Memorie van toelichting - Voorstel van wet van de heren Kolfschoten, Andriessen en Van Schaik tot wijziging van de Kieswet strekkende tot verhoging van de kiesdrempel bij de verkiezing voor de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Nr. 3

Voorgeschiedenis

Met de invoering in 1917 van een stelsel van evenredige vertegenwoordiging ging uiteraard gepaard de invoering van een regeling voor de toewijzing der te vervullen plaatsen. Het geldende systeem van zetelverdeling over de lijsten is vervat in de artikelen N/2-N/12 van de Kieswet. Het wijkt op enkele punten af van het oorspronkelijk in 1917 ingevoerde stelsel, dat sedertdien herhaaldelijk werd gewijzigd. Daarenboven zijn in de loop van de jaren vele pogingen ondernomen om te komen tot wijziging van het thans in artikel N/6, lid 2 bepaalde, dat de toewijzing van restzetels bij vervulling van 19 of meer plaatsen regelt. Artikel N/6, lid 2, luidt thans als volgt: „2. Indien het betreft de verkiezing van de leden van de Tweede Kamer, komen bij deze toekenning niet in aanmerking lijsten, wier stemcijfer lager is dan de kiesdeler.". Deze kwantificering stamt uit 1936. Zoals zovele gegevens ontlenen wij aan de „Kiesweteditie 1966" door dr. W. K. J. J. van Ommen Kloeke en mr. C. Borman dat de toch reeds aan hoge eisen voldoende regeling van 1917 niettemin op enkele punten -en met name op het in bespreking genomen onderwerp -moest worden aangepast. Dit vond mede zijn oorzaak in het feit, dat bij de algemene verkiezingen van 1918 de versplintering der politieke partijen veel erger bleek te zijn dan tevoren kon worden verwacht. De interessante inleiding tot de aangehaalde documentatie-uitgave vermeldt op blz. 32: „Artikel 99 der Kieswet (1917) vond de correctie, welke in het stelsel der grootste overschotten nodig is om te voorkomen dat een zetel toevalt aan een zeer kleine groep van kiezers, in het voorschrift, dat, behoudens zeer zeldzame gevallen, bij het toekennen der zetels lijsten, wier stemmencijfer lager was dan een bepaald percentage van de kiesdeler, buiten aanmerking werd gelaten. Dit percentage was in 1917 op 50 bepaald. Desalniettemin moesten in 1918 niet minder dan 7 van de 100 zetels der Tweede Kamer worden toegekend aan partijen, wier aantallen stemmen aanmerkelijk beneden de kiesdeler bleven. Daarom werd het vereiste percentage in 1921 tot 75 verhoogd".

Op blz. 36 van de „Kiesweteditie 1966" lezen wij: „De wijziging, welke in 1921 in het toenmalig artikel 99 was aangebracht, bleek, naar men meende, op de duur niet voldoende om te voorkomen, dat vele stemmen, uitgebracht op lijsten, die nu voor een zetel niet in aanmerking konden komen, „verloren" gingen. „De Regering stelde daartoe voor om bij de verkiezingen voor de Tweede Kamer en de Provinciale Staten na de eerste verdeling niet in aanmerking te nemen lijsten, wier stemcijfer lager was dan de kiesdeler", welke wijziging o.m. op 2 februari 1933 door de Tweede Kamer werd aangenomen.

Bij de behandeling van de rijksbegroting voor 1934 in de Tweede Kamer werd het vraagstuk der kleine partijen andermaal aan de orde gesteld. Dit leidde tot indiening van een ontwerp tot wijziging van de Kieswet op 25 juli 1934 door de toenmalige Minister van Binnenlandse Zaken mr. De Wilde.

Een der belangrijke vraagstukken, welke daarbij in overweging genomen werd, was de bestrijding van het voorkomen van vele kleine partijen. Daartoe werden de volgende middelen genoemd: -heffing van een waarborgsom bij de kandidaatstelling ter gelegenheid van verkiezing door de Tweede Kamer, welke som zou zijn verbeurd, indien het stemcijfer der kandidatenlijst beneden de kiesdeler blijft; -opvoering van het vereiste minimumaantal handtekeningen op de kandidatenlijst; -het houden van een voorstemming; -verdeling van het land in twee of meer kiesdistricten, waarmede tevens werd beoogd het herstellen, althans enigermate, van het plaatselijk element in de band tussen kiezer en gekozene; -verhoging van het benodigd aantal stemmen bij wijze van „entree" dat wil zeggen het denkbeeld om het minimum aantal stemmen voor het verkrijgen van een afvaardiging in de Tweede Kamer te stellen op meer dan de kiesdeler.

Toen de Regering het laatste denkbeeld had aanvaard, behoefde van een gelijktijdige invoering van het daarmede concurrerende districtenstelsel geen sprake meer zijn. Hiernaast werd tevens het stellen van een waarborgsom opgenomen, de Regering liet de overige denkbeelden om verschillende redenen, welke in deze samenhang niet besproken behoeven te worden, varen. Wij bepalen ons bij het verder genoemde regeringsvoorstel van 1934 tot het eisen van een hoger stemmencijfer dan de kiesdeler bij wijze van „entree", waarbij de keuze viel op de eis dat bij eerste toedeling drie zetels moesten zijn verworven. Uitvoerige beraadslagingen, welke over dit onderwerp hebben plaatsgehad leidden tot verwerping, door het aannemen van een amendement-De Geer om in plaats van „wier stemmencijfer lager is dan het drievoud van de kiesdeler" te lezen „wier stemmencijfer lager is dan de kiesdeler (thans nog artikel N/6, lid 2, der Kieswet". Andere initiatieven om de thans geldende limiet te doorbreken zijn ondernomen in 1952 toen door de heren Donker, Romme, Schouten, Tilanus en Oud de volgende motie van orde werd voorgesteld: De Kamer,

van oordeel, dat het, indien het aantal leden der Kamer tot 150 wordt vergroot, noodzakelijk is binnen de kortst mogelijke termijn bij wijze van voorlopige voorziening een wijziging van de Kieswet tot stand te brengen, waarbij, evenals in het additionele artikel IVa van de Grondwet is geschied, bepaald wordt, dat bij de toekenning van zetels die lijsten of groepen van lijsten, welke minder dan anderhalf maal de kiesdeler hebben behaald, buiten aanmerking blijven, dringt er bij de Regering op aan een hiertoe strekkend wetsontwerp met de meeste spoed in te dienen.

en gaat over tot de orde van de dag.

De motie is zonder hoofdelijke stemming aangenomen met aantekening dat de heren Welter, Van Dis en Wagenaar geacht wensten te worden tegen deze motie van orde te hebben gestemd. Waarom deze motie nimmer is verwezenlijkt wordt mede aangegeven in het hierbij gevoegde advies van de Kiesraadd.d. 10 februari 1970. Bij de behandeling van de rijksbegroting voor het jaar 1962 diende het toenmalige lid der Tweede Kamer, mr. Beernink, een motie van orde in van dezelfde strekking, medeondertekend door de leden Kolfschoten, Verhoef, Smallenbroek, Blom, Van Helvoort, Van der Peijl en Verkerk. De motie, welke door de toenmalige Minister van Binnenlandse Zaken niet werd verwezenlijkt, werd aangenomen met 102 tegen 29 stemmen.

Beweegredenen

Wij zijn deze toelichting begonnen met een summiere voorgeschiedenis ten einde daarmede aan te geven dat de discussie rond de onzerzijds voorgestelde wijziging van de Kieswet niet vandaag of gisteren is ontstaan. Wij kunnen stellen, dat sedert de invoering van de evenredige vertegenwoordiging vele voor-en tegenstanders zich in alle toonaarden over dit vraagpunt hebben uitgesproken. Het meest belangrijke argument van de voorstanders -dat wij uiteraard delen -moet worden gezocht in de overtuiging, dat elk middel - ook bij de kiesrechtregeling - moet worden benut om te bevorderen dat uit de verkiezingen een parlement geboren wordt, dat berekend is voor zijn taak. Het hier voorgestelde is niet alleen een sterk middel om een betere werkbaarheid van het parlement te bevorderen doch tevens om zeer kleine partijen tot samenwerking c.q. samensmelting met andere partijen te bewegen. De tegenstanders -en ook dit zullen wij andermaal bij een eventuele behandeling van dit wetsvoorstel ervaren - menen dat de grote partijen de monopoliepositie voor zich opeisen, kleine partijen geen kansen bieden zich te presenteren ten einde zich daarna in de praktijk waar te maken en te ontwikkelen, een drempel hoger dan de kiesdeler in strijd is met het beginsel van de evenredige vertegenwoordiging en dergelijke. Het lijkt daarom ook bijzonder moeilijk om nieuwe argumenten aan te voeren om de tegenstanders te overtuigen. Wij ontkennen allerminst dat driemaal de kiesdeler arbitrair kan worden genoemd, doch wil men van een drempel na de uitbreiding van de Tweede Kamer van 100 naar 150 leden en na het afschaffen van de opkomstplicht enig effect verwachten dan komt ons driemaal de kiesdeler toch voor als een aan vaardbaar minimum. Het gevaar van de versnippering in het parlement heeft zich niet uitsluitend tot 1918 beperkt. Een voorbeeld van de werking van de huidige drempelbepaling is ook gebleken bij de Tweede Kamerverkiezingen van 1967, toen 2 partijen de kiesdeler zo dicht benaderden, dat hun bij een onbeperkte toepassing van de zeteltoewijzingsregel van de grootste gemiddelden een zetel zou zijn toegewezen. Terecht zien de leden van de Staatscommissie Cals-Donner in verhoging van de kiesdrempel een maatregel die een beter functioneren van het parlement kan bevorderen. Het aanzien van het parlement kan daardoor versterkt worden en aldus zou een bijdrage geleverd worden tot vermindering van de bij de burgers t.a.v. het parlement bestaande onlustgevoelens. In het bijzonder bij de openbare beraadslagingen van de Tweede Kamer zou er een zeker effect van te verwachten zijn. Het Eerste Rapport van de Staatscommissie van advies inzake Grondwet en Kieswet vermeldt verder op blz. 55 dat, wanneer over belangrijke politieke onderwerpen door een geringer aantal fracties het woord gevoerd wordt, dit zowel in als buiten het parlement als een verbetering zal worden ervaren. Echter ook buiten de openbare vergaderingen, aldus de voorstanders, komt het bestaan van een groot aantal kleine fracties de kwaliteit van de parlementaire arbeid niet ten goede. Kleine fracties kunnen moeilijk t.a.v. alle onderwerpen van regeringsbeleid een inbreng van het vereiste

niveau leveren. Dit kan leiden tot een onvoldoende tegenspel van Kamer tegenover Regering. Enkele leden van de Staatscommissie achten het voorts een bezwaar van de bestaande situatie, dat een partij, welke een of enkele zetels bezet in de Kamer, een sleutelpositie kan innemen doordat zij op de wip zit.

Staatsrechtelijke aspecten

Was tot 1938 strijdigheid met het beginsel van evenredige vertegenwoordiging door een wijziging van de Kieswet tot verhoging van de kiesdrempel tenminste dubieus, door de in 1938 in artikel 91, eerste lid, van de Grondwet ingelaste woorden „binnen door de wet te stellen grenzen" werd deze twijfel opgeheven. Hiervan getuigt ook de opvatting van de Staatscommissie van advies inzake het kiesstelsel en wettelijke regeling der politieke partijen-1958. Deze luidde: dat een wijziging van de kiesdrempel in dier voege, dat het aantal benodigde stemmen voor het behalen van een zetel gelijk zou blijven aan het vóór de uitbreiding (van de Kamer) geldende aantal, in strijd zou zijn met de Grondwet is de commissie het niet eens. Zij meent dat de bewoordingen van artikel 91, eerste lid, van de Grondwet voldoende ruimte bieden aan een zodanige wijziging (t.w. of de bedoeling van de motie-Donker (1952) en de motie-Beernink (1962)). Blijkens de memorie van toelichting op het desbetreffende grondswetsartikel hadden bovengenoemde ingelaste woorden de bedoeling „den gewonen wetgever iets meer armslag te geven bij de uitwerking van het evenredig kiesrecht, in dien zin, dat hij niet verplicht zal zijn, de wiskundige evenredigheid zo dicht mogelijk te benaderen", terwijl tijdens de verdere behandeling van het voorstel de strekking vooral bleek te zijn in het belang van de goede werking van het parlementaire stelsel paal en perk te stellen aan de versnippering, welke het partijwezen in het parlement te zien gaf. Interessant lijkt het ons in dit verband ook kennis te nemen van opvattingen van de algemeenerkende deskundige op dit terrein prof. mr. dr. G. van den Bergh, die in zijn overbekende systematisch, kritisch overzicht van alle kiesstelsels „Eenheid in verscheidenheid" dd. 1946, zijn opvattingen rondom evenredige vertegenwoordiging ten beste gaf. Wij citeren van blz. 37: „Het onverdeelde kiesgebied, hoe fraai ook in theorie, maakt de kansen voor kleine groepjes al te gunstig. Geen stelsel van evenredige vertegenwoordiging, dat ergens ter wereld bestaat, is in dit opzicht zo vrijgevig als het onze. De mening, dat de grondgedachte der Evenredigheid, OMDAT het parlement „n" afgevaardigde telt, aan len der stemmen beslist recht op een zetel geeft, ook al zijn die stemmen over het gehele land verspreid, steunt op niets. Zou men deze stelling ook nog verdedigen, als ons parlement niet 100, maar 300 afgevaardigden telde? Moet zulk een minieme fractie van onze bevolking nog recht hebben op een afzonderlijke vertegenwoordiging". Immers, neen! Evenredige vertegenwoordiging kan niet anders betekenen dan evenredige vertegenwoordiging van die stromingen, die voor vertegenwoordiging in aanmerking komen op grond van hun kracht en hun betekenis in het volk. Hoe krachtig zulk een stroming moet zijn, is moeilijk aan te geven. Iedere grens is niet zonder willekeur. Maar de grens ligt toch m.i. dichter bij de 10 pet., dan bij de 1 pet." Evenmin achten wij de opvattingen van de jhr. mr. A. F. de Savornin Lohmanstichting zonder betekenis, die stelt dat hoewel in dit opzicht terughoudendheid geboden is ten einde wezenlijke afbreuk aan de evenredige vertegenwoordiging te vermijden, verhoging van de kiesdrempel tot 2 a 3 pet. aanbeveling verdient. Wij zijn dan ook van mening dat verhoging van de kiesdrempel boven de kiesdeler grondwettelijk uitdrukkelijk is toegelaten en ook overigens niet in strijd is met de grondslagen van evenredige vertegenwoordiging. De aan te leggen criteria liggen derhalve niet op het juridisch of staatsrechtelijk terrein, doch op dat van de utiliteit en de politiek.

Effect bevolkingsgroei afschaffing opkomstplicht Het effect van de bevolkingsgroei op het kiezerskorps biedt, na de afschaffing van de opkomstplicht, in geen enkel opzicht meer een betrouwbare basis van berekening. Kon de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken, mr. Toxopeus, in 1962 bij de behandeling van de motie-Beernink zich nog beroepen op dit effect; dit gaat thans en in de toekomst niet meer op. Mr. Toxopeus stelde: „Het blijft een vrij willekeurige zaak. Mettertijd wordt dat natuurlijk weer anders en kan men zeggen: nu heb je toch weer een ander aantal mensen nodig om in zo'n Kamer te kunnen binnentreden. De kiesdeler is met name op dit ogenblik groter dan in 1922. Toen dus was het 10ü zetels en vond men die kiesdeler gewoon. Nu zijn het er 150 en heeft men meer sternmen nodig om in de Kamer te komen dan in 1922".

Bij de jongste Statenverkiezingen op 13 maart 1970 bleven evenwel rond 2 miljoen kiezers weg na de afschaffing van de opkomstplicht. Door deze vermindering van opkomst is de kiesdeler, dus de prijs welke men voor één kamerzetel moet betalen gedaald van 45857 stemmen in 1967 tot 35850 stemmen in 1970.

Men heeft door de gedaalde belangstelling derhalve 10000 stemmen minder nodig om een kamerzetel te verwerven. De aantrekkelijkheid voor de splinterpartijen om nu de stap te wagen neemt hiermede ongetwijfeld toe. Dit nieuwe -en naar onze mening bepaald ingrijpende -element kon vóór de afschaffing van de opkomstplicht nimmer in de discussie worden betrokken en is derhalve door de tegenstanders van een verhoging der kiesdrempel nimmer in hun overwegingen verwerkt. Overigens blijft een en ander nog onoverzichtelijk zolang niet voldoende ervaring met dit systeem is opgedaan. Blijvend zal evenwel met een vermindering rekening moeten worden gehouden. Waarom 2 pet.?

In vele kringen -en ook in de onze -heeft de overtuiging postgevat dat een drempel in dit verband bepaald de betekenis moet hebben dat men enige moeite moet doen deze te overschrijden. Zoals eerder is betoogd, menen wij dat deze voelbare drempel er moet komen, doch dat hiermede zeker niet de indruk of schijn mag worden gewekt dat het primair in het voornemen ligt daarmede tegelijk de zeer kleine en kleine partijen uit het parlement te doen verdwijnen. Een al te hoge drempel om te beginnen achten wij niet raadzaam, dit temeer omdat bij de voorgestelde grens voor de meerderheid van de zittende groeperingen toegang tot de Kamer mogelijk blijft. Hoewel het bij ons vaststaat, dat er geen sprake is van enige strijd met de Grondwet of het beginsel der evenredige vertegenwoordiging, blijven wij het mogelijk achten dat een objectieve beschouwer een percentage van twee evenmin een beletsel vindt. Op deze gronden zouden wij overigens weinig moeite hebben met een grens van 3 of 4 pet. Of deze drempel in de toekomst moet worden verhoogd kunnen wij in dit stadium moeilijk overzien. In hoeverre zal de afschaffing van de opkomstplicht nog doorwerken? Zou de opkomst van de kiezers zich herstellen, dan vinden wij de prijs hoog genoeg. Gebeurt dit niet dan lijkt ons dat verhoging van de drempel nader moet worden overwogen.

Samenvatting

Samenvattend hetgeen in de voorafgaande kolommen van deze memorie is gesteld, zijn wij derhalve van oordeel dat onze parlementaire democratie niet als obligaat stelt, dat de zeteltoewijzing na verkiezingen moet plaatsvinden volgens de meest precieuze verdeling in verhouding tot het aantal behaalde stemmen, doch wel, dat met behoud van het stelsel der evenredige vertegenwoordiging tegenover een regering een zo sterk mogelijk parlement wordt geplaatst, hetgeen slechts mogelijk is indien dat parlement in staat is, gegeven de omstandigheden, optimaal te functioneren. Welnu, wij moeten constateren: a. dat een groeiend aantal kleine partijen en groepen in het parlement aan het gewenste parlementaire tegenspel afbreuk doet; b. dat de beraadslagingen in de Kamer, met name bij belangrijke onderwerpen, zodanig worden gerekt, dat de aandacht daarvoor noodzakelijkerwijs verslapt en de politieke besluitvorming onduidelijk wordt; c. dat wij dreigen te komen in dezelfde situatie als in de dertiger jaren, waarin een anti-parlementaire sfeer juist door het grote aantal pardjen werd bevorderd.

Gelet op dit alles en op de oplossingen voor het identieke probleem in het buitenland (Duitsland 5 pet.; Zweden 5 pet.); gelet mede op de droeve gevolgen van een verzwakt en in discrediet geraakt parlementair stelsel aan het eind van de dertiger jaren menen wij door dit wetsontwerp tot een - bescheiden verhoging van de kiesdrempel -een door ons noodzakelijk geachte versterking van het parlement te bevorderen. Wij achten dit te meer noodzakelijk, gezien het boven weergegeven weinig gunstig effect van de afschaffing der opkomstplicht.

Standpunt Kiesraad

Wij veroorloven ons volledigheidshalve een afdruk bij te voegen van het door de Kiesraad onder dagtekening van 10 februari 1970 aan de Minister van Binnenlandse Zaken uitgebrachte advies inzake verhoging kiesdrempel, zoals dit eveneens is opgenomen als bijlage II bij de brief van de Minister van Binnenlandse Zaken dd. 20 mei 1970 aan de voorzitter van deze Kamer (stuk 9181, nr. 16).

Slot

Rest ons onze erkentelijkheid te betuigen aan al degenen, die ons tot deze arbeid hebben aangezet, aan de Minister van Binnenlandse Zaken en zijn deskundige medewerkers voor de ontvangen bijstand en niet minder aan de afdeling Bibliotheek en Documentatie van deze Kamer, welke ons overvloedig hebben voorzien van velerlei onmisbaar materiaal. KOLFSCHOTEN

ANDRIESSEN

VAN SCHAIK.