau niet gebruikt. Deze begripsomschrijving zal dan ook op het daarvoor meest geëigende moment en volgens de op dat moment meest geëigende methode moeten worden aangepast.

Artikel 2

Dit artikel omschrijft het begrip jongere, en daarmee de doelgroep van het JWG, vergelijkbaar bijvoorbeeld met het begrip werknemer in de sociale werknemersverzekeringen.

Het eerste lid bevat de kern van het begrip jongere, zoals dat in dit wetsvoorstel wordt opgevat. Dat begrip heeft twee hoofdelementen, te weten leeftijd en werkloosheid.

Wat het element leeftijd betreft: men kan jongere in de zin van dit wetsvoorstel zijn tot men de leeftijd van 21 jaar bereikt. In de invoeringsfase ligt deze maximumleeftijd overigens lager (vgl. de artikelen 33 en 34). In het algemeen deel van deze toelichting is reeds gesteld, dat deze leeftijdsgrens niet zozeer principiële, als wel praktische achtergronden heeft. Te zijner tijd zal er een moment kunnen komen, waarop verhoging van de maximumleeftijd serieus overweging verdient. Daarvoor zouden dan wel wetswijziging en nieuwe beslissingen over het invoeringstempo nodig zijn. Voor een zeer beperkte categorie van werklozen geldt vanaf het begin een hogere leeftijdsgrens (zie de toelichting bij het tweede lid). Een minimumleeftijd wordt niet gesteld. Over het algemeen is die 16. Dat hangt ook samen met de werkloosheidseis. Wie een voltijds dagopleiding volgt is niet werkloos. De leerplicht zorgt er voor dat -zeldzame gevallen van ontheffing van de leerplicht daargelaten -niemand werkloos is voor hij 16 jaar wordt. Wie op zijn zestiende verjaardag het dagonderwijs verlaat, kan een half jaar later behoren tot de doelgroep van het JWG. Over het algemeen zullen 16-jarigen toch partieel leerplichtig zijn. Dit betekent voor 16-jarigen doorgaans dat zij twee dagen onderwijs moeten volgen. Door het bepaalde in artikel 12, derde lid, wordt ook voor uitwonenden voorzien in de mogelijkheid om deze partiële leerplicht naast een JWG-betrekking te vervullen.

Ten aanzien van het andere hoofdelement -werkloosheid -moet onderscheid worden gemaakt tussen twee aspecten: duur en omvang.

Voordat men jongere is in de zin van dit wetsvoorstel -en dus recht heeft op een JWG-dienstbetrekking -moet men een half jaar werkloos zijn geweest. In het algemeen deel van deze toelichting wordt deze periode aangeduid als zoektijd: het JWG moet ruimte laten voor de jongere om zelf ander werk te vinden. Als deze werkloosheid onderbroken is geweest door perioden van werken, worden voor en na die perioden van werken gelegen tijdvakken van werkloosheid samengeteld. Voor de doelgroep van het JWG zal de aanvang van de werkloosheid in veel gevallen liggen direct na de beëindiging van het schoolbezoek. Deze periode van werkloosheid kan een half jaar duren. Het kan ook zo zijn, dat betrokkene binnen het half jaar werk vindt, en daarna vóór hij 21 wordt opnieuw werkloos wordt. Er kunnen zich dan twee situaties voordoen: betrokkene heeft recht op een werkloosheidsuitkering (hij heeft de referte-eis van artikel 17, eerste lid, WW gehaald) of niet. Heeft betrokkene recht op werkloosheidsuitkering, dan is hij voor het JWG

doorgaans niet eerder jongere dan nadat dit recht is beëindigd (zie echter ook het derde lid, onderdeel b en c). Heeft betrokkene de referte-eis niet gehaald, dan heeft hij na beëindiging van de dienstbetrekking ten minste twee maanden zoektijd. Als hij voorafgaand aan de aanvaarding van het werk, waaruit hij werkloos wordt, in totaal minder dan 4 maanden werkloos is geweest, is de zoektijd -gelet op het criterium van in totaal een half jaar werkloosheid -langer dan twee maanden. De werkloosheid kan ook worden onderbroken doordat betrokkene opnieuw dagonderwijs gaat volgen. Eindigt die studie vóór betrokkene 21 jaar wordt, dan heeft hij nog twee maanden zoektijd, of (eveneens in verband met de algemene eis van zes maanden werkloosheid) zoveel meer, als hij voor aanvang van de studie minder dan vier maanden werkloos is geweest.

De werkloosheid in de zoektijd kan geheel zijn, maar ook gedeeltelijk. Ook wat dit aspect betreft dient het eerste lid in samenhang te worden gelezen met het derde lid, en wel in het bijzonder onderdeel a hiervan. Daar wordt geregeld, dat niet als werkloze jongere wordt aangemerkt degene die met arbeid de helft of meer van het voor hem geldende minimumloon verdient. Dat is hetzelfde bedrag, dat op een garantieplaats zou worden verdiend bij 19 uur werken. Wie dit bedrag of meer verdient met ander werk, is niet werkloos in de zin van deze wet. Wie wel inkomen uit arbeid heeft, maar mlnder dan dit grensbedrag, is gedeeltelijk werkloos en maakt de «zoektijd» door.

Over het algemeen zullen werkloze jongeren uitkering op titel van werkloosheid ontvangen (of hun ouders kinderbijslag op die titel) en zij zullen deswege ingeschreven moeten zijn bij het arbeidsbureau. Zij zullen hierdoor tijdig bij de JWGO worden aangemeld (zie ook artikel 6). Op zich echter is een werkloze niet verplicht een werkloosheidsuitkering aan te vragen. De vraag of tijdens de zoektijd ook een uitkering wordt genoten is voor het JWG niet relevant. Het kan voorkomen, dat men wel werkloos is, doch geen uitkering aanvraagt en zich ook niet bij het arbeidsbureau inschrijft. Van die situatie is met name sprake bij meisjes. Duurt die situatie voort, dan komt er veelal toch een moment waarop men zich tot de gemeente wendt om daar een (Rww-)uitkering aan te vragen. Op dat moment moet de gemeente beoordelen, hoe lang betrokkene al werkloos is. Is dat een half jaar of langer, dan moet betrokkene geen Rww-uitkering hebben, maar moet werk worden aangeboden in het kader van het JWG. Het kan ook zijn, dat betrokkene zich niet voor uitkering meldt, doch direct bij de JWGO om een garantieplaats vraagt. In dat geval beoordeelt de JWGO of betrokkene een half jaar of langer werkloos is.

Het tweede //dbetreft de categorie van schoolverlaters van het speciaal onderwijs. Op de achtergronden van deze speciale regeling is al ingegaan in het algemeen deel van deze toelichting. Het wordt aan de JWGO overgelaten te beslissen, of gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid om een werkloze, ouder dan 20 doch jonger dan 23 jaar uit deze categorie een plaats in het kader van het JWG aan te bieden. Besluit men daartoe, dan worden de daaraan verbonden kosten vergoed op dezelfde voet als bij jongeren onder de leeftijd van 21 jaar. Voor de hier bedoelde specifieke categorie geldt dus niet de sluitende aanpak. Het derde lid noemt een aantal gevallen, waarin iemand, die jonger is dan 21 jaar, niet tot de doelgroep behoort. Dat betreft in de eerste plaats jongeren, die met arbeid -al dan niet in dienstbetrekking -meer dan de helft verdienen van het voor hen geldende minimumloon (onderdeel a). Op de samenhang tussen deze bepaling en het eerste lid is hierboven reeds ingegaan. De helft van het minimumloon is onzes inziens in dit

verband het meest logische omslagpunt, omdat dit het bedrag is, dat ook uitgaande van een fulltime arbeidsduur van 38 uur met 19 uur werken op een garantieplaats wordt verdiend. Wie dit bedrag verdient, kan nog zeer wel gedeeltelijk werkloos zijn in de zin van bijvoorbeeld de Werkloosheidswet, maar niet voor de toepassing van dit wetsvoorstel. In geval de jongere in aanmerking komt voor een garantieplaats van 19 uur, zal deze regel over het algemeen geen problemen opleveren. Werkt hij bijvoorbeeld 12 uur per week in een dienstbetrekking anders dan ingevolge deze wet (en haalt hij daarmee niet de helft van het toepasselijke minimumloon) dan is die dienstbetrekking te combineren met werken op een garantieplaats. Zou diezelfde jongere in aanmerking komen voor een garantieplaats van 32 uur, dan ontstaat het probleem, dat hij zonder nadere voorziening 44 uur per week zou moeten werken. In artikel 12, tweede lid, is voor dergelijke gevallen een regeling getroffen, die voorkomt dat in totaal meer dan 38 uur werken per week zou worden verlangd. Houdt de arbeid, waarmee meer dan de helft van het minimumloon wordt verdiend, op, en is betrokkene vervolgens werkloos, dan krijgt hij over het algemeen ten minste twee maanden de tijd om zelf werk te zoeken (onderdeel b). Deze periode is langer (tot een maximum van 6 maanden) naar de mate waarin betrokkene voorafgaand aan de bedoelde arbeid korter dan vier maanden werkloos is geweest (zie hierna voorbeeld c). De (extra) zoektijd van twee maanden is alleen van toepassing, als de andere arbeid tenminste een maand heeft geduurd. Dit om te voorkomen, dat iemand, die herhaaldelijk (bijvoorbeeld met uitzendarbeid) een dag of een week ander werk doet, vervolgens telkens twee maanden buiten het JWG zou moeten blijven.

Tijdens deze zoektijd heeft betrokkene in beginsel recht op Rww-uitkering, als hij te kort heeft gewerkt om recht te hebben op een uitkering ingevolge de WW. Heeft betrokkene uit een dienstbetrekking, waarin hij meer verdiende dan de helft van het minimumloon, wel recht op WW-uitkering (of op een ambtelijk wachtgeld), dan behoort hij eerst tot de doelgroep van het JWG als dat recht eindigt (over het algemeen, gelet op de categorie van werklozen, om welke het hier gaat, na een half jaar; vgl. onderdeel c). Deze laatste regel lijdt uitzondering, als de andere arbeid korter dan drie maanden duurde. Deze uitzondering houdt verband met het feit, dat ook dagen gewerkt in het kader van het JWG, meetellen voor de zogenoemde referte-eis van de WW. Zonder deze uitzondering zou bijvoorbeeld na zes maanden werken in het JWG en één week elders, vervolgens gedurende zes maanden (duur WW-uitkering) geen recht op JWG-werk bestaan.

Onderdeel b en onderdeel c samengenomen betekenen dan (er van uitgaande dat betrokkene in het verleden al tenminste zes maanden werkloos is geweest) dat: 1e. bij korter dan een maand verrichten van ander werk aansluitend recht bestaat op een JWG-dienstbetrekking; 2e. na ander werk langer dan een maand doch korter dan drie maanden, twee maanden na het einde van die andere arbeid een JWG-dienstbetrekking wordt aangeboden; 3e. na ander werk gedurende drie maanden of langer en recht op WW, zes maanden (duur WW-uitkering) na het einde van die arbeid een JWG-dienstbetrekking wordt aangeboden. Zo nodig kan naast WW-uitkering ook aanvullend Rww-uitkering worden verstrekt. Hieronder volgen enkele voorbeelden ter verduidelijking:

maanden

5 D JWG D JWG

1 10

15 • werkloosheld D werk • werkloosheld

• - 

  1

1 20

A is een schoolverlater, die zes maanden werkloos blijft en dan tot de doelgroep behoort (artikel 2, eerste lid). B is een schoolverlater, die na vijf maanden werk vindt, dat werk 3 maanden behoudt (geen recht op WW-uitkering) en die twee maanden later tot de doelgroep behoort (artikel 2, eerste lid en derde lid, onderdeel b). C is een schoolverlater die na 2 maanden werk vindt, dat 3 maanden behoudt (geen recht op WW-uitkering), en die 4 maanden later (2 + 4 = 6 maanden) tot de doelgroep gaat behoren (artikel 2, eerste lid). D is een schoolverlater, die na twee maanden werk vindt, dat werk 6 maanden behoudt, aansluitend recht heeft op een WW-uitkering gedurende 6 maanden en dus eerst daarna tot de doelgroep behoort, dat wil zeggen 14 maanden na het verlaten van de school (artikel 2, eerste lid en derde lid, onderdeel c). E is een schoolverlater, die na zes maanden in het JWG komt en vijf maanden later ander werk vindt. Weer een maand later is hij werkloos. Twee maanden later (onderdeel b) krijgt hij weer een JWG-dienstbetrekking aangeboden. In de tussentijd ontvangt hij (met JWG-werk en ander werk samen voldoet hij aan de referte-eis) werkloosheidsuitkering (artikel 2, eerste lid en derde lid onder deel b). F is een schoolverlater, komt na zes maanden in het JWG en vindt na twee maanden ander werk. Dat werk duurt vier maanden. Hij heeft recht op werkloosheidsuitkering (de referte-eis is gehaald). Zes maanden na het einde van het andere werk krijgt hij weer een JWG-dienstbetrekking aangeboden (artikel 2, eerste lid en derde lid, onderdeel c). In de hierboven beschreven gevallen B tot en met F gaat het steeds om ander werk in dienstbetrekking, waarmee meer dan de helft van het minimumloonbedrag wordt verdiend. Verdiende bijvoorbeeld D minder dan dit bedrag (en werkt hij dus minder dan 19 uur per week) dan zou hem 6 maanden na het verlaten van de school een dienstbetrekking in de zin van deze wet zijn aangeboden. Voor een toelichting op wat in dat geval met zijn WW-uitkering (8 maanden na het verlaten van de school) gebeurt, verwijs ik hier naar de toelichting op artikel 23.

In onderdeei d wordt duidelijkheidshalve vastgesteld, dat de jongere ook bij recht op ziekengeld in verband met arbeid als bedoeld in onderdeel a niet tot de doelgroep behoort. Dat geldt ook bij recht op ziekengeld op een moment dat de dienstbetrekking al geëindigd is.

Onderdeel e stelt jongeren, die voor 80 procent of meer arbeidsongeschikt zijn in de zin van de AAW, vrij van de plicht een JWG-dienstbetrekking te aanvaarden. Hetzelfde geldt ingevolge onderdeel f voor jongeren, die weliswaar voor minder dan 80 procent arbeidsongeschikt

zijn, maar toch in zo grote mate, dat het vervullen van een JWG-dienstbetrekking niet van hen kan worden verlangd. Ik stel mij voor, dat de GMD de JWGO ter zake zal adviseren. Daarbij zal tevens moeten worden betrokken de mogelijkheid om door toepassing van werkvoorzieningen op basis van de AAW de arbeid voor betrokkene toegankelijk te maken. Deze advisering betreft werkzaamheden als bedoeld in artikel 22c, Organisatiewet sociale verzekering. Ik heb de SVr hierover inmiddels advies gevraagd. In veel gevallen zal een jongere als bedoeld in de onderdelen d en e al bij de GMD bekend zijn in verband met een aanvraag voor een AAW-uitkering of -voorziening. Voor 16-en 17-jarige arbeidsongeschikte jongeren zal dat veelal nog niet het geval zijn. Zij kunnen eerder met de GMD in contact komen dan zonder dit wetsvoorstel het geval zou zijn geweest. Na advies van de GMD is het de JWGO, die vervolgens beslist of aanbieden van een dienstbetrekking aan de orde is.

De onderdelen g, h en /zien op situaties, waarin een inkomensvoorziening voorhanden is op titel van scholing of onderwijs. Deze inkomensvoorzieningen moeten worden beschouwd als voorliggende voorzieningen ten opzichte van het JWG. Ik verwijs in dit verband ook nog naar de toelichting bij artikel 12, derde lid.

Onderdeel j ziet op de situatie dat een jongere (vreemdeling) hier te lande niet mag werken. Dat geldt dan (uiteraard) ook voor werkan in het kader van het JWG.

Het vierde lidziet op het geval, dat een werkloze jongere, voordat hij tot de doelgroep van het JWG behoort, begint met een naar het oordeel van het arbeidsbureau arbeidsmarktrelevante scholing, die in verband met het daarmee gemoeide tijdsbeslag niet te combineren is met een JWG-dienstbetrekking. Betrokkene kan die scholing afmaken en behoort eerst twee maanden na de beëindiging van de scholing tot de doelgroep. Met betrekking tot de vraag, wanneer combinatie mogelijk is, verwijs ik hier ook naar de toelichting bij artikel 12, derde lid.

Het vijfde lid maakt het mogelijk, nader te regelen, wat onder inkomsten in het derde lid, onderdeel a, moet worden verstaan. Het gaat daarbij, zoals gezegd, niet alleen om inkomsten uit dienstbetrekking, maar ook om inkomsten als zelfstandige. Het ligt in de bedoeling om bij de uitwerking zoveel mogelijk aan te sluiten bij bestaande inkomensbesluiten in het kader van de sociale zekerheid. Ten behoeve van de uitvoerders van de regeling zal in voorkomende gevallen moeten worden vastgesteld welke beoordelingsmaatstaven geëigend zijn om het inkomen van de betrokken jongere te kunnen bepalen. Het gaat dan met name om jongeren die vanuit een situatie als zelfstandig inkomenstrekker voor toepassing van de wet in aanmerking komen.

Het zesde //tf maakt het mogelijk nadere regelen te stellen ten aanzien van het begrip jongere, en zonodig ook regelen die afwijken van het bepaalde in de leden 1 tot en met 4 van dat artikel. De omschrijving van het begrip jongere is in die leden zo summier mogelijk gehouden. Ik wil in beginsel daarmee volstaan, en van de in dit lid geboden mogelijkheid eerst gebruik maken, als in de praktijk blijkt dat nadere uitwerking onontbeerlijk is voor een goede uitvoering. Daarnaast zal de hier gegeven bevoegdheid ook kunnen worden gebruikt om nader te regelen onder welke voorwaarden het iemand, die een JWG-dienstverband heeft, is toegestaan een scholing te volgen die niet met deze dienstbetrekking te combineren is, zodat betrokkene een beroep op een werkloosheidsuitkering zal moeten doen. Geregeld zal moeten worden dat betrokkene onder die voorwaarden niet tot de doelgroep van het JWG behoort. Zie in dit verband ook het algemeen deel van deze toelichting, paragraaf 4.3.

Omdat het hier gaat om het kernbegrip van deze regeling, wordt in artikel 34 bepaald, dat een algemene maatregel van bestuur als hier bedoeld niet eerder in werking zal treden dan 3 maanden na publicatie. Zeker als een voorgenomen uitbreiding of beperking van merkbare invloed kan zijn op de omvang van de doelgroep, zal tot het treffen van maatregelen niet worden overgegaan dan na overleg met de VNG en het beoogde Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening. Dit laatste vanwege het feit dat een uitbreiding van de doelgroep zowel de gemeenten als uitvoerder van de regeling raakt, alsook de arbeidsvoorzieningsorganisatie voor wat betreft de planning en inzet van haar arbeidsmarktinstrumenten. Deze delegatiebepaling heeft niet tot doel in essentiële kenmerken van de doelgroep, zoals de duur van de werkloosheid of de leeftijdsgrens van 21 jaar, wijzigingen aan te brengen.

HOOFDSTUKII. ORGANISATIE

Artikel 3

Dit artikel regelt de oprichting van een JWG-organisatie door de gemeente en de verantwoordelijkheid van de gemeente voor het functioneren daarvan (eerste lid), en de rechtsvorm (stichting) van de JWGO (tweede lid). Het zal duidelijk zijn, dat het gemeentebestuur er zorg voor moet dragen, dat de statuten van de stichting het mogelijk maken haar verantwoordelijkheid in deze te dragen. Ik neem aan dat de VNG de mogelijkheid heeft om ten behoeve van de gemeentebesturen modelstatuten te ontwerpen, die aan deze voorwaarde voldoen. Met betrekking tot de samenstelling van het bestuur van een JWGO heb ik gemeend mij in dit wetsvoorstel zo terughoudend mogelijk te moeten opstellen. Ik acht het noodzakelijk, dat het voorzitterschap wordt bekleed door een politiek verantwoordelijke (derde lid). Voor het overige is het ter beoordeling van het gemeentebestuur, wie verder in het bestuur van de JWGO worden opgenomen.

Voor alle duidelijkheid zij er hier nog op gewezen, dat door gemeenten, die tot samenwerking besluiten bij de uitvoering van het JWG, volstaan kan worden met de oprichting van één JWGO voor het gezamenlijke grondgebied. Als gemeenten willen samenwerken kunnen zij zonder meer aan de verplichting voldoen om een stichting naar burgerlijk recht op te richten. Voor de dan gezamenlijke verantwoordelijkheid voor het functioneren van deze organisatie en het bepaalde in het derde lid zullen de samenwerkende gemeenten een afzonderlijke regeling moeten treffen. De Wet gemeenschappelijke regelingen biedt hiervoor het kader. Op grond van artikel 8, Wgr kunnen gemeenten hun bevoegdheden en verplichtingen inbrengen in een samenwerkingsverband. Ook de oprichting van een stichting naar privaatrecht kan aan een openbaar lichaam dan wel aan één van de deelnemende gemeenten worden overgedragen. Met betrekking tot de bevoegdheden die in een samenwerkingsconstructie worden ingebracht leze men in dit artikel waar staat gemeente of gemeentebestuur: de samenwerkende gemeenten dan wel het betreffende orgaan dat bij gemeenschappelijke regeling is opgericht dan wel is aangewezen. Het voorzitterschap van de organiserende stichting dient in die gevallen door een bestuurslid van een van de in de stichting deelnemende gemeenten te worden bekleed.

Artikel 4

Dit artikel regelt in grote lijnen de taken van de JWGO. Het gaat hier in feite om één van de kernen van dit wetsvoorstel. In het algemeen deel van deze toelichting is daar reeds op ingegaan (zie paragraaf 5.3) .

Artikel 5

In dit artikel wordt aan de JWGO een inspanningsverplichting opgelegd op het terrein van scholing van jongeren. In het algemeen deel van deze toelichting (hoofdstuk 7) is de wenselijkheid van verbetering van arbeidsmarktkwalificaties langs twee -bij voorkeur gelijktijdig af te leggen -sporen benadrukt: arbeidservaring opdoen én scholing. Indien de JWGO afspraken maakt met betrokkene over scholingstrajecten die voort kunnen duren ook als hij ophoudt jongere in de zin van deze wet te zijn, dient hierbij rekening te worden gehouden met de criteria die door de uitkeringsinstanties worden gehanteerd voor scholing met behoud van uitkering.

Artikel 6

In de toelichting bij het eerste lid van artikel 2 is reeds opgemerkt, dat de meeste jongeren, als zij werkloos worden, zich in laten schrijven bij het arbeidsbureau. In veel gevallen ontvangen zij kinderbijslag op titel van werkloosheid, en zijn zij wel bij het arbeidsbureau bekend, maar nog niet bij de gemeente. Hetzelfde geldt voor jongeren met een WW-uitkering. Om er voor te zorgen, dat de JWGO tijdig de indienstneming van de jongere kan voorbereiden, wordt in het eerste lid geregeld dat het arbeidsbureau alle jongeren, die daar bekend zijn, en die bij voortdurende werkloosheid recht hebben op een dienstbetrekking, schriftelijk aanmeldt, zo mogelijk twee maanden vóór het tijdstip waarop het recht op de garantieplaats ontstaat. Is de betrokken jongere niet ingeschreven bij het arbeidsbureau, dan zullen zijn werkloosheid en zijn recht op een dienstbetrekking veelal eerst blijken, als hij zich bij de gemeente meldt voor een uitkering. Deze zal betrokkene dan direct door moeten verwijzen. Werken op een garantieplaats moet -het is al eerder gezegd -zo kort duren als maar enigszins mogelijk is. Het JWG is een laatste vangnet voor de betrokken jongeren, doorstroming is het hoofddoel. Samenwerkingsafspraken met de arbeidsbureaus zijn in het belang van die doorstroming onmisbaar. Wederzijdse informatie-uitwisseling is nodig, evenals inzet van de scholingsinstrumenten en plaatsingsbevorderende maatregelen, waarover het arbeidsbureau de beschikking heeft. Ik verwacht, dat ook wat de inhoud van deze afspraken betreft de VNG ten behoeve van de gemeenten een coördinerende rol zal gaan vervullen. Bij in één JWGO samenwerkende gemeenten kan het zich voordoen dat met meer dan één arbeidsbureau afspraken te maken zijn. Het derde lid voorkomt samenloop van loonkostensubsidie (bijvoorbeeld vanwege de Wet Vermeend-Moor) en vergoeding van loonkosten op grond van dit wetsvoorstel.

HOOFDSTUK III. GARANTIEPLAATSEN

Artikel 7

Het eerste //ddefinieert de garantieplaats. Uit deze definitie blijkt, dat het de garantieplaatsverschaffers zijn, die de plaatsen inbrengen. Het tweede lid definieert het begrip garantieplaatsverschaffer. Deze kan -zoals in het algemeen deel van deze toelichting al is uiteengezet -in beginsel slechts voorkomen in de collectieve sector, die voorzover niet publiekrechtelijk is omschreven conform de definitie in de WAGGS.

Het derde //dgeeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de mogelijkheid om ook, niet op winst gerichte, andere rechtspersonen toestemming te geven als garantieplaatsverschaffer op te treden. Dat kan zowel categoriaal als individueel. Gebruikmaking van deze bevoegdheid

kan nodig zijn met het oog op het binnen bereik houden van de sluitende aanpak in het algemeen, of in gemeenten, waar op dat punt specifieke problemen worden gesignaleerd. Het vierde lid biedt daarenboven nog eens de mogelijkheid garantieplaatsen in de marktsector te werven, mocht dat met het oog op het garanderen van de sluitende aanpak nodig zijn. In het algemeen deel van deze toelichting is reeds uiteengezet welke risico's aan een dergelijke stap verbonden zijn. Pas indien de sluitende aanpak in dit wetsvoorstel niet langs andere wegen gegarandeerd kan worden, is de overweging aan de orde deze risico's te aanvaarden. Belangrijk toetsingscriterium is ook dan de vraag, of er mededingingsbelangen aan de orde zijn.

Anders dan in de Tijdelijke voorziening is in dit artikel geen beperkende bepaling opgenomen met het oogmerk te voorkomen dat jongeren bij of tussen werknemers in de zin van de WSW worden geplaatst. Ik heb mij bij nadere overweging op het standpunt geplaatst, dat een dergelijke algemeen geformuleerde uitzonderingsbepaling niet gerechtvaardigd is. In bepaalde gevallen zal het naast elkaar werken van deze jongeren en WSW-werknemers kunnen leiden tot problemen, die beter vermeden kunnen worden. In andere gevallen daarentegen zal van een dergelijk samenwerken juist vooral een positieve invloed uit kunnen gaan. Daar zijn, meen ik, geen algemene regels voor te geven. Het stellen van regels op dit vlak zou ook slecht passen bij de decentralisatie en deregulering, zoals die ook in het kader van de sociale werkvoorziening door mij wordt nagestreefd. Ik ga er daarom vanuit, dat de sociale werkvoorziening zelf, rekening houdend uiteraard primair met de doelstellingen van de WSW, moet kunnen bepalen, waar en in welke mate garantieplaatsen beschikbaar kunnen worden gesteld. Daarbij geldt -zoals ook voor alle andere delen van de collectieve sector -dat het moet gaan om additionele plaatsen. Verdringing van WSW-plaatsen door JWG-plaatsen is uitgesloten.

Artikel 8

Dit artikel regelt de eisen waaraan garantieplaatsen dienen te voldoen. In paragraaf 6.3 van het algemeen deel is hierover reeds het één en ander uiteengezet. Op basis van de gekozen benaderingswijze hebben betrokken partijen in de werkorganisatie zelf de mogelijkheid de wenselijkheid van het aanbieden van garantieplaatsen te bepalen. Alleen indien er geen overeenstemming bestaat tussen garantieplaatsverschaffer en het medezeggenschapsorgaan, daarbij inbegrepen die gevallen waarin deze instemming niet gevraagd is, danwel een dergelijk orgaan niet aanwezig is, gelden een drietal toesingskriteria waaraan de garantieplaatsen getoetst dienen te worden door de garantieplaatsverschaffer, respectievelijk de JWGO.

HOOFDSTUK IV. DE PLAATSINGSOVEREENKOMST

Artikel 9

Dit artikel regelt de plaatsingsovereenkomst. Het bestaan van een plaatsingsovereenkomst conform het in dit artikel bepaalde, vormt -ingevolge artikel 7, eerste lid, -een vereiste om de plaatsing van jongeren op de garantieplaats te kunnen aanvangen c.q. continueren. De wettelijke regeling van de plaatsingsovereenkomst is betrekkelijk summier. Het artikel geeft slechts een beperkt aantal onderwerpen aan dat in ieder geval regeling in de overeenkomst behoeft en geeft geen voorschrïften betreffende de inhoud van de regeling van die onderwerpen.

De op de garantieplaats te verrichten werkzaamheden dienen naar hun aard, omvang en plaats omschreven te worden. Voorts dienen de voorzienbaar door jongeren op die plaats te maken kosten te worden omschreven. Te denken valt aan kosten voor werkkleding, werkmateriaal en dienstreizen. De kosten voor woonwerkverkeer zijn uiteraard niet in algemene termen te omschrijven; deze hangen immers af van de specifieke plaatsing van een bepaalde jongere. Waar de JWGO bekend zal zijn met zowel de locatie van de op de garantieplaats te verrichten werkzaamheden als de woonplaats van de jongere, zal zij niettemin tot een verantwoorde bepaling van bedoelde kosten kunnen komen.

Van belang is dat in de overeenkomst de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de garantieplaatsverschaffer ten opzichte van de geplaatste jongeren bij de verrichting van hun werkzaamheden worden geregeld. Duidelijk zal immers moeten zijn welke rechten en plichten van de formele werkgever (de JWGO) aan de garantieplaatsverschaffer (de materiële werkgever) «gedelegeerd» zijn. In dit verband valt te denken aan het recht om aanwijzingen ter zake van de uitvoering van de werkzaamheden te geven, het recht om de tijdstippen van verlof vast te stellen, de plicht om in adequate begeleiding te voorzien.

Van belang is ook de wijze waarop de rapportage omtrent het functioneren van de jongeren op de garantieplaats wordt geregeld. Het is noodzakelijk dat de JWGO -als formeel werkgever -inzicht heeft in de wijze waarop een jongere bij de garantieplaatsverschaffer functioneert. Ook dient regeling plaats te vinden betreffende de zeggenschap van de garantieplaatsverschaffer inzake de (verlenging van de) plaatsing van een jongere en de overlegverplichting met de JWGO inzake de beëindiging van de plaatsing van een jongere. Zorgvuldige procedures zijn hier noodzakelijk. Zoals reeds aangegeven, is het aan betrokkenen om in de plaatsingsovereenkomst de in dit artikel genoemde onderwerpen in te vullen en met andere onderwerpen aan te vullen. Wat betreft de vorm van de overeenkomst, vereist het artikel nog wel dat deze schriftelijk wordt aangegaan. Dit ook in verband met het in artikel 11, derde lid, vervatte voorschrift, dat aan de jongere, vóór aanvang van de plaatsing op een garantieplaats, een exemplaar van de betreffende plaatsingsovereenkomst wordt verstrekt.

Volledigheidshalve zij er tot slot nog op gewezen dat één plaatsingsovereenkomst uiteraard meerdere plaatsen bij de garantieplaatsverschaffer zal kunnen betreffen. Veel onderwerpen zullen immers voor de onderscheiden plaatsen gelijkelijk geregeld kunnen worden. Wel zal met name het onder a van onderhavig artikel genoemde onderwerp (aard, omvang en plaats van de werkzaamheden) tot differentiatie -via verschillende plaatsingsovereenkomsten of via verschillende aanduidingen in één plaatsingsovereenkomst -nopen.

HOOFDSTUKV. DE DIENSTBETREKKING

Artikel 10

Dit artikel regelt de aanbieding van dienstbetrekkingen aan de jongeren door de JWGO.

Het eerste //tfbepaalt dat een dienstbetrekking moet worden aangeboden aan elke persoon die jongere in de zin van artikel 2 is en binnen de betreffende gemeente(n) zijn woonplaats heeft. Deze criteria zijn tevens bepalend voor het moment waarop de aanbieding van een JWG-dienstbetrekking dient plaats te vinden. Een uitzondering hierop

vormt die jongere, die reeds een dienstbetrekking heeft met een JWGO in een andere gemeente en de reeds bestaande plaatsing wenst te continueren. Hem wordt pas een aanbod in zijn nieuwe woonplaats gedaan op het moment dat de bestaande dienstbetrekking is beëindigd. Wederzijdse afstemming tussen betrokken JWGO's ligt hierbij voor de hand. Zie verder ook artikel 15, vijfde lid.

Anders dan in de Tijdelijke voorziening is niet voorzien in een minimumduur van de dienstbetrekking. Het gaat hier om dienstbetrekkingen die in beginsel beschikbaar zijn tot betrokkene de leeftijd van 21 jaar bereikt. Binnen de looptijd van zo'n dienstbetrekking kunnen verschillende plaatsingen elkaar opvolgen. Zou een minimumduur van 6 maanden worden geëist -zoals in de Tijdelijke voorziening -, dan zou bij voorbeeld aan degene, die 20 jaar en 7 maanden oud is en een half jaar werkloos, geen dienstbetrekking meer kunnen worden aangeboden. Daarmee zou de doelgroep zonder goede reden worden beperkt.

Het tweede lidvan dit artikel bepaalt dat de indiensttreding van de jongere bij de JWGO plaatsvindt op basis van een arbeidsovereenkomst in de zin van artikel 1637 a van het Burgerlijk Wetboek. Aangezien de arbeidsovereenkomst wilsovereenstemming tussen de betrokken partijen vereist, ontstaat de dienstbetrekking uiteraard eerst wanneer de jongere het aanbod van de JWGO accepteert. Indien de jongere minderjarig is, behoeft hij voor het aangaan van de arbeidsovereenkomst de (mondelinge of schriftelijke) machtiging van zijn wettelijke vertegenwoordiger. De normale voor minderjarigen geldende regels zijn niet alleen van toepassing ten aanzien van het aangaan van de overeenkomst, maar ook ten aanzien van alle overige aspecten van de arbeidsovereenkomst; deze regels worden in het voorliggende wetsvoorstel dus op generlei wijze doorkruist. De keuze voor het aanknopen bij de arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht brengt het uitgangspunt tot uitdrukking dat de jongeren in de JWG-dienstbetrekking een zo regulier mogelijke rechtspositie dienen te hebben. De keuze impliceert dat alle voor burgerrechtelijke arbeidsovereenkomsten geldende regels in beginsel ook op de JWG-dienstbetrekking van toepassing zijn (het BW, de WML, de wettelijke sociale zekerheid). Voor zover uit de artikelen 11 tot en met 15 niet het tegendeel voortvloeit, blijven de betreffende regels derhalve onverkort van kracht. De artikelen 11 tot en met 15, die van dwingendrechtelijke aard zijn, bevatten deels nadere invullingen en deels afwijkingen van die regels. Deze houden, zoals reeds eerder uiteengezet is in het algemene deel, verband met een aantal bijzondere aspecten van het JWG, te weten de doelstelling van doorstroming naar andere dan JWG-arbeid, de consequenties van beschikbaarheid van JWG-arbeid voor de wettelijke sociale zekerheid en de -in het licht van genoemde doelstelling en consequenties gemaakte -keuze voor de detacheringsconstructie. De nadere invullingen en afwijkingen gaan niet verder dan met het oog op die bijzondere aspecten nodig is, zodat veel van de regels die de JWG-dienstbetrekking zullen beheersen, niet uit de voorliggende wetsartikelen doch uit de normale voor burgerrechtelijke arbeidsovereenkomsten geldende regelingen voortvloeien. Te denken valt hierbij aan de vakantie met behoud van loon, de wijze van uitbetaling van het loon, het getuigschrift. Voorts zal de JWG-dienstbetrekking worden beheerst door de afspraken die de JWGO en de jongere, in aanvulling op de onderscheiden wettelijke regels, bij de arbeidsovereenkomst maken.

Tot slot zij opgemerkt dat voor eventuele geschillen terzake van de JWG-dienstbetrekking evenzeer de gebruikelijke procedures terzake van geschillen omtrent burgerrechtelijke arbeidsovereenkomsten zullen gelden.

In het derde lid\s vastgelegd dat geen aanbod voor een dienstbetrekking behoeft te worden gedaan aan een jongere die eerder uit een JWG-dienstbetrekking is ontslagen wegens een dringende reden, ingevolge artikel 15, zesde lid, dus wegens een dringende reden of wegens het driemaal weigeren van een (passende) plaatsing. Waar in dat geval sprake is geweest van ernstig verzuim van de kant van de jongere, mag niet zonder meer de plicht tot het doen van een nieuw aanbod bestaan. De JWGO kan echter wel besluiten een nieuw aanbod te doen. Dit is ter beoordeling van deze organisatie, tegen de achtergrond van alle relevante omstandigheden van het concrete geval. Omstandigheden als het soort verzuim waarvoor de jongere eerder wegens dringende redenen ontslagen is en het gedrag van de jongere nadien, zullen bij die beoordeling een belangrijke rol behoren te spelen.

Het vierde //'dbetreft enerzijds de situatie, dat de jongere een aanbod niet (tijdig) accepteert en anderzijds de situatie dat een jongere eerder een JWG-dienstbetrekking heeft opgezegd, ingevolge artikel 15, negende lid. In het eerste geval behoeft slechts een nieuw aanbod te worden gedaan nadat de jongere daarom schriftelijk heeft verzocht. Dat geldt in beginsel ook in het tweede geval. De JWGO kan dan echter -op grond van het bepaalde in het vijfde lid -besluiten af te zien van het doen van een nieuw aanbod, indien de jongere drie of meer keren eerder een JWG-dienstbetrekking met toepassing van artikel 15, negende lid, heeft opgezegd. Ook dit is ter beoordeling van de JWGO. Waar de jongere voordien meermalen zonder goede grond tot opzegging van een JWG-dienstbetrekking is overgegaan laat het zich indenken dat het opnieuw aanbieden van een dienstbetrekking te belastend zal zijn. Hierbij dient overigens te worden bedacht dat de opzegging ingevolge artikel 15, achtste lid, slechts beperkte betekenis toekomt. Ingeval van doorstroming van een jongere naar volwaardige andere arbeid bijvoorbeeld, is de opzegging in het geheel niet aan de orde. Met de regeling in het vijfde lid wordt aangeknoopt bij de regeling onder artikel 11, vierde lid, danwel artikel 15, zesde lid.

Artikel 11

Het eerste //dvan dit artikel geeft de basis voor plaatsing van de in JWG-dienstbetrekking staande jongere op garantieplaatsen als bedoeld in Hoofdstuk III. De JWGO stelt middels aanwijzing vast op welke garantieplaatsen de jongere geplaatst wordt. De plaatsing is inherent aan de detacheringsconstructie. Ten aanzien van deze constructie mist de Wet op het ter beschikking stellen van arbeidskrachten (Stb. 1965, 379) toepassing. Belangrijk verschilpunt met de bekende «uitzend»-formule -waarvoor genoemde wet geldt -is vooral ook, dat terzake van de detachering (plaatsing) geen sprake is van een door de garantieplaatsverschaffer te betalen vergoeding.

In het tweede lid\s vastgelegd dat de aanwijzing slechts betrekking kan hebben op garantieplaatsen die voor de krachten en bekwaamheden van de jongere berekend zijn en met betrekking waartoe zich bij de jongere geen redenen van lichamelijke, geestelijke of sociale aard voordoen welke zich tegen de plaatsing verzetten. De gebezigde terminologie sluit aan op het begrip «passende arbeid» in de sociale zekerheidsregelingen. Dit is ook logisch met het oog op de consequenties van beschikbaarheid van JWG-arbeid voor de wettelijke sociale zekerheid: deze consequenties zijn aanvaardbaar indien die arbeid in het kader van de relevante sociale zekerheidswetgeving als passend te beschouwen is. Ook los hiervan komt het vereiste van passendheid belang toe. Zo is dit vereiste van cruciale betekenis in het licht van de centrale doelstelling van het JWG, te weten het versterken van de arbeidsmarktkansen van de jongere. Tenslotte zij nog opgemerkt dat het vereiste uiteraard impliceert dat de JWGO zich een goed beeld van de jongere verwerft.

Ingevolge het derde //c/dient aan de aanwijzing van een garantieplaats overleg met de jongere vooraf te gaan. Voorts dient een exemplaar van de betreffende plaatsingsovereenkomst aan de jongere te worden verstrekt. Een en ander stelt de jongere in staat de benodigde informatie omtrent de garantieplaats c.q. de plaatsing daarop te verkrijgen en zonodig zijn eventuele bezwaren ter zake (bijvoorbeeld op het punt van de vereiste passendheid) naar voren te brengen.

Indien de jongere driemaal achtereen de plaatsing op verschillende hem aangewezen garantieplaatsen heeft geweigerd, is de JWGO volgens het vierde //dniet langer verplicht een nieuwe aanwijzing te doen. Weigering houdt -het zij hier voor alle duidelijkheid nog eens gezegd -zowel in de weigering vóórdat de plaatsing is geëffectueerd als de weigering een passende, reeds geëffectueerde plaatsing, voort te zetten. Het spreekt voor zich dat het continueren van de aanwijzingsplicht bij hardnekkig weigeren van de jongere tot grote problemen zou kunnen leiden. Het lijkt alleszins redelijk de aanwijzingsplicht na een drie maal achtereenvolgend weigeren te laten vervallen. De JWGO zal dan tot ontslag uit de dienstbetrekking overgaan (zie artikel 15, zesde lid), uitzonderingsgevallen daargelaten. Uitdrukkelijk zij er op gewezen dat het voorafgaande uiteraard alleen opgaat voorzover de weigering van de jongere garantieplaatsen betreft die voldoen aan het in het tweede lid vervatte vereiste van passendheid. Waar derhalve niet aan dit vereiste is voldaan blijft de aanwijzingsplicht onverkort bestaan en is er geen aanleiding voor bedoeld ontslag.

Het vijfde lid bepaalt dat per garantieplaats de periode van plaatsing van de jongere ten hoogste 6 maanden of, bij verlenging, 1 jaar bedraagt. Deze begrenzing van de plaatsingsduur moet worden gezien in het licht van het eerder in deze memorie beschreven uitgangspunt van additionaliteit. Deze zorgt er ook voor, dat bij onverhoopt landurig aangewezen blijven op werk in het kader van het JWG een zekere variatie in arbeidservarïng optreedt.

In het zesde lid is vastgelegd dat de JWGO na beëindiging van de plaatsing op de ene garantieplaats, een volgende plaats aanwijst. De plaatsing van de jongere is immers gedurende de gehele dienstbetrekking aan de orde en die dienstbetrekking kan zeer wel langer duren (4,5 jaar maximaal) dan de plaatsingsduur op een bepaalde garantieplaats (maximaal 6 maanden respectievelijk 1 jaar). Ook indien de plaatsing niet door het verstrijken van de plaatsingsduur maar tussentijds is beëindigd, wordt een volgende plaats aangewezen. Op de nieuwe aanwijzing zijn dezelfde procedurevoorschriften van toepassing.

Artikel 12

In dit artikel wordt in het eerste //rfgeregeld, hoeveel uren per week op een garantieplaats moet worden gewerkt. Dat aantal uren is -zoals eerder in deze toelichting vermeld -zo gekozen dat over het algemeen het loon van de jongere netto iets hoger uitkomt dan de Rww-uitkering, die hij anders zou hebben ontvangen. Uitzondering op die regel zijn 16-en 17-jarigen, omdat zij geen recht hebben op Rww-uitkering, 18-en 19-jarige uitwonende jongeren, alsmede echtparen of samenwonenden en één-ouder gezinnen, die onder hun bijstandsniveau blijven en dus in voorkomende gevallen aanspraak kunnen maken op een aanvullende uitkering. Dit betekent concreet dat voor uitwonenden een arbeidsduur geldt van 32 uur per week. Vanwege het inhoudelijke verband tussen het aantal uren en bepaalde bijstandscategorieën, is in het eerste lid voor de omschrijving van de verschillende categorieën van jongeren de terminologie van het Bijstandsbesluit landelijke normering (Bln) gebruikt.

In het geval van één-ouder gezinnen zal overigens de verantwoordelijkheid voor het opvoeden van een of meer jonge kinderen reden kunnen zijn waarom de ouder niet tot de personenkring van de Rww wordt gerekend. In het algemeen zullen zij immers geen arbeidsplicht opgelegd krijgen en dus geen Rww-uitkering, maar een ABW-uitkering ontvangen. Heeft de betrokkene wel een Rww-uitkering en is hij jonger dan 21 en een half jaar of langer werkloos, dan zal een JWG-dienstbetrekking moeten worden aangeboden. Weigert de betrokkene dan is de uitsluitingsgrond in de Rww van toepassing. Indien, ingeval van partners die een gezamenlijke huishouding voeren, op één van hen de uitsluiting voor de Rww van toepassing is conform het in te voeren artikel 1a, Rwwterwijl de ander een bijstandsuitkering ontvangt, dan wordt deze laatste voor de verlening van bijstand als alleenstaande in de zin van het Bln aangemerkt.

Het bepaalde in het eerste lid omtrent de arbeidsduur laat onverlet dat in die gevallen waarin een combinatie van JWG en leerlingwezen gewenst is, door de feitelijke werkgever een aanvullend contract met de betrokken jongere kan worden gesloten. Veelal zal dit nodig zijn omdat in het leerlingwezen een praktijkcomponent van minimaal 24 uur per week gebruikelijk is. Volledigheidshalve wijs ik erop dat de verplichtingen die uit dit aanvullend contract voortvloeien voor rekening en verantwoording van de feitelijke werkgever komen.

Het tweede //c/regelt de samenloop van werk in het kader van het JWG en andere beloonde arbeid. Van een dergelijke samenloop kan uiteraard alleen sprake zijn, zolang iemand jongere is in de zin van dit wetsvoorstel. Dat betekent, dat samenloop niet voorkomt, als betrokkene met zijn andere arbeid evenveel of meer verdient als de helft van het voor hem geldende minimumloon (vgl. artikel 2, derde lid). De hier voorgestelde regeling voorkomt enerzijds, dat betrokkene een andere dienstbetrekking van betrekkelijk geringe omvang zou moeten opgeven om op een garantieplaats te kunnen gaan werken, anderzijds, dat in totaal meer dan 38 uur per week zou moeten worden gewerkt. Overigens zijn op alle arbeid die krachtens deze wet wordt verricht de gebruikelijke bepalingen van de Arbeidswet met betrekking tot overwerk, werk-en rusttijden en wekelijkse arbeidsduur van toepassing. Dat de onderhavige regeling in beginsel voor de jongere een maximale arbeidsduur van 38 uur per week inhoudt, zorgt ervoor dat bij samenloop van arbeid in het kader van het JWG en een andere deeltijdbaan de eisen ten aanzien van de wekelijkse arbeidsduur, zoals die in de Arbeidswet zijn opgenomen, gewaarborgd blijven. De jongere is verder gehouden beide werkgevers, te weten de JWGO en de werkgever in de andere deeltijdbaan op de hoogte te stellen van zijn arbeidsverplichtingen. Beide werkgevers zijn ingevolge de Arbeidswet vervolgens verantwoordelijk voor het feit dat het totale arbeidspatroon van de jongere in kwestie aan de eisen van deze wet blijft voldoen. Een afwijkende benaderingswijze geldt voor 16-en 17-jarigen die JWG-arbeid met andere arbeid combineren. De Arbeidswet schrijft ten aanzien van deze leeftijdskategorie voor dat het uitoefenen van twee betrekkingen alleen mogelijk is met een ontheffing van het districtshoofd van de Arbeidsinspectie. In dit geval rust op de werkgever van de tweede deeltijdbaan -dus in bepaalde gevallen de JWGO -de verplichting een dergelijke ontheffing aan te vragen. Gelet op het criterium van een maximale werkweek van 38 uur (tweede lid) en daarbij aansluitend de mogelijkheid de arbeidsduur ingevolge het JWG terug te brengen van 32 tot minimaal 1 9 uur, voorzover er zes of meer uur scholing wordt gevolgd (derde lid) zal voor 16-en 17-jarigen de totale arbeidsduur nooit meer dan 24, respectievelijk 32 uur per week kunnen bedragen. Dit gegeven heeft, teneinde onnodige administratieve procedures te vermijden, ertoe geleid artikel 9n, eerste lid, van de Arbeidswet aan te

passen, zodat de minister gevallen kan aanwijzen, waarop het verbod om in meer dan één onderneming arbeid te verrichten niet van toepassing is met als oogmerk het de JWGO mogelijk te maken aan jongeren in de zin van dit wetsvoorstel zondermeer een aanbod tot een dienstbetrekking te doen (zie de toelichting bij artikel 30).

Het derde lid regelt de samenloop van werk in het kader van het JWG en scholing die in verband met het tijdsbeslag niet zondermeer met het JWG kan worden gecombineerd. Als voorwaarde wordt gesteld dat de te volgen scholing naar het oordeel van het arbeidsbureau noodzakelijk is voor het verbeteren van de kansen op het verkrijgen van beroepsarbeid. In die gevallen waarin het scholing betreft voor partieel leerplichtigen is de directeur van het arbeidsbureau daarbij uiteraard gebonden aan het bepaalde in de leerplichtwet (cf. Beschikking van 29 juni 1984, Stcrt. 1985, nr. 4). Ook in deze situatie geldt dat er van een minimum wekelijkse arbeidsduur van 19 uur sprake dient te zijn. Door het hanteren van deze criteria is het in principe voor alle JWG-deelnemers mogelijk, ook de uitwonenden, op fityfifty basis scholing en werk te combineren. Zo wordt voorkomen dat door het feit dat uitwonenden een arbeidsduur van 32 uur per week hebben voor hen geen tijd voor het volgen van noodzakelijke scholing zou overblijven. Het betreft hier in beginsel niet de uren die thuis aan studie worden besteed. Recapitulerend is de verhouding tussen scholing en JWG aldus: * bij scholing of onderwijs, dat gekoppeld is aan een inkomensvoorziening, behoort betrokkene niet tot de doelgroep (artikel 2, derde lid, onderdelen g, h en i); * bij arbeidsmarktrelevante scholing, aangevangen vóórdat betrokkene tot de doelgroep zou zijn gaan behoren, blijft betrokkene (tot twee maanden na het einde van die scholing) buiten de doelgroep, zo nodig met uitkering op titel van werkloosheid, als de scholing niet met werken in het JWG te combineren is (artikel 2, vierde lid); * de combinatie van scholing en werken in het JWG wordt vergemakkelijkt doordat zonodig korter kan worden gewerkt (het onderhavige artikel), zonodig met aanvullende uitkering op titel van (partiële) werkloosheid; * tenslotte is het op basis van artikel 2, zesde lid, mogelijk te regelen, dat onder bepaalde nauwkeurig te omschrijven voorwaarden toch jeugdigen, die eenmaal tot de doelgroep zijn gaan behoren, scholing met behoud van werkloosheidsuitkering gaan volgen.

Het vierde //dregelt een voor de hand liggende informatieplicht voor de jongere of diens wettelijk vertegenwoordiger.

In het vijfde lidz\\n de werktijden van de jongere geregeld. Deze worden bij de aanvang van de plaatsing door de garantieplaatsverschaffer zelf vastgesteld. Aangezien het hier om de concrete tijdstippen van werken gaat, is dit ook het meest praktisch. Wel dient over de vaststelling door de garantieplaatsverschaffer met de jongere te worden overlegd en moet de voor de jongere geldende wekelijkse arbeidsduur in acht worden genomen; er kan derhalve geen sprake zijn van «overwerk». De dagelijkse werktijden dienen tenslotte binnen de bij de garantieplaatsverschaffer terzake gebruikelijke tijden te vallen. Het moge duidelijk zijn dat dit per garantieplaats kan variëren. Zo zijn bijvoorbeeld de gebruikelijke werktijden voor verzorgende functies in een ziekenhuis veelal niet dezelfde als die voor administratieve functies bij een gemeentesecretarie. Volledigheidshalve merk ik op dat de arbeidswetgeving vanzelfsprekend van toepassing is op arbeid in het kader van het JWG.

Artikel 13

Het eerste lid van dit artikel regelt de loondoorbetalingsverplichting van de JWGO ten opzichte van de jongere. Deze verplichting geldt onder alle omstandigheden zolang de dienstbetrekking voortduurt. Gedurende de dienstbetrekking bestaat er derhalve een absolute loongarantie, ook bij het niet verrichten van de arbeid door de jongere. Dit betreft zowel de situatie waarin sprake is van het niet-verrichten van de arbeid wegens een omstandigheid die civielrechtelijk voor risico van de JWGO c.q. de garantieplaatsverschaffer komt als de situatie waarin het niet-verrichten van de arbeid het gevolg is van een omstandigheid die civielrechtelijk tot de risicosfeer van de jongere behoort. Wat betreft de eerst bedoelde situatie wordt aldus voorkomen dat de jongere die in JWG-dienstbetrekking staat toch beroep op de wettelijke uitkeringsregelingen zou moeten doen in die gevallen waarin -bijvoorbeeld tussen twee plaatsingen in -er voor hem tijdelijk geen werk is. Wat betreft de laatstbedoelde situatie impliceert het eerste lid enerzijds dat de jongere bij ziekte steeds recht heeft op doorbetaling van zijn loon, met dien verstande dat daarop het wettelijk ziektegeld uiteraard in mindering wordt gebracht. Anderzijds leidt dit lid ertoe dat de jongere ook bij een verwijtbaar niet verrichten van de arbeid recht op loondoorbetaling heeft, tot het moment waarop de dienstbetrekking met toepassing van het bepaalde in artikel 15 door de JWGO zal zijn beëindigd.

Ingevolge het tweede lid\s het loon van de jongere gelijk aan het bij zijn leeftijd en arbeidsduur behorende bedrag van het wettelijk minimumloon. De uitbetaling van het loon geschiedt maandelijks.

De vakantiebijslag bedraagt volgens het derde lidhel percentage van de wettelijke minimumvakantiebijslag. Momenteel is dit 8.

Het vierde //'dbetreft de vergoeding van daadwerkelijk door de jongere gemaakte kosten, voor zover deze in verband met de dienstbetrekking noodzakelijk kunnen worden geacht. Veelal zullen die kosten uit de plaatsing voortvloeien (kosten woonwerkverkeer, materiaalkosten, e.d.), maar het laat zich zeker indenken dat ook los daarvan kosten zullen optreden (bijvoorbeeld reiskosten in verband met te voeren overleg met de JWGO).

Het vijfde //'dsluit uit dat aan de jongere andere beloningscomponenten worden verstrekt dan de componenten die in de voorafgaande leden vervat zijn dan wel in enige andere wet -d.w.z. in een wet in formele zin zelf, dus niet in lagere regelingen -zijn voorgeschreven. Dit laatste is van belang in verband met de centrale doelstelling van het JWG: het bevorderen van doorstroming naar reguliere banen.

Artikel 14

Uit de normale voor burgerrechterlijke arbeidsovereenkomsten geldende regels vloeit reeds voort dat de jongere zich in de dienstbetrekking als goed werknemer heeft te gedragen. In het licht van de gekozen detacheringsconstructie komt het echter gewenst voor nog expliciet vast te leggen dat de door de garantieplaatsverschaffer -binnen het kader van de plaatsingsovereenkomst -aan de jongere opgedragen werkzaamheden naar beste vermogen moeten worden verricht.

Artikel 15

Dit artikel behelst de regeling van het einde van de dienstbetrekking. Zoals uit het eerste lid moge blijken draagt de regeling een uitputtend karakter; het einde van de dienstbetrekking wordt volledig door artikel 15

beheerst. De regeling stelt de normale voor het einde van burgerrechterlijke arbeidsovereenkomsten geldende regels (BW, BBA 1945) opzij. In vele opzichten wijkt de regeling ook inhoudelijk van die normale regels af. Dit is nodig in verband met de bijzondere aspecten van het JWG.

Allereerst geldt ingevolge het tweede lid, dat de dienstbetrekking eindigt zodra de jongere ophoudt jongere in de zin van artikel 2 te zijn. Dit lid vormt derhalve het complement van de doelgroepomschrijving: op het moment dat zich een omstandigheid voordoet waardoor de jongere niet langer tot de doelgroep van deze wet behoort, eindigt tevens zijn JWG-dienstbetrekking. Relevante omstandigheden zijn in deze, gezien artikel 2, onder meer het feit dat de jongere de gestelde leeftijdsgrens bereikt (in het algemeen 21 jaar maar zie ook artikel 2, tweede lid en de artikelen 33 en 34), de jongere andere arbeid met evenveel of meer inkomsten dan de helft van het bij zijn leeftijd behorende minimumloonbedrag verwerft dan wel bijvoorbeeld voor 80 procent of meer arbeidsongeschikt wordt.

In het derde lidls vastgelegd dat de dienstbetrekking van de jongere tevens eindigt zodra de jongere zijn woonplaats kiest buiten de gemeente, c.q. de ter uitvoering van de JWG-wet samenwerkende gemeenten, welke behoort, c.q. behoren, tot het werkgebied van de JWGO. Uiteraard is het niet zo dat de jongere door deze enkele omstandigheid buiten de doelgroep komt te vallen. Gezien de structuur van de uitvoeringsorganisatie van het JWG dient de dienstbetrekking met de JWGO van de oude woonplaats alsdan echter in beginsel wel te eindigen. Vervolgens zal aan de jongere door de JWGO van de nieuwe woonplaats direct weer een nieuwe JWG-dienstbetrekking moeten worden aangeboden. Dit laatste kan eventueel anders zijn in de zgn. intekenfase en geldt in ieder geval niet indien de jongere zich vestigt in het buitenland. Verhuizing binnen het werkgebied van een door samenwerkende gemeenten opgerichte JWGO leidt -ook al verhuist men naar een andere gemeente -niet tot het einde van de dienstbetrekking. Het vorenstaande laat onverlet dat het wenselijk kan zijn dat bij het wisselen van woonplaats niet noodzakelijkerwijs ook de dan lopende detachering hoeft te worden verbroken.

Het vierde //dbepaalt dan ook dat in dergelijke gevallen kan worden gekozen voor het laten voortduren van de oude dienstbetrekking gedurende de lopende detachering. Een dergelijke continuering kan worden afgesproken tussen de jongere en de JWGO van zijn oude woonplaats. Betrokkenen kunnen dan zelf in eerste aanleg bepalen wat het meest praktisch en het meest nuttig is. De JWGO in de nieuwe woonplaats zal van het bestaan van de afspraak tot continuering van de dienstbetrekking gedurende de looptijd van de detachering op de hoogte moeten worden gesteld, waarbij tevens kan worden aangegeven wanneer de dienstbetrekking tussen jongere en de JWGO in de nieuwe woonplaats zal moeten ingaan. Verrekening hoeft gedurende deze periode niet plaats te vinden. De JWGO die de dienstbetrekking onderhoudt krijgt immers de kosten vergoed.

Voor het einde van de dienstbetrekking ingevolge het tweede c.q. derde lid is geen opzegging vereist. De dienstbetrekking eindigt vanwege het zich voordoen van de betreffende omstandigheid en wel op het moment dat deze intreedt.

Het vijfde //dbepaalt dat een omstandigheid, als bedoeld in het tweede of derde lid, moet worden gemeld aan de JWGO zodra de jongere of diens wettelijke vertegenwoordiger daarmee bekend is.

Omdat het ongewenst zou zijn wanneer omtrent de melding onduidelijkheden zouden bestaan, is tevens voorgeschreven dat die melding schriftelijk moet plaatsvinden. Tevens bepaalt dit artikel dat loon en vacantiegeld dat door de JWGO aan de jongere is uitbetaald, nadat de dienstbetrekking van rechtswege beëindigd had moeten zijn, terugvorderbaar is, indien niet aan bovenbedoelde informatieverplichting wordt voldaan. De geleverde arbeidsprestatie wordt, zij het in de meeste gevallen met terugwerkende kracht, niet vergoed.

Het zesde //c/betreft de situatie dat de dienstbetrekking eindigt wegens het overlijden van de jongere. Voor die situatie zijn de leden 2 tot en met 6 van artikel 16391 van het Burgerlijk Wetboek van toepassing verklaard. Dit betekent dat de JWGO in het algemeen verplicht zal zijn aan de nagelaten betrekkingen een overlijdensuitkering te verstrekken. Deze uitkering bedraagt ca. twee maal het laatstgenoten maandloon van de jongere onder aftrek van de overlijdensuitkering ingevolge de wettelijke sociale zekerheid. Het zevende //'dgeeft de JWGO de mogelijkheid de dienstbetrekking te doen eindigen om een dringende, aan de jongere onverwijld medegedeelde reden (zgn. ontslag op staande voet). Deze mogelijkheid kan niet worden gemist: indien de jongere zijn plichten ernstig verzuimt moet de dienstbetrekking verbroken kunnen worden. Voor een lichtvaardig gebruik van het ontslagmiddel behoeft niet te worden gevreesd. Artikel 1639p van het Burgerlijk Wetboek, dat in deze van toepassing is verklaard, waarborgt -gezien de bewoordingen van dat artikel en de jurisprudentie daaromtrent -dat van daadwerkelijk ernstig verzuim aan de kant van de jongere sprake zal dienen te zijn.

Voor wat betreft de strekking van de tweede volzin van het zevende lid zij verwezen naar paragraaf 8.4 van het algemene deel van deze toelichting. Het achtste //'dstrekt er toe buiten twijfel te stellen dat de JWGO de dienstbetrekking niet door opzegging kan doen eindigen. Zodanige opzegging zou uiteraard onverenigbaar zijn met de in dit wetsvoorstel voorziene werkgarantie. Voorzover er geen aanleiding voor ontslag wegens een dringende reden bestaat, dient de jongere de dienstbetrekking -en daarmee ook de werkgarantie -te kunnen behouden.

Ingevolge het negende lidkan de jongere de dienstbetrekking wel steeds door opzegging doen eindigen. Er bestaat geen enkele grond de jongere deze mogelijkheid te onthouden. Zoals reeds eerder opgemerkt, heeft de opzegging slechts beperkte betekenis: deze is niet aan de orde ingeval zich een omstandigheid voordoet als bedoeld in het eerste of tweede lid. Opzegging is alleen nodig als zich geen omstandigheid voordoet waardoor hij van rechtswege niet meer kan worden aangemerkt als de jongere in de zin van dit wetsvoorstel. Teneinde onduidelijkheden -met name ook gezien de consequenties voor de wettelijke sociale zekerheid -te vermijden, is voorgeschreven dat de opzegging schriftelijk moet geschieden. Voorts geldt een opzeggingstermijn van 1 week. Die termijn lijkt zowel recht te doen aan het belang van de JWGO c.q. de garantieplaatsverschaffer om zich in redelijke mate op het vertrek van de jongere te kunnen instellen als aan het belang van de jongere om niet onnodig in zijn vertrek belemmerd te worden. Gewezen wordt nog op het feit dat de opzegging gevolgen voor het aanbod van een nieuwe JWG-dienstbetrekking kan hebben (zie artikel 10, vierde en vijfde lid).

Het tiende lid impliceert dat de dienstbetrekking in stand blijft voor zover deze niet met inachtneming van de voorafgaande leden is geëindigd Een incorrecte beëindiging kan zich derhalve niet oplossen in schadevergoeding o.i.d. Een en ander vloeit logischerwijze voort uit de in

dit wetsvoorstel voorziene werkgarantie. Of er sprake is van incorrecte beëindiging zal volgens de voor burgerrechtelijke arbeidsovereenkomsten gebruikelijke procedures worden beoordeeld (in eerste aanleg door de kantonrechter). De gevolgen van een incorrecte beëindiging zullen voorts dezelfde zijn als de gevolgen die volgens de voor burgerrechtelijke arbeidsovereenkomsten gebruikelijke regels aan nietigheid van de beëindiging zijn verbonden (loondoorbetaling, e.d.).

In de tweede volzin is tenslotte vastgelegd dat de nietigheid van de beëindiging binnen zes maanden in rechte kan worden ingeroepen. Deze termijn moet worden gerekend vanaf het moment waarop de beëindiging heeft plaatsgevonden.

Bij beëindiging van de dienstbetrekking van rechtswege houdt de loonbetalingsverplichting uiteraard op. Het gaat om die eindiging van rechtswege steeds om eenvoudig vast te stellen, objectieve omstandigheden. In alle gevallen wordt dan op andere wijze dan met loon uit JWG-arbeid in inkomen voorzien. Op betrokkene rust een meldingsplicht. Mocht het voorkomen dat betrokkene zijn dienstbetrekking na het einde daarvan ten onrechte blijft vervullen, dan is het daarover betaalde loon ingevolge het vijfde lid terugvorderbaar.

HOOFDSTUKVI. FINANCIERING

Artikel 16

Dit artikel regelt, dat de ter uitvoering van het JWG gemaakte kosten ten laste komen van de gemeente. In geval van samenwerkende gemeenten dient de administratie van de JWGO om uitvoeringstechnische redenen zodanig te zijn ingericht dat toerekening naar elk der deelnemende gemeenten afzonderlijk kan plaatshebben.

Artikel 17

Het Rijk vergoedt ingevolge dit artikel aan de gemeente de loonkosten van de jongeren, die een dienstbetrekking hebben krachtens artikel 13, tweede en derde lid, van deze wet (loon, vakantiebijslag) en de wettelijk ten laste van de JWGO komende premies ingevolge de sociale verzekeringswetten. Hieronder dienen tevens te worden verstaan de kosten verbonden aan een overlijdensuitkering als bedoeld in artikel 16391 BW. Verder vergoedt het Rijk de door de jongeren werkelijk gemaakte, in verband met de dienstbetrekking noodzakelijke kosten, die op grond van artikel 13, vierde lid aan de betrokken jongere zijn uitgekeerd. Uiteraard moeten conform het tweede lid de ontvangen uitkeringen ingevolge de Ziektewet op de loonkosten in mindering worden gebracht. Als tegemoetkoming in de uitvoeringskosten van de regeling vergoedt het Rijk aan de gemeenten een vast bedrag voor iedere jongere die een garantieplaats bezet en daar arbeid verricht. Dat bedrag is niet in dit wetsvoorstel opgenomen, doch zal bij ministerieel besluit worden vastgesteld op grond van het derde lid. Het zal in eerste instantie gaan -zoals ook in de tijdelijke voorziening -om een bedrag van f 1 50 per jongere per maand. Indien blijkt dat een redelijke verhouding tussen dit bedrag en de werkelijke uitvoeringskosten komt te ontbreken, zal dit bedrag na overleg met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten worden bijgesteld. Koppeling van de vergoeding van de uitvoeringskosten van het JWG aan de feitelijke plaatsing van jongeren heeft als doel de beschikbare middelen resultaatgericht te doen aanwenden. Omdat in de praktijk ook bij deze regeling vaak kosten gemaakt zullen worden voordat er resultaten kunnen worden geboekt, is voor de deelnemende gemeenten de

mogelijkheid geschapen voorschotten op te nemen op nog uit te keren vergoedingen. Het welslagen van de regeling zal door middel van onderzoek en evaluatie worden gevolgd, waarbij met name opvallende verschillen tussen het aantal dienstbetrekkingen en het aantal plaatsingen bij werkgevers in de collectieve sector tot bijstelling van de uitvoeringspraktijk en zonodig tot bijstelling van het beleid aanleiding zal moeten geven, zij het bij individuele gemeenten, zij het door de centrale overheid, indien structurele oplossingen nodig of gewenst zijn. De kostenvergoeding heeft het karakter van een specifieke uitkering, een bekostigingswijze die ingevolge artikel 237b van de Gemeentewet het meest aangewezen is, omdat in het kostenverloop per gemeente te weinig inzicht bestaat. Te zijner tijd -als meer inzicht bestaat -moet worden bezien of overheveling naar het Gemeentefonds mogelijk is.

Artikel 18

Het is wenselijk de in artikel 17 bedoelde vergoeding op éénvormige en bestendige wijze te laten declareren; enerzijds ten behoeve van de administratieve verwerking bij het Rijk, anderzijds omdat de gedeclareerde bedragen en de overige daarbij te verstrekken kwantitatieve gegevens van belang zijn voor de raming van de overheidsuitgaven ten behoeve van deze wet (het eerste lid). Teneinde de getrouwheid van de gedeclareerde bedragen aan te tonen dienen burgemeester en wethouders desgevraagd een accountantsverklaring te overleggen. In het tweede lid is geregeld dat deze verklaring afkomstig dient te zijn van de deskundige genoemd in artikel 265 bis van de Gemeentewet.

Het derde //dregelt dat met betrekking tot de inhoud en strekking van de aan de in het tweede lid bedoelde deskundige te verstrekken controleopdracht nadere voorschriften zullen worden gegeven. Hierbij zal, voor zover mogelijk, convergentie worden nagestreefd tussen de in dit lid bedoelde voorschrift en de voorschriften die gelden voor de gemeenterekening, zodat controleactiviteiten zoveel mogelijk in het kader van de gemeenterekening plaats kunnen vinden. Voorwaarde is dat geen afbreuk wordt gedaan aan de materiële waarde van de in het tweede lid bedoelde verklaring.

Het vierde lid regelt de bevoegdheid van de minister tot het onder nader vast te stellen voorwaarden verstrekken van voorschotten op de rijksvergoeding. De in het vijfde lid aan de minister toegekende bevoegdheid heeft de bedoeling een zekere mate van uniformiteit te bewerkstelligen in de gemeentelijke administraties met betrekking tot de uitvoering van deze wet. Dit met het oog op een doelmatige bewerking daarvan in het kader van de departementale beleidsvoering en het toezicht vanuit de rijksoverheid. In de herziene Gemeentewet wordt uitgegaan van een integrale verantwoordelijkheid van de gemeenteraad voor de rechtmatigheid van de uitgaven. De bedoeling is dat gemeenterekening en accountantsverklaring dienst gaan doen voor de verantwoording van uitgaven op rijksniveau. Bij het inwerking treden van de herziene Gemeentewet zal het onderhavige artikel vanzelfsprekend opnieuw worden bezien.

Artikel 19

De in artikel 17 bedoelde vergoeding geldt uiteraard slechts uitgaven die niet in strijd met deze wet of daarop berustende bepalingen zijn gedaan en die op bevredigende wijze zijn verantwoord (het eerste lid).

Het tweede //dmaakt het mogelijk, ook als aan de voorwaarden van het eerste lid is voldaan, een vergoeding geheel of gedeeltelijk te weigeren, terug te vorderen of te verrekenen, als bij de uitvoering van deze wet wordt nagelaten, doorstroming van jongeren naar andere arbeid voldoende te bevorderen. Wij denken in dit verband aan situaties, waarin meer dan objectief -bijvoorbeeld uit normale fricties bij opeenvolgende plaatsingen -te rechtvaardigen is, loon wordt genoten zonder dat daar een arbeidsprestatie tegenover staat en situaties waarin kennelijk minder dan normaal aandacht wordt besteed aan de inspanningsverplichting op het gebied van scholing of doorstroming van jongeren. Het gaat in deze gevallen in het bijzonder om inspanningen van gemeenten, zoals die in het wetsvoorstel onder artikel 4, 5 en 6, tweede lid, terug zijn te vinden. Voorzover gemeenten over langere perioden duidelijk achterblijven bij wat gemiddeld genomen op het vlak van plaatsing, doorstroming en scholing haalbaar is, zal dit aanleiding vormen tot nadere bespreking met de verantwoordelijke uitvoerders en eventueel aanleiding zijn tot nader onderzoek. In gevallen waarin zou blijken dat achterblijvende resultaten zijn te wijten aan onvoldoende inspanningen van de kant van de uitvoerders van de wet bij de plaatsing en het bevorderen van scholing en doorstroming van jongeren -en niet structurele factoren hiervan de oorzaak zijn -ligt het in de rede toepassing van het hier genoemde artikel in overweging te nemen.

Ik ben overigens geenszins reeds op voorhand van oordeel dat van deze bevoegdheid gebruik zou moeten worden gemaakt. Ik vertrouw er in tegendeel op, dat de uitvoering van deze wet zo zal geschieden, dat het tweede lid een dode letter zal blijven. Zou in de praktijk toch de noodzaak om in te grijpen zich voordoen, dan zal daartoe in ieder geval niet worden overgegaan dan nadat met de VNG in algemene zin overleg is gevoerd over de wijze waarop deze bevoegdheid ware uit te oefenen. De gekozen benaderingswijze heeft ondubbelzinnig als voordeel dat op voorhand niet een systeem van fijnmazig toezicht hoeft te worden ingesteld, doch in gevallen van een weinig doeltreffende uitvoering van de wet kan worden volstaan met incidenteel onderzoek.

Het derde //dwaarborgt dat de betrokken gemeente wordt gehoord alvorens financiële maatregelen worden genomen en dat de motieven daarvoor worden geformuleerd.

HOOFDSTUKVII. TOEZICHT

Artikel 20

Zoals bij in medebewind uitgevoerde regelingen (Bijstand, WWV, WSW) te doen gebruikelijk, houdt de minister toezicht op de uitvoering van deze wet via de rijksconsulenten sociale zekerheid.

HOOFDSTUK VIII. BEZWAAR EN BEROEP

Artikel 21

Dit artikel regelt het beroep van de gemeenten tegen beslissingen van de minister over het aan de gemeente te vergoeden bedrag. Gezien de aard van dergelijke geschillen ligt beroep op de Kroon in de rede.

Artikel 22

Dit artikel behelst een bijzondere beroepsmogelijkheid voor de situatie dat iemand meent dat hem door de JWGO ten onrechte niet een dienstbetrekking overeenkomstig de bepalingen van Hoofdstuk V is aangeboden. Deze situatie kan zich met name voordoen indien verschil van

mening bestaat over de vraag of c.q. wanneer iemand tot de doelgroep behoort (vgl. artikel 2) dan wel de vraag welke gevolgen aan een eerder ontslag uit c.q. een eerdere opzegging van een JWG-dienstbetrekking moeten worden verbonden (vgl. artikel 10, derde en vierde lid).

In bedoelde situatie kan, ingevolge het eerste lid, schriftelijk voorziening worden gevraagd bij het College van Burgemeester en Wethouders van de woonplaats van de aanvrager. Ook wanneer gemeenten ter uitvoering van de JWG-wet samenwerken zal derhalve steeds per geval slechts één college bevoegd zijn.

Het tweede //d bepaalt dat het college, alvorens omtrent de gevraagde voorziening te beslissen, de aanvrager, in persoon of bij gemachtigde, alsmede de JWGO in de gelegenheid stelt zich te doen horen. Het college kan het horen overlaten aan een commissie. Daarbij zou gebruik kunnen worden gemaakt van bestaande gemeentelijke AROB-commissies.

Aangezien het van aanmerkelijk belang geacht kan worden dat spoedig uitsluitsel omtrent de voorziening zal bestaan, is in het derde //c/voorgeschreven dat het college binnen een maand na ontvangst van de aanvrage terzake schriftelijk dient te beslissen. Deze termijn lijkt, gelet op de materie waarom het gaat, ook haalbaar.

De beslissing van het college dient gedagtekend en gemotiveerd te zijn alsmede in afschrift aan de aanvrager en de JWGO te worden gezonden (vierde lid). Volledigheidshalve zij nog opgemerkt dat inzake de beslissing van het college omtrent de hier bedoelde voorziening de Wet AROB van toepassing is.

Indien de beslissing inhoudt dat alsnog een dienstbetrekking aan de aanvrager moet worden aangeboden, geldt het afschrift voor de aanvrager -op grond van het vijfde lidals een terzake door de JWGO gedaan aanbod. Voor de totstandkoming van de dienstbetrekking is dan alleen nog de acceptatie van dit aanbod nodig (vgl. de toelichting bij artikel 10, tweede lid). Zulks is, mede met het oog op de vereiste spoed, ook het meest praktisch. Wat betreft het ingangstijdstip van het aanbod zal als regel in de beslissing kunnen worden aangesloten bij het moment waarop normaliter door de JWGO een aanbod had moeten worden gedaan; bepaald is echter nog dat dit tijdstip hooguit 3 maanden vóór de dagtekening van de beslissing van het college kan liggen. Met laatstgenoemde begrenzing van de terugwerking van het aanbod (en dus tevens van de acceptatie) wordt voorkomen dat over een te lange periode loonnabetaling zou moeten plaatsvinden. De begrenzing impliceert dat het voor degene die voorziening bij het college wil vragen zaak is zulks zo spoedig mogelijk te doen. Uit het zesde //'c/vloeit voort dat ingeval loonnabetaling aan de orde is en de jongere over de periode waarop die nabetaling betrekking heeft een sociale zekerheidsuitkering heeft ontvangen, de JWGO zelfstandig bevoegd is over te gaan tot uitbetaling aan de betreffende uitkeringsinstantie, in plaats van aan de jongere. Dit betreft uiteraard alleen het bedrag van het loon dat niet aan uitkering door de jongere zou zijn ontvangen indien het bestaan van de JWG-dienstbetrekking over die periode reeds bekend zou zijn geweest. Deze regeling voorkomt dat cumulatie van loon en uitkering zou optreden c.q. een ingewikkelde verrekeningsconstructie zou moeten worden gecreëerd.

Tot slot zij opgemerkt dat dit artikel niet ziet op geschillen terzake van (het einde van) bestaande JWG-dienstbetrekkingen of uitkeringsgeschillen; voor dergelijke geschillen zullen de gebruikelijke beroepsmogelijkheden gelden. Zie hierover ook paragraaf 8.7 van het algemeen deel van deze toelichting.

HOOFDSTUK IX. WIJZIGINGEN IN ANDERE WETTEN

Artikel 23 en 24

In artikel 23 wordt een artikel ingevoegd in de WW. Het nieuwe artikel 19a, WW regelt de verhouding tussen recht op een uitkering ingevolge de WW en recht op een JWG-dienstbetrekking. Het is van belang hierbij in het oog te houden, dat het hebben van recht op een WW-uitkering, die wordt ontleend aan een dienstbetrekking, waarin betrokkene de helft of meer verdiende van het minimumloon, in beginsel voorkomt dat betrokkene jongere wordt in de zin van deze wet (artikel 2, derde lid, onderdeel c). Wie recht heeft op een dergelijke uitkering, komt dus eerst na afloop van de termijn, waarover hij recht heeft op die uitkering in aanmerking voor een JWG-dienstbetrekking. Tot dat moment heeft betrokkene over het algemeen met dit artikel niets van doen. Dat ligt anders als betrokkene werkloosheidsuitkering ontvangt in verband met een kleinere dienstbetrekking. Voor hem komt de JWG-dienstbetrekking in plaats van de eerdere dienstbetrekking. Hij zal dan ook niet meer werkloos zijn in de zin van de WW. Dat kan anders liggen als betrokkene de andere dienstbetrekking had naast JWG-werk. In dat geval is samenloop van WW-uitkering en JWG-werk mogelijk. Een tweede uitzondering op de hierboven geformuleerde hoofdregel is het geval, dat de andere dienstbetrekking (waarin de helft of meer van het toepasselijke minimumjeugdloon wordt verdiend) langer dan èén, doch korter dan drie maanden heeft geduurd. Anders gezegd: de referte-eis is voor meer dan de helft gehaald met JWG-werk. In dat geval behoort betrokkene na twee maanden weer tot de doelgroep van het JWG en krijgt hij dus een nieuwe dienstbetrekking aangeboden. Het kan dan zo zijn, dat betrokkene, werkend in het kader van het JWG, voor de toepassing van de WW nog steeds als gedeeltelijk werkloos moet worden beschouwd. Samenloop van WW en JWG-werk is dan mogelijk.

Tenslotte moet worden genoemd het geval, waarin een andere dienstbetrekking (waarin de helft of meer van het toepasselijke minimumjeugdloon wordt verdiend) korter duurt dan een maand. Betrokkene behoort dan aansluitend tot de doelgroep van het JWG. Hij zal, opnieuw werkend in het kader van het JWG, (gelet op zijn recente arbeidspatroon) over het algemeen voor de toepasssing van de WW niet meer (gedeeltelijk) werkloos zijn.

Geen recht op uitkering ingevolge de WW heeft degene, die geen JWG-dienstbetrekking heeft, omdat hij een daartoe strekkend aanbod niet heeft aanvaard, of omdat hij eerder wegens dringende reden ontslagen werd, omdat hij driemaal een (passende) plaatsing weigerde of omdat hij eerder een JWG-dienstbetrekking driemaal door opzegging deed eindigen. Wel recht op uitkering ingevolge de WW heeft betrokkene als zijn JWG-dienstbetrekking is geëindigd wegens het bereiken van bijvoorbeeld de leeftijd van 21 jaar. In dit artikel wordt het hierboven beschreven uitkeringsregime uitdrukkelijk beperkt tot werknemers, jonger dan 21 jaar. Dit houdt verband met het bepaalde in artikel 2, tweede lid. Voor de daar bedoelde groep geldt geen sluitende aanpak en deswege ook geen aangepast sociaal zekerheidsregime.

Gezien de opzet en strekking van het in artikel 24 genoemde Koninklijk Besluit wordt in dit besluit een bepaling opgenomen, gelijkluidend aan het voorgestelde nieuwe artikel 19a, WW.

Artikel 25

In dit artikel wordt voorgesteld een nieuw artikel 1a in te voegen in de Rww. Ingevolge dit artikel is geen werknemer in de zin van de Rww de jongere die geen JWG-dienstbetrekking heeft, omdat hij een daartoe strekkend aanbod niet heeft aanvaard of omdat hij eerder wegens dringende reden ontslagen werd, omdat hij driemaal een (passend) plaatsing weigerde of omdat hij eerder een JWG-dienstbetrekking driemaal door opzegging deed eindigen. De feitelijke uitsluiting van de Rww houdt eveneens in dat men niet in aanmerking zal komen voor bijstand op grond van de Algemene Bijstandswet. Wat de uitdrukkelijke beperking tot onder 21-jarigen betreft zij verwezen naar de toelichting bij artikel 23. De voorgestelde bepaling houdt geenszins in, dat personen onder de 21 jaar nooit tot de personenkring van de Rww zouden kunnen horen. Dat kan wel het geval zijn, bijvoorbeeld gedurende de zoektijden van twee maanden, bedoeld in artikel 2. Betaling van Rww-uitkering kan voorts aan de orde zijn in aanvulling op loon uit een dienstbetrekking als bedoeld in artikel 2, derde lid, onderdeel a, of in aanvulling op een WW-uitkering als bedoeld in artikel 2, derde lid, onderdeel c, of in aanvulling op loon uit een JWG-dienstbetrekking, als de relevante bijstandsnorm voor betrokkene hoger is. Dat is, als het gaat om jongeren met een JWG-dienstbetrekking, het geval bij gehuwde of samenwonende jongeren, bij uitwonende jongeren van 18 of 19 jaar en bij één-ouder gezinnen. Als het gaat om gehuwden of samenwonenden, die een Rww-uitkering ontvangen en op één van hen de uitsluiting voor de Rww van toepassing is tengevolge van een weigering om een JWG-dienstbetrekking te aanvaarden of te vervullen (en in de andere genoemde gevallen), dan zal de partner voor de verlening van bijstand worden aangemerkt als alleenstaande in de zin van het Bln. Bij een volledig gerealiseerde sluitende aanpak voor jongere werklozen zal een aanmerkelijk deel van deze groep niet meer in een situatie verkeren dat zij recht hebben op een Rww-uitkerlng. Voorzover het gaat om werkloze schoolverlaters boven 18 jaar geldt immers een wachttijd van zes maanden voor de Rww, daarna zal hen in de regel een dienstbetrekking in het kader van het JWG worden aangeboden.

Artikel 26 en 27

Artikel 26 strekt tot invoeging van een tweetal nieuwe leden in artikel 7, AKW. Het effect van het hier voorgestelde vijfde lid is in beginsel gelijk aan dat van de eerder besproken bepalingen, strekkende tot wijziging van WW en Rww, zij het dat het hier niet gaat om een uitkering aan de jongere zelf, doch aan diens ouders. Ingevolge het nieuw in te voegen vierde lid zal voor een werkloos kind evenmin recht op kinderbijslag bestaan, indien dit kind buiten het JWG voor ten minste 19 uur per week werkzaam is.

Bij de wet van 29 december 1981, Stb. 734, is een recht op kinderbijslag ingevoerd voor werkloze schoolverlaters en uit het buitenland afkomstige werklozen beneden de leeftijd van 21 jaar. De invoering van dit recht was te beschouwen als een uitvloeisel van de invoering van een wachttijd voor een schoolverlatersuitkering krachtens de Rww. Tevens is bij de wet van 29 december 1982, Stb. 750 het recht op bijstand

krachtens de Rww voor 16-en 17-jarige werklozen beëindigd. Aangezien dit betekent dat deze kinderen voor hun levensonderhoud volledig zijn aangewezen op de ouders, werd als tegemoetkoming in de kosten van levensonderhoud eveneens een recht op kinderbijslag ingevoerd. Het recht op kinderbijslag voor de ouders is dan ook in de plaats getreden voor een zelfstandig recht op uitkering ingevolge de Rww. In feite is daarmee voor een bepaalde categorie kinderen een werkloosheidsvoorziening ingevoerd in de kinderbijslagwetgeving. Recht op uitkering ingevolge de Rww bestaat voor werklozen die in staat zijn tenminste de helft van de gebruikelijke werkweek of meer arbeid in loondienst te verrichten en als werkzoekende bij het gewestelijk arbeidsbureau zijn ingeschreven. In het verlengde hiervan werd als voorwaarde voor het recht op kinderbijslag eveneens gesteld dat deze kinderen als werkzoekende bij het gewestelijk arbeidsbureau zijn ingeschreven. Daarbij is er altljd impliciet van uitgegaan dat een kind, dat zijn voor werkzaamheden beschikbare tijd voor de helft of meer besteedt aan het verrichten van arbeid, niet als werkloos kan worden aangemerkt. Bij uitspraak d.d. 13 mei 1987 heeft de Centrale Raad van Beroep (RSV 1988, nr. 29) echter bepaald, dat een kind, dat als werkzoekende bij het gewestelijk arbeidsbureau is ingeschreven en daarnaast in deeltijd werkzaam is (i.c. 20 uur per week) het recht op kinderbijslag niet kan worden ontzegd. De Raad is van oordeel dat voor een begrenzing van het begrip «werkloos» tot «grotendeels werkloos» geen plaats is nu daaromtrent door de wetgever geen nadere eisen zijn gesteld. De voorgestelde wijziging voorziet hier nu in. Daarnaast zou zonder aanpassing van de AKW de vreemde situatie kunnen ontstaan dat voor een gedeeltelijk werkloos kind, dat 20 uur per week werkzaam is, afhankelijk van het inkomen, een recht op kinderbijslag kan bestaan, terwijl de jongere die een JWG dienstbetrekking van 19 uur per week heeft aanvaard, is uitgesloten van het recht op kinderbijslag. Artikel 27 brengt voor werkloze schoolverlaters van 18 tot 21 jaar een overeenkomstige wijziging aan in het overgangsrecht AKW, dat is opgenomen in artikel 150 van de WSF.

Voorts wordt van de gelegenheid gebruik gemaakt om een wijziging in artikel 150 WSF aan te brengen, waardoor het overgangsrecht AKW nog uitsluitend van toepassing zal zijn ten aanzien van kinderen die de leeftijd van 18 jaar hebben bereikt en huishoudkinderen van 16 jaar of ouder. Met de beoogde wijziging wordt voorkomen dat bij elke wijziging van de AKW -dus ook wanneer zij alleen betrekking heeft op de beneden 18-jarigen -een schaduwbepaling in de WSF moet worden opgenomen. De kinderen jonger dan 1 8 jaar, voor wie het overgangsrecht niet meer van toepassing zal zijn, vallen automatisch onder de bepalingen van de AKW. Zodra deze kinderen de leeftijd van 18 jaar hebben bereikt is artikel 150 WSF op hen van toepassing, indien zij geboren zijn voor 1 oktober 1986. Het betreft hier dan ook een louter technische wijziging.

Artikel 28 en 29

Het kan voorkomen, dat jongeren recht hebben op een partiële arbeidsongeschiktheidsuitkering en daarnaast op uitkering ingevolge de IOAW of IOAZ in verband met werkloosheid. Er is in dat geval geen reden hen anders te benaderen dan de jongeren die op Rww-uitkering (zouden) zijn aangewezen.

Artikel 30

Artikel 9n, eerste lid, van de Arbeidswet 1919 verbiedt een jeugdig persoon in meer dan één onderneming arbeid te verrichten. Op grond van het tweede lid van dit artikel kan het districtshoofd van de arbeidsinspectie in bijzondere gevallen ontheffing verlenen van dit verbod. Voor

wat betreft het JWG zou onverkorte toepassing van genoemde bepaling van de Arbeidswet 1919 betekenen, dat wanneer een jeugdige in de zin van de Arbeidswet 1919 reeds over een deeltijdbaan beschikt, geen JWG-dienstverband kan worden aangegaan anders dan nadat het districtshoofd van de arbeidsinspectie hiervoor ontheffing heeft verleend. Aangezien de in het kader van het JWG gestelde normen terzake van de arbeidsduur blijven binnen de arbeidswettelijke normen, zou dit betekenen dat het districtshoofd in het algemeen zonder nader onderzoek een ontheffing zal verlenen. Dit brengt een onnodige administratieve belasting met zich. De voorgestelde wijziging van het eerste lid van artikel 9n van de Arbeidswet 1919 biedt om die reden de minister de mogelijkheid om gevallen aan te wijzen waarop het verbod niet van toepassing is. In de op te stellen ministeriële regeling zal vooralsnog het verbod opzij gezet worden voor het gaan werken bij een Jeugdwerkgarantieorganisatie, indien de jeugdige op dat moment werkzaamheden in een andere onderneming verricht. Voor het aanvaarden van andere arbeid tijdens het dienstverband bij een Jeugdwerkgarantieorganisatie zal het hoofd of de bestuurder van die onderneming, waar die andere arbeid wordt verricht, een ontheffing nodig blijven hebben van het in het eerste lid neergelegde verbod.

De arbeidskaart is een controlemiddel ten aanzien van het verrichten van arbeid door jeugdige personen. Daar waar in een JWGO arbeid wordt verricht, is een registratiesysteem aanwezig waaruit duidelijk blijkt wie van de jongeren jeugdige is in de zin van de Arbeidswet 1919 en waar de alsdan te verrichten werkzaamheden zullen plaatsvinden. Het hebben van een arbeidskaart is daardoor een overbodig controlemiddel geworden. De voorgestelde wijziging van artikel 67, twaalfde lid, van de Arbeidswet 1919 voorziet om die reden in een mogelijkheid, dat de minister gevallen aan kan wijzen, waarop de verplichting tot het hebben van een arbeidskaart komt te vervallen.

HOOFDSTUKX. SLOTBEPALINGEN

Artikel Dit is de standaard geheimhoudingsbepaling volgens de tekst, opgenomen in de Aanwijzingen voor de wetgevingstechniek van 14 februari 1984. De JWG-organisatie zal voor de uitvoering van zijn taak een registratie moeten aanleggen van de jongeren in de zin van deze wet. Ingevolge de Wet Persoonsregistraties (Stb. 1988, 665) is de JWG-organisatie verplicht een privacyreglement vast te stellen ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de geregistreerde. Zaken die ingevolge artikel 20, WPR, in zo'n reglement aan de orde moeten komen zijn bijvoorbeeld: doel van de registratie, van welke personen worden gegevens opgeslagen, welke gegevens betreft dit, wie levert die gegevens aan, aan wie worden in welke situaties gegevens verstrekt, wie beheert de gegevens, wie heeft toegang tot de gegevens. Voorts moet ook het inzage-en correctierecht van de jongere worden geregeld. Voorzover de gegevens worden opgeslagen in de gemeentelijke administratie kan de gemeentelijke privacyverordening worden uitgebreid met specifieke voorschriften voor de onderhavige registratie.

Artikel 32

Een aandachtspunt hierbij is ook de verificatie van persoonsgegevens. Deze dient gebaseerd te zijn op de gemeentelijke basisadministratie van persoonsgegevens. In het eerste //c/van dit artikel wordt daar in verband met de uitwisseling van gegevens met name op gedoeld. De in het

tweede //c/bedoelde gegevens zijn nodig voor onderzoek en evaluatie van de regelgeving. In de desbetreffende door de minister te stellen regelen zal de aard en prioriteit van deze statistische gegevensverstrekking worden aangeduid.

Artikel 33

Dit en het volgende artikel betreffen de gefaseerde invoering (zie hoofdstuk 10 van het algemene deel van de toelichting). Bij de motieven, die geleid hebben tot een keuze voor een gefaseerde invoering is in het algemeen deel van deze toelichting al stilgestaan. Artikel 33 regelt de in werking treding van deze wet. Ik ga er thans vanuit dat deze uiterlijk op 1 juli 1990 zal kunnen plaatsvinden. Het gaat daarbij om een in twee opzichten partiële inwerkingtreding: * de wet zal alleen van toepassing zijn in gemeenten, die daartoe de wens te kennen geven (intekening; zie het tweede lid}; ' in die gemeenten vallen alleen diegenen, die in het betrokken kalenderjaar de leeftijd van 19 jaar nog niet bereiken, binnen de werkingssfeer van de wet (zie het derde lid). Het ligt in de bedoeling om gemeenten, die op het JWG intekenen, in de gelegenheid te stellen daarnaast ook aan jongeren tot 21 jaar gelegenheid tot het opdoen van werkervaring te bieden overeenkomstig de regelen van de huidige Tijdelijke voorziening. Die mogelijkheid zal ook in de volgende invoeringsfasen blijven bestaan tot de structurele situatie is bereikt.

Artikel 34

In dit artikel is de na de intekenfase te volgen weg aangegeven zoals bedoeld in artikel 33. Na uiterlijk één jaar wordt het JWG eerst landelijk ingevoerd ( eerste lid], daarna wordt de leeftijd -kan het zijn jaarlijks met een jaar -opgevoerd ( tweede lid, onderdeel a), en tenslotte vervalt de beperking naar leeftijd geheel (tweede lid, onderdeel b). Het gekozen invoeringstraject leidt rekeninghoudend met een intekenfase van 1 juli 1990 tot 1 juli 1991 en een jaarlijkse verhoging van de leeftijden met éèn jaar, tot het bereiken van de structurele situatie in 1994. Aan elke nieuwe stap op de weg naar algehele invoering van het JWG dient, zoals uit dit artikel blijkt, afzonderlijke besluitvorming vooraf te gaan. Daarbij zal met de tot op dat moment opgedane kennis en ervaring omtrent de mogelijkheden tot verdere uitbreiding rekening worden gehouden.

Artikel 35

Zoals in het algemeen deel van deze toelichting is uiteengezet kunnen gemeenten in de invoeringsfase hun plaatsingsaktiviteiten voor jongeren die nog niet onder de JWG-wet vallen, voortzetten. Overeenkomstig het bepaalde in artikel 237b van de Gemeentewet heeft overleg plaats gevonden met de Ministers van Binnenlandse Zaken en Financiën, waarbij geconcludeerd is dat deze specifieke uitkering voldoet aan de criteria voor de verstrekking van specifieke uitkeringen. Met dit artikel wordt beoogd een juridische grondslag te bieden voor de voortzetting van de vergoedingen die tot nu toe nog op basis van de Tijdelijke voorziening worden gegeven. De nadere voorwaarden waaronder de uitkering wordt verstrekt worden bij algemene maatregel van bestuur geregeld.

Artikel 36

De in dit artikel voorgestelde wachttijd van drie maanden geeft ruimte voor een eventueel wenselijke politieke discussie over de feiten tot dan toe rond de uitvoering van deze wet. Ook de gemeenten krijgen zo tijd voor het treffen van de nodige voorbereidingen. Aldus bezien kan de voorgestelde wachtperiode van drie maanden worden gezien als een specifieke formalisering van de algemene bij het bestuursakkoord tussen het Rijk en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten gemaakte afspraak over de invoeringstermijn bij nieuwe maatregelen (punt 16 van het bestuursakkoord).

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, J. de Koning