Artikelen bij COM(1998)466 - Eerlijke vergoeding voor het infrastructuurgebruik: een gefaseerde aanpak van een gemeenschappelijk kader voor het in rekening brengen van het gebruik van vervoersinfrastructuur in de EU - Witboek - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(1998)466 - Eerlijke vergoeding voor het infrastructuurgebruik: een gefaseerde aanpak van een gemeenschappelijk kader voor het in ... |
|---|---|
| document | COM(1998)466   |
| datum | 22 juli 1998 |
☆ it
☆ ☆
☆ ☆
Brussel, 22.07.1998 COM(1998) 466 def.
Een eerlijke vergoeding voor het infrastructuurgebruik:
Een gefaseerde aanpak van een gemeenschappelijk kader
voor het in rekening brengen van het gebruik van vervoersinfrastructuur in de EU
Witboek
(door de Commissie ingediend)
Sanicnvatling..........................................................................................................................................................3
1 Inlciding........................................................................................................................................................I
2 Vcrvoersproldcmen die ceil gcvolg /.ijii van hcslanndc licffingsslelscls...................................................2
3 Ken eomniuiiaiitairc aanpak van infrastructuurhcfflng...........................................................................6
4 Ken gefascerdc tenuilvocrlcgging................... 15
4(a) h'asc I: I9W-2000.............................................................................................................................16
4(h) lui.se 2: 2001-2004.............................................................................................................................17
4(c) l a.se .) na 2004.................................................................................................................................17
5 Tenuilvocrlcgging, priorilairc aclies en implicalics voor vcrvocrslakkcn............................................18
2(a) /><• onlwikkchnv van con.sislcnlc praktijkcn van ko.s/cnrannni; cn hockhoudmv............................/.V
's(h) II i \'t n ’(>
S(t ) Spool ii ivr// 24
s(,/) liinncnWiitcrcn ........................ ........
2(c) l.u< htvaai t ..............................................................................................................................22
2(f) /.ccvaart.............................................................................................................................................27
2(s) h iscaal hclciil met hclrckking lot hel vervocr....................................................................................2<V
2(h) Doclmalii’c in/ra.slrucluurvcr.schaj/ing..............................................................................................29
6 Soeiaal-cconomische evaluatie van de strategic.......................................................................................34
6(a) AI^ciih’iic cconomischc c/fcclcn........................................................................................................34
6(h) l-.ffci ten met hclrckkin^ lot </e vcrdcling.......................................................................................)6
6(c) Cohi Sic cn jnrifcrc rcy,ii> 's................................................ * ’
7 (onclnsic.....................................................................................................................................................38
Litcratuiir.............................................................................................................................................................39
Vcrklarende woordenlijst....................................................................................................................................41
Bijlage I: Verschillcnde manieren van infrastructuurheffing..........................................................................43
Bijlage II: Bestaande infrastructuurhcffingsstelsels.........................................................................................45
Bijlage III: MclTing op basis van inarginale soeiale kuslcn en lie! dekken van kapitanlkostcn.....................52
SAMI INY AI I IN<.
I. Dc grotc vcrsehcidcnhcid van slclscls voor lid in rckcning brcngcn van infraslrucluurgcbruik in allc vervoerstakken on lidslalen ondcrmijnt dc doclmalighcid cn diiurzaamhcid van lid Imropccs \ crvocrssyslccm. Op dil momcnl bcslaan cr ncgcn verschillcndc hcllingsslclscls voor spoorwcgmfrastmcluiir, waarhij lid dekkingsperccntage van dc koslcn variccrl Inssen 0% cn 100%. Ook dc slclscls van bclasting op motorvocrtuigcn cn dc hcfllngsstclscls voor lid wcggcbruik zijn fundamcntccl verschillend; zo kan bijvoorbceld hct verschil in de jaarlijkse molorrijluigcnbelasting voor vrachtvocrtuigen oplopcn lot 3000 ecu cn heffen slcchts vier lidslalen tol op ccn aanzienlijk dccl van hun autowegennet. Ook is dc behandcling ten aanzien van BTW cn energicbelasting in allc vervoerstakken cn lidstaten zeer verschillend. Bovendien worden heffingen zcldcn opgclcgd op dc plaats van bet gebruik cn zijn deze in bet algemecn nict gcrclalccrd aan milicukostcn cn andcrc “cxlcrnc” kosten. Als gcvolg daarvan worden gebruikers op dil moment slcchts in bcperklc male gcslimulccrd om bun gcbniikclijkc vervoersgedrag cn Inin vcrvocrslccbnologiccn aan Ic passen cn onlvangcn iufraslmcluurbehecrders zcldcn voldocndc inkomslcn nil dircclc gcbmikcrshcirmgcn om invcsleringcn Ic fmanciercn.
Deze silualic is oorzaak van ccn hclangrijkc eoiieuncnlicvcivalsing, binuen cn lussen vcrvocrslakkcn, die dikwijls gclcgcn is in dc nalionalilcil van dc vcrvocrsondcrncming. Ook vcrklcinl zij dc prikkcls om nulicukoslcn Ic vcrniindcrcn cn slaal zij ccn doclmaligc infrastrucluurverschaffing in dc weg.
3. Dc uitccnlopende aanpak van infrastructuurheffing veroorzaakt een scala van problemen die afzonderlijk nict adequaat kunnen worden aangepakt. Daarom is de Commissie van oordccl dat voor ccn goedc aanpak van deze problemen een geleidelijke en steeds verdergaande harmonisatic van heffingsbeginsclen nodig is in alle bclangrijke commcrcicle vervoerstakken binnen dc Gemcenschap. Voorgcstcld wordt om hct heffingsstclsel tc bascrcn op bet beginsel van “dc gebruiker bctaalt”, wat inhoudt dat allc gebruikers van vcrvocrsinfrastrueluur voor dc door ben veroorzaaktc koslcn moctcn bclalen, iiiclusicfdc koslcn van niilicucITcclen cn andcrc externe effcclcn, op of zo dicht moi'clijk hi| bcl pun! waar bcl gebruik plaals vindl. Opgcmcrkl mod worden dal verandermgen in heffingen nid aiilomaliscb in dc uilcindclijkc prijs van bcl vervoer lol mldmkkiiig komen, omdal dc vervocrsondcrncmingcn bun inliaslmduiirgcbmik kunnen aanpassen om bun koslcn Ic vcrlagcn. Daarnaasl kunnen dc lidslalen naluurlijk doorgaan mcl bun slcun aan opcnbarc diensten of diensten van algemecn bclang door subsidies tc vcrlcncn aan exploilantcn die van dc infrastructuur gebruik maken, zodat dc gcvolgcn voor dc door dc eindgebruiker bctaaldc prijzcn worden gccompcnsecrd. Zij kunnen infrastructuurbehccrders ook rcchtstrccks een vergoeding geven voor de voordelen op andere gebieden (bijv. verbetering van de ruimtelijke ordening) die het ter beschikking stellen van de infrastructuur aan niet-gebruikers oplevert. Tenslotte geldt dat deze beginselen geen centraal heffingsstelsel op communautair niveau opleggen, maar veeleer een kader verschaffen waarbinnen de lidstaten de hoogte van de heffingen vrij kunnen vaststcllen. Mel beginsel van heffing op basis van de “marginale sociale kosten” moet zowel dc doelmalighcid als dc duurzaamheid van bet vcrvocrssystccm vcrgrolcn. Binnen dit brede kader kunnen spccilickc problemen doclmalig worden aangcpakl.
4. Deze aanpak zal gclcidclijk moctcn worden ingcvocnl tcncinde vervoergebruikers cn vervocrsondcrncmingcn lijd Ic geven om zicb aan Ic passen. Om die reden slell dc Commissie ccn vcrwezcnlijking in fasen voor die mocl worden begclcid door een
adviescomite van deskundigen nit dc lidstalcn cn waarbij allc bclanghebbcndcn wordcn belrokkcn. Dil comile kail /ijn wcrkzaamhcdcn bcginncn op basis van dc bcschikbarc rcsnllalcn v an ondcrzock, /odal dc ccrslc slappcn op wcg naar vollctligc invocrmg van tic bcgmsclcn lijtlcns dc ccrslc lasc kimncn wordcn gcnomcn. In dczc la sc, die loopl lot cn mcl bcl jaar .WOO, znllcn in hcl spoorvervoer cn in lucblbavcns heflingsstelscls wordcn ingcvocrtl die op dil momcnl in behantlcling /ijn cn ecu aanvulling vorincn op bcl hcl lingsstclscl voor bcl goctlcrcnvcrvocr over dc wcg; zij znllcn waarborgen tlal in dc bclangrijkstc vcrvocrslakkcn ccn globaal mcl elkaar vcrcnigbarc slructunr aanwczig is. Het in rekening brengen van externe kosten op basis van ccn ovcrccngckomcn communautair kadcr zal wordcn toegestaan, maar aan de totale hoogte van de heffingen zal ccn bovengrens worden gestcld door de gemiddclde infrastructuurkosten (wat de Imidigc rcgcl is). In dc tweede fasc zal ccn verdergaande harmonisatic cn aanpassing van bcITingsslcIscIs lol stand komcn, in bcl bijzondcr voor zwarc vrachlvocrtuigcn cn voor bet vervoer per spoor, ten beboeve waarvan ccn naar vocrluigkcnmcrkcn cn geografisebe cigcnscbappcn gctlilTcrenliccrtl hcllmgsslelscl op basis van a Island zal wordcn ingeslcld cn in dc bavcnscclor waarvoor ccn lieffmgskatlcr zal wordcn ingevoerd. Vanal die lijd mog.cn lie I'll ngen nicl linger zi j n dan dc marginnle socialc koslcn (inclnsicl cxlcrnc kosten). I )c bcshssmg over dc bcslctling, van dc opbrcngslcn koml bi| dc bdslalcn Ic bggen. Voor dc band liggcntlc mngclijkhcdcn zijii bcl locbcdclcn van londscn aan dc inrraslrucluurcxploilanlcn of aan dc algcmcnc begroling (bijvoorbccld om dc bcslaantlc bclaslingcn tc hervormen), dan wcl bcl rcscrvcrcn van bcpaalde opbrcngslcn voor (wcllicht intermodule) infrastructuurfondscn op nationaal, regionaal cn slcdclijk niveau. Daarnaasl gcldt dal bij dc invocring van nieuwc bclTingsstclscls voor bcl vervoer dc bestaande vervoersbe 111 ngen moclcn wordcn aangcpasl cn/of gclcidclijk moclcn wordcn afgeschaft. In dc derde lasc zal bcl communautaire kadcr wordcn aangcpasl aan dc hand van dc in dc twee ccrdcrc fasen opgcdanc ervaring.
5. Dil hcffingsbeginsel zal cr toe leiden dat dc infrastructuurbeheerder een veel groter deel van dc kosten naar dc gebruikers doorberekent (olschoon dit voor dc gebruiker nict per sc extra kosten behoeven tc bclckcnen, omdal zc kunnen wordcn gecompcnsccrd door ccn vcrlaging van bestaande vervoersbe Hi ngen), waardoor vcrdcrc inlVastriictuurverschalTing cn infraslmcluur/Inancicring znllcn wordcn gcslimuleerd. In combinalic mcl dc door dc lidstalcn rccbtstrccks aan infrastructuurbeheerdcrs bctaaldc subsidies ter vergoeding van socialc voordclen voor nicl-vcrvocrgcbruikcrs op breder gebied zal dit op bet niveau van bcl totale vcrvocrssystccm leiden tot bet dekken van ccn groot tied van tic kapitaalkostcn (mt)gclijk /ells allc kapitaalkostcn) van tic inliastrucluur. In bcl geval dat nict allc kosten wordcn gedekt cn dc lidstalcn ccn hogcr dekkingspercentage van dc kosten wensen, dan mod dit naar bet oordccl van dc Commissic plaatsvindcn door middel van aanvullcndc nict-discrimincrcndc cn nict tot concurrcnticvervalsing aanlciding gevende vastc gebruikersheffingen. Bovendicn zullen gebruikers van een aantal investeringsprojecten vermoedelijk en in ieder geval voor de korte tot middellange termijn een hogere bijdrage in dc kosten van die projecten moeten leveren. In deze gevallen zullen voor een voldoend lange periode hogere heffingen worden toegestaan, mits wordt voldaan aan de communautaire regels ter bescherming tegen discriminate en monopoliewinsten. Samengevat zullen de in dit document voorgestelde heffingsbeginselen, noodzakelijk voor een doelmatig gebruik van infrastructuumetwerken, ook de voorwaarden scheppen voor een infrastructuurfinanciering uit gebruikersbijdragen die ruimte biedt aan verschillende financieringsmodellen. Gezien dc sterk uitcenlopcnde stelsels van infrastructuur-financicring die in dc EU in zwang zijn cn gezien hcl subsidiaritcilsbeginscl slipped dit witboek geen uitgangspunten nil vtior dc financiering van infraslrucluur.
.. /
0. I Id licffingsstclscl zal tic doelmatigheid van inlVastrucluurgebruik vcrhogen cn tlcrlialvc zonotlig ook ccn doclmaligc infrashucluurvcrscliallmg bevordercn. Ter waarborging hiervan /al hcl hcllingskadcr verge/, eld moclcn gaan vail doelmalige
inveslering.sbeslissinj’en op het gcbictl van iidraslrndmir tlie moclcn bcrnslcn op ecu uilgcbrcide analyse van dc sociale koslen cn balen (iiu'IusioI bi|v'oorbceld de koslen en balen van ecu belere mimlclijkc oldening en locgankchjkhcid). IT mog.en alleen projeelen worden uilgevoerd die per saldo sociale voordclcn opleveren. In ecu interne markt die steeds nicer tot ccn gchccl wordt is het aanncmclijk dat nieuwc infrastructuurprojectcn steals vakcr grcnsovcrschrijdcndc gcvolgcn hebben. Dc/c moeten bij de
koslen/balcnanalyse vollctlig in aanmerking worden genomen cn in investerings- cn Unancieringsbeslissingen tot nildrnkking komcn. (ircnsovcrschrijdcndc voordclcn vornicn ecu belangrijke reehlvaardiging voor het nil de eommunautaire begroling meclmancieren van infraslructimrvoorzicningcn voor bet Trans-Europesc vervoersnet. Er /ijn op dit moment cchler niel voldocnde mechanismcn werk/aam die cr op toe zicn cn waarborgen dat rekening wordt gehouden met grcnsovcrschrijdcndc nadelcn van infrastructuurinvcstcrmgen. Dit geldt met name voor havens waar nieuwc met ovcrheidsgeldcn gclmancicrdc inlrnstrucliiurwcrkcn kunnen worden aangelegd, die voor ecu tied nadclig /ijn voor havens in andcrc lidslalen die de/.c slcnn onlberen. Derhalve worth voorgestcld dat naasl de onlwikkeling van ecu doorzichlige boekhouding infbrmatic word! uitgcwisseld over de koslen en balen van overhcidsinvcslcringen in deze sector om na tc gaan of tic lidslalen ten voile rekening houden met dc gevolgcn van mvcsleringsbeslissingen voor andcrc lidstaten. De Commissic /aI ccn passend initiatief ncmen op basis van artikcl 129C, lid 2, van het Vcrdrag.
7. Dc diverse door dc Commissic verrichtc onderzoeken geven aan dat dc voorgcstcldc aanpak van “tie gebrniker betaalt” de teehnische doelmatigheid van dc afzonderlijke vervoerstakken aanmerkclijk zal vergroten cn tie milienkosten slerk zal lemgdringcn. Alhoewel enkele door gebruikers betaalde hellingen zullen stijgen, zullcn de totaalkosten van het vervoerssysteem aanmerkclijk omlaag gaan. lien cxtrapolatic van bcschikbarc studies gcelt aan dat dc invocring van ccn hcffingsstclscl op basis van “dc gebruiker betaall” kan Icitlcn tot jaarlijksc besparingen van 30-80 miljard ecu of nicer. Ecn ccrstc evaluatic gcelt ook aan dal het voorgestelde bcleid profijtclijk zal zijn zowel voor betrekkelijk ontwikkeldc als voor economisch minder onlwikkelde regio’s binnen de (iemeenschap. De Commissic is zicli er editor van bcwusl dat het nodig kan zijn om de hcflmgsbeginselcn in cohesicrcgio’s nicer gcleidclijk in te vocren.
X. Om reden van doelmatigheid cn duurzaamheid van hcl vervoer is het dringend geboden dal dc huidige lappendeken van hcITingsmcchanismcn in lidslalen cn vervoerstakken wordt vervangen door ccn geharmonisccrdc eommunautaire aanpak van vervoersheffing. In dit witbock wordt uitecngczct hoe dit kan worden gedaan.
I IMIIMNC
1. De Europese vervoersinlVastrucluiir is van groot bclang voor de cconomischc groci, dc arbcidsmobiliteit, dc consumcntcn cn bet concurrcntievermogcn van dc Europese (icmccnscbap. I let is dcrbalvc van csscnticcl bclang dal dc verschaffing cn bet gebruik van vcrvocrsinfraslructuur zo doelmatig mogclijk zijn. I let bereiken van deze doclstclling hangl onder nicer af van hoe de kosten van infrastructuur naar de gebruikers worden doorberekend en van de beschikbare middelen voor de financiering van investeringen. Daamaast geldt nog dat deze doelstelling steeds moeilijker bereikbaar wordt.
2. Met iiitsluitend stamen op Imancicring van dc vervoersinfraslmctimr door dc overheid komt nicer cn nicer onder druk tc slaan, onidat dc lidslatcn met grocicndc finaiicielc lastcn tc inaken licbbcn cn zij er daaroni naar streven dc particulicrc sector nicer tc betrekken bij dc financiering van infrastructuurprojcctcn. In andcrc gcvallen overwegen zij bij dc ontwikkcling van nieuwe openbare infrastructuur op wclkc wijze een dccl van dc kosten naar dc gebruikers kan worden doorberekend. Tcgelijkcrlijd worden ook de liuidigc ontwikkelingen in bet palroon cn dc g.roei van lie! verkeer kriliseli bekeken, omtlat de cscalercndc congestie cn veronlreiniging Iwijlel oproepen over dc duui/.aanilieid van licl vervoer. Ilij de oplossing van al deze vraagslukken is een zeer duidelijke ml weggelegd voor vcrvoershefliiigcii, onidat veranderingen in helTingen leiden lot prijswijzigingcn die op bun heurt bet vervoergebruik kunnen veranderen. Voorts zijn vervoergebruikers en vervoersondernemingen zicli er steeds nicer van bewust dat verschillcn in hctTmgcn in dc vcrscbillendc vcrvocrslakkcn cn lidslatcn invlocd uitoefenen op dc kosten cn het concurrcntievermogcn van het bedrijfsleven en leiden tot verstoring van het functioneren van de interne markt.
3. Deze problemen kunnen alle drie worden gezien als zwakke plekken van de comniunautaire vervoersmarkt: infrastructuurbeheerders zijn niet altijd in staat een vergoeding le verkrijgen voor sommige particulicrc of openbare infrastructuurdiensten waarmec zij een groot deel van hun kapitaalkostcn lerug zouden kunnen verdicnen en widen daarom niet graag investeren; dc markt laat na de externe kosten in haar prijzen tot uitdrukking tc brengen, wat soms resultecrt in ecu overmatig gebruik van bepaalde vervoerstakken; en dc verschillcn in belastingen en beffmgen verstoren de prijssignalcn van de mark! en bijgevolg ook de vervoerskeuzen van bet bedrijfsleven. Deze problemen kunnen alle drie worden opgelost met hcliulp van cconomischc instrumental: een communnulair kadcr voor iiiliastruetuuibeflingeii kan deze (ekorlkomingeii van de markt opheffen.
4. In dit wilbock wordt uiteengezct hoe ecu hervorming van de infrastrucluurbefling een oplossing kan bieden voor een groot deel van dc problemen van de vervoerssector en kan bijdragen tot dc ontwikkeling van de Europese vervoersdiensten. Het witboek is ontstaan uit de discussies over het Witboek van de Commissie uit 1993 betreffende “De toekomstige ontwikkeling van het gemeenschappelijk vervoersbeleid”1, het Groenboek van de Commissie uit 1995 “Op weg naar een eerlijke en doelmatige prij sstelling in het vervoer”2, het verslag uit 1996 van de groep op hoog niveau betreffende partnerschap tussen de overheids- en de
partial here sector’ on, hct nicest recent verschenen, het versing van tie groep op lioog niveau hclrclfeiitlc inlrastmelimrhelTmg tlie in het voorjaar van l*)‘)S wertl ingesteltl om te atlviseren over tie onlwikkeling van een uib’chivitle reeks helfuigsbcginsclcir1. Tenslolte riep t>ok tie I'eznmcnlijkc Vervoers en Miliemaad in juni l*>‘)S op tot maatregelen die zo goed mogclijk gehruikmaken van tie heslaande inlVastruetuiu en een verselniiving teweegbrengen naar vervoerswijzen die minder scliadelijk zijn voor het milieu, alsook tot het gebruik van cconomische instrunienten die brandstofverbruik, cmissics en lawaai venninderen. Het witboek is als voIgt opgebouwd:
(a) dc huidigc problcmcn van infrastructuurheffing en de noodzaak om beter convergerende hcftlngsbcginsclcn in te voercn worden beknopt wcergegeven;
(b) voor de gchele Gemecnschap gcldendc hefringbcginselcn worden gcVntroducccrd cn dc daaruit voortvloeiende gevolgen ten aanzien van de problcmcn worden duidelijk gemaakt;
(c) er worth een plan geschelsl voor tie tenuitvoerlegging van tleze beginselen in alle vervoerstakken; en
(tl) tie gevolgen van het voorgeslclde herilngsstelsel worden nagegaan.
2 VERVOERSPROBEEMEN DIE KEN GEVOLG /UN VAN BESIAANDE IIEEEINGSSTELSELS
1. Voor een bclcr begrip van stelscls van infrastructuurheffing moet aandacht worden besteed aan de opbouw van de onderliggende kosten, die zijn samengevat in de volgende tabel. De twee belangrijkste hier vermelde kostensoorten zijn “vaste kosten”, die niet afhankclijk zijn van de verkeersomvang en “variabele kosten”, die wel samenhangen met de verkeersdrukte.
Koslenonderdelen met betrekking lot de tcrbcschikkingstclling en het gebruik van infraslruetuur
| Vii.vlc kosten | Varinbcle kosten | ||
| liileme koslen | lixleiiie koslen/balni | Inleine koslen | Andcre exteme koslen |
| kn|ulnnlknstcn: | Koslen | Variabele lopende koslen: | Veronlrenuging van luehl en |
| • A Mossing van do | • HaiiieMe-cITecten | • 1 txploital ickostcn | water: |
| lioolilsom | • Auntasting van hct | (verkeersbehecr, toe/iclil. | • Plaulselijk |
| • Kenlevergocding | laiulschap | ondeisteunende dicnslcn) | verontreinigende stolTcn |
| • Rendemcnl op lid | • Visucle inbreuk | • Aan hot gebruik | (bijv. deeltjes) |
| bcdrijlskupitaal | Baton: | gerelalceide | • Regionaal |
| Vaste bcdrijf'skostcn: | • Bcterc tocgankclijkhcid | ondcrhoudskostcn | verontreinigende stoffen |
| • Ondcrhoudskostcn | • Nctwcrkvoordclen | (wegdekvemieuwing. | (bijv. NOx) |
| (afhankelijk van weer en | • Verhoogde productiviteit | vervanging van | • Wereldwijd |
| tijd) | spoorrails, | verontreinigende stoffen | |
| • Exploitatiekosten | herstelwerkzaamheden) | 'CT* C! < n o | |
| (verliehting, | |||
| vcrkccrsbchccr, | Ongelukken (gedeeltelijk) | ||
| in format ic) | Lawaai cn triilingen | ||
| • Administratie | Congcstic (gedeeltelijk) |
’ l)c groep op hoog niveau belreffcnde Parlnerschap tussen de overheitls- en de particuliere sector, 1997. In het verslag van de groep op hoog niveau werd nadrukkelijk gewezen op de be hoe he aan een van de gebruikers alkomslige inkomslenbron tlie hel op/etlen van openbare/parlieuliere parlnerschappen bevordert.
4 De groep op hoog niveau bctrcITende infrastrucluurhefnngen, 1998.
2. In ecu doelmatigcs cn concurrercnde vcrvocrsscclor wordl bij dc besluitvorming over de tcrbcschikkingstelling en het gebruik van infraslructuur mel dc/c vcrschillcndc kosten rekening gehouden. Infrastructuurverschaffing is doclmatig wanneer dc/c stoclt op ecu vollcdige analyse van dc socialc kosten cn baton waarin alle particulicrc cn dc openbare baton cn kosten in bredere /.in zijn verwerkt. Ook nioctcn dc gcvolgcn in andere lidstaten in dc analyse worden opgcnomcn. Bij ecu bcpaald niveau van infraslrucluiu vcrsc'luilllng wordl con doclmatig infraslructuurgebruik bevorderd door dc variabclc kosten lot uildrukking tc latcn komcn in dc aan vcrvocrsondcrncmingen cn vervoergebruikers uitcindclijk in rekening gebraclite prijs. Wanneer dc infrastruclimrhcrfingcn eclitcr nict mecr aan de kosten gcrclatecrd /ijn, is hot vervoergebruik niet langer doclmatig cn gaat bet concurrenlicvcnnogcn van de Buropesc vcrvocrsscctor aclileruit. Wanneer de lieHlngen te laag /ijn, leidl dit alliclit tot ccn overmatige vraag vvaarvan dc kosten lioger /ijn dan dc baton cn ondervinden dc af/ondcrlijkc cxploitanten ecu geringere stimulans om de door lien voor dc samcnlcving veroorzaakte kosten omlaag tc brengen. Als dc heffingen te hoog /ijn, zal cen aantal gebruikers die de door lien veroorzaakte kosten kimncn bctalcn minder gauw gebruik maken van de infrastructuur zodat ilc socialc voordelcn daarvan worden verminderd.
3. Ilcrilngen en belastingcn voor dc vcrvocrsscctor zijn in de lidstaten langc tijd opgelegd zondcr vecl verband te houden met de kosten. Zij zijn binnen ccn breed fiscaal bclcid ccn instrument gcwecsl om overlieidsinkomstcn op tc Icvcrcn, maar ook om door middcl van prijsverandcringcn bclcidsovcrwcgingcn op hot gebied van industric, maatschappij cn milieu tot uildrukking tc brengen. Deze helTingcn cn belastingcn hangen zclden samcn met kosten cn zijn van vcrvoerslak tot vervoerstak cn van lidslaat lot lidstaat vcrschillcnd. Dit heeft ccn aantal problcmcn tot gcvolg:
(a) concurrenticvervalsing tussen lidstaten (bijv. concurrcntic tussen zeehavens);
(b) concurrentievervalsing tussen vervoerstakken cn binnen vervoerstakken (bet nicest opmcrkelijk bij het goedcrcnvervocr over de weg cn per spoor);
(c) geen aandaclit voor dc socialc cn ccologisclie aspcctcn van het vervoer (dus wordt het bijbehorend milicueffcct van dc vcrschillcndc manieren waarop dezelfdc reis kan worden gemaakt nict in dc prijzcn vcrdisconleerd); en
(d) problcmcn bij dc financiering van inlVastructuurinveslcringen (tcrwijl vervoergebruikers toeh dikwijls grolc bedragen aan bclasting bctalcn die nict zijn gekoppcld aan de financiering van het netwerk).
4. Deze verstoringen worden dikwijls opgcvat als spccifickc problcmcn die geen verband mel elkaar houden, zoals onevenwichtigheden tussen vervoerstakken (bijvoorbeeld overmatig weggebruik terwijl tegelijkertijd spoorwegen, binnenwateren en kleine zeevaart te weinig worden gebruikt), congestie (zowel in stedelijke gebieden als in gebieden tussen steden) en verontreiniging. Dc volgcnde voorbccldcn latcn zicn hoc ernstig dc problcmcn zijn en ook hoczeer zij cigenlijk met elkaar samenhangen.
5 In dit document worden de termen “doelmatig” en “doelmatigheid” gebruikt, die betrekking hebben op een situatie waarin de totale kosten voor een bepaald niveau van baten zo laag mogelijk zijn. Dit houdt in dat alle gevolgen van vervoersbeslissingen in aanmerking worden genomen (zowel externe als interne gevolgen en zowel voor de gebruiker als voor de niet-gebruiker) en er geen verbetering in middelentoewijzing of vervoerskeuze mogelijk is.
.V Dc vcrschillciulc laricfstruclurcn in tic lidslalcn hcvoortlclcn bcpaaldc cxploilanlcn (cn kostc van antlcrc. lien tluitlclijk voorbceld hiervan is 1c vintlcn in tic sector wegvervoer: in slcclits ccn litlslaal worth bclasting geheven op tic rcgistratic van /ware vrachtvocrluigcn. In vijl'litlslalcn worden lolgelden voor hcl gebruik van wegen geheven, in zes antlcrc worth voor /ware bctlrijfsvocrluigcn bet systeem van curovigncltcn gehanteerd, in ccn worth ccn antlcrc vorm van gebruikershc fling locgcpasl cn in tlric antlcrc lantlcn worth hcl gebruik van tic weg hclcmaal nicl bclasl. A lie litlslalcn lief fen jaarlijksc motorrijtuigcnbclasting, die echter wcl 3000 ecu van elkaar kan vcrschillcn. Hcl vcrschil in accijns op tlicsclolic kan oplopen lot 330 ecu per kilolilcr. Deze varialics hebben tot gcvolg dat wegvervoerders uit dc vcrschillendc lidstaten met cnormc kostcnvcrschillcn cn met oneerlijkc concurrcntic tc maken kunnen krijgcn. In plaats van hun vervoer langs dc nicest doclmatigc routes tc organiscrcn kunnen vrachlvcrvocrdcrs hun bedrijf vestigen waar dc houdcrschapsbelasting voor voertuigen het laagst is, brandstof tanken waar dc brandstofaccijns het laagst is en, indien die kcuzcmogclijkhcid bestaat, hun routes zo kiezen dat de tolgelden voor de wegen het laagst zijn. De door wegvervoerders gemaakte keuzen worden verwrongen door het ontbreken van cen geharmonisccrd heffingsstelsel, waardoor de doelmatighcid van de sector goederenvervoer over de weg wordl aangetast.
0. Dc luiidigc helTingspraktijken geven ook ecu aantal infraslructuurexploitanten dc kails om van ccn monopolicsitualic tc profitcren. In dc luehtvaartscctor kunnen slrategisch gclcgen luchthavcns hun quasi-monopoliepositie uitbuiten en de luchlvaartmaatschappijcn tarieven in rekening brengen die gecn verband houtlen met de koslen van dc gclevcrde diensten. Dit kan onnotlig hoge koslen voor hcl luchlvervoer mcl zich mcebrengen, waardoor dc coneurrcnlicposilic van communautairc luehlvaarlmaalsehappijcn op dc wcrcldmarkl ongunslig kan worden bc'i'nvloctl.
7. Daarnaast worth hcl cvcnwicht in de verschillentle vervoerstakken verstoord als deze worden belast volgens vcrschillendc beginsclcn. Zo omvatlen de hcfringspraktijken voor hcl gebruik van dc spoorweginfrastructuur twcclcdigc tarieven, mecrlcdigc tarieven, hefting op basis van de sociale marginale kosten, ondcrhandelde tarieven op basis van wat men bcrcid is 1c bctalen cn nulhelTmgcn. Het dekkingspcrcentagc van dc kosten loopt uitecn van nihil in cen aantal lidstaten tot (in principc) 100% in andcrc lidstaten cn cr bestaat geen uniformileit ten aanzicn van dc in ruil voor dc he fling gclevcrde diensten often aanzicn van de parameters die voor tie vaslstclling van de heffmgen in aanmerking worden genomcn. Complexe, ondoor/ichtige tarieven brengen dc marktwerking in dc war. Dc complcxitcit maakt het de gebruikers lastig om allcen al maar in/icht in dc opbouw en dc hoogtc van dc heffmgen tc krijgcn, wat concurrcntic in de weg kan staan. Complcxitcit vormt ccn belemmering voor dc ontwikkcling van internationale diensten, met name voor goederenverkeer dat langs ecn aantal spoorwegnetten loopt. Het vcrschil in heffmgen vormt voor dc gebruiker ook ccn belemmering om op lariefsignalen tc reageren: hoewel het cnc taricfstclscl kan bcvordcren dat kortc treinen op minder bclangrijke trajecten ’s nachts rijdcn, kan het andcre het tcgcnovergesteldc stimuleren. Aangezicn het goederenvervoer per spoor dikwijls concurred! met het goederenvervoer over de weg, vervoer over de binnenwateren en de kleine vaart, is de bij de spoorwegen aanwezige grotere tariefcomplexiteit oorzaak van hogere administratiekosten en tragere acquisitic, die het concurrentievermogen aantasten. De andere duidelijke zorg ten opzichte van andere vervoerstakken is dat de spoorwegen niet ten voile van hun betrekkelijk lage exteme kosten profiteren omdat deze niet tot uitdrukking komen in dc tocpassclijke infrastructuurhcffingen voor gebruikers.
<X. Een antler voorbceld van concurrenlicvcrvalsing (nssen vervoerslakken als gevolg van verschil in hcflingsslelscls hccll belrckking op dc overstock van hel Kanaal. f Iicr kan /owcl voor hel personenverkeer als voor hcl gocderenverkccr gckozcn worden tussen vervoer over tie weg, per spot>r, over zee of door de Inch!. I)e hediselie eoncnrrenlie die begon na tie opening van de kanaallnnnel werd duidelijk slerk bcYnvIocd tloor de hcHingsstelsels van de diverse vervoerslakken: havengelden, gebruikslarieven voor tunnel on spoorweg, verbindingswegen zondcr heffingen, luchthavengeldcn cn zclfs de regelgcving voor belaslingvrije verkoop legden allc op bun eigen wij/.e beperkingen op aan de verschillende manieren waarop de ondcrschciden vervoerstakken cn trajectcn konden concurrercn. Naarmale de vervoersmarkt wordl geliberaliseerd en de in(Vastmetunr word! verbeterd en door mitldel van hel Trans-Europesc vervoersnel wordl geinlegreerd, /nllen voorbeelden van dil soort inlensieve eoncnrrenlie (nssen alle vervoerslakken vaker voorkomen en zal bet ook sleeds nicer nodig zijn om concnrrcnticvervalsing als gevolg van uilecnlopcnde berUngsslrnelnren terng le dringen.
Nog een belangrijk voorbccld van eonenrrenlievervalsing is bel gevolg van heffingen in de marilieme bavenseclor. De luiidige regel ingen met belrekking lol bavengelden lopen lamelijk ver nileen en dankzij overbeidssubsidics knnnen havens bun laricvcn vcrlagen en bedrijvigheid aantrekken uit andere havens. Er beslaat een duidelijke onderlinge concurrence tussen havens, die ook word! bcinvlocd door de toegankelijkheid vanuit het achterland en vanaf zee tol dc haven; dcrhalvc hebben de hefringsstructuren van het goederenvervoer per schip, over de weg cn per spoor een uitgesproken krachtige invloed op de havcnsector. Omgekcerd geldl ook dal een inlcnsicver gebruik van zwaar gcsubsidiccrdc havens kan leiden lol een veel drukker gebruik van dc wegen- cn spoorweginfrastructuiir in bcpaaldc gebieden en bijgevolg tot een grolerc congestic.
10. Korl samengeval geltll dal de luiidige verschillen in hcflingsbeginselen de oorzaak zijn van eonenrrenlievervalsing; gcmeenschappclijke heHlngsbeginselen daarenlegen zullen eerlijkc omslandighcden seheppen en de onevenwiehligheid binnen en tussen vervoerstakken eorrigeren.
I 1. Daarnaast vorinen de luiidige hcffingsstclscls maar zeltlen een slinuilans voor sehone leehnologieen. I)e scheepvaarlseelor bij voorbceld produceerl een grool tleel van de emissies van zwaveldioxide en stikslofoxidcn; deze emissies kunnen in slcrkc male worden teruggedrongen door over te gaan op het gebruik van laagzwavelige bunkerbrandstof en katalytische omvormers. Als het beginsel van “de vervuiler betaalt” echter niet wordt toegepast cn cr niet voor emissies hoefl te worden betaald, ondervinden reders geen stimulans om tot deze maatregelen over te gaan. Een stelsel van emissieheffingen zal exploitanten stimuleren om aandacht te schenken aan het terugdringen van milieuverontreiniging, omdat emissievermindering wordt beloond met lagere heffingen. Wanneer deze heffingen hoger zijn dan de kosten van emissievermindering zullen reders de emissies vcrlagen en zal in sociaal-economischc zin de doelmatighcid van dc sector worden verbeterd. Voor dc andere vervoerslakken geldl hclzclfdc.
12. Tenslotte is het zo dal de vervoersseelor te kampen beef! me! problcmcn rond de financiering van nieuwe inlVaslructuurinvesteringen. Omdat het sleeds mocilijkcr wordt om Imaneiele overheidssleun te verkrijgen voor invesleringen in vervoersinfrastrucliiur is een loenemende belangstelling ontslaan voor helTing en voor openbare/particuliere parlnerschappen (OPP's) ten behoeve van de financiering van met name nationalc en eommunaulaire infrastructuurprojcclcn, zoals die van hel I rans-Europesc vervoersnel. Zoals dc grocp op hoog niveau betreffende OPP’s voor de financiering van TEN-projectcn duidelijk
hccft ontlcrkentl, /.;iI tic ileclnamc nit tic parliculicrc sector wortlen bcpaaltl door rcdclijkc winstvooruitziehten, eon passcode inkomstenstroom cn ccn aanvaardbaar risiconivcau. Dc situatie is op dit ogenblik cchlcr zo dat slcchts 10% van tic kosten van tic wegeninfrastrucluur cn minder dan 30% van tic kosten van tie spoorweginfrastructuur wortlen gedekt door midtlcl van direelc gcbruikcrsheflingcn die aan inliastrucliuirbchccrdcrs ten goede komcn. Dircctc hcfllng op bet vcrkccr zal dcrhalvc hclpcn ccn inkomstenbron tc vcrschaffcn voor dc ontwikkcling van OPP's, waardoor de bchoefte aan overheidssubsidie kan verminderen.
13. Ecn dccl van bet bestaande communautair bclcid cn van bestaande communaulairc regcls is reeds gericht op ccn aantal van deze problemen. Zo bestaat cr bijvoorbccld ccn richtlijn die tic bclaslingen cn hcrilngcn voor /.ware vrachtvoertuigen cnigcrniatc harmonisccrt (Richtlijn 93/89/EE(i harmonisccrt lot t>p zckcrc hoogtc tic bclaslingen cn heffingen op /ware vrachtvoertuigen) cn Verordening van tic Raad (EE(i) nr. 2978/94 bclrcITcndc havcngcldcn voor oliclankcrs met gcschcitlcn ballasllanks kcnl tluitlclijkc tloclslcllingcn op hcl gebied van milieu cn van vciIighcitl. Daarnaasl Iicclt tic ('ommissic aclicl inbrcukprt)cctlurcs gcstarl met bclrckking lot afwijkingen van communaulairc hcrrmgsstclscls cn houtll zij nauwlctlcnd toczicht tip overheidssleun in dc vcrvocrsscctor. Dc bestaande kaders doen cchlcr nicts aan dc concurrenticvcrvalsing die voortkomt uit dc samenhang van bepaaldc vcrvoershcfflngen en vcrvocrsbclastingcn met dc plaats waar het vcrvocrmiddel is gcrcgistrccrd (zoals dc jaarlijkse motorrijtuigcnbclasting), uit het onlbrckcn van ccn kadcr dat op gcharmonisccrde wijzc voor alle vcrvocrslakkcn rekening houdl met externe kosten cn uit dc bclangrijkc vcrschillen in dekkingsgraad met bclrckking tot dc infrastrucluurkostcn voor dc vervoerstakken. Deze onvolkomcnhcdcn zijn op ruime schaal onderkend door vcrvocrsondcmemingcn cn vcrschcidcnc communaulairc instcllingen die bij hcrhaling ccn oproep aan dc ('ommissic hebben gctlaan om met vot)rstcllcn tc komcn die deze problemen aanpakken.
14. Daarnaast gcldt tint tlczc problemen vermoedelijk zullcn vcrcrgcrcn omdat dc vervoersmarkten steeds verder wortlen geliberaliseertl. Gezien dc vollcdigc libcraliscring in 1998 van dc mark! van het beroepsgoederenvervoer over dc weg cn van dc luchtvcrvocrsmarkt, het naderbij komcn van tic vollcdigc marktopenstclling in scctorcn als hcl vervoer over tie binncnwatcrcn (in hcl jaar 2000) cn tic inspanningen om tie markt van het spoorwegvervoer vcrtlcr open (c slcllcn, is het absoluut noodzakclijk om met spoed het vraagstuk van dc harmonisatic van heffingskaders aan tc pakken. A1 met al maken het ontbreken van samenhang tussen de kosten op het gebruikspunt en de opgelegde heffingen, de vcrschillen in heffingsstelsels tussen vervoerstakken en tussen lidstaten, de verstorende invloed van ovcrhcidsintcrventics en het bestaan van monopolistische heffingen het Europese vervoerssysteem vccl minder doclmatig dan nodig is. Dit lcidt in het algemcen tot stijgcndc kosten op het gebied van hcl vervoer cn milieu, als gcvolg waarvan mobiliteit, cconomischc activitcit en cconomischc groci minder worden cn met name dc peri fere gebieden van de EU wortlen geschaad. Dc mogclijkhedcn tot vcrbctcring cn dc grcnsovcrschrijdende dimensie van het hcffingsbeleid scheppcn ccn tluitlclijkc bchoefte aan ccn communautairc aanpak van inlVastructuurhcffmg op het vervoer.
3 KKN ( OMMUNAH I AtKK AANPAK VAN INFRASTRIK TIUIRIIKFFINC
1. Ecn communautairc aanpak van infrastructuurheffing dient gericht te zijn op de belangrijksle tekortkomingen van dc in hoofdsluk 2 gcanalyscerde bestaande systemen. Het hoofddoel van de voorgestelde communautaire aanpak van infrastructuurheffing zal derhalve bestaan uit verbetering van de totale doeimatigheid van de beschikbaarstelling en het gebruik van Europcsc vervoersinfrastructuur, bcvordcring van eerlijke concurrcntic, bcschcrming van de interne markt en verduurzaming van het vervoerssysteem.
2. Tegelijkertijd moet de ontwikkeling van een communautaire aanpak van infrastructuurhcffing ten voile het subsidiariteitsbeginscl in acht nemcn. Meer in bet bijzondcr houdt dit in dal hot stclsel voor alle commerciele vervoerstakken op basis van gemcensehappelijkc beginselen een kader moet verschalTen waarbinnen de lidstaten in hoge mate vrij zijn om de lioogte van helTmgen vast te slellen. De aanpak moet or ook voor zorgen dat de regelingen doorzichtig zijn cn dal er geen groepen wordcn achtergestcld en deze stelsels moelen gelijkclijk golden voor partienliere en voor pnblieke organisatics. Bestaande coneessies mogen eeiiler niet doorde nieuwe regels worden aangetast.
V l)e beginselen die aan de voor bedrijlsvoertuigen voorgestelde helfmgsaanpak ten grondslag liggen kimnen ook worden toegepast op personenvoerluigen waardoor bet totale beningsstelsel aan doclmatighcid winl. De ('ommissie is eebler van moiling dat deze beslissing op grond van bet subsidiariteilsbeginsel bet best kan worden ovcrgclaten aan de lidstaten. Het ligt echtcr voor de hand dat de ontwikkeling en tenuitvoerlegging van het gemeenschappelijk heffingsstelsel voorzover dit het commerciele personenvervoer raakt naadloos zal moeten aansluiten op de beslissingen die voor personenwagens worden genomen om te voorkomen dat de positie van het openbaar vervoer en van het andere commerciele personenvervoer wordt ondermijnd3.
4. Met is duidclijk dat cr bchoeftc bestaat aan de ontwikkeling van een dergelijk kader voor bet beroepsvervoer op eommunautair niveau. InrrastriictuurhclTmgen beinvlocden immers de coneunentievoorwaarden van de interne markt, zij kimnen van invlood zijn op de markltoegang en bebben een belangrijke invloed op de ontwikkeling van bet internalionaal vervoer. Om de bier gesehelsle doelstellingen (e bereiken moet de aanpak zijn gebaseerd op de volgende bmdamentele denkbeelden:
(a) Voor alle commerciele vervoerstakken in iedcre lidstaat van de Europcsc Unic moelen dezelfde fundamentele uitgangspunten gelden, waarbij moet worden gercspcctcerd dat de daamit voorlvloeiende slrueturen per vervoerslak versebillend kimnen zijn cn de boogie van de hcITing van plaals tot plaals kan versebillen om de uitecnlopcndc behoeften cn omslandighedcn tot uildrukking te brengen.
(b) Infrastructuurheffingen moeten aanzetten tot grotere doelmatigheid bij het gebruik van vervoersinfrastructuur en moeten om die reden berusten op het beginsel van "de gebruiker bctaall": alle gebruikers van vervoersinfrastructuur moeten met de door ben veroorzaakte kosten worden bclast op de plaats van het gebruik, of anders daar zo dichtbij mogelijk in de buurl.
(e) lleffingen moeten rcchlstreeks verband houden met de door de gebruikers voor de infraslructuur en voor andcren veroorzaakte kosten, met inbegrip van milieucffccten en andere door de gebruikers veroorzaakte externe effcctcn. Verschillen in heffingen mogen alleen stoelen op daadwcrkelijke verschillen in de kosten cn kwaliteit van de diensten cn
dc hcllingcn mogcn gccn ondcrsehcid makcn lusscn gebrnikers op basis van nalionalilcil of plants van ingc/.elcnsehap c.q. vcsligingsplaats van lid hcdrijl'.
(d) I lellingcn inoclcn een doelmalige infrastrucluurverschafling stimulcrcn.
I)c cnigc aanpak van licning die vollcdig aan dc/e criteria bcanlwoordl is ecu lie fling op basis van marginale socialc kosten: aan gebrnikers worden /owcl dc interne als de externe koslen in rekening gebracht die zij op de plaats van het gebruik veroorzaken (zie kader)4. Hierdoor zullen gebrnikers worden gestimuleerd om hun vervoersgedrag zo aan te passen dat de totale kosten voor de samenleving worden verlaagd en tegelijkertijd hun eigen profijt zo groot mogelijk wordt, met als resultaat dat het economiseh en sociale welzijn wordt gemaximaliseerd.
In combinalic met de door de lidstalen reehtslreeks aan infraslructuurbchccrdcrs bctaaldc subsidies als vergoeding voor soeialc voordclcn in bredere zin voor nict-vervoergebruikers zal helling op basis van de marginale infrastructiiiirkoslen (inclusicf de congestickostcn, maar cxclusicf andere “externe” koslenfactoren) op bet niveau van bet totale vervocrssyslccm laden lot hcl dekken van ecu groot decl van tic kapilaalkoslcn (mogelijk zells alle kapilaalkoslcn) van dc infrastructuur. In bet geval dat nict allc kosten worden gctlckl cn dc lidstalen ecu hogcr dekkingspereentage van tic kt>stcn wensen, dan moct tlil naar bet oortlcel van tic (’ommissic plaalsvinden door nntldcl van aanvullcnde nicl-tliscriminercndc cn nict lot concurrenlicvcrvalsing aanlciding geventle vastc gcbruikcrsbclTmgen.
Samengeval zullen de in dit document voorgestclde heffingsbcginsclcn die noodzakelijk zijn voor een doelmatig gebruik van infrastructuumetwerken, ook de voorwaarden scheppen voor een infrastructuurfinanciering uit gebruikersbijdragen die ruimte biedt voor verschillende financicringsmodellen. Gezien de sterk uiteenlopende stelsels van infrastructuurfinanciering in dc EU en het subsidiariteitsbeginsel worden in dit witboek geen uitgangspunten voor de financiering van infrastructuur aangegeven.
Ecu vervocrsondcrncming die gcconfrontcerd wordt met werkclijkc kosten zal duidelijk gestimuleerd worden om zijn vervoerskeuzen aan tc passen, zoals bijvoorbccld:
bet gebruik van voerluigen the minder scliade loebrengen aan de weg, minder verontreiniging veroorzaken en veiliger zijn;
bet ovcrschakclen op andere routes en logistieke aspeclcn die gepaard gaan met minder wegensebade, verkeersopstoppingen, een kleiner ongevallenrisico en geringere milieucITecten;
- het overstappen naar een vervoerstak met minder nadelige effecten.
5. Op soortgelijke wijze zal het heffingsstelsel ook een stimulans geven om de veiligheid in het vervoer te bevorderen door middel van een reeks tegenmaatregelen: vervoergebruikers kunnen veiliger vervoermiddelen kopen of daarop overschakelen en vervoerssystemen op veiliger wijze exploiteren, terwijl infrastructuurbeheerders worden gestimuleerd om de veilighcidseigenschappen van hun netwerken te verbeteren. Hoewel de directe kosten hierdoor kunnen stijgcn, zullen de voordclcn in de vorm van lagere kosten van ongevallen hier meer
dan lcjj.cn opwegen. /ells vervoersonderncmingen die him vervoersgewoonten nicl aanpassen zullen nog altijd profilcren van tie door andcrcn Icwccggcbraclilc vcrandcringcn, zoals minder verkeersdrnkle, kleiner ongevallenrisico, enz. Al mel al zullen de meesle gebrnikers baal liebben hij de invoering van helTingen die een belere en evenwiclitiger afspiegeling zijn van de werkelijke koslen op he( gebruikspunl, waarbij legelijkertijd bepaalde bestaande heningsslelsels worden afgeschaft of bepaalde andere heffingen en belastingen worden vcrlaagd.
6. Ook moet worden benadrukt dat het op marginale sociale kosten gebaseerde heffingsbeginse! met andere beleidsmaatregelen strookt en daarmee in evenwicht is. De marginale sociale kosten van het vervocr zijn al omlaag gebracht als gevolg van bestaande rcgelgeving op het gebied van veiligheid en milieu. Emissienormcn voor voertuigen en vliegluigen verminderen de exlerne kosten, tcrwijl gewiehtsbeperkingen voor /ware vrachlvocrluigen en spoorwegwagons de kosten van infrastructuurschade vcrlagen en veiligheidsnormcn de kosten van ongevallen voor allc vervoerstakken terugdringen. Omdat de normcn de kosten vcrlagen, zullen de heffingen lager zijn dan zij anders zouden zijn geweest. Dcrhalve zal in bet algemccn een vervoerstak waarvoor doeltrcITende normen bcslaan hiervoor gecompenseerd worden door middcl van lagerc helTingen. Dil soort infrastriicluurhening past ook vollcdig bij de levering van diensten van algemccn bclang, met name van het openbaar reizigersvervoer. De heffingsbeginselen hebben alleen een directe invloed op de exploitanten van het openbaar vervoer en niet op de eindgebruikers; de overheid bchoudt ten voile de mogelijkheid om deze vervoersdiensten te subsidieren. Omdat vanwege het ontbreken van dirccte heffmgsstelscls de overheid op dit moment de infrastructuurkosten betaalt, zullen er bij de invoering van nieuwe heffingen voldoende financiele middelen beschikbaar zijn om allc gcvolgcn voor de exploitanten van het openbaar vervocr op tc vangen. Tenslotle gcldt nog dal wanneer overheden infrastructuurinvcstcringen financicrcn om andere redenen dan alleen voor bet vervocr (bijv. om peri fere regio’s te ontsluiten) een hcfling op basis van marginale sociale kosten waarschijnlijk zal leiden tot een laag heffingsuivcau omdat gebruikers niet zullen hoeven te bctalen voor de kapitaalkosten die aan deze invesleringen verbonden zijn (zie ook paragraaf 9).
7. Ook zal de ontwikkcling van een gcmecnschappclijk heffingsstelscl op basis van de in dil witboek voorgcstcldc bcginselcn leiden tot een consistcnte ruimtclijkc ordening op de vcrschillcndc bcleidsniveaus. Door vergroling van de doclmaligheid van het vervoerssysteem zullen de vervoersverbindingen tussen verschillende plaatsen versterkt worden, wat zal bijdragcn tot rationele beslissingen op het gebied van de ruimtelijke ordening. Het gcmeenschappelijk heffingsstelsel voor vervoersinfrastructuur sluit ook aan op de ontwikkeling van het Europese perspectief van ruimtelijke ordening (ESDP) dat streeft naar verwezenlijking van doelen op het gebied van vervoer en cohesie door op communautair niveau de behoefte aan betere toegankelijkheid en duurzamer inffastructuurgebruik vast te stellen.
RKN I’KAKTISCIIK DF.FIINITIF. VAN MAIMJINALK SOCIALK KOSTKN
IV1;ii j» in ;ik* koslen zijn ilc vjiiiiibclc koslen die <le koslen weerjieven VJIII ecu exlni vocrluij’ id een ex Ira vervoerseeiiheid die VJIII de iiiliiislnieliiur gebruik m;i;ik(. Slrikl jjenonien kuiiiien de/.e iedcr monicnl, voor vcrseliillcude i’chruikcrs, op verscliillendc tijdslippcn, under verschillende oiiistiindighcricn en op versehillende plaatscn ecu andere waardc hehbcn. Bovendien kiinnen de uiar^inale koslen voor kel laalsle extra rijtuig van een trein, dc laatstc extra auto op dc weg, of het laatstc extra schip op zee, dikwijls zo goed als niets zijn. Het is duidclijk dat een dcrgelijke strikte dcfinitic geen praktisch nut heeft cn net als bij alle andere hefflngsregclingen in de commerciele wereld is een bepaalde mate van benadering en middeling noodzakelijk orn begrijpelijke, praktische heffingsstructuren te ontwikkeien. Marginale kosten geven soms alleen maar de geiniddelde variabele kosten weer. In een bruikbaarder vorm moeten zij de kosten wcergeven van de schade aan de infrastructuur, van congestie en van verontreiniging en zij zullen dus afhangen van factoren als het gcwicht of het aantal assen van dc vervoerseenheid, tijdstip van de spits, reizen in stcdclijk gebied of elders en motoremissies.
IMarginale kosten kunnen bestaau oil de volgendc onderdelen:
Mxploilaliekoslen: cnergie, arheid en bepaalde ondcihmidskoslen.
Sekade aan de infrasiriieluur: onderlmudskoslen, slijlage van de mliastrucluur, zoals de koslen van een nieuwe deklaag voor wegen en slartbanen, of van nieuwe rails voor spoorwegen.
Kosten van congestie en sehaarste: de kosten van het oponthoud van andere gebruikers en niet-gebruikers die voortvloeien uit verstopte verkeersstromen (op wegen, waehtrijen op luchthavens en spoorwegstations). Daarnaast kan het gebruik van de infrastructuur door de ene vervoersexpioitant het gebruik door een andere cxploitant in de weg staan (bijv. een startbaan op een luchthaven).
Milieu kosten: verontreiniging van lucht en water en geluidshinder.
Kosten van ongevallen: Kosten in de vorm van materiele schade, pijn en leed en productieverliezen.
8. Dc Commissic sick voor ccn kadcr op tc stcllcn dal op comnumautair niveau dil soorl helling invoerl in allc vcrvocrslakkcn. Hel is duidclijk dal dil slclscl gclcidclijk cn steeds verder zal moeten worden onlwikkcld cn dal nicl van mccl af aan allc kostenonderdelen kunnen worden opgenomcn. Dc/c kwcslics konicn in hoofdsluk 4 aan de orde.
(). Ook kan worden aangcloond dal hcHlng op basis van marginale sociale koslen ccn belangrijk ccrslc voorwaatdc is voor doclmaligc beslissingen len aanzicn van infrastrucluurvcrschaffing. Alleen wanneer investeringsbeslissingen berusten op een doelmalig niveau van infrastructuurgebruik (zowel nu als in de toekomst) zullen deze zelf geheel doelmatig zijn. Zoals de groep op hoog niveau betreffende infrastructuurheffingen heeft bevestigd, moeten investeringsbeslissingen zijn gebaseerd op een complete analyse van de sociale kosten en baten die alle kosten en baten voor de samenleving omvat, zowel van particuliere als van publieke aard. Omdat sommige baten van afzonderlijke projecten kunnen locvallcn aan niet-gebruikers van het netwerk, bijvoorbeeld de verminderde verontreiniging die ccn gcvolg is van het vervangen van een tweebaansweg door een autosnelweg, of een locname in dc waardc van onrocrcnd goed in steden die op een hogesnclhcidsspoorlijn zijn aangcslolcn, kan hot zeer ondoclmatig zijn oni dc cis tc stcllcn dat allc koslen van elk alzonderlijk invesleringsproject op dc dircctc gebruikers moeten worden doorbcrckcnd. Als die aanpak in hel verledcn zou zijn gevolgd, zouden in liuropa bijzonder weinig hogcsnelhcidsspoorlijnen zijn aangclegd. Als bij afzonderlijke projecten de vcrplichting gcldl om allc kosten terug tc verdienen, leidt dit derhaive niet alleen tot grote ondoelmatigheid in het vervoergebruik, maar ook tot belangrijke verstoringen bij investeringsbeslissingen.
HEFF1NG OP BASIS VAN MARGINALE SOCIALE KOSTEN EN HET OEKKEN VAN
KAPITAALKOSTEN
llclfingen op basis van marginale sociale koslcn zijn nict gciclateenl aan kapitaalkostcn omdat de laalstc nict alhangcn van het vei voeigcbruik. Dit wcrpl dc vraag op ol'de aanpak met ecu helling op basis van marginale sociale kosten de kapitaalkostcn via de gebmikers kan dekken.
(icmakkclijk kan wonlen aangetoond dal als er geen balen voor nict-gebmikers zijn dit afhangt van de grootte van dc infrastructuurcapaciteit en van de kosten die zijn gemoeid met uitbreiding daarvan: wanneer doelmatig is geinvesteerd op basis van een afweging van kosten tegen baten zal een heffing voor alleen de marginale infrastructuurkosten (d.w.z. inclusief congestieheffingen, maar met uitsluiting van andere exteme kosten) er toe leiden dat de infrastructuurkosten geheel worden gedekt, vooropgesteld dat er geen schaalvoordelen bij de infrastructuuraanleg bestaan (Newbery, 1988; Winston, 1985; en bijlage III). Een aantal infraslructuurinvesteringen heeft echter andere tcchnische kenmerken. Het lijkl er op dat voor het totale vervoerssysteem dergelijke heffingen een hoog dekkingspercentage van de kosten verzekeren. Deze uitkomst is voornamelijk te danken aan het feit dat een doelmatig niveau van infrastructuurverschaffing in het algemeen wordt gekenmerkt door een bepaalde schaarste, wat met zich mee brengt dat het element van congestie in doelmatige heffingen positief aanwezig is. Wat de wegeninfrastructuur betreft scharniert dit om het punt of personenaulo’s mee inbegrepen worden.
In werkelijkheid is echter nict alle inliastrucliiurverschaHing doelmatig en soms ook zijn er baten voor niet-gebruikers die er op duiden dat sommige kosten nict op gebmikers kunnen worden doorberckend. L)aar staat tegenover dat in het voorgcslelde heflingskader ook externe kosten zullen worden opgcnomcn.
Heschikbare gegevens (bijv. Roy, 1998; ECMT, 1998) duiden er op dat de in dit witboek voorgestane consistent toepassing van het bcginsel vail helfing op basis van marginale sociale kosten er onder de luiidige omslandigheden toe zal leiden dat een aanmcrkelijk hoger percentage van de kosten zal worden doorberckend naar de gebmikers van alle binnenlandse vervoerstakken in de Ell dan (bans het geval is. Daarbij zullen voor het totale vervoerssysteem de inkomslcn uit doelmatige heffingen vermoedelijk vlakbij het niveau liggen dat nodig is om de volledige infrastructuurkosten naar de gebmikers door te berekenen. Alhoewel de voorgestelde aanpak niet garandeert dat de kosten voor ieder afzonderlijk project worden gedekt, zal deze toch voldoende inkomsten opleveren om de kapitaalkosten van de infrastructuur van het vervoerssysteem te fmancieren en om verdere investeringen te betalen.
10. Met de constatcring dat heffingen op basis van marginale sociale kosten voor vcrvocrsinfrastructuur waarschijnlijk voldoende inkomsten zullen opleveren om op het niveau van het gchelc vervoerssysteem de totale kosten van infrastructuur te betalen, is het natuurlijk aan de lidslaten om te beslissen over hoe zij de opbrengsten zullen aanwenden. Voor dc hand liggende mogclijkheden zijn het tocbcdclcn van fondsen aan dc infrastructuurcxploitantcn of aan de algcmcnc begroting (bijvoorbeeld om de bestaandc belastingen te hervormen), dan wel het rcscrvcrcn van een gedeelte van de inkomsten voor (wellicht mullimodale) infrastructuurfondsen op nationaal, regionaal en stedelijk niveau. Daamaast geldt dat bij de invoering van nieuwe heffingsstelsels voor het vervoer bestaande vervoersheffingen moeten worden aangepast en/of geleidelijk moeten worden afgeschaft.
11. Heffingen zullen worden gei'nd door de (openbare dan wel particuliere) infrastructuurbeheerders. Dit werpt de vraag op over hoe deze inkomsten tussen de verschillende organisaties (bijv. de infrastructuurbeheerder en de staat) moeten worden verdeeld en waarvoor deze inkomsten moeten worden gebruikt. Natuurlijk zal de infrastructuurbeheerder het decl van de heffingen behouden dat gcrelateerd is aan infrastructuurkosten (terdekking van zowel kosten van infrastructuurschade als de kosten van
congcslic/schaarstc5). Hct lijkt logisch dat kosten die aan andere kostenonderdelen zijn gerclateerd tocvallcn aan dc Staat. Do groep op lioog niveau betreffende de heffing op vervocrsinfrastructuur kwam met de aanbcveling de opbrengsten die zijn gerclateerd aan externe kosten te gebruiken ter vermindering van de veroorzaakte externe schade door de externe kosten factorcn tcrug tc dringen dan wel te voorkomen, of, waar dit nict mogelijk is, om hen die door die externe factoren worden getroffen op dc ccn of andere manier compensatie tc bieden (waarbij de regcls over steunmaatregelen in aebt moeten worden genomen). Hoewel een dergelijke verdcling wenselijk kan zijn, is de Commissie van mening dat dit krachtens het subsidiariteitsbeginsel het best kan worden overgelaten aan de lidstaten.
12. Weliswaar geefl dc in het kader over de heffing op basis van marginale sociale kosten en in bijlagc 111 weergegeven analyse aan dat heffing op basis van marginale sociale kosten zal leiden tot veel hogere inkomsten uit directe gebruikersheffingen dan thans het geval is, maar deze situatie zal vermoedelijk voor de verschillende (delen van) infrastructuumetwerken verschillend uitpakken. Wanneer de marginale infrastructuurkosten hoger zijn dan de gcmiddcldc kosten (bijvoorbeeld in het geval dat kapitaalkosten een klein deel van de totale kosten uitmaken en er tegen capacitcitsbepcrkingcn wordt aangclopen), dan zal ccn heffing gelijk aan de marginale kosten leiden tot het incest doelmatigc gebruik van dc infrastructuur en levens bij het dekken van de kosten een oversehot oplevcren vanwegc het infrastruetuurgedcelte van vervoersheffmgen op basis van marginale sociale kosten. Ilicrdoor zal een signaal worden afgegeven dat cr een tekort aan capacitcit bestaat, tcrwijl tcgclijkertijd dc extra middclcn worden verschaft om icts aan dit probleem te doen. Wanneer de marginale kosten ondcr de gemiddelde kosten liggen is het tegendeel waar: de opbrengsten zullen niet voldoendc zijn om dc kosten te dekken. In het geval dat dit soort infrastructuur deel uitmaakt van ccn netwerk dat voor een deel ook wordt gckenmcrkt door een capaciteitstekort zijn de infrastructuurbehcerdcrs vermoedelijk in staat tekorten en overschotten in hun netwerken “uit te middelen”. Wanneer dit niet mogelijk is en er voordelen op breder gebied bestaan, zijn er argumenten aanwezig voor subsidieverlening door de overheid, ongeacht of de infrastructuur openbaar of particular bezit is. Er moet echter op worden gewezen dat er op dit moment in de Unie nauwelijks infrastructuurprojecten zijn die volledig, zonder enige overheidssubsidie, zijn gefinancierd uit particuliere bronnen. De voorgestelde aanpak zal daarom de behoefte aan directe overheidssubsidies ter dekking van infrastructuurkosten aanmcrkelijk verminderen.
13. Hoewel er belangrijke voordelen verbonden zijn aan dc ontwikkcling van hcffingsstelscls op basis van marginale kosten voor alle vervocrsinfrastructuur (met inbegrip van allc vcrvoerslakken, terminals en de bijbehorende inlbrmatie- en communicaticsystcmen), komcn er toch, in ieder geval voor de kortc en langc lermijn, gcvallcn voor waarbij ruimte aanwezig moet zijn om op het niveau van afzonderlijke infrastructuurprojecten een hoger percentage van dc kosten naar de gebruikers door tc berekenen. Het kan nodig zijn om een groter deel van de kosten te dekken om te waarborgen dat wenselijke investeringen (van de overheid, van het particuliere bedrijfsleven, dan wel van een combinatie hiervan) kunnen plaatsvinden en het is duidelijk dat het heffingskader met dit soort projecten rekening dient te houden.
Nicuwc pro/cclcn
14. I)c financiering van nicuwc infraslructuur is ecu van dc kernthema’s in het Europese vcrvocrsbclcid dat wcllicht in het bclang van nieuwe infrastructuur een stempcl op het heffingsstelsel moet drukken. Dit geldt met name voor dure voorzieningen als bruggen en tunnels. Van oudsher werd hierin meestal voorzien door de overheid. Omdat de overheidsbegrotingen echter onder de druk van steeds hogere uitgaven komen te staan, kan deze weg niet langer automatisch worden gevolgd, want het vertrouwen op uitsluitend overheidsfinanciering kan het niveau van infrastructuurvoorziening te sterk inperken en daardoor grotere ondoelmatigheid in de hand werken.
15. Om deze reden, en ook om te profilcrcn van andcre doelmatigc kwaiitcitcn van dc particuliere sector, wordl voor nieuwe infrastrueluurvcrschaffing steeds nicer gebruik gemaakt van openbare/particulierc parlnerschappcn.6 Met particular bcdrijfslevcn moet zich echter verzekeren van inkomsten om al hun kosten te dekken en afhankelijk van de hoogte van bcschikbarc ovcrhcidssubsidics kan dit resultcrcn in hcffingen die hoger uitvallen dan dc marginalc kosten, in het bijzondcr aan het begin van een project wanneer het gebruik betrekkelijk gcring is en dc aan schaarste gerelateerdc hcffingen naar allc waarschijnlijkheid vcrwaarloosbaar laag zijn. Hoewel heffingen hoger dan de marginale kosten waarschijnlijk de sociaal-cconomische voordelen van een project zullen verminderen, kunnen deze noodzakelijk zijn als de beperkingen ten aanzien van overheidsfinanciering inhouden dat het project anders helemaal niet wordt uitgevoerd.
16. Met als uitgangspunt dat de met een heffing op basis van marginale kosten verbonden differentiatie het meest doelmatige resultaat zal opleveren, moeten deze aanvullende heffingen zo min mogelijk effect hebben op het vervoergebruik, zowel wat betreft de totale vervoersomvang als op het punt van dc concurrence tussen of binnen vcrvocrslakkcn. Om dit tc bereiken moeten dc hcffingen idealiter het karakter van een vast bedrag hebben in die zin dat zij niet afhankelijk zijn yan het infrastructuurgcbruik, maar het is heel goed mogelijk dat zij om praktischc redenen moeten varicren tussen vcrschillende klasscn voertuigtypen en vcrvocrsecnhcdcn. In dc praktijk zal een gcschikte opzct voor verschillcndc projcctcn anders uitvallen. Zo kan bijvoorbccld een systcem van vignetten een praktischc opzct zijn voor een vastc heffing, waarbij gebruikers een vastc “toegangsprijs” bctalcn voor het gebruik van een bcpaaldc infrastructuur gedurende een vastc tijd (twcclcdige tarieven). Als altematicve mogelijkheid kan opdeling van de markt in segmenten worden toegepast, waarbij hogere heffingen gelden voor marktsegmenten met een geringe prijselasticiteit (z.g. prijsstelling volgens Ramsey).
17. Wanneer na een voldoend aantal jaren de aanvullende heffingen de investeringskosten en een passend rendement op vermogen hebben opgebracht, dienen zij te worden stopgezet.
18. Voorts moeten de lidstaten flexibel zijn bij hun definitie van “nieuwe infrastructuurprojecten’’ die aan plaatselijke omstandigheden moet zijn aangepast. Normaal gesproken zal het juist zijn om wanneer een autosnelweg met een extra rijstrook wordt verbreed dc gchclc autowegverbinding als een nicuw project tc defmicren en bijgevolg op alle rijbunen cvcnvccl tol te heffen. Ook mag de mogelijkheid om een aantal bestaande aansluitende of parallel lopendc verbindingen voor hcffingsdoclcinden in het nicuwc project
op te nemcn niel worden uilgcslotcn. Ilcl is ecliler duidclijk dat ecn al tc ruimc dcfinitic van lid project nict juisl cn nict doclmatig is.
19. Verder geldt dat een van de onzekerheden voor potentiele OPP-investeerders wordt gevormd door het toekomstige heffingsstelsel (voor de eigen vervoerstak, maar ook voor eventueel concurrerende vervoerstakken), omdat dit de verkeersstromen, de opbrengsten en derhalve de winstgevendheid bepaalt. Door een duidelijk heffingskader te verschaffen zal een hinderpaal voor de ontwikkeling van OPP’s worden weggenomen.
('oncurrcrende infrastruetuur
20. Rechtstreckse concurrentie tip Europces niveau tussen infraslruduurprojeclen of sectoral komt voornanielijk voor bij terminals en overslag- of overstappunten zoals belangrijke havens, terminals voor gecombincerd vervocr en zelfs luchthavcns met hdzelfdc verzorgingsgebied. Wanncer de lidstaten vollcdig vrij zijn bij het nemcn van investeringsbeslissingen ten aanzien van infrastruetuur en zij geen rekening hoeven tc houden met de gcvolgcn van hun beslissingen voor andcrc lidstaten, kan het heel goed zo uitvallen dal de invoering op communautair niveau van ecn heffingsstelsel op basis van marginale koslcn nict voldocnde is om belangrijke verstoringen in de infrastructuurvcrschaffing te voorkomen. De reden hiervan is dat een aantal lidstaten, wellicht om te profiteren van eventuele plaatselijke voordelen, meer zal investeren dan wenselijk is vanuit het gezichtspunt van het totale vervoerssysteem. Dit soort investeringen kan leiden tot bovenmatige investeringen in naburige lidstaten die met elkaar concurreren om het behoud van hun markaandeel. Op communautair niveau is het uiteindelijk resultaat dat er te veel infrastruetuur tot stand komt, wat een verkwisting van schaarse middelen is.
21. Derhalve moet voor belangrijke terminals die met elkaar concurreren het heffingsbeginsel op basis van marginale kosten nog worden aangevuld om een grotere dekking van de kosten mogelijk te maken dat in verhouding staat tot de hoogte van de investering. Een dergelijke optioncle voorwaarde sluit echter de mogelijkheid van het scheppen van overcapaciteit niet uit. Daarvoor zijn aanvullende beleidsinstrumentcn vereist die in paragraaf 5(h) aan de orde komcn.
Conclusie
22. Naar vcrwachting zal de coordinate van de vervoersheffmg cn de ontwikkeling van doelmatige heffingsniveaus per saldo belangrijke voordelen voor de samenleving in haar geheel opleveren. Het directe resultaat hiervan moet een grotere technologische, operationele en organisatorische doelmatigheid zijn en tevens moeten hierdoor een geringe wenselijk geachte verschuiving in het evenwicht tussen vervoerstakken en een kleine vermindering van de groei in de vraag naar mobiliteit worden teweeggebracht.7 Onderzoek van de Commissie wijst er ook op dat de invoering op communautair niveau van een heffingsbeleid op basis van sociale marginale kosten zal leiden tot totale voordelen van welzijn in de orde van grootte van tenminste 30-80 miljard ecu per jaar (zie paragraaf 6(a)).
23. Het hier beschreven heffingsstelsel zal rechtstreeks de meeste in hoofdstuk 2 besproken problemen aanpakken. Het zal een eerlijke mededinging binnen vervoerstakken bevorderen door de heffingen uitsluitend te koppelen aan de door vervoersondememers veroorzaakte kosten, ongeacht de nationaliteit van die onderncmers of de vestigingsplaats van hun
ondcrncming. Wanncer do cxlcmc cn andcrc koslcn op ecu juislc wijze wordcn vcrrekcnd, wordcn vcrvocrsondcrnciiiingon die in schoncre of minder seliade veroorzakendc voertuigen investeren heloond mel lagerc heffingen. Dcze invesleringen zullcn in dal geval loncnd zijn en niet hel eoneurrenlievermogen van dc onderneming scliaden. De voorgestelde hcflingsbcginselcn zullcn ook een eerlijker eoneurrenlie binnen en lussen vervoerslakken lot stand brengen, zodal de vervoerskeuze bcinvloed zal worden door ccrlijke eoneurrenlie die niet door verwrongen heffingsstelsels is vervalst. Als in alle lidstaten hetzelfde basisprincipe toepassing vindt, ontstaan hierdoor onpartijdige concurrentievoorwaarden voor vervoersondememers en zal de kunstmatige verhuizing van vervoersondememingen naar staten met gunstige belastingstelsels worden voorkomen. Bij een doorzichtige harmonisatie en tenuitvoerlegging van heffingsstelsels worden de administratiekosten voor vervocrscxploitanten lager cn kunnen dc kosten van dc vcrschillendc vervoersmogelijkheden veel gcmakkelijker met elkaar worden vergclcken. Dc huidige nadclcn van ingewikkelde en nicl-doorzichtige spoortarieven zullen verdwijnen.
24. Ileflingen op basis van marginale kosten zullen ook voor aanzienlijke inkomsten zorgen. In veel gcvallcn zullcn dcze moctcn wordcn gccompcnsccrd door verlaging van aan bet vervocr gerelatecrdc heffingen. Tegelijkcrtijd zal het nieuwc heffingssysteem resulteren in een doelmatiger infrastructuurgebruik en zal de behoefte aan nieuwe investeringen daardoor in bepaaldc mate verminderen.
25. Voor bepaalde projecten zal een vrijstelling het mogelijk maken om tarieven in rekening te brengen die hoger zijn dan de marginale kosten wanneer dit nodig is voor de financiering van belangrijke en sociaal-economisch heilzame inffastructuurprojecten.
26. Dankzij de koppeling tussen heffingen en kosten wordt voorkomen dat een aantal terminals profilcert van plaatselijke monopolistische marktomstandigheden, terwijl tegelijkcrtijd stappen kunnen worden genomen om oneerlijkc concurrence bij dc terbcschikkingslelling van infrastructuur te voorkomen die leidt tot verspilling in dc vorm van ovcrcapacitcit. Een nicer gedetailleerdc beoordeling van het effect van deze voorstellen is te vinden in hoofdstuk zes.
4 KKN <;KFASKKKI>K TKNIIITVOKRLMJCJINC;
1. De voorgestelde hcffingsaanpak zal gelcidclijk cn steeds verder moeten wordcn ingevoerd, omdat rekening moct wordcn gehouden met de vcrschillcnde uitgangsposities van de diverse vervoerstakken ten aanzien van de bestaande Europese vervoerswetgeving, de met de ontwikkeling van nieuwe heffingen gemoeide ingewikkelde kwesties en andere beperkingen zoals de noodzaak tot inkomstenverwerving. Soms kunnen de huidige heffingen dienen als een redelijke vervanging voor bepaalde marginale kosten en hoeft dus geen onmiddellijke verandering plaats te vinden. Zo is bijvoorbeeld in de huidige richtlijn betreffende de heffing voor zware vrachtvoertuigen en in de geplande richtlijn betreffende luchthavengelden de basis voor de ontwikkeling van heffingen reeds vastgesteld. In andere vervoerstakken zijn dcze uitgangspunten echter nog niet vastgelegd. Daamaast zullen beslissingen over de opzet en het toepassingsgebied van nieuwe heffingsstelsels op het punt van infrastructuumetwerken en van categorieen vervoermiddelen volledig rekening moeten houden met de exploitatie- en uitvoeringskosten ("transactiekosten”).
2. De Commissic stelt een aanpak voor in drie fasen. In dc ccrstc fase moct het heffingskader wordcn gevestigd. In de tweede fase zullen dc Commissic en de lidstaten een begin maken met de aanpassing van heffingsstelsels om het kader ten uitvoer te leggen. In de derde fase zal
de overgang wordcn voltooid en zullen alle vervoerstakken onderworpen zijn aan he fling op basis van marginale kosten. De hooldkenmerken van elke fase zijn onmiddcllijk hierna samengevat, terwijl luulere bijzonderhedcn van de prioritaire aeties wordcn uileengezet in hoofdstuk vij f.
4(a) Fase f: 1998-2000
3. In de ccrstc voorbereidende fase moet worden gestreefd naar overeenstemming over de mcthodologieen voor het meten van marginale kosten en voor het bevorderen van het denkbecld van beffing op de plaats van het gebruik. Net als bij de huidige wetgeving zullen heffingen ter hooglc van maximaal de gemiddclde kosten in het algemeen worden aanvaard.
4. Om de tenuilvoerlegging van heffingsbeginselen op basis van marginale kosten voor te bereiden moeten voor alle vervoerstakken gemeenschappelijke methoden worden ontwikkeld voor de raming van marginale kosten, inclusicf externe kosten. De Commissie zal daaroni voorslellen dat een “Comile van regcringsdeskundigen belreffendc de gebruiksheffing voor vervocrsinfrastrllctuur’, wordt ingesteld en dit comitc zal een belangrijke adviestaak worden toebedccld. Het mandaat voor de werkzaamheden zal bestaan uit het ten behoeve van de Commissie ontwikkclcn van en adviseren over communautaire richtsnoeren voor methoden om de marginale kosten van het vervoer tc rumen, uit het ontwikkclcn van praktischc wcrkwijzcn ter bevordering van de doorzichtigheid van bockhoudingen, uit het bevorderen van de ontwikkcling van ’’vervoersboekhoudingen” op het niveau van de lidstaten en uit het adviseren aan de Commissie over behoeften en prioriteiten op het gebied van statistiek en van ondcrzock. Het comite zal worden bijgestaan door onafhankelijke deskundigen en andere belanghebbenden, waarbij vervoersondememers, gebruikers, bedrijfsleven, consumenten, vcrvocrspersoncel cn andere bclanghcbbende partijen zullen worden ingcschakeld. Hier ligt duidclijk een taak voor de Commissie om met de nodige wcttelijkc voorstcllen te komen cn zij zal bij het opstellcn daarvan ten voile rckening houden met de werkzaamheden van het comitc.
5. Het voorstel uit 1998 over een heffing voor de spoorweginfrastructuur zal zo snel mogelijk moeten worden aangenomen om er voor te zorgen dat er een communautair kader komt voor de twee belangrijkste takken van binncnlands vervoer.8 Het voorstel van de Commissie voor een richtlijn van de Raad betreffende luchthavengelden moet ten uitvocr worden gelcgd cn er moet ook een kader voor havengcldcn worden ontwikkeld. Tcnslottc zal later in 1998 een voorstel voor de hcrzicning van Vcrordening 1107/70 betreffende de stcunmaatrcgclcn op het gebied van het binncnlands vervoer worden gedaan en zal aandacht worden besteed aan de behoefte om de regels voor overheidssteun en de richtsnoeren voor andere vervoerstakken verder te verfijnen. Behalve dat de Commissie heffingen op basis van infrastructuurkosten ontwikkelt, zal zij voor alle vervoerstakken de ontwikkeling van heffingen op basis van externe kosten stimuleren mits dit niet leidt tot hogere heffingen dan de gemiddelde infrastructuurkosten. Deze heffingen zijn reeds in de Raad in behandeling in verband met zijn beraadslagingen over de aanpassing van de bestaande richtlijn betreffende heffingen voor zware vrachtvoertuigen en worden volgens het nieuwe voorstel inzake heffingen voor spoorweginfrastructuur toegestaan.
6. De Commissie is van mening dat deze eerste fase tot eind 2000 moet lopen, waama de tweede fase in 2001 kan beginnen met de invoering van globaal compatibele, fundamentele hcITmgsslclsels voor wcgcn, spoorwcgcn, havens on luchthavcns cn do vankrachtwording van dc bovengenoemdc bepalingcn betrcffcndc ovcrhcidsstcun.
4(b) Fasc 2: 2001-2004
7. Na dc totstandbrcnging van bet hcfllngskadcr cn van dc mcthodologischc aanpak zal in de tweede fase worden gekeken naar de aanpassing van bepaalde heffingen om de nieuwe aanpak beter tot uitdrukking te brengen en om de heffingsstelsels tussen vervoerstakken te harmoniseren. Voorgesteld wordt dat in deze fase heffingen in het algemeen worden vastgesteld op het niveau van de totale marginale sociale kosten, d.w.z. de marginale infrastructuurkosten plus de exteme kosten. De heffingsniveaus voor exteme kostenfactoren met ecu communautaire dimensic dienen op communautair niveau vastgesteld te worden, waarschijnlijk eerst op ecn overccngekomen laag niveau. Het ligl voor dc hand dat dc inkomslen aan de lidstaten zullen toevallen. Andere heffingen van dc lidstalen voor congcstic en andere plaatselijke exlerne kosten factoren zullen worden gcstimulccrd cn moctcn bij hun invoering gebaseerd zijn op een overccngekomen communautaire kadermelhodologie die het comite moet ontwikkelen. Ilehalvc dat het comile zijn onderzoek betreffende helTingsmethodologieen voortzet, moet het beginnen met de bcoordcling van lie I'll ngspraktij ken met mogelijk belangrijkc grcnsovcrschrijdcnde cffccten.
8. De overgang op heffingen die samenhangen met het infrastructuurgebruik moet er toe leiden dat een groter deel van de kosten rechtstreeks naar de gebruikers wordt doorberekend. De lidstaten zullen echter de vrijheid hebben om desgewenst aanvullende heffingen op te leggen om tot een nog hoger dekkingspercentage van de infrastructuurkosten van nieuwe infrastructuurprojecten te komen. Deze aanvullende heffingen moeten idealiter een vast bedrag zijn (van het type abonnement - tweeledige tarieven). Inkomsten uit heffingen die zijn opgelegd ter dekking van exteme kosten kunnen ook worden gebruikt om verdere invcstcringen te financicrcn. Dc heffingsniveaus in dc verschillendc vervoerstakken mogen echter ondcr geen enkclc omstandigheid de som van de gcmiddelde infrastructuurkosten en dc exteme kosten ovcrschrijdcn.
9. De invoering van nieuwe vervoersheffingen zal nict allecn deel uitmaken van ecn hervorming van dc bestaande bclasting- en heffingstructuur in de vervoersscctor, maar zal ook moeten samenhangen met de ontwikkcling van het algemeen belastingbelcid. Deze aanpak zal mogelijk maken dat verdere hervormingen op budgettair neutrale wijze ten opzichte van de economic in haar geheel kunnen worden verwezenlijkt9.
4(c) Fase 3: na 2004
10. Hoewel in het algemeen lering zal worden getrokken uit de ervaringen van de eerste en de tweede fase, zal in de derde fase de verdere tenuitvoerlegging van geharmoniseerde heffingbeginselen plaatsvinden, zowel wat betreft de basis van marginale kosten als op het punt van consistente kostenraming. Ook moet het voor de gehele Gemeenschap geldende heffingsniveau voor exteme kostenfactoren worden beoordeeld. Voorts kan er aandacht worden besteed aan dc cis van verplichle heffingsstructuren (maar geen heffingsniveaus) voor plaatselijke exteme kostenfactoren. Een dergelijke aanpak verlicht de druk op de lidstaten om plaatselijke heffingen om reden van intemationale concurrence te verlagen.
| Ovcrzicht van hcffingsregels | |||
| Eerste Case | Twecde fase | Derde fase | |
| Maximum | per vervoerstak versehillentl, maar in het algemecn gelijk aan de gemiddeldc infrastructuurkoslcn'1 | marginale inlrastruetuur-kosten plus plaatselijke en voor de gehele Gemeenschap geldende exteme kosten1’2’3 | prijsstelling op basis van marginale sociale kosten12,3 |
| Minimum | per vervoerstak verschillend, maar ligt tussen nul en de gemiddeldc infrastructuur-kosten4 | marginale infrastructuurkoslen plus voor de gehele Gemeenschap geldende exteme kosten1’2’3 | |
| Externe kosten | differentiate toegestaan1 | ||
| 'op basis van ovcrccngckomcn parameters/methodologiecn. aanvullcndc heffmgen voor nieuwe projectcn zijn locgcslaan maar met een maximum gelijk aan de gemiddeldc int'rastruetuurkosten plus de exteme kosten. 'gecompenseerd door verlaging van bestaande belaslingen en hcflmgen. 'l)it is een alspicgcling van de bestaande minimum- en maximumniveaus in de verschillende vervoerstakken. |
5 TENUITVOERLEGGINC, PRIORITAIRE ACTIES EN IMPUCATIES VOOR VERVOERSTAKKEN
1. In dit hoofdstuk wordt de aandacht gericht op prioritaire acties gcdurende de eerste twee lascn van het uitvocringsproccs. De vcrschillendc vervoerstakken worden afzonderlijk bchandeld.
5(a) De ontwikkeling van consistente praktijken van kostenraming en boekhouding
2. Voor de tenuitvoerlegging van de geschetste heffingsbeginselen dienen enkele kwesties aangaandc kostenraming te worden onderzocht. Er is behoefte aan de ontwikkeling van praktische methodologieen op het gebied van kostenraming en er valt op dit gebied veel voordeel te behalen uit het coordineren van de werkzaamheden van de Commissie en van de lidstaten. Voor een antwoord op deze vragen en ter ondersteuning van de Commissie bij haar werkzaamheden in verband met infrastructuurheffing moet het “Comite van rcgcringsdeskundigcn betreffende de gebruiksheffing voor vervoersinfrastructuur” (“het comite”) ondcr voorzitterschap van de Commissie een krachtig begin maken met zijn werkzaamheden.
3. Het mandaat van het comite moet worden bijgcsteld. Duidelijk zal worden gemaakt dat alle vervoerstakken tot het werkgebied van het comite behoren en er zullen vijf specifieke doelen worden aangegeven:
(1) Ontwikkeling van communautaire richtsnoeren voor methoden van raming van de marginale vervoerskosten.
Bij de recente discussies in de Raad over het Alpen-aspect van het eurovignet-systeem werd duidelijk dat de aanpak van de berekening en de heffmg met betrekking tot de wegeninfrastructuurkosten onaanvaardbaar ver uiteenloopt. Er zijn verscheidene methoden
voor de raming van de verschillende marginale gebruikskosten van vervoersinfrastructuur
18
mogclijk on op dit gebied is vccl argerond ondcr/ock bcschikbaar. Net comitc hoefl cr nict per sc naar tc streven cen methode voor het meten van cen bcpaalde kostensoort aan tc wijzcn, maar moct omschrijven hoe verschillende methoden van kostenraming en van waardebepaling op de juiste manier kunnen worden toegepast. Hoewel een intermodale aanpak van mcthodologieontwikkeling een ideaal resultaat zou zijn, kunnen de verschillen tussen de vervoerstakken heel goed enkelc voor de desbetreffende vervoerstak specifleke afwijkingen rechtvaardigen. Eerste prioriteit moet liggen bij de raming van de kosten van infrastructuurschade en van congestie, al moet het comite ook aandacht besteden aan de waardebepaling van milieueffecten en ongevallenrisico’s. Met betrekking tot vaste kosten dient ook een voor de gehele Gemeenschap geldende aanpak te worden ontwikkeld van de raming van kapilaalkostcn, inclusicf afschrijvingsmelhodcn.
(2) Ontwikkeling van praktijken die de doorzichtigheid van boekhoudingen bevorderen en ontwikkeling van “vervoersboekhoudingen” op het niveau van de lidstaten.
Ter vcrgemakkclijking van de tcnuitvoerlegging en het toczicht op de naleving van regels voor heffing en voor ovcrhcidssteun, met name voor terminals, dienen doorzichtige bockhoudpraktijkcn te worden ontwikkeld. Op dit vlak bestaan de werkzaamheden van het comite uit het vaststellen van de beste praktijk inzake kostencalculatie. De naderende inventarisatie van de geldende heffingsbeginselen voor zeehavens vormt het startpunt voor deze bcoordeling.
I let comile mod ook advics uitbrengen over methoden voor het vaststellen van de mate van koslcndckking op het niveau van de vervoerstakken en van de vervoerssector en moet de totstandkoming bevorderen van boekhoudingen van vervoerskosten en vervoersinkomsten op het niveau van de afzonderlijke lidstaten. Het comite moet de Commissie advies geven over een mogclijkc herziening van Vcrordcning 1108/70 betreffende de invocring van cen boekhouding van de uitgaven voor infrastrucluur met betrekking tot allc vervoerstakken.
(3) Herziening van heffingspraktijken
Wanneer de lidstaten een begin maken met heffing op basis van de in dit document uitcengezette beginselen, heeft het comite een bclangrijke taak bij de beoordeling van heffingspraktijken en dient de Commissie van advies over kwesties van naleving van de in dit document uitccngczcltc heffingsbeginselen. Het comite moet bcoordelen of gezien de nationalc of plaalsclijkc context de heffingen op basis van marginale kosten berusten op juiste kostenramingen, of een voorgesteld tweeledig tarief (geheven om de kosten terug te vcrdicnen) redclijkerwijs niet leidt tot concurrentievervalsing en of heffingen niet discrimineren en voldocnde doorzichtig zijn.
(4) Adviscring over de behoeften en prioriteiten op het gebied van statistieken en van onderzoek.
De raming van de marginale kosten en de ontwikkeling van vervoersboekhoudingen moeten worden ondersteund door verder onderzoek. Het comite zal er daarom zorg voor dragen dat er volledig gebruik wordt gemaakt van het bestaande door de Gemeenschap gefinancierde onderzoek over vervoersheffmgen en zal advies uitbrengen over kwesties met betrekking tot toekomstig onderzoek binnen het vijfde kaderprogramma voor communautaire acties op het gebied van onderzoek, technologische ontwikkeling en demonstratie. Er zal speciaal aandacht besteed worden aan het CAPRI-project, een gezamenlijke actie betreffende onderzoek naar prijsstelling bij het vervoer dal richtsnoeren voor de beste heffingspraktijken omvat. Daamaast zal onderzoek ook gericht zijn op hiaten in de theorie en op een juiste verdeling van
veranlwoordelijkhcden tusscn dc verschillende bcstuurlijkc niveaus (plaatselijk, regionaal, lidslaal cn Gemeenschap).
Voor dc laming van dc marginalc koslcn cn dc onlwikkcling van vervoersboekhoudingen zijn bctcrc slalistischc vcrvocrgcgcvcns nodig. Inspanningcn ter verbetering van statistischc gegevens moclcn worden gccoordinccrd met dc huidige activitcitcn van dc Commissie ter verbetering van de gegevensbronnen op het gebied van kosten cn andcrc sociaal-economische gegevens in de vcrvocrsscctor. In samenwerking met Eurostat heeft de Commissie reeds een aantal gebieden bepaald waarvoor de gegevensvoorziening moet worden verbeterd, waaronder investering in de vervoerssector.
4. Het Comite van regeringsdeskundigen betreffende de gebruiksheffing voor vervoersinfrastructuur moet terzijde worden gestaan door een breed forum van onafhankelijke deskundigen en vertegenwoordigers van toepasselijke organisaties. Op basis van de aanbevelingen van het comite en het brede forum moet de Commissie zonodig richtsnoeren en wctsvoorstellen ontwikkelcn.
Atm;
• Mauk (lodli'clTeml gebruik van hot C'omitc van regermgscleskimiligcn belielTeiule de gebruiksherilng voor vervoeisinfrastmetuur om de Commissie bij le staan in de ontwikkeling van melhoden voor de raining van marginale vervoerskoslen; bevorder de ontwikkeling van vervoersboekhoudingen op het niveau van de lidstaten; ontwikkel boekhoudpraktijken om het dekken van de kosten voor terminals te waarborgen; breng advies uit over de behoeften en prioriteiten op het gebied van statistieken en van onderzoek en evalueer heffingspraktijken.
• Initieer binnen het vijfde kaderprogramma onderzoek betreffende de raming van marginale kosten, principes van meting en van waardebepaling met betrekking tot vervoersboekhoudingen en heffingsstelsels die leiden tot een volledige dekking van infrastructuurkosten.
• Ontwikkel een uitgebreid systeem voor gemeenschappelijke vervoersstatistieken. Overweeg herziening van Verordening (EEG) nr. 1108/70 betreffende de invoering van een boekhouding van uitgaven voor infrastructuur met betrekking tot alle vervoerstakken.
5(b) Wegen
5. 1 loolddoelslelling op lange lermijn is een doclmatiger gebruik van het Curopese wegonnet, bevordering van duurzaam wegvervoer en stimulcring van passende investcringen in Trans-Europcsc netwerken. Met dit voor ogen wil de Commissie een uitgebreid heffingsstelsel voor het gebruik van wegen door zware vrachtvoertuigen en commercieel personenvervoer ontwikkelen waarbij gestreefd wordt naar compatibiliteit met rekeningrijden in stedelijk gebied.
6. In de eerste fase moet de Commissie methodologieen van kostenberekening beoordelen om te komen tot overeenstemming over een uitgangspunt voor de vaststelling van heffingen op basis van infrastructuur- en congestiekosten. Dit zal de ontwikkeling van gemeenschappelijke methodologieen van boekhouding en kostencalculatie omvatten. Deze maatregelen moeten aangevuld worden met werkzaamheden voor de ontwikkeling van normen voor heffingstechnologieen. Vcrvolgens zullen de lidstaten worden gestimuleerd om intcroperabele systemen van rekeningrijden voor /ware vrachtvoertuigen te harmoniscren c.q. te aanvaarden, hetzij door middcl van bestaande tol- cn curovignct-systcmcn, of bij voorkcur door middcl van dc ontwikkeling van elektronische kilometerheffingen omdat die beter aansluiten bij dc kosten. De vcrwachting van de Commissie is dat vecl lidstaten dit een
aantrckkclijk altematicf zullen vinden ten opzichte van systemen zonder cnige aan het gebruik
20
gcrelatcerde heffingen of met allecn op tijd gebaseerde gebruikersheffingen. Ook zal dit Icidcn tot eon helling hinncn de Gcmccnschap die veel bctcr is gekoppeld aan dc afgelegdc afsland. I)e (’ommissie zal ook ecn voorslcl ontwikkelen voor tie indeling van /ware vraclilvoerluigen op groiul van him milicnkcmncrken leneinde tie onlwikkeling van heffingen le slimuleren die de door voerlniggebrnik veroorzaakle milieneffeeleii beler lot uildrnkking kunnen brengen. Tenslottc worden lidstalen aangemoedigd 0111 systemen van rekeningrijden in stedelijkc gcbied le ontwikkelen die dc cxterne kostcn (inclusicf congcstiekostcn) van hct vervoer in de stad aanpakken. Het is niet juist als dergelijke stelsels op communautair niveau worden georganiseerd, al zal de Commissie onderzoek- en demonstratieprojecten met betrekking tot het rekeningrijden in stedelijk gebied blijven financieren. Alle communautaire wetgeving die de tenuitvoerlegging kunnen schaden moet herzien worden om deze hinderpalen weg le nemen.
7. In dc tweedc fasc moeten op afstand gebaseerde heffingen zodanig worden uitgebreid dat bchalve infrastructuurkostcn ook cxterne kostcn hicr decl van uitmakcn. Deze heffingen zullen ook golden voor nicuwc wegcnconccssics, waarbij he fling om dc kostcn tc dekken is loegestaan in hct geval dat nicuwc investeringen worden vcrwacht. Ook moct gewerkt worden aan hct vertlcr hevorderen van dc invoering van stelsels van rekeningrijden in stedelijk gebied die inleropcrabel zijn mel de helling voor /ware vraclilvoerluigen.
8. In de dertle fase moet het gemeenseluippelijk stelsel verplieht worden. Derhalve moeten geharmonisoerde heffingen op basis van marginalc kostcn voor /ware vrachtvocrtuigen cn het eommercielc personenvervoer de bcslaandc hcffingsstelscls vervangen die berusten op ecn veclhcid van instrumenten, waarondcr tolheffmgen cn gebruikersheffingen.
Elektronische hef/ing10
9. Het is thans technologisch mogelijk en economisch haalbaar om elektronische heffingen voor het wegvervoer te verwezenlijken die een redelijk nauwkeurige afspiegeling kunnen zijn van de marginale kosten van het weggebruik. De belangrijkste technologies zijn microgolftechnologie, waarbij een boordapparaat communiceert met apparatuur aan de kant van de weg cn systemen voor positiebcpaling en navigatie die gebruik maken van satellieten cn GSM en waarbij hct boordtocstel met een satelliet communiceert cn de betaling met behulp van mobicle telcfonie wordt geind. Op bepaalde trajecten is een aantal microgolfsystemen ingevoerd, maar alhoewcl cr CEN-voornormcn zijn vastgcstcld moeten cr nog naderc werkzaamheden worden verricht om voor deze technologies Europesc normcn tot stand te brengen. Ilcl voordeel van posilicbepalings- cn navigatiesystemen (GPS cn GNSS) ten opzichtc van microgolfsystemen is dat cr gecn apparatuur langs de kant van de weg nodig is cn dal deze op dc langc termijn goedkoper kunnen uitvallen. In feite wordt technologie waarmee sterk gedifferentieerde heffingen kunnen worden verwezenlijkt reeds gebruikt voor andere doeleinden, zoals wagenparkbeheer, en zal spoedig in nieuwe voertuigen worden geintroduceerd wanneer de elektronische tachograaf (ter controle van rij- en rusttijden) krachtens communautaire wetgeving verplieht wordt.
10. Het heffingsstelsel voor zware vrachtvoertuigen staat hoog op de lijst van de Europese Commissie omdat deze sector een uitgesproken intemationaal karakter heeft en dit verkeer bijzonder belangrijk is voor de onlwikkeling van de interne markt. Een goed ontwikkeld
communautair heffmgsstelsel voor zware vrachtvoertuigen vormt een belangrijke stap op weg naar dc tenuitvoerlegging van de hcffingsbeginselcn. Het stelsel moot een zodanig vomi krijgcn dat het naadloos aansluit bij stclscls die bij sledcn cn regio’s in onlwikkeling zijn ten behoove van het rekeningrijdcn in stcdelijk gebicd. In feitc komt het clcktronisch hcffingsystccm naar vorcn als dc natuurlijkc opvolgcr van het huidigc systeem van ciirovigncltcn. Oni een dcrgclijke onlwikkeling tc bevordcrcn dicnt de mogelijkhcid van gestandaardiseerdc clektronischc hcffing aan de desbetreffcndc communautaire wetgeving te worden toegevoegd. Hiervoor zullcn echter lechnische aspecten, harmonisatie en ad ministrati eve vraagstukken nader onderzocht moeten worden.
Andere maul redden
II. In tie tussentijd zal de Commissie de lidstaten stimuleren tot geharmonisccrdc onlwikkeling en tenuitvoerlegging van elektrnnische tolhelTmgsystemen. De tc volgcn weg zal worden aangegeven in een Mededeling bctrcHcnde inleroperabclc clektronischc tolheffing in Europa. Op basis van de bevindingen van deze mededeling zal de technologische en adm ini strati eve interoperabiliteit van de systemen alle aandacht krijgen teneinde een onbelemmerde mobiliteit binnen de Gemeenschap te waarborgen. Hierop voortbouwend zal de Commissie ook een voorstel doen met betrekking tot de convergentie van elektronische tolheffing.
Een mogelijke kilometerheffing voor zware vrachtvoertuigen
Zware vrachtvoertuigen veroorzaken tal van kosten waar zij op dit moment dikwijls niet voor betalen. Deze kosten hebben betrekking op wegenschade, geluidshinder en luchtverontreiniging, die alle afhankelijk zijn van afmetingen, gewicht, motorvermogen en type van het voertuig. Wanneer op de plaats van gebruik een heffing op basis van deze kosten en afhankelijk van het type voertuig wordt opgelegd, wordt aan vrachtvervoerders ccn duidelijk signaal ufgegeven en worden de kosten vergoed. Bovendien geldl dat het goedcrcnvervoer over de weg een international bedrijlstak is, en dus is hot belangrijk om het lerritoriaal beginsel in aeht te nemen door het voertuig te belasten op de plaats van het gebruik.
De lidstaten hebben tal van lechnische, elektronische en nict-clcktronische, mogelijkhcden tot hun beschikking om het weggebruik te belasten. Nieuwe voertuigen moeten over twee jaar voorzien zijn van een clektronischc taehograaf die het aantal afgelegde kilometers meet en voor aan boord van het voertuig zijn wereldwijde positicbepalingssystcmcn (GPS) ontwikkeld waarmee afgelegde afstand, tijd, plaats, voertuigeategorie en wegtype alle elektronisch kunnen worden bepaald en vastgelegd. Dergelijke systemen zijn reeds in gebruik voor wagenparkbeheer.
De kosten van de meer geavanceerde elektronische boordapparatuur bedragen globaal 500 ecu per voertuig en de ervaringen in Zweden wijzen er op dat de administratieve kosten voor een dergelijke opzet tamelijk gering zijn, nl. ongeveer 2,6% van de inkomsten. De hoogte van de heffing per kilometer kan aanvankelijk worden gebaseerd op de marginale infrastructuurkosten per kilometer en de marginale kosten van congestie in interstedelijk gebied. In een recent onderzoek in opdracht van de Commissie zijn de kosten van zware vrachtvoertuigen voor alle wegen in de verschillende lidstaten geschat. De raming voor de marginale infrastructuurkosten varieert tussen 0,02 ecu in Spanje tot 0,08 ecu in Duitsland, tcrwijl de congestiekosten afhankelijk van de verkeersdichtheid liggen tussen 0,02 ecu en 0,3 ecu en in sterke mate afhankelijk zijn van de verschillende aan tijd toegekende waarden. Het is duidelijk dat voor een afspiegeling van de verschillende kosten de heffingen per voertuigeategorie, wegtype en lidstaat moeten verschillen. Heffing op een consistenle basis zal echter de concurrentievervalsing in de huidigc Europese markt van het goederenvervoer over de weg wegnemen.
Voor voertuigen zonder de benodigde apparatuur die zo nu en dan een reis maken is een eenvoudig stelsel van op tijd gebaseerde of per traject specifieke (papieren) vergunningen mogelijk. Een dergelijke vergunning kan van tevoren worden gekocht en kan informatie met betrekking tot plaats, type en categorie van het voertuig en toegestane reisafstand of reistraject bevatten. Dit stelsel mag echter alleen worden gebraikt voor een beperkt aantal voertuigen, die voomamelijk afkomstig zijn uit landen die nog geen elektronisch systeem in gebruik hebben.
Ook is oiiderzoek verricht naar het effect van een kilomcterhcffing. l)e hefting kan leicten tot ecu iloehuatiger gebruik van do capacitcit van /ware vraehtvoerUiigen cn tot een positief nelloresullaat voor de overheidsbegroting, waardoor de inkomslen kunnen worden gebrnikl om andere minder doelmatige hel'llngen orhelustingen le verlagen_
12. Dc Europcsc Unic heed ook een laak tc vcrvulicn bij de dnancicring van projeclcn op het gebied van onderzoek, ontwikkeling en demonstratie in verband met rekeningrijden. Sociale vraagstukken, waaronder “gebruikersacceptatie”, moet een hoge prioriteit krijgen en binnen het vijfde kaderprogramma voor onderzoek zullen hiervoor middelen worden gereserveerd.
13. De Commissie zal de uitwisseling van ervaringen met de beste methode voor rekeningrijden binnen de Gemccnschap blijven bevorderen cn ondersteunt ook dcmonslraticprojecten van rekeningrijden in stedelijk gebieden. Tencinde de verwczenlijking van dcrgelijke stclscls tc stimuleren wil de Commissie samenwerken met transnationale groepen van stedelijkc en regionalc instances die serieus overwegen om over tc gaan tot invoering van het rekeningrijden. Op deze wijzc zal een gecoordinccrde aanpak (ot stand komcn die waarborgt dat deze groepen ten voile hun voordecl kunnen doen met het onderzoek cn dc tcehnischc werkzaamhcden van dc Commissie op dit gebied, met inbegrip van de tot op het huidig moment opgcdanc ervaringen.
14. Een bclangrijke stap bij de ontwikkeling van heffingsstelsels bestaat uit de totstandbrenging van geharmoniseerde methoden van kostenberekening met het oog op de vaststelling van de kosten van wegeninfrastructuur. Zoals eerder is opgemerkt vormt dit een gebied waarop naar het oordeel van de Commissie in een vroeg stadium gezamenlijk gevoerde discussies kunnen bijdragen tot overeenstemming over de methodologieen die binnen de EU kunnen worden toegepast.
15. Een ander door de Commissie ondersteund initiatief is het onderzoek naar de wijze waarop dc kosten van ongevallen op de weg worden verwerkt in de heffing voor vervoergebruik. Dc kosten van verkeersongevallcn vormcn thcoretisch, praktisch cn ethisch een gccompliccerd gebied. Deze kosten worden tot op zckcrc hoogtc rechtstrccks bctaald door de betrokken persoon of door middcl van het vcrzckeringsstclscl. Sommige kosten zijn echtcr nog steeds “externe kosten” cn worden niet door vervoergebruikers bctaald. Als er voor wordt gczorgd dat tarieven beler dc kosten van ongevallen wcergeven, zullen infrastructuurbchecrdcrs cn vervoergebruikers worden gestimuleerd om dc veiligheid tc verbeterej), waardoor de kosten van ongevallen omlaag zullen gaan. De Commissie slell voor dat vcrdcrc werkzaamhcden dc mogelijkhcdcn ondcrzockcn om dc kosten cn het ongevallenrisico door middel van verzekeringsregelingen beter te intemaliseren en dat de behoefte aan overheidsacties op dit gebied wordt nagegaan. Om aandacht aan dit vraagstuk te besteden en om aanwijzingen voor de beste praktijk te ontwikkelen stelt de Commissie voor een groep in te stellen van deskundigen uit de verzekeringsbranche, uit de universitaire wereld en uit groeperingen voor consumentenbelangen, die advies moet uitbrengen over het beste soort aansprakelijkheidsverzekering voor motorvoertuigen.
16. Verordening 1107/70 betreffende steunmaatregelen zal overeenkomstig de in dit document aangegeven heffingsbeginselen worden herzien. De nieuwe regels inzake overheidssteun zullen bijdragen tot de totstandkoming van eerlijke concurrente.
ACTIE
• Mededeling betreffende systemen voor de elektronische heffing van tolgelden.
• Voorstel over convergentie en normen met betrekking tot de elektronische heffing van tolgelden.
• Verdere ontwikkeling van een voorstel over heffingen voor zware vrachtvoertuigen.
• Vorming van groepen van stedelijkc en regionule instanties die serieus overwegen het rekeningrijden in te voeren.
• Inslelling van een advicsgroep voor het onlwikkclen van het beste verzekeringsstelsels inzake aansprakelijkheid voor motorvoerluigen en een systccm voor het doorberekenen van het ongevallenrisico van het wegvcrkeer.
• Herziening van Verordening 1107/70 betreffende steunmaatregelen in het binnenlands vervoer.
5(c) Spoorwcgen
17. De noodzaak om een doelmatig gebruik van de spoorweginfrastructuur te bevorderen, de bezorgdheid over verstoringen van de concurrentie tussen vervoerstakken, met name door het wegvervoer en de noodzaak om nieuwe investeringen te financieren vormen de belangrijkste problemen van de spoorwegsector. Een gebruiksheffing voor spoorweginfrastructuur op basis van de marginale kosten zal de juiste signalen aan spoorwegondememingen afgeven over de wcrkelijkc kosten van icdcre reis. In de toekomst moeten heffingsstelscls gebaseerd zijn op marginale kosten en moeten zonodig heffingen ten behoeve van nieuwe infrastructuur omvatten op een wijzc die deze prijssignalen zo min mogelijk vervormt.
18. Om te waarborgen dat de twee voomaamstc takken van vervoer over land een vcrgclijkbarc basis hebben, is de Commissie bezig met een voorstel voor ecu Richtlijn belrcffendc heffing voor spoorweginfrastructuur op basis van marginale infrastrucluurkostcn. Deze richtlijn moet worden vastgesteld in de eerste fase. In het voorstel is opgenomen dat heffingen voor het dekken van de kosten zijn toegestaan als de exploitatie van de infrastructuur anders niet levensvatbaar zou zijn. Deze heffingen mogen alleen worden gerealiseerd als zij geen aanleiding geven tot concurrentievervalsing; zo kan bijvoorbeeld voor minder prijsgevoelige reizigersdiensten een hoger dekkingspercentage van de kosten worden aangehouden. Differentiate tussen heffingen die rekening houdt met exteme kosten zal ook worden toegestaan, omdat het vervoer per spoor lagere exteme kosten heeft dan een aantal andere vervoerstakken.
19. Voor een meer doelmatige oplossing is het nodig dat de marginale exteme kosten worden aangerekend. Daarom zal de Commissie in de tweede fase en binnen de ontwikkeling van heffingen voor externe kostenlactoren nagaan hoc voor de spoorwcgen milicuhcfllngen op geluidshindcr kunnen worden vcrwczenlijkt, tegelijk met heffingen voor andere externe kosten in andere vervoerstakken.
20. De vraag naar bepaalde trajecten, lijnen, lijnsecties en stations varieert met het tijdstip op de dag, de aard van het verkeer en de aanwezigheid van altematieve trajecten. Spoorwegondememingen zouden daarom in principe verschillende bedragen voor verschillende trajecten en tijdstippen moeten betalen die een uitdrukking zijn van de schaarste aan capaciteit en die er voor zorgen dat de verdeling doelmatiger is. In het voorstel van de Commissie zijn heffingen van deze aard opgenomen.
21. In de derde fase zal aandacht worden besteed aan een doelmatiger verdeling van de capaciteit van de spoorweginfrastructuur. Hiervoor is echter nader onderzoek nodig en er wordt hiervoor dan ook een project gefinancierd binnen het vierde kaderprogramma voor onderzoek, technologische ontwikkeling en demonstratie.
AC/IE:
• Voorstel voor een Richtlijn van de Raad betreffende heffing voor spoorwcginfrastructuur en verdeling van capaciteit.
• Herziening van Verordening 1107/70 betreffende steunmaatregelen in het binnenlands vervoer.
5(d) Binncnwatcrcn
22. De Commissie sleunt de ontwikkeling van doorzichtigere en consistentere hcffingsbeginselen in alle vervocrstakken. Net als voor andere vervoerstakken omvatten de doelstcllingen voor het vervoer over de binncnwatcrcn dus de ontwikkeling van gcmeenschappclijkc heffingsnormen en van gemccnschappclijkc boekhoud- en calculatiemethoden ter bcpaling van de infrastructuurkostcn. De marginalc kostcn van de binnenvaart zijn zccr laag en vervoer is slcchts ccn van de vcrschillendc gcbruikstocpassingcn van binncnwatcrcn. Dc andere gcbruikstocpassingcn hebben grotendeels betrekking op waterbehccr en watervoorzicning, hetgecn in elke bcrckcning van de heffingen voor het vervoer over dc binncnwatcrcn dus tot uitdrukking moct komen. Vcrder geldt dat /.owel de financiclc als dc milieukosten van het verkeer over de binnenwateren tot de laagste van alle vervoerstakken behoren.
23. Op grond van het lage kostenniveau en het ontbreken van aanwijzingen dat het huidige heffingsbeleid een concurrentevervalsing van enige betekenis veroorzaakt, staat de Commissie op het standpunt dat het comite aandacht moet besteden aan hervorming van de heffingen voor de binnenvaart en dat wijzigingsvoorstellen moeten worden ontwikkeld voor de derdc fase.
ACHE:
• Herziening van Verordening 1107/70 betreffende steunmaatregelen.
5(c) Luchtvaart
L ucht verkeersdiensten
24. De huidige heffingen voor het gebruik van de luchtverkeersdiensten bestaan voomamelijk uit heffingen voor een bepaald traject waarvan de hoogte afhangt van het vliegtuiggewicht en de vluchtafstand; heffingen voor verkeersleiding in het luchthavengebied omvatten geen afstandscomponent. Deze heffingen dienen ter dekking van de totale kosten, niet slechts van de variabele kosten en houden niet volledig rekening met milieu- en congestiekosten. De heffingsbeginselen voor luchtverkeersdiensten worden vastgesteld door intemationale organisaties als de Intemationale organisatie voor de burgerluchtvaart (ICAO) en Eurocontrol. Binnen Eurocontrol is door 27 Europese landen (waaronder alle EU-lidstaten behalve Finland) een multilaterale overeenkomst getekend om een gemeenschappelijk beleid te volgen met betrekking tot de berekening van de heffingen, de kosten waarop deze gebaseerd worden en dc heffing daarvan. Volgens die overeenkomst worden de opbrengsten door Eurocontrol gei'nd met gebruikmaking van ccn zogcnaamd “tarief per cenhcid” dat wordt berekend door de kosten van dc luchtverkeersdiensten te delen door dc verkeersomvang.
25. Gczien de verhoudingsgewijs hoge graad van harmonisatie en differentiatie van de huidige heffingen en omdat de heffingsmechanismen op dit moment de werkelijke kosten van de infrastructuur en gedeeltelijk van de congestiekosten weergeven, is dit geen gebied waarop de
Commissie onmicklcllijk actic moct ondcrncmcn. Om doclmatiger hcffingen te ontwikkelcn op basis van dc bcginsclcn “de gebruikcr betaall” cn “dc vcrvuilcr bclaalt” mocl dc heHlngsslruduur zodanig wordcn uilgcbrcid dal zij ook cen afspiegcling is van:
• het soort motor cn het soort brandstof (als maat voor de kosten van emissies cn gcluidshindcr, die alliankclijk zijn van het molorvcrmogcn) en
• het tijdstip van de reis (op drukke tijdstippen zijn de exploitatiekosten van de sector hoger).
26. Als heffmgen in belangrijke mate deze verschillende kosten weergeven, zodat de gebruikers van het luchtruim loutcr en alleen betalen voor de door hen gebruikte diensten en dc door hen vcroorzaakle kosten, dan kunnen deze gebruikers reageren door hun routes, tijdstippen, vliegtuigen, brandstof, motoren, enz. aan te passen.
27. Aan het comitc zal worden gevraagd de mogelijkheid te bezien om de heffmgen meer aan de kosten te koppelen, met name om de emissickostcn tot uiting te docn komcn. Wanneer helTingcn cen afspiegcling vormen van de kosten van infrastructuur, externe factoren cn congestie zullcn luchtverkeersdienstcn vollcdig kostendekkend zijn cn zal de verdcre reeds in gang ge/ettc vercomnicrcialiscring daarvan dus mogelijk zijn.
28. Het huidige standpunt van de Commissie ten aanzien van accijns op vliegtuigbrandstof is dat deze heffing ingevoerd moet worden zodra de wettelijke situatie toestaat dat de Gemeenschap een dergelijke belasting oplegt aan alle vliegtuigmaatschappijen, inclusief die uit derde landen. Dit beleid werd vastgesteld op grand van een beoordelingsonderzoek en daaropvolgend rapport betreffende de huidige verplichte vrijstelling. Teneinde meer informatie over de gevolgen van dit beleid te verkrijgen heeft de Commissie, mede op verzoek van de Raad, een uitgebreide studie opgestart naar de gevolgen van een dergelijke belasting. De resultaten zullen in het najaar van 1998 beschikbaar komen. Deze studie zal de basis vormen van verdere discussies in de Raad van de Europese Unie en het Europees Parlement in verband met het voorstel van de Commissie voor een regeling voor een belasting op cnergicproducten.
ACHE:
• Mededeling betrelTende luchlvervoer cn milieu.
• Vervolg op dc studie over belasting op vliegtuigbrandstof.
• Onderzoek naar de mogelijkheden om heffmgen voor luchtverkeersleiding te koppelen aan verontreinigingniveaus in plaats van hiervoor een afzonderlijke regeling te ontwikkelen.
• Groenboek betreffende de financiering van infrastructuur voor luchtverkeersbeheer.
Luchthavens
29. Om een beter gebruik van luchthavens te bevorderen en om de mogelijkheid van buitensporig hoge heffmgen te verminderen wordt in het voorstel van de Commissie voor een richtlijn van de Raad betreffende luchthavengelden voorgesteld het beginsel van “een juiste verhouding tot de kosten” te hanteren. Dit houdt in dat luchthavengelden gebaseerd moeten zijn op de kosten van de door de luchthaven geleverde voorzieningen en diensten, waarbij rekening wordt gehouden met een redelijk kapitaalrendement en een passende afschrijving op bedrijfsmiddelen, alsook met de kosten van een doelmatig capaciteitsbeheer. In de ontwcrprichtlijn wordt ook voorgesteld de doorzichtighcid van de boekhoudingen van luchthavens te vergroten en daarvoor verplichte overlegprocedures in te stellen. Daamaast zal
26
tic richtlijn in ltd gcval van goedkeuring dc mogclijkheid van congestiehcffing (pick- cn dallaricl) omvallcn, alsook mogclijkhcdcn oni dc Inchlhavcngcldcn op ltd pnnl van inilicuhclasling (bijv. gcluidshindcr) aan 1c passen cn bcpalingcn oni dc docimatighcid van luchlhavcns tc bcwakcn.
30. Ter aanvulling op deze aanpak zal aandacht moctcn worden besteed aan het proces van toekenning van landings- en starttijden (“slots”). De Commissie wil daarom de huidige richtlijn betreffende de toewijzing van “slots” herzien. Op langere termijn is verdere afstemming op de in dit witboek uiteengezette beginselen wenselijk.
ACT/E:
• Vaststelling van dc richtlijn van dc Raad betreffende Inchlhavcngcldcn.
• Mcdcdcling betreffende het luchtvervoer cn het milieu.
• Mcdcdcling bctrclfcndc dc markt van het luchtvervoer.
• Mcdcdcling bctrclfcndc luchlhavcncapacitcil cn dc onlwikkelingen van dc kosten van luchthavens
in dc hli (inclusicf hclcidsmogclijkhcdcn voor congcsticvcrmindcring)._
5(f) Zecvaart
Zeescheepvaart
31. De zeescheepvaart kent verhoudingsgewijs lage infrastructuurkosten en exteme kosten, al zijn de emissies van zwaveldioxide en stikstofoxiden niet onbelangrijk en baren deze reden tot zorg. Bij de voorbereidende acties in de eerste fase zal daarom in de context van lopende intcrnalionalc discussics over dit onderwerp aandacht worden besteed aan de emissies van dc schcepvaart. Op dit moment voorzict communautairc wetgeving in cen vcrplichtc accijnsvrijstclling voor aan boord van schcpcn gebruikte brandstof. In dc tweede fase zal dc invocring worden overwogen van normcn voor dc minimumkwalitcit van brandstoffen cn mocl dc Commissie aandacht besteden aan dc mogclijkhcdcn voor het opleggcn van emissic-alhankclijkc milicuhcHingcn op brandstof. Ecu allernaticvc mogclijkhcid is invocring van op dczclfdc basis gcdiffcrcntiecrdc vaarwatcrhcflingcn. Ook hicr gcldt cchter dat al deze verandcringcn verenigbaar moctcn zijn met internationale alsprakcn op dit gebied. Er zullcn daarom ook discussics over dc aanpassing van normcn en heffingen plaalsvinden op internationale fora als MARPOL.
Havens en maritieme infrastructuur
32. Zoals is uiteengezet in het Groenboek betreffende Havens en Maritieme Infrastructuur moet het communautair havenbeleid gericht zijn op de totstandbrenging van eerlijke concurrentievoorwaarden voor alle havens in de EU, terwijl tegelijkertijd de doelmatigheid van het gebruik van de totale havensector zo groot mogelijk moet worden gemaakt. Een communautair kader voor de heffing in havens kan een belangrijke bijdrage leveren aan het bereiken van deze doelstelling. Geheel volgens de in dit witboek uiteengezette algemene beginselen is dc Commissie daarom van mening dat havengebruikers moeten betalen voor dc kosten die zij veroorzaken. Ondcrkcnd wordt cchter dat heffing op basis van marginalc kosten niet altijd voldocndc zal zijn om de infrastructuurkosten volledig op gebruikers te dekken. Op voorwaarde dat hogerc heffingen gecn concurrenlievervalsing veroorzaken moctcn deze daarom worden tocgcslaan. Het communautair kader op dit gebied zal daarom een heffing verlangcn die is afgestemd op dc kosten, waarbij de marginalc kosten als ondergrens gelden.
33. I)e discussics over het groenboek hebben lalen /ien dat or brede overeenstemming beslaat overde noodzaak lol gmlcrc doorzichligheid van havenfmancicring. In verband hiermce dicnl als ccrslc slap ccn overziclU Ic warden opgeslcld van dc slelsels met behulp waarvan de belangrijkste eommunaulaire havens worden gel/nancierd, zodal zichtbaar word! hoe opcnbarc en particulicre financicringsbronncn worden gebruikt. Dc Commissie rnoet dc noodzakelijke stappen ondememen om bij voorrang een dergelijke inventarisatie tot stand te brengen, met inbegrip van een eventueel benodigde aanpassing van de aan boekhouding en verslaglegging te stellen eisen. Verder is gebleken dat er veel belangstelling bestaat voor een mogelijke nadere verduidelijking over de mate waarin de Verdragsregels betreffende overheidssteun invloed hebben op investeringsbesluiten in de havensector. Deze mogelijkheid moel ook worden bekeken, gclijktijdig met het opzetten van de inventarisatie. Bij beide activitcitcn zal nauw contact worden gehouden met dc organisatics die dc havensector vertegenwoordigen, onulat een nauwc samenwerking met deze organisatics een beslissende bijdrage kan leveren tot een spoedige verwezenlijking.
34. Om hierna nader verklaarde redenen zullen rcgels bctrcITendc de steunmaatrcgelen van dc lidstaten de problcmen van de sector nict vollcdig oplossen, onidat dit soort rcgels per definitie allecn van toepassing is op bctalingcn die ten goede komcn aan bcpaaldc ondernemingen en niet op opcnbarc inrrastrucluurverschafling met gclijkc toegang voor iedereen. Daarom zullen de werkzaamheden aan ccn kadcr voor havengclden moelcn worden voortgezet binnen de in paragraaf 5(h) beschreven meer algemener aanpak van de coordinate van infrastructuurinvesteringen. De terbeschikkingstelling van maritieme infrastructuur buiten de haven zal eveneens in dat verband worden behandeld.
ACTIE:
! ! Inventarisatie van havenfmanciering en doorzichtigheid van boekhoudpraktijken. i I Evaluatie van de behoefte aan nadere verduidelijking van de richtsnoeren voor overheidssteun in de havensector.
I ! Ontwikkeling van een kadcr voor havengelden._
5(g) Fiscaal bclcid met betrekking tot het vervocr
35. Het is duidelijk dat dc invocring van het kadcr voor infrastrucluurhening naadloos moel aansluiten bij de ontwikkeling van bestaande eommunaulaire katlers voor BTW en brandsto faccij nzen.
36. BTW wordt geregeld door middel van een voor de gehele Gemeenschap geldend stelsel krachtens de zesde BTW-Richtlijn (77/388/EEG). De BTW is opgezet als een algemene verbruiksbelasting ter verkrijging van inkomsten en is dus geen geschikt en evenmin een bijzonder doeltreffend instrument om niet-fiscale doeleinden zoals milieubescherming of vervoersbeleid na te streven. Er bestaan echter belangrijke verschillen in de manier waarop het personenvervoer door de verschillend lidstaten wordt belast en ook in de manier waarop de verschillende vervoerstakken binnen lidstaten worden belast. In een aantal gevallen veroorzaakt de verschillende behandeling met betrekking tot de BTW concurrentievervalsing tussen met elkaar concurrcrcndc vervoerstakken.
37. Dit problccm onderkennend heefi de Commissie ccn studie ge'iniliccrd naar dc gcvolgen van het BTW-stelsel voor de concurrentie op het gebied van het personenvervoer. Later dit jaar zal de Commissie een formeel discussiestuk presenteren waarin mogelijkheden voor verandering worden aangegeven. Hierbij moet ervoor worden gezorgd dat in de EU gcvesligde vervoersondememingen niet worden achtergesteld ten opzichte van exploitanten die builen de EU-landen zijn gevestigd en ook dat, voorzover mogelijk, de verschillende vcrvocrstakkcn niet ten opzichte van hun concurrenten worden achtergesteld. Uit de ovcrlcgprocedurc volgcndc voorstcllen zullen moetcn worden opgestcld cn afgewogcn in hct licht van de ontwikkeling van het toekomstige gemecnschappelijke BTW-stelsel. Verder geldt dat de BTW de ontwikkeling van openbare vervoersdiensten niet in de weg mag staan. Het is duidclijk dat dc ontwikkeling cn geleidelijkc invocring van communautaire rcgels en richtsnocren voor op hct vervocr toepasselijkc belasting en dc geleidelijkc invoering van de voorgestelde aanpak van vervoersheffing hier ten voile rekening mee moeten houden en moctcn Icidcn tot de totstandbrenging van een werkclijk evcnwichtig stelscl van prijsstelling voor allc vcrvocrstakkcn.
38. Bepaalde communautaire wetgeving legt dc minimumwaarden voor accijns op motorbrandstoffen vast. Het staat de lidstaten vrij om hogere percentages toe te passen, wat de meeste lidstaten ook doen. Op 12 maart 1997 keurde de Commissie een voorstel goed voor een richtlijn van de Raad tot herstructurering van de communautaire regeling voor de belasting van energieproducten (COM (97)30). De globale strekking van het nieuwe voorstel is dat het werkingsgebied van het bestaande voor de gehele Gemeenschap geldende stelsel wordt uitgebreid van allccn mincralc olicn tot andcrc daarmce concurrcrcndc brandstoffen. Volgcns hct nieuwe voorstel worden dc communautaire minimumniveaus van de belasting op ondcr anderc motorbrandstoffen aangepast (zoals in 1992 was overeengekomen waardoor deze niveaus in vccl gevallen aanmerkelijk lager zijn dan de thans door de lidstaten toegepaste niveaus). Dc voorgestelde verhoging van het minimumtarief wordt over een periode van vier jaar gespreid. Als cerstc stap wordt voorgestcld dc minimumbelasting op ongelodc benzine met 45% tc verhogen Voor dicselbrandstof wordt ccn vcrgelijkbare verhoging van 27% voorgestcld. Op dit ogenblik passen de lidstaten belastingtarieven toe die ver boven de minimumtarieven van de EU liggen en daarom zal het effect van het voorstel op de meeste nationale belastingtarieven beperkt zijn. Het nieuwe kader zal de lidstaten meer vrijheid geven om boven de minimumwaarden een grotere differentiatie in de accijnstarieven toe te passen. Het zal ook lidstaten die nieuwe directe instrumenten van rekeningrijden invoeren onder bepaalde voorwaarden toestaan het door hen op motorbrandstoffen toegepaste belastingniveau te verlagen, zelfs als dit leidt tot belastingniveaus die lager zijn dan de in de nieuwe richtlijn opgenomen minimumtarieven. Goedkeuring van dit voorstel van de Commissie zal de situatie met betrekking tot de verschillende belastingtarieven op dieselbrandstof verbeteren.
39. Op het gebied van bclaslinghcffing op voertuigen hceft dc Commissie een ingrijpend onderzoek ingesteld naar de huidige situatie in dc Europcsc Unic cn zij is van plan om in dc loop van 1999 op basis van de uitkomsten van dit onderzoek de problemen op dit gebied aan tc pakken.
5(h) Doelmatige infrastructuurverschafflng
40. Voor de ontwikkeling van doelmatige niveaus van investeringen in infrastructuur is bij het nemen van besluiten ten aanzien van investeringen een zorgvuldige kosten/batenanalyse vereist die alle kosten, inclusief de kapitaalkosten, in aanmerking neemt. Na de oplevering van nieuwe infrastructuur moeten vervolgens heffingen worden opgelegd op basis van de marginale kosten, tenzij hogere heffingen voor het dekken van de kapitaalkosten nodig zijn voor de nieuwe infrastructuur. Dankzij deze bepaling moet het mogelijk zijn voor een groter deel financiering uit particuliere bronnen te verkrijgen of zelfs uit overheidsbronnen die rendement moeten opleveren.
41. Een gebrek aan coordinate bij de beoordeling van mogelijke investeringen kan leiden tot belangrijke verstoringen. Als bijvoorbeeld geen rekening wordt gchouden met een aantal voordelen voor EU-burgers met een buitcnlandse nationaliteit kan dit leiden tot ondcrschatting van de totalc batcn van levcnsvatbarc projcctcn en tot een te gcringc mate van infrastructuurverschafling voor de Trans-Europcsc vcrvoersnctwcrkcn. Deze nict-nationalc voordelen vormcn juist een van de rcchtvaardigingen voor de bcgrotingspost van de Trans-Europese nctwcrkcn en voor bemocienis op communautair niveau. Omgckccrd komen cr waarschijnlijk le veel infrastructuurvoorzieningen wanneer de lidstaten de kosten van infrastructuurprojecten voor andere lidstaten niet meenemen. Deze kosten kunnen het gevolg zijn van een keuze voor het nieuwe project ten koste van bestaande voorzieningen, wat bijzonder waarschijnlijk is als de prijzen bij de nieuwe voorziening laag zijn. Dit geldt met name voor intcrnalionaal concurrcrendc vervoersterminals, in het bijzonder havens en terminals voor gecombineerd vervoer.
42. Op het gebied van inffastructuurinvestering kunnen de regels betreffende steunmaatregelen van de lidstaten van toepassing zijn en zodoende verstoringen elimineren wanneer de overheidsfinanciering ten goede komt aan bepaalde ondememingen of aan de productie van bepaalde goederen. Als bijvoorbeeld overheidsfinanciering wordt gebruikt om tc voorzicn in infrastructuur ten behoevc van een bepaalde vcrvocrsondcrncmer waardoor deze een oncerlijk voordecl ten opziehtc van zijn concurrcntcn vcrkrijgt, zijn de regcls betreffende steunmaatregelen van de lidstaten van toepassing.11 Bovendien zijn particular kapitaal en/of particular beheer in de laatste jaren steeds meer bij infrastructuurprojecten betrokken geraakt. In deze gevallen is het standpunt ingenomen dat er een mogelijk voordeel voor de betrokken ondememing aanwezig is indien de door de Staat verschafte compensatie groter is dan nodig voor het bereiken van het desbetreffende doel. Een open aanbesteding is duidelijk een manicr waarop kan worden gewaarborgd dat de compensatie niet groter is dan nodig.12 Wanneer een dergelijke aanbesteding achterwege wordt gelaten, moet extra zorgvuldig en nauwkeurig onderzoek van de financiele regelingen door de Commissie waarborgen dat de compensatie niet groter is dan nodig.
43. Anderzijds geldt dat wanneer door overheidsinstanties rechtstreeks gefinancierde en bcheerde vervocrsinfrastructuur op gelijkc voorwaarden en conform toepasselijke communautairc wetgeving open staat voor alle huidige en potentiele gebruikers niet gezegd kan worden dat een bepaalde onderneming of voortbrenging van goederen bevoordeeld wordt ten opzichte van andere op een manier die de concurrcntievcrhoudingen verstoort en invloed hcefi op de handcl tussen lidstaten in de betekenis van artikel 92, lid 1, van het EG-verdrag. Om deze reden is investering in vervoersinfrastructuur van oudsher gezien als een algemene maatregel van economisch beleid die normaal niet onder de regels betreffende steunmaatregelen van de lidstaten valt.
44. Voor de regels betreffende steunmaatregelen van de lidstaten is echter een steeds grotere rol weggelegd naarmate de lidstaten zich met het oog op de ontwikkeling en het beheer van vervoersinfrastructuur meer op particuliere ondememingen gaan richten. Daarom moet uitgebreid worden omschreven onder welke omstandigheden de overheidsfinanciering van infrastructuur bepaalde ondememingen bevoorrecht op een manier die de concurrentieverhoudingen verstoort en de handel tussen lidstaten bei'nvloedt. De Commissie is van plan haar aanpak ten aanzien van steunmaatrcgelcn van dc lidstaten voor infrastructuur in hot binncnlands vervocr to verduidclijken cn aan to passen door herziening van Vcrordcning 1107/70, waarmee uitvocring wordt gegeven aan arlikel 77 van het Verdrag. Zij zal ook dc bchoeftc aan nadcre verduidclijking van dc richtsnocrcn voor steunmaatrcgelcn van dc lidstaten onderzoeken, met name met belrckking tot havens cn andcrc terminals. Er zijn echter andcrc middclcn nodig om er voor tc zorgen dat ovcrhcidsinvestcringen (en met name omvangrijkc invcstcringcn) nicl leiden tot ondoelmatige overcapaciteit en tot oneerlijke concurrcntie met anderen. De Commissie is van oordeel dat in eerste instantie een vrijwillig initiatief tot coordinatie van investeringen op communautair niveau, mogelijk op basis van artikel I29C, lid 2,13 een belangrijke bijdrage kan leveren tot het bereiken van deze doelstelling. De behoefte aan verdere maatregelen van bindende aard op het gebied van investeringscoordinatie zal worden beoordeeld aan de hand van de resultaten van deze ontwikkelingen.
45. Het vrijwillige initiatief tot investeringscoordinatie moet op twee pijlers steunen, t.w. op cnige convergentie van methodologieen voor de analyse van de sociale kosten en baten om de coordinatie een betrouwbare basis te geven en tevens op procedures voor de coordinatie. Omdat de aard van de kosten/batenanalyse voor dit doel zeer veel overeenstemming vertoont met de analyse ten behoeve van de vaststclling van dc Trans-Europesc voordelcn van de TEN-projcctcn, zullcn dc mcthodologicwcrkzaamhcdcn eerder plaats moeten vinden in verband met dc voorbereiding van dc aanstaande herziening van de vervoersrichtsnoeren voor de TEN’s, waarbij aandacht zal worden besteed aan de kwestie van Trans-Europese voordelen.
ACTIE:
• Ecu vrijwillig initiatief tot coordinatie van invcstcringcn (artikel 129C, lid 2).
• Ondcrzoek naar dc behocfic aan verduidclijking van dc richtsnoeren voor overhcidsstcun, met name met betrekking tot havens en andere terminals.
• Herziening van Verordening 1107/70 betreffende steunmaatregelen in het binnenlands vervoer.
Samenvatting: Communautaire regels (en acties: •) betreffende infrastructuurhcffing in het vervoer
| Ecrste (huidigc) fuse (1998-2000): definitie en vesliging van gedelailleerde hcffingsaanpak. | Twecdc fuse (2001-2004): verslerking van een consislenle heffmgsbasis voor wegen, spool wegen, luehthavens en havens. | Derde Case: volledige overgang; alle vervoerstakken onderworpen aan dczclfde heffingsbeginselen. | |
| Comite van dcskundigcn | • Doeltreffend gebruik maken van het Comite van regeringsdeskundigen betreffende de gebruiksheffing voor vervoersinfrastructuur om dc Commissie bij tc staan bij dc ontwikkeling van mcthodcn voor dc raming van marginalc vcrvocrskostcn, bcvordcrcn van dc ontwikkeling van vcrvoersbockhoudingcn op het niveau van dc lidslatcn, ontwikkclen van bockhoudmethoden om kostendekking voor terminals te waarborgen en adviseren over behoeflen en prioriteiten met belrckkmg lot slatislisehe gegevens cn ondcr/ock. | Als bij fase 1 plus herziening van heffingspraktijken. | Uitvoeren. |
| Wegen | Bcvordcrcn van rekcningiijden. Meet speeiliek: dilTcrentiatic toestaan voor heffingcn op eommereieel vervoer (bijv. naar voerluigsoort, op basis van marginalc kosten), maar niet hogcr dan dc gcmiddcldc infrastrucluurkosten. Mcdcdcling betreffende intcropcrabclc clcktronischc systemen voor tolhcffmg in Europa. • Instclling van een adviesgroep voor dc ontwikkeling van de beste praktijk inzake de opzct van aansprakelijkhcidsverzekeringcn voor motorvoertuigen. • Onderzoek cn ontwikkeling inzake rckcningrijden in stedelijke gebieden. • Dcmonstratieprojccten, rekeningrijden in de stad. • Stimulering van de invocring van cen kilomelerheffing voor /ware vraehlvoertmgen. | Siimulcren van geharmoniscertlc clcktronischc heffingsstclscls (bijv. systemen voor clcktronischc lolheffing). 1 Icffings^/v/i.v verhogen tot gcmiddcldc infrastructuurkostcn plus externe kosten (structuur gebaseerd op marginalc kosten cn externe kosten) • Verdere ontwikkeling van mogelijke systemen, normen en convergentievoorstellen voor elektronische heffing voor zware vrachtvoertuigen. • Vervolgmaatregelen met betrekking tot adviesgroep over aansprakclijkhcid. • Ondcr/ock mogclijkhedcn lot verlaging van aan het vervoer gerelateerde heflingen en andere belaslingen. | Ilcllingen voor commcrciele cxploitanten op basis van kosten verplicht. |
| Spoorwcgen | Voorslel voor een riehllijn die gebaseerd is op een aan de afstand gerelateerde helling voor marginalc kosten, optionele aanvullende hefllngcn voor personen vervoer (maximumniveau: gcmiddcldc kosten) cn compcnsaticbctalingen voor nict-gcdcktc exteme kosten van concurrerende vervoerstakken. | • Onderzoek de mogclijkheid van geluidsheffingen. | Stclsel aanpassen cn voorstellen het hcffingstelsel op basis van marginalc kosten uit tc breiden met exploitanten van personenvervoer per spoor ter dekking van infrastructuurkosten en exteme kosten. |
| Binnenwateren | Richtlijn betreffende infrastructuurhefflng ter dekking van infrastructuurkosten en exteme kosten-. |
| licrstc (huidigc) I’ase (1998-2000): dcfinitic cn vestiging van gcdclaillccrdc hcfllngsaanpak. | Twecdc fuse: versterking van cen consistcntc heffingsbasis voor wegen, spoorwegen, luchthavcns cn havens. | Dcrdc Case: vollcdigc overgang; allc vervoerstakken onderwerpen aan dezclfdc heffingsbeginselen. | |
| Luchtvcrkeers- diensten | Huidige heffmgen zijn (globaal) gebaseerd op de kosten en afgestemd op het gebruik. • Mededcling betreffende luchtvcrvoer cn milieu. • Mededcling betreffende de luchtvervocrmarkl • Vervolg op de sludie over belaslingheffing op brandstof voor de luchtvaart. • Ondcr/.ock naar de mogelijkhedcn am de “en ioulc”-heffingen le koppclen aan veiontrcinigingsniveaus in plaats van hiervoor ecu af/onderli jk stelsel le onlwikkelen. • Ciroenbock betreffende de financiering van infrastructuur ten behoeve van luchtvcrkecrslciding. | Heffingsrichtlijn die heffingen mogelijk maakt voor infrastructuurkosten en voor externe kostcnfactoren (ofschoon externe kosten ook in luchthavengclden zijn verwerkt). | Aanpassen. |
| Luchthavcns | Dc richtlijn betreffende infrastructuurkosten zorgt voor heffingen op basis van kosten. • Gocdkeuring van de richtlijn van de Raad betreffende luchthavengclden. • Mcdedeling betreffende luchtvervoer en milieu. • Mededcling betreffende dc luchtvcrvocrmarkt. • Mededcling betreffende luchthavcncapacitcit cn de ontwikkel ingen van dc kosten van luchthavcns in de HI 1 (met inbegrip van beleidsmogelijkhcden voor congestie- vermindering). | Heffing voor de externe kosten wordt verplicht (voorbeeld: de Zwitserse landingsgclden). | Aanpassen. |
| Xccschcepvaarl | • Ondcrzock naar de mogclijkhcdcn ter vermindcring van brandslofcmissies. | • Vcrbctcren van de internationale normcn. • Communautair instrument voor lenuilvoerlcgging van normcn. | Aanpassen. |
| 1 lavens cn marilicme i n fiasl mcl mu | • Invenlarisalic van praklijkcn van overheidslmanciering en heffing in havens. | I)e richtlijn betreffende infrastruc-luurheffing zorgt voor heffingen op basis van kosten, waarbij dc marginale kosten worden gerelateerd aan zowel infrastructuurkosten als externe kosten. • Tenuitvoerlegging van de richtlijn betreffende de infrastructuurheffing voor havens. | Aanpassen. |
| Stcunmuutrcgclcn van de lidstalen | Vcrduidclijking en bijstclling van dc rcgcls betrcITende sleunniaatregelcn die cobrdinatic van het binnenlands vervocr krachtens artikel 77 toestaan. Vrijstcllingen under andcrc voor compcnsal iebetal i ngert voor ongedekte externe koslen van coneurrerende vervoerslakken. • Wijziging van de richtsnoeren van Vcrordcning 1107/70 bctrcffcndc stcunmaatrcgclen van de lidstaten. • Initiatief voor vrijwillige coordinate van investeringen. • Ondcrzock naar dc bchoeftc aan vcrduidclijking van dc richtsnoeren voor de stcunmaatrcgclen van dc lidstaten. | Overwccg dc uitbreiding van dc structuur naar allc vervoerstakken. • Ontwikkcl richtsnoeren voor stcunmaalrcgelcn van de lidstalen voor havens en luchlhavens. | Aanpassen. |
| Energicbelasting/ UTW | • Belastingen mogen geen verstorende invlocd hebben op vcrvocrsbcsluitcn en cvcnmin dc ontwikkeling van doelmatige vcrvocrshcHlngen in de weg staan. Gocdkeuring van hct voorslcl voor ccn energicbelasting. • Discussicstuk, mogelijk gcvolgd door ccn voorstcl voor een richtlijn bctrcffcndc B'I’W in hct vervoer. | Vcrderc harmonisatie. | Vcrderc harmonisatie. |
6 SOC IAAI,-K< ONOMIS( IIK KVAI,UATIE VAN i)K STRATKGIK
6(a) Algemcnc economische cffectcn
1. Naar verwachting zal de ontwikkeling van een communautaire aanpak van vervoersheffmg op basis van doelmatige heffingsniveaus per saldo aanmerkelijke voordelen opleveren voor de gehele samenleving. Deze ontwikkeling leidt rechtstreeks tot grotere tcchnologische, operationele en organisatorische doelmatigheid, brengt een kleine wenselijke vcrandering in hct modale evenwicht teweeg en levert een kleine vermindering in de groei van de vraag naar mobilitcit op14. De Commissie heeft in verband hiermee tal van studies verricht naar dc gevolgcn van deze hcffingsstelsels voor de economie, het bedrijfsleven en de consunicnt, alsook voor de cohcsie en de peri fere rcgio’s15. De basisconclusies die uit deze analyses kunncn wordcn gctrokkcn zijn dat doelmatige hcffingskadcrs algcmeen voordelig zullcn uitwerkcn op al deze bcleidsdoclstcllingcn, vooropgcsteld dat dc inkomsten doelmatig wordcn gebruikl.
2. Vanuit algemeen cconomisch perspectief zal het beleid naar verwachting op de lange termijn weinig of geen gevolgen hebben voor de groei van het BBP, terwijl het als secundaire voordeel heeft dat opbrengsten opnieuw in circulatie worden gebracht. Bovendien zal de door de gemeenschappelijke heffingsregels teweeggebrachte vermindering van mogelijk schadelijke concurrentie op belastinggebied de hervorming van belastingstelsels met als doel een vermindering van verstorende belastingen en heffingen worden vergemakkelijkt. Een nieuw heffingsstelsel, dat voor een deel afhankelijk is van de bijbehorende belastinghervormingen zal een positieve uitwerking hebben op de werkgelegenheid als een gedeelle van tic inkomsten wordl teruggegeven in de vorm van ccn lagcrc bclastingheffing op arbeid. Tenslollc zal lid bclcid door dc ovcrschakeling van bclastingcn op heffingen aan het vervoer ccn duidclijkcr inkomslcnbasis vcrscliaffcn cn zo dc voorwaarden voor particulicrc invcstcringcn cn infrastrucluurcxploitatic vcrbctcrcn.
3. Mecr specifiek zal de doorberekening van milieukosten de doelmatigheid vanuit milieuoogpunt vergroten: wanneer heffingen een afspiegeling zijn van de marginale emissiekosten, zal het emissieniveau omlaag gaan tot het punt waarop de kosten van verdere afname gelijk zijn aan de marginale baten. Door meer directe en aan afgelegde afstand gcrclatccrdc heffingen tc verwezenlijken wordl het waarschijnlijker dat iedere reis op zijn eigen kosten cn balcn wordl bcoordccld. Omdat allc kosten in aanmerking worden genomen, mod iedcrc reis per saldo baten oplevcren. Vanuit ccn sociaal gezichtspunl wordt bijgcvolg lict wclzijn gemaximaliseerd cn niet het aanlal reizen.
4. I Jit fmanciecl oogpunt mod lict doclmaligcr gebruik van lict vcrvocrssyslccni dc behoefte aan overheidsuitgaven voor infrastructuur, gezondhcidszorg cn milieu terugdringen (ofschoon dc dircctc financiclc baten idealiler teruggegeven moctcn worden door rniddel van lagere belastingen). Het effect op het bedrijfsleven moet per saldo positief zijn, omdat het onmiddellijke gevolg van hogere vervoersheffingen wordt tegengegaan door lagere kosten ten gevolge van congestie en ongevallen en door mogelijke belastingverlagingen van de overheid. Er kan enige afslanking plaatsvinden van vervoersintensieve bedrijven, maar deze zal klein zijn omdat de totale prijsverhoging in het vervoer bescheiden zal zijn en omdat ondememingen als eerste hun logistiek en activiteiten zullen aanpassen.16
5. Voor iedere vervoerstak zullen de rclatievc veranderingen in de prijzen van land tot land verschillcn, afhankelijk van dc kostenopbouw cn van dc oorspronkelijke Bclasting- en licffingcnstructuur. Ecu Zwccdsc studic17 heefl voor dc vcrschillcnde vervoerstakken een laming opgcstcld van dc gcvolgcn van dc doorberekening van dc marginale socialc kosten van ongevallen, milicuschadc cn infrastructuur, uitgaande van lict gegeven dat dc beslaande bclastingcn op lict vervoer gclcidclijk worden afgeschafl. (Ofschoon dc kosten van congestie cn van geluidshinder wcl van belang zijn, wordt daaraan in dc studic geen aandachl bcstccd). Dc studic laat zicn dat wanneer dc marginale kosten in kwestie worden meegenomen en door belastingverlagingen worden gecompenseerd, de heffingen op benzine, auto’s en vrachtschepen omlaag zullen gaan terwijl die op andere vervoerstakken zullen stijgen. De studie trekt de conclusie dat het belangrijkste resultaat zal zijn dat de concurrentiepositie van de scheepvaart versterkt wordt. De studie geeft ook aan dat de uiteindelijke vervoersprijs minder wordt beinvloed dan de heffingen, omdat het bedrijfsleven op de nieuwe heffingen zal reageren door vervoersgewoonten en wagenparken te wijzigen, d.w.z. door hun kosten te verminderen in plaats van de volledige heffing door te berekenen aan de consument.
6. Voor een goed begrip van de effecten van de meer voor de hand liggende en waarschijnlijkc veranderingen op de vervoersheffingen heeft de Commissie een groot aantal analyses gemaakt op basis van enkele studies cn ondcrzoeksprojecten. Het project 'TRENEN' onderzockt dc verwezenlijking van doclmatigc heffingsstelsels in vier stedelijke omgevingen (Amsterdam, Brussel, Dublin cn Londen) en in twee interstedelijke omgevingen (Belgie en Ierland). Het project 'EUNET' bestudeert de effecten van verschillend heffingsbeleid in Londen cn dc regio's van Zuidoost-Engcland, Helsinki, Napels en Baskcnland. Deze studies komcn algemeen lot de conclusic dal hcl welzijn van dc consumcnl in alle vicr dc sledcn cn in dc Iwcc onderzochle regio’s per saldo wordl verbeterd wanneer con doelmatige helling wordl verwezenlijkt. Dc verklaring hiervoor is dat dc voordelen van dc congcstic- cn vcrontrcinigingsverniindering in combinatie met dc leruggave van belastingen zwaardcr wegen dan het 'verlics' als gevolg van de prijsverhoging bij bcpaaldc vcrvocrsdienslen.
7. Dc studies over vervoer in stcdclijkc gebieden laten zicn dal dc prijsveranderingen leiden tot positieve technologische verbeteringen, dat de omvang van het stedelijk verkeer tijdens het spitsuur met 19% tot 33% afneemt en dat de exteme kosten met 13% tot 35% omlaag gaan. De modellen voor interstedelijk gebied geven aan dat in Londen, Zuidoost-Engeland en Baskenland het gebruik van de prive-auto afneemt en het gebruik van het openbaar vervoer stijgt. Het aantal verkeersongevallen neemt met 20% af, terwijl de gemiddeld met de auto in de spits doorgebrachtc tijd 16% korter wordt. De studies 'EIJNET' en 'TRENEN' wijzen er op dat invocring op communaulair niveau van ccn hcffingsbeleid op basis van marginalc socialc kosten kan leiden tot totaic wclzijnsbaten in dc ordc van groottc van 30-80 miljard ecu of nicer per jaar.
8. Ecu andcrc studie van de Commissic ondcrzoekl dc invoering van ccn van de eerstc mogclijkc maatrcgclcn cn priorilciten: ccn bclasting voor het goederenvervoer over dc weg in gchecl Europa. Dc studie modelleert dc invoering van heffingen op basis van tonkilometers van /ware vrachtvoertuigen in de Europese Unie18. In het model worden de heffingen geleidelijk ingevoerd cn vormen een afspiegeling van de gemiddelde exteme kosten van het goederenvervoer over de weg, zonder rekening te houden met congestie; de uit de heffing voortvloeiende inkomsten worden aan de economic teruggegeven in de vorm van verlaagde belastingen op arbeid. De belangrijkste resultaten van de studie geven aan de hand van een standaardscenario het effect van de heffing voor het jaar 2010 weer:
• het BBP neemt toe met 0,3% en de industriele productie met 0,21%;
• dc wcrkgelcgenhcid stijgt met 0,5%; en
• het vrachtvcrkeer over de weg neemt af met 6,6%.
9. Door dc inkomsten van de heffing aan de economic terug te pompen in de vorm van verlaagde belastingen op arbeid worden zowcl produclivitcil, wcrkgelegenhcid als economischc groci gcstimulecrd; deze gevolgcn wegen zwaardcr dan de hogere kosten voor het wegvervoer.
6(b) Effcctcn met betrekking tot de verdeling
10. De veranderingen van de vervoersheffingen beogen de doelmatigheid van de vervoerssector te vergroten. Als dit met betrekking tot de verdeling leidt tot een ongewenst resultaat, dan moet een compenserend beleid worden aangeboden. In het algemeen is de "consumptie" van vervoer echter progressief, d.w.z. dat rijkere huishoudens een groter deel van hun inkomen aan vervoer uitgeven. Bij gevolg zullen uit een verhoging van vervoersheffingen progressieve in plaats van regressieve resultaten ten aanzien van de verdeling kunnen voortvloeien19. Het uiteindelijke gevolg voor de verdeling zal echter sterk afhankelijk zijn van welke sectoren en welke soorten vervoer met de toegenomen kosten worden geconfronlecrd cn van hc( door dc lidslaal aangcbodcn pakkcl compcnserende maalregelen. Tenslolle word! in dc bovengenoemde sludic naar dc gcvolgcn van dc invocring van ccn bclasting op hcl gocdcrcnvcrvocr over dc weg cr op gcwczcn dat ccn dergelijk hcffingsslclsel positievc gcvolgcn zal hebben voor alle inkomensgroepen. Het werkelijk bcstccdbarc inkomcn zal voor allc sociaal-cconomischc groepen toencmcn.
6(c) Cohcsic cn pcrifcrc regio’s
11. Het gevolg van andere vervoersprijzen moet ook voor perifere en minder ontwikkelde gebieden worden onderzocht. De heffingen zullen zodanig gedifferentieerd moeten worden dat regio’s met minder congestic en verontreiniging hierdoor minder zullen worden getroffen. Omdat er in landclijke cn perifere gebieden weinig infrastructuur en congestie aanwezig is, zullen heffingen op basis van deze kosten dus laag zijn en is er geen reden om als algemene regel aan te nemen dat de perifere en de minder ontwikkelde gebieden een nadelige invloed zullen ondervinden van de toepassing van een heffingsstelsel op basis van marginale kosten. Zoals eerder benadrukt is, geldt bovendien dat het stelsel waarschijnlijk over het geheel genomen belangrijke voordelen zal oplcveren die ook ten deel zullen vallen aan economisch minder ontwikkelde regio’s.
12. In die gcvallcn waar wel cnige zorg beslaat over een mogelijke belemmering van de cconomische ontwikkeling van perifere gebieden en economisch minder ontwikkelde regio’s als gevolg van bepaalde hogere heffingen voor vervoergebruikers, kunnen er gronden aanwezig zijn om de prijshervormingen flexibel en zeer geleidelijk in te voeren, mits dit niet leidt lot concurrcnticvcrvalsing. Dit kan met name het geval zijn wanneer bepaalde voorzieningen dc cnige verbinding met dc rest van de Unic vormcn cn/of een bclangrijk centrum van bcdrijvighcid voor de plaatsclijkc economic vertegenwoordigen. Aan de andere kant geldt dat wanneer het niveau van de vervoersinfrastructuur betrekkelijk gering is en er omvangrijke investeringen moeten worden gedaan om de toegankelijkheid te verbeteren en/of de verwachte verkeerstoename te verwerken, er heffingsstrategieen nodig kunnen zijn die een groter deel van de kosten dekken.
13. Gedifferentieerde heffingsstelsels zullen een verschuiving in het patroon en de verdeling van vervoerskosten teweegbrengen. Door vergroting van de doelmatigheid zal dit leiden tot lagere vervoerskosten voor de samenlcving in haar geheel. Ook zullen zij voor een aantal produccntcn lagere dirccte kosten met zich meebrengen. Voor de produccnten die niet in staat zijn hun gedrag voldocndc aan de nieuwe heffingsstelsels aan te passen kunnen dc vervoerskosten toencmcn. Zoals al eerder is opgemerkt, maken de vervoerskosten in het algemccn een klcin deel uit van de totale productiekosten. Als deze producenten echter gevestigd zijn in perifere gebieden, afhankelijk zijn van een vervoerstak en hun producten over grote afstand verkopen op de belangrijkste centraal gelegen markten waar geconcurreerd moet worden met plaatselijke producenten, kunnen zij bijzonder worden getroffen, in ieder geval op de korte termijn. Dit kan rechtvaardigen dat in het communautaire kader speciale bepalingen worden opgenomen die tegemoet komen aan dit probleem. Daamaast bestaat de mogelijkheid dat met inachtneming van de regels betreffende steunmaatregelen een aantal perifere regio’s actie ondemeemt om de concurrentiepositie van deze producenten op de centrale markten te versterken door hen bijvoorbeeld te helpen de productiestructuren aan te passen in de richting van producten die per gewichtseenheid een hogere waarde vertegenwoordigen en door de kwaliteit en diversiteit van belangrijke vervoerssystemen te verbeteren, in voorkomende gevallen met ondersteuning uit de structuurfondsen en het cohesiefonds.
7 CONCLUSIE
1. Het voorstel van dc Commissie voor ecn aanpak in drie fascn van een eerlijke en doclmutigc heffing in hot vcrvoer zorgt crvoor dat cr voor dc heffing op infrastructuurgcbruik in allc lidstatcn en in alle vervoerstakken ccn doclmalige aanpak op basis van kostcn wordl gcvolgd. Met hulp van ecn 'Comitc van rcgcringsdcskundigen' zal dc Commissie uilvocrige, praktische aanwijzingen ontwikkelen voor het beste heffingsstelsel voor infrastructuurgebruik, congestie en exteme kosten. Nieuwe en gewijzigde wetgeving (samengevat in punt 4.1) zal waarborgen dat deze consistente aanpak wordt gevolgd (voor het jaar 2004 voor vervoerstakken die voorrang hebben en kort daama voor alle vervoerstakken). Door er voor te zorgen dal heffingen worden gcbasccrd op spccificke cn ovcrccngekomen kosten verwacht de Commissie dat de noodzaak om dc gebruiksheffing tc koppclen aan dc marginalc socialc kosten algcmeen wordt aanvaard en dat als gevolg daarvan de doelmatigheid van de Europese vervoerssector zal toenemen.
LlTKRATIKIR
Marker, I and Kohler, J, ('barging lor road freight in the Ml I, Cambridge Econometrics, May 1998.
(ERIE, CES, SESO, What do the Trenen II case studies tell us about the reform of European transport pricing? Document for Workshop March 25 1998.
DIW, INFRAS, Dr Herry, NERA, Infrastructure capital, maintenance and road damage costs for different heavy goods vehicles in the EU, 1998.
ECMT, Efficient Transport for Europe - Policies for the internalisation of external costs, 1998.
ESPO, Report of an enquiry into the current situation in the major Community sea ports, 1996.
HIJNHT, Socio-economic and spatial impacts of transport. Working paper 1998.
Europese Commissie, De toekomstige ontwikkeling van het gemeenschappelijk vervoersbeleid. Een brede aanpak voor de totstandbrenging van een communautair kader voor duurzame mobiliteit. Bulletin van de Europese Gemecnschappen, supplement 3/93, COM(92) 494 dcf.
Europese Commissie, Op weg naar een eerlijkc en doelmatigc prijsstelling in het vervoer, Groenboek, COM(95) 691 dcf.
Europese Commissie, Voorstel voor een Richtlijn van de Raad betreffende het in rekening brengen van het gebruik van bepaalde infrastructuurvoorzieningen aan zware vrachtvoertuigen, COM(96) 331 dcf.
Europese Commissie, Voorstel voor een Richtlijn van de Raad: Regeling voor de bclasting van encrgicproductcn, COM(97) 30 dcf.
Europese Commissie, Voorstel voor een Richtlijn van de Raad betreffende luchthavengelden, COM(97) 154 del'..
Europese Commissie, Groenboek Havens en Maritieme infrastructuur, COM(97) 678 def.
European Commission, DGXXI, Vehicle taxation in the EU 1997, Background paper, 1997.
De Groep op hoog niveau betreffende openbaar/particulier partnerschap, Eindverslag van de Groep op hoog niveau betreffende partnerschap tussen de overheids- en de particuliere sector voor de financiering van projecten op het gebied van het Trans-Europese vervoersnet, Europese Commissie, DGVII/321/97.
High level group on transport infrastructure charging, Report of the High level group on Transport infrastructure charging, European Commission, June 1998.
Iten R, Banfi S, Kohler J, Social and Regional Distributive Impacts of Ecotax proposals", working paper 4 June 1998, EFR, European Commission, DGXII.
Jansson J O, Eindberg G, Summary of transport pricing principles, PETS Project, March 1998.
Kageson P, Konkurrensen mcllan transportslagen efter en internaliscring av dc externa kostnaderna, 1998.
Matas A, Asensio J, Rendeiro R, Direct user charges for transport infrastructures in the European Union, 1997
NEKA, An examination of rail infrastructure charges, 1998.
Newbery, Road user charges in Britain, Economic Journal (Conference Papers) 90, pp. 161-176,1988.
Roy R, Infrastructure cost recovery under allocatively efficient pricing, March 1998.
Winston C, Conceptual developments in the economics of transportation: an interpretive survey, Journal of Economic Literature, 23, 1985.
VERKLARENDE WOORDENLIJST
| Gcmiddcldc kostcn | Gcmiddcldc kostcn bcstaan uit dc totalc infrastructuurkosten, gedeeld door een maat voor ccn bcpaaldc ccnhcid, bijv. vocrtuigkilomctcrs of vluchturen. Zij laten derhalve de kosten van dc tcrbeschikkingstclling van infrastructuur per vcrkccrsccnhcid /icn cn zijn met name van bclang voor het dckkcn van dc kostcn, omdat ccn prijsstclling gelijk aan dc gcmiddcldc kostcn waarborgt dat dc totalc kostcn worden doorbcrckcnd (aangczicn dc totalc kostcn zowcl vastc als variabcle kostcn omvatten). |
| Kapitaalkostcn | Kapitaalkostcn omvatten het verbruik van vast kapitaal cn rcntcvcrgocdingcn cn vormcn dikwijls ccn groot dccl van dc totalc infrastructuurkosten. Zij vcrschillcn van dc jaarlijksc kapitaaluitgaven, die al dan niel allc kostcn kunnen dckkcn. (Als dc uitgaven lager zijn dan dc kostcn, zal dc kwalileit cn dc waardc van dc infrastructuur achteruilgaan). |
| ( ongestic | (’ongestie Ireedl op wanneer hcl vcrkccrsaanbod grotcr is dan dc capacilcit van dc infrastructuur cn daardoor dc snclhcid van hcl vcrkcer omlaag gaat. (ongestic kan worden omschrcvcn als ccn situatic waarin hcl verkecr langzamcr gaat dan wanneer dc verkecrsdrukle zich op ccn laag niveau bevindt. Dc dcfinitic van dit “lage niveau” (het refcrcnticnivcau) is ccn gccomplicccrdc kwcstic cn variccrt van land tot land. |
| C'ongcstiekostcn | Congcstickostcn omvatten directc kostcn (uurkosten, exploitatiekosten) en indircctc kosten (dc kosten van door het tijdverlies verloren mogelijkheden, de kosten van derden ten gevolge van vertraagde leveranties, milieukosten) |
| Kostenbcnadering | Dc op kosten gebascerde benadering van het meten van de financiele waarden met betrekking tot infrastructuur bestaat uit het bepalen van de waarde van het kapitaal (met bchulp van afschrijvingsmethoden) en van operationele structures (Het altematief hiervan is ccn uitgavenbenadering). |
| Dckkcn van kostcn | Dczc aanpak van infrastructuurheffing Icidt tot het door middel van infrastructuurheffingen gehccl of gcdccltelijk dckkcn van dc (vastc cn variabcle) infrastructuurkosten. Dcze aanpak is gewoonlijk gcbasccrd op kostcn cn help! inkomslcn gcncrcren voordc invcstcring in cn dc lotslandbrcnging van infrastructuur. |
| In verhouding slaan tol dc kostcn | Dczc term is ontwikkeld in artikcl 4 van het voorstcl voor ccn richtlijn van dc Raad bctrcffcndc luchthavcngcldcn cn is algcmccn van toepassing op terminals. Dc term houdt in dal heffingen minimaul dc marginnlc kostcn moeten dckkcn cn dal dc cxploitunt in staat mod zijn aan te tonen dal heffingen ufgeslemd zijn op dc murginale kostcn. Ilij heel'l ook betrekking op het dckkcn van kostcn, omdat dc term implicecrl dal cxploitunlcn aanvullcndc nict-vcrstorcndc heffingen rnogen toevoegen tcncindc hun kostcn (ten hoogstc) vollcdig tcrug tc verdienen |
| Alschrijving | Afschrijvingcn zijn bockhoudkundigc kostcn voor dc tcruggang in dc waardc van ccn bedrijfsmiddel in dc loop van zijn cconomische Icvcnsduur (Icvcnsvcrwachting). Dc alschrijving maakt dccl uit van dc aflciding van dc kapitaalkostcn uit dc kapitaalwaardc van dc bestaande wegen. |
| Uitgavcnbcnadcring | Ecn aantal lidstaten bcoordcelt de waardc van infrastructuur op basis van hun jaarlijkse uitgaven aan infrastructuur. Dit omvat dikwijls zowcl de jaarlijkse invcstcring (voor nieuwe infrastructuur cn ter vergroting cn vervanging van bcdrijfsmiddelcn, cn niet gekapitalisecrd) cn de lopendc kosten (voor onderhoud, exploitatic en administratie). Voor de bcoordeling van financiele waarden met betrekking tot het vervoer heeft een kostenbenadering de voorkeur. |
| Extcrnc kostcn | Extemc kosten zijn kosten die de gebruiker van ccn goed of dienst (bijv. infrastructuur) niet bctaalt. Zij omvatten dc kostcn van infrastructuurgcbruik (als dit gebruik gratis is), van schadc, verontreiniging, geluidshinder cn gezondhcidsschudc die gcrclatccrd zijn aan vervoergebruik cn ongevallcn. Niet erkennen van dczc kostcn Icidt tot ccn buitensporig hoog gebruik van het goed of dc dienst. |
| Vastc kostcn | Vastc kostcn zijn onafhankclijk van dc verkccrsomvang (hicrtoc behoren ook dc kostcn van hot bouwen van infrastructuur cn van verlichting). |
| Heffing op basis van ccn vast bcdrag | Hen heffing voor infrastructuurgcbruik die niet ufhankclijk is van het gebruik cn vaak samcn met variabcle heffingen wordt toegepast. Jaarlijksc heffingen voor vergunningen, toegang cn gebruik vormcn allc ccn voorbecld van ecn heffing met ccn vast bcdrag. (Is synoniem met heffing op basis van ccn vast tarief). |
| llarmonisatic | Dc coordinate cn mogclijkc samenvoeging van rcgclgeving, gcdragscodcs, methoden van kostenraming, vocrtuigindeling, bewegwijzering, cnz. tussen staten. |
| Interne kosten | Interne kosten zijn kosten die de gebruiker zelf betaalt. |
| Intercst/rcntc | Rcntclastcn maken decl uit van de kapitaalkosten van infrastructuur. Zij brengen de kosten tot uitdrukking van de altematieve aanwendingsmogelijkheden van kapitaal (als de middelen niet in infrastructuur waren ge'investeerd hadden deze elders in bet land ge'fnvesteerd kunnen worden). De rentevoet is gewoonlijk vergelijkbaar met de kosten van herfinanciering van overheidsleningen. |
| Invcstcringsuitgaven | Dit zijn de jaarlijkse infrastructuuruitgavcn van duurzame aard, d.w.z. met ccn Icvensduur van nicer dan ccn jaar (bijv. do verwezenlijking van nieuwe infrastructuur). Deze uitgaven moeten worden “gekapitaliseerd" met ccn percentage voor afschrijving cn voor interest (de laatste brengl de kosten van de altcrnalieve aanwendingsmogelijkheden van hel gei'nvestcerde kapitaal tot uitdrukking). |
| Onderhoud | Ondcrhoudskostcn geven dc kostcn weer die noodzakclijk zijn om dc bestaande infrastructuur tc handhaven. Er kan onderschcid worden gemaakt tussen gewoon onderhoud (bijv. schoonmakcn en winteronderhoud) dat niet afhankelijk is van het gebruik cn onderhoud dat afhankelijk is van dc verkeersonivung (bijv. het aanbrengen van ccn nicuw wegdek). De laatstgenoemde ondcrhoudskostcn zijn zowel variabel als verkccrsalhankclijk en zijn dus marginalc kostcn. |
| Marginalc kostcn | Marginalc kosten zijn spccifickc variabclc kostcn die betrekking hebben op het gebruik van bestaande infrastructuur (zondcr cen capacitcitsverhoging in aanmerking te nemcn). Zij rcprcscntcrcn dc extra kostcn van ecn extra voertuig of anderc vervoerseenheid en omvatten aan het gebruik gerelatccrde kostcn van infrastructuuronderhoud en infrastructuurexploitatie. Wannccr in dit document dc term “marginalc kostcn” wordt gebruikt, hceft deze betrekking op dc socialc marginalc kostcn op kortc termijn. Dit zijn spccifickc variabclc kostcn die betrekking hebben op het gebruik van bestaande infrastructuur (zondcr ccn capacitcitsverhoging in aanmerking tc nemen). Marginalc kostcn op langc termijn omvatten daarbij nog dc kostcn van tockomstigc capacitcitsuitbrcidingcn die cchtcr in dc vervocrssector z.ccr mocilijk gemeten kunnen worden. Overigens zal het koppclcn van hefflngcn aan marginalc kostcn op langc termijn leiden tot ccn bclangrijk gebrek aan doelmatigheid in het vervoergebruik in perioden dal cr geen uilbreiding van capacilcit wordt overwogen. Dc meeste cconomcn zijn het cr daarom over ecus dat ccn heffing op basis van marginalc kostcn op kortc termijn voor dc vervocrssector het nicest aangcwcz.cn is. |
| Exploitalickostcn o f uilgavcn | Dit zijn noodzakclijk tc maken uitgaven voor dc cxploitatic van bestaande infrastructuur (administrate, politic, vcrkccrslichtcn, schoonmakcn, cnz.). Dit zijn lopcndc kostcn die dcrhalvc niet gckapitalisccrd hoeven tc worden. |
| Aanschalkostcn | Dc kostcn voor dc aankoop van ecn goed of dienst. |
| Vcrvangingswaardc/ vcrvangingskostcn | Dc kosten van vervanging van ecn bepaald bedrijfsmiddel van een bepaalde kwaliteit door ccn bedrijfsmiddel van vcrgelijkbare kwaliteit. De vervangingskosten kunnen hogcr liggen dan dc oorspronkclijkc aanschafkosten omdat dc prijzen van dc bedrijfsmiddelcn kunnen zijn gcwijzigd. |
| Lopcndc kosten | Kosten die nodig zijn om een bepaald bedrijfsmiddel in bedrijf te houden, maar die niet de waarde van het bedrijfsmiddel vergroten. Voor infrastructuur zulien de uitgaven voor lopende kosten bestaan uit de jaarlijks noodzakelijk te maken uitgaven die waarborgen dat de infrastructuur ccn aanvaardbarc dienstkwalitcit biedt (met inbegrip van de cxploitatiekosten), die cchter niet langcr dan ecn beperkte tijdsduur gchandhaafd blijft. Deze kostcn omvatten ondcr mccr: vegen cn schoonmakcn, maaicn van wegbermen, winteronderhoud (sneeuwruimen cn strooicn), verliehting cn politiediensten. |
| Normalisalic | Dc vastslclling van uni forme technischc manicrcn van aanpak, technological cn normcn in dc gczamenlijkc lidstalen. |
| Structured onderhoud | Onderhoud met ccn kapitaalaspcct. Ecn goed voorbecld van structured onderhoud is het herbestraten of het aanbrengen van ccn nicuw wegdek. Van deze uitgaven wordt gedurende ccn aantal jaren profijt getrokken, niet allccn in het jaar waarin het wegdek wordt verbeterd. |
| Afbctaaldc kostcn | Dc kostcn van bcdrijfsmiddclen die hun officielc Icvensduur hebben overleefd cn derhalve geen formed kapitaal of verkoopwaardc over hebben worden op nul gcsteld. |
| Totalc kostcn | Dc som van vaste en variabele kosten, of van kapitaalkosten en lopende kosten. De totale kosten geven daarom dc totale jaarlijkse kosten van de aanwezigheid van infrastructuur aan. |
| Variabclc kostcn | Deze kosten zijn afhankelijk van de verkeersomvang. Voorbeelden van variabele kosten zijn slijtagekosten van de infrastructuur en congestiekosten. |
I*I.II A(.I I: VKKSC IIII.UNDK MANIEREN VAN INFRASTRI1CTIIIIRHEFKING
Iop basis vail marginale kostcn
Marginalc kostcn /ijn spccillckc variabclc kostcn die verband houden met bet gebruik van bestaande infrastructuur (zonder rekening te houden met een capaciteitsuitbreiding). Zij brengen de extra kosten tot uitdrukking die worden veroorzaakt door een extra voertuig of andere vervoerseenheid en omvat-ten aan het gebruik gerelateerde onderhouds- en exploitatiekosten.
Op de lange termijn (bijv. 50 jaar) worden alle kosten (zelfs investeringskosten en kapitaalkosten) variabcl cn marginalc kostcn vertonen dus dc neiging om te convcrgeren met dc gemiddclde kostcn (omdat lict ondcrschcid tussen vastc cn variabclc kostcn wcgvalt). Wanncer het bcleid gericht is op het doelmatig gebruik van bestaande infrastructuur zijn echter dc marginalc kosten op korte termijn van bclang.
Iloewel een helling op basis van marginalc kosten tot doelmatig infrastrucluurgebruik leidt, betekent dit voor sectoral waar sehaalgrootle een belangrijke rol spcclt (zoals dc spoorwegen) dat dc kostcn niel volledig worden gedekt. Ten tweede kunnen andcrc doclstcllingcn zoals ontwikkeling, veiligheid cn mobilitcit lciden lot invcstcringcn die hogcr liggen dan het thcorctisch optimum cn bijgevolg kan hcl ook nu weer zo zijn dat door een hcITing op basis van marginalc kostcn nicl allc kostcn worden gedekt. Ten derde zijn op dit moment allcen getraple heflingen haalbaar (in tegenstelling tot glijdende heffingen), dus kan het zijn dat de marginale kosten niet volledig tot uitdrukking komen (zie heffingsdiscriminatie). Ten vierde kunnen gebrekkig functionerende markten elders vragen om een aangepast heffingsstelsel op basis van marginale kosten.
Heffing op basis van gemiddelde kosten
Gemiddelde kosten bestaan uit de totale infrastructuurkosten gedeeld door een maat voor een bepaalde eenheid, zoals voertuigkilometers of vluchturen. Zij geven derhalve de kosten aan van het ter beschikking stellen van de weg per verkeerseenheid. Deze kosten zijn met name van belang voor het dekken van de kosten, aangezien een prijsstelling gelijk aan de gemiddelde kosten waarborgt dat de totale kosten worden gedekt (omdat de totale kosten zowel de vastc als de variabelc kosten omvatten).
Iloewel prijsstelling op basis van gemiddelde kosten een goede en eenvoudige aanpak is, kan het lciden tot een aanzienlijk gebrek aan doelmatigheid omdat sommige gebruikers te veel betalen (in het geval dat hun nuir^iiuilc kosten gering zijn, zoals bij kleinc personenauto's) en andere te weinig.
Prijsstelling volgens Ramsey
Volgens deze theorie moet de mate waarin een ondememing zijn prijzen op een hoger bedrag vaststelt dan de marginale kosten afhangen van hoe gevoelig de vraag is voor prijsveranderingen (m.a.w. van de prijselasticiteit van de vraag). Men kan beter de prijs verhogen van een product waarvoor geldt dat de vraag naar dat product ongevoelig is voor zijn eigen prijs of voor de prijs van andere producten, dan de prijs te verhogen van een product waamaar de vraag na de prijswijziging sterk zal veranderen. Voor infrastructuur is de vraag naar personenvervoer minder elastisch dan de vraag naar goederenvervoer. Prijsstelling volgens Ramsey houdt dus in dat de prijs van het personenvervoer hoger moet zijn zodat de exploitant een groter deel van zijn kosten kan dekken en de doelmatigheidsverliezen kan beperken. Deze analyse gaat er echter van uit dat marktsegmentatie mogelijk en aanvaardbaar is en houdt geen rekening met gevolgen voor de inkomensverdeling en het wclzijn in ruimere betekenis.
Hcffingsdiscriminatic
Bij dczc slrategie worth gebruikers ccn vcrsehillcndc heffing in rckcning gcbraclil die alliangt van lum bercidhcid 0111 die le betalen. (iebruikers mel marginale voordelen die aanzienlijk hoger liggen dan de marginale kosten wordt ook meer in rckcning gcbracht, tcrwijl laag getaxccrde gebruikers op basis van hun marginale kosten worden aangcslagcn. In dc praktijk is het onlwcrp van dergeiijke stelsels cchter bijzonder moeilijk. Hen van de problemen hierbij is dat gebruikers geen reden hebben om hun echte betalingsbereidheid bloot te geven. Heffmgsstelsels op onderhandelingsbasis zijn in theorie mogelijk, maar hierbij kan een botsing ontstaan met het beginsel van doorzichtige heffingen. Ook kan men zich afvragen of dergeiijke benaderingen eerlijk zijn.
Tweeleiligc tarieven
Bij een stelsel van tweeledige tarieven kan om de kosten te helpen dekken een heffing op basis van marginale kosten worden gecombineerd met een helling van een vast bedrag zoals algemeen voorkomt (bijv. voor kentekenregistratic). Bcslissingcn over afzonderlijke reizen worden genomen op grond van de marginale kosten, terwijl een heffing op basis van een vast bedrag extra inkomsten kan opleveren zonder de doelmatigheid aan te tasten. Als de heffing echler wel invloed hceft op bcslissingcn, door verlaging van inkomens of door verandering van de wijze waarop vervoerskosten worden gezien, zal ook deze leiden tot versloring van de marktwerking.
BIJI AM; II: |{I<;STAANI>I<: INI KASRI<II( I IUIKIII;H<IN(,SSI KLSKI,S
Dc ondcrstaande tabcl gccft ecn bccld van dc ongelijkheid in dc hoogte van de belastinghefflng op brandstoffcn voor dc verschillcnde vcrvocrslakken:
Tabel 1. Brandstofaccijnzen in de CU voor de verschillende vervoerstakken, januari 1997, in
ecu
| Vervocrstak | Gelode benzine (kl) | Ongelode benzine (kl) | Diesel (kl) | LPG (ton) | CNG/methaan (ton) |
| Motorbrandstof, laagste waarde | 3% | 349 | 252 | 0 | 0 |
| Motorbrandstof, hoogsle waartle | 617 | 576 | 501 | 776 | 776 |
| Vliegtuigbrandslof | 0 voor internationale vltichtcn | ||||
| Spoorwcgen (minerale olie) | variccrt van lidstaat tot lidstaat* | ||||
| Sebeepvaart | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| Binnenwaleren | 0 op de Rijn (waar mccr dan 70% van het Europces vcrkccr plaatsvindt) |
Portugal, Zwcdcn, Denemarkcn cn Italic: vrijgesteld;
UK cn lerland: tarief van lichte stookolie.
Wcgcn
In 1992 vastgestcldc communautaire wetgeving20 legde voor de gehele Gemeenschap minimumwaarden vast voor dc accijnsheffing op brandstof voor wegvoertuigen. Een jaar later21 riep Richllijn 93/89/EEG ccn kadcr van rcgcls bctrcffcndc vocrtuigbclastingcn en spccificke heffingen voor bet wegvervoer (zoals tol- cn gebruikersheffingen) voor /ware vrachtvocrtuigcn in het levcn.
Er bestaan aanzienlijk verschillen tussen de lidstaten met betrekking tot de belasting van het wcgvcrkccr, zoals dc hierna volgendc tabcllen lalcn zicn. Tabcl 2 laat zien dat enkele lidstaten een accijnsheffing op dicsclbrandstof kennen die slechts weinig boven het minimumniveau ligt (Luxemburg, Griekcnland cn Spanjc). Uit dc tabel komcn aanzienlijke verschillen tussen de lidstaten naar voren.
Tabel 2: Accijnzen op dieselbrandstof, januari 1998, in ecu
| per 1000 1 | |
| EG-MINIMUM | 245 |
| LAAGSTIi ACC1JNSI ll-ITINC. | 248 |
| HOOGSTI-; ACCIJNS! IHFPING | 585 |
| VliRSt'l 111. | 333 |
Tabcl 3 illustreert dc diverse soorten motorrijtuigenbelasting binnen de EU. Hoewel er tussen de lidstaten cnigc overcenkomsl is in dc belaslingslructuur, zijn de marges tussen de niveaus zeer groot.
Tabcl 3: Bclasting op zwarc vrachtvocrtuigcn in dc lidstaten per 1 januari 1998
| Lidslaat | Jaarlijkse bclasting | Bclasting op voertuiggebruik | ||
| Motor- rijtuigcn- bclasting | Accijns op motorbrand-stoffen t BTW | Tolhcffing voor wegen cn bruggen | Gcbruikcrs- heffingen (curovignet e.d.) | |
| Bclgic | * | * | * | |
| Duitsland | * | * | ♦ | |
| Dcncmarkcn | * | ♦ | * | ♦ |
| Spanjc | * | + | ♦ | |
| Griekcnland | * | * | * | |
| Frankrijk | * | * ’ | * | |
| Italie | * | * | * | |
| Icrland | * | * | ||
| Luxemburg | * | * | * | |
| Nederland | ♦ | * | * | |
| Oostcnrijk | * | ★ | ♦ | |
| Portugal | * | * | * | |
| Finland | * | * | ||
| Zwcdcn | * | * | * | * |
| UK | * | * | ♦ |
label 4 heeft bclrekking op zwarc vrachtvocrtuigcn cn op personenvoertuigen, en gecfl accentverschillcn bij dc diverse hefnngsvormen weer. Een decl van deze verschillen hoeft niet tot concurrenlievervalsing te leiden en is louter een uitdrukking van het verschil in kosten. Het is echter onwaarschijnlijk dat de bovengenoemde verschillen doelbewust tot stand gekomen zijn of dat een verschilIende kostenopbouw wordt weergegeven.
Tabel 4: Vergclijking van de belastingen op het wegvervoer1 (1993,1995 of 1996)
| Land | Brandstof | Vocrtuig | Tolheffing |
| Oostcnrijk | 62% ' | 32% | 6% |
| Finland | 55% | 45% | - |
| Duitsland | 83% | 17% | - |
| Italic | 67% | 32% | 1% |
| Portugal | 73% | 21% | 6% |
| Spanjc | 83% | 8,5% | 8,5% |
| UK | 80% | 20% | - |
Spoorwegen
Richtlijn van de Raad 95/19/EG bevat algemene regels die het kader vaststellen voor de heffing van vergoedingen voor spoorweginfrastructuur. Tussen de tot dusver door de afzonderlijke lidstaten gehanteerde heffingsstelsels ten behoeve van spoorweginfrastructuur bestaan aanzienlijke verschillen. Het scala van heffingsstelsels omvat een tarievenmatrix, tweeledige tarieven, heffing op basis van marginale sociale kosten, heffingen met onderhandelingselementen en nulheffingen. Zij vormen een afspiegcling van belangrijke verschillen tussen de marktstructurcn cn tussen de aard van hcl spoorwegncl in elk van <Jc lidstaten, cn ook van duidelijkc vcrschillcn lussen het ovcrhcidshclcid met betrekking lot het openbaar vervocr en dc besehikbaarheid van ovcrhcidsmiddelcn. Dcsondanks kunnen dc mecslc bestaande hcffingsslelscls ingedccld worden naar ccn van twee globale manicren van aanpak:
• de "Scandinavische” aanpak die wordt gckenmerkl door ecn betrekkelijk eenvoudig hefflngsstelsel op basis van marginale sociale kosten, maar met een aanpassing die rekening houdt met prioriteiten van het meer algemene vervoersbeleid;
• de benadering op basis van "aangepaste gemiddelde kosten”, die er naar streeft om, voomamelijk door middel van variabele heffingen, een bepaald richtbedrag aan inkomsten te verkrijgen. Ofschoon deze variabele heffingen kunnen worden aangepast om een aantal kosten- en marktfactoren tot uitdrukking te brengen en een klein gedeelte van de inkomsten kan worden verkregen door middel van de heffing van vastc bedragen, leidt deze aanpak dikwijls tot variabele heffingen die aanmerkclijk hogcr zijn dan de marginale sociale kosten, mede afhankelijk van de hoogtc van eventueel bcschikbarc overhcidsbijdragcn.
lien cssenticcl verschil (ussen deze twee bcnadcringcn wordt gevormd door de richling van bet causaal verband tussen overheidsbijdragen aan de railinfrastructuur en dc hoogtc van infrastructuurhcflingcn. Bij dc Scandinavische aanpak wordt dc hoogtc van infrastructuurheffingen (cn bijgevolg de totalc inkomsten uit deze heffingen) voomamelijk bepaald door de kostenvoorwaarden cn kostcnvergclijkingen ten opzichtc van andcre vervoerstakken, zodat de hoogte van de benodigde overheidsbijdragen vervolgens wordt bepaald door het verschil tussen de totale kosten van de spoorweginfrastructuur en de uit infrastructuurheffingen verkregen inkomsten. Daarentegen wordt bij de aanpak op basis van aangepaste gemiddelde kosten de hoogte van een eventuele overheidsbijdrage aan de spoorweginfrastructuur in het algemeen bepaald in samenhang met beslissingen op een breder front over de prioriteiten van overheidsuitgaven. De infrastructuurheffingen moeten daarom voldoende opbrengen om het verschil tussen de overheidsbijdragen en de totale infrastructuurkosten te dekken.
De in het Verenigd Koninkrijk gevolgde aanpak past niet gemakkelijk in een van deze twee catcgorieen onder de brengen. De Britse aanpak verenigt de gerichtheid op sociale marginale kosten van de Scandinavische benadering met het hoge dekkingspercentage van de kosten die meer bij de aanpak op basis van aangepaste gemiddelde kosten behoort. Net UK kent als enige lidstaat ccn slelsel waarbij een aantal tocgangshcHingen door ondcrhandcling tussen dc treincxploilantcn cn dc infraslrucluurbchccrdcr wordt vastgcsteld. Voorts lijkl het heffingskadcr in het UK ook aanzienlijk ingewikkclder dan dat van veel andcre lidstaten.
De volgende tabellen geven een globaal overzicht van de verschillende financiele situaties van de spoorwegen in de lidstaten en van de verschillende door de lidstaten gevolgde heffingsaanpak:
Tabel 5. Kosten en subsidies van het spoorwegvervoer, 1989 (in miljoen £, 1989).
| Land | Totale kosten van de spoorwegen | Totale overheidssubsidie | Verhouding “opbrengsten”1 /kosten |
| UK | 3.591 | 636 | 82% |
| Frankrijk | 6.201 | 3.194 | 48% |
| West-Duitsland | 8.763 | 3.611 | 59% |
| Italic | 7.226 | 6.059 | 16% |
| Bclgic | 1.309 | 761 | 42% |
| Nederland | 834 | 377 | 55% |
Tabel 6. Indicatieve spoorwegheffingen in diverse lidstaten (in ecu, 1997).
| Land | Jaarlijksc heffing | Afstandshcffing | GcwichtshcfTing | Kostcndckking |
| Oostcnrijk | 9.700- 18.900/km | 0,73/trcinkm | 0,001/tonkm | 26% |
| lielgie | • | |||
| Dcncmarkcn | 200-400/km' | 2,7-3/trcinkm | 20-25% | |
| Finland | 0,0015-0,0017/bruto tonkm | 15% | ||
| Frankrijk | 38-1.680/km | 0,13-15/treinkm2 | ||
| Duitsland | 2,5-12,6/treinkm3 | |||
| Zwcdcn | • | 0,0027-0, l/treinkm | ||
| UK | • | • |
(In do overige lidstaten worden nog geen heffingen voor spoorwcginfrustructuurontwikkcld.)
Binnenwateren
Ongcvccr 7,6% van het Europesc vervoer vindt plaats over dc binnenwateren. Meer dan 70% van dit verkeer geschiedt op de Rijn, waarvoor krachtens het Verdrag van Mannheim een verbod op heffingen geldt. Voor de meeste andere binnenwateren leggen de lidstaten heffingen op basis van diverse bcginselen.
In tcgcnstclling tot het Verdrag van Mannheim hanteren verscheidene lidstaten (Luxemburg, Frank-rijk, Duitsland (krachtens het Moezelverdrag), Belgie, Finland, het UK (voomamelijk voor pleziervaartuigen) en Nederland een tamelijk verfijnd stelsel van heffingen op basis van het type en de afmetingen van het vaartuig, het soort en de omvang van de lading, het aantal passagiers, het aantal reizen en het tijdstip op de dag (ieder land kent zijn eigen specifieke aanpak). De heffingen leveren een bijdrage aan de dekking van diverse onderhouds-, exploitatie- en kapitaalkosten, maar de vraag lijkt tamelijk gevoelig te zijn voor veranderingen in de heffing en bijgevolg kunnen de heffingen moeilijk worden verhoogd.
In Duitsland worden minder heffingen opgelegd: er worden geen vaargcldcn geheven op dc Rijn, de Elbe, de Oder en de Donau. Voor andere waterwegen (waarover belangrijk minder dan 20% van alle verkeer plaats vindt) worden soortgelijkc heffingen opgelegd als hierboven zijn vcrmeld (bijvoorbecld krachtens het Moezelverdrag). Deze heffingen berekenen ongeveer 25% van de exploitatie- en onderhoudskosten van de waterwegen door.
Een aantal landen (met name Frankrijk en het UK) belast andere gebruikers van het kanalennet (niet-vervoergebruikers, bijv. waterleidingmaatschappijen, industrieen en landbouwbedrijven). Deze organisaties maken meer gebruik van het kanaal dan het vervoer (de verhouding is ongeveer 80/20) en dragen in deze landen belangrijk bij tot de kosten van de infrastructuur. Alles bijeengenomen dragen de heffingen voor het gebruik van de binnenwateren in de lidstaten bij tot de infrastructuurkosten maar zijn niet toereikend om de variabele kosten van de infrastructuur te dekken. In alle lidstaten zijn tot op zekere hoogte nog steeds overheidssubsidies nodig.
In de volgende tabel wordt een overzicht gegeven van de verschillende in de lidstaten gevolgde benaderingen:
l abel 7. Kosten cn kostendekking met betrekking tot de binnenwateren, 1998.
| Land | Soort hcfllnj22 | kostendekking | Opmcrking |
| Delate | var'iabcl1 | 7,5% van investeringen | Bcdacht nioct worden dat slechls 20% van het gebruik van ile binnenvvateren wordt loebcdeeld aan de scheepvaarl. |
| Frankrijk | variabcl | 10% van ontvangsten | |
| Duitsland | variabel voor 20% van het verkeer | 13% van lopende kosten | |
| UK | variabel | 8,75% van de onderhoudskosten | |
| Finland | variabcl | 21 % van de kosten voor onderhoud cn ontwikkcling |
Luchthavcns
I Icffmgsstelscls voor luchthavcns kennen ccn grotc variatic aan heffmgen die betrekking hebben op vcrschillciulc luchthavcnvoor/icningcn cn luchlhavcndicnsten. Ilierondcr vallcn voorzicningcn voor landing, verliehting, parkeren, brandstofinnamc cn opslag, alsook diensten met betrekking tot vliegtuigen, passagiers en vracht. Omdat cr voor de vcrschillcndc luchthavcngclden geen slandaardregcls gcldcn, vallcn hicr niet altijd dczclfdc voorzicningcn en diensten ondcr. Luchthavcngclden zijn gcbasccrd op ccn aantal criteria, die voor het enc hcffmgsstclscl anders zijn dan die voor het anderc. Ben aantal criteria is cchtcr in algcmccn gebruik. Deze omvatten:
• de oorsprong of de bestemming van de vlucht, waarbij voor de landings-, passagiers- en verlichtingsgelden dikwijls onderscheid gemaakt wordt tussen binnenlandse en intemationale vluchten;
• het gewicht van het vliegtuig (dikwijls het maximum toelaatbare gewicht voor opstijgen) voor de landings- en parkeergelden;
voorziening tc delen door hct totale aantal service-cenhedcn in het luchtruim van dat land in dat jaar. Dc berekening van het aantal service-eenheden is afhankelijk van de door het vliegluig afgclcgdc afstand (uitgedrukt in termen van eenhonderdste van de grote boogafstand tussen de plaats van binncnkomst in hct luchtruim van het desbetreffende land cn dc plaats waar het luchtruim weer wordt vcrlutcn), vermenigvuldigd met de gewichtsfactor van hcl vliegtuig (uitgedrukt als de vicrkantswortcl van zijn gcccrtinccerd maximaal toclaatbarc gcwicht voor opslijgcn). Dc hoogte van het tarief per eenheid voor een bepaald jaar wordt vastgesteld aan het eind van het voorgaande jaar op basis van de werkelijke kosten. Er is zorggedragen voor een mechanisme dat het mogelijk maakt dat de daaruit voortvloeiende verschillen vervolgens kunnen worden bijgesteld. Tenslotte geldt dat deze waarden alleen betrekking mogen hebben op vluchten die onder de heffmg vallen. (Sommige vluchten zijn gewoonlijk van heffmg vrijgesteld, bijv. vluchten van vliegtuigen met een gewicht van minder dan twee ton, regeringsvliegtuigen, opsporings- en reddingsvluchten, militaire vluchten, opleidingsvluchten en vluchten ter controle van navigatiehulpmiddelen).
Dc berekening van de kostcnbasis wordt uitgevoerd volgens algemeen aanvaarde boekhoudbeginselcn voor investcrings- cn exploilatickostcn. Investcringskosten voor apparatuur cn gebouwen worden in rckening gcbrachl door de uilcindclijkc kosten op basis van hun vcrwuchlc funetionele ievcnsduur af te schrijven. Deze kosten bcstaan uit afschrijving (het kapilaal dat fcitelijk in gebruik is) cn rente (die gcrclatecrd is aan de nettowaarde van het geinvcslcerde kapitaal (d.w.z. na afschrijving)). Tot dc exploitatiekostcn behoren de kosten voor luchtverkeersdiensten, communicatie, meteorologischc diensten cn informatiediensten voor dc luchtvaart, die elk worden opgcdecld in kosten van onderhoud, activitciten, oplciding, onderzoek cn administratic. Allc heffingen worden opgelegd door EUROCONTROL en weer onder dc lidstaten verdeeld op basis van verkeersomvang.
De huidige aanpak vormt een afspiegeling van de werkelijke productiekosten en maakt een volledig dekking van de kosten mogelijk.
Zeehavens
Dc zcchavenscctor draait dikwijls op commerciele lijnvaart en kent een grote concurrence: zowel zeehavens in dezelfdc lidslaat als die in andere lidstaten zijn met elkaar in hevige concurrentie om klantcn. Er is een waarnccmbare tendens aanwezig tot een nog grotere particuliere deelnamc aan havenactiviteilen, met name aan activitciten van een overwegend commerciele aard zoals ladingsalhandeling. I let gevolg daarvan is da! de financiering van havenvoorzieningen voor dergelijke activitciten steeds nicer de verantwoordelijkheid van de particuliere sector wordt, terwijl dc havcninstantics de nciging vertonen zicli mccr cn meer tc beperken tot hun rol van “huisbaas” en daarmee tot de financiering en exploitatie van de cruciale voorzieningen voor het veilig en doelmatig functioneren van de haven in zijn geheel.
Heffmgsstelsels van communautaire zeehavens lopen sterk uiteen. Desondanks omvatten zij bepaalde basiskenmerken, zoals een beschrijving van de havenvoorziening en de havendiensten die door elk soort havengelden wordt gedekt, de grondslag voor de afzonderlijke heffingen en de berekeningsmethode. In het algemeen kan onderscheid worden gemaakt tussen drie soorten vergoedingen23: die voor de levering van diensten en beschikbaarstelling van voorzieningen met behulp waarvan het schip veilig de haven kan binnenkomen en de haven kan gebruiken; vergoedingen voor specifieke geleverde diensten en goederen; en huur of heffingen voor het gebruik van land of uitrusting die eigendom van de haven is.
I)e mceslc havens brengen heffingen in rckening voor ingcladcn cn uitgeladen goederen cn sommige ook voor voerluigcn cn passagiers die van tie haven gebmik niaken. Inkonistcn worden verkregen nil tie vcrluiur van installaties, gebouwen cn land aan havcnbcdrijvcn cn uit dc directc levering van dienslen. In dc mccsle landen zijn havcnrcchten en haventarieven nog steeds onderworpen aan de goedkeuring van dc overheid of van gcmecnlclijkc instantics. In het algcmccn streven de mceste openbare cn particulierc zeehavens er cchtcr naar dat hun koslcn worden gedekt.
Vervoer over zee
Er bestaan geen heffingen voor het varen met schepen op open zee, alhoewel een aantal lidstaten heffingen oplegt voor het gebruik van de vaargeul. Zweden heeft vanaf 1 januari 1998 een naar belasting voor het milieu gedifferentieerde heffing ingevoerd op het gebruik van de vaargeul.
BIJI VC.K III: HUFFING OP BASIS VAN MARGINAL*: SOCIAL*: KOSTEN KN IIET DEKKEN VAN
KAPITAALKOSTEN
llcflingcn op basis van marginale kostcn zijn niet rcchlstrccks gcrelalecrd aan vasto infrastrucluurkoslen. Wanneer dc infrastructuurvcrschaffing doelmatig is en aan een aantal voorwaarden wordt voldaan kunnen de vaste kosten echter worden gedekt uit het congestie- of schaarstedeel van de heffingen op basis van marginale sociale kosten.
Doelmatigheid en de evaluatie van sociale kosten en baten van infrastructuurprojecten zullen zelden rechtvaardigcn dat voldoende capaciteit wordt aangelegd om ook tijdens de spitsuren het verkeer onbelemmerd te laten doorstromen. In feite moet de capaciteit worden afgestemd op het normale vraagniveau. De marginale voordelen van het op elk moment van de dag en het jaar vermijden dat congestie optreedt zullen gewoonlijk lager uitvallen dan de extra kosten van de benodigde inlVastruchiurinveslcringen. Mel andcrc woorden, ecn doelmatige infrastructuurvcrschaffing brengt gewoonlijk gedurendc bepaalde perioden cnige schaarste en congestie met zich nice.
De voorgestelde heffingsaanpak zal een element van congestie en schaarste bcvatlcn. Omdat deze heflingsonderdclen voor infrastructuurcxploitantcn geen daadwerkclijkc uitgaven betekenen, kunnen zij worden aangewend om dc vaste kosten te financiered Congestichcffingcn zullen in een dergelijk optimaal systeem in het algcmccn dc vaste infrastrucluurkoslen compcnscrcn als de kosten van schaalvergroting constant zijn (wal met zich meebrengt dat de gcmiddeldc kosten gelijk zullen zijn aan de marginale kosten en dat heffingen op basis van marginale kosten de vaste kosten volledig zullen dekken). Schaalgroottevoordelen en ondeelbaarheid kunnen de situatie echter ingewikkelder maken.
Schaalgroottevoordelen brengen met zich mee dat de kosten per eenheid beschikbaar gestelde capaciteit omlaag gaan naarmate er een grotere capaciteit ter beschikking wordt gesteld, wat betekent dat de marginale kosten lager liggen dan de gemiddelde kosten. Anderzijds houdt ondeelbaarheid in dat het slechts beperkt mogelijk is om capaciteitsniveaus te kiezen. Het is bijvoorbeeld mogelijk om een spoorbaan aan te leggen met 1 of met 2 sporen, maar het is niet mogelijk een capaciteitsniveau daartussenin te kiezen. Ten gevolgc van dit soort omstandigheden kan een doelmatig ontworpen infraslmctuiir worden gckaraktcriseerd door een capaciteilsniveau waarbij geen uitzicht bestaat op congestie- of schaarstehefling die de vaste kosten volledig dekt. Daarcntcgcn zullen schaalgroollcnadclen (met marginale kosten die hogcr liggen dan dc gemiddelde kosten) die typisch worden aangetroffen in dichtbevolkte gebieden, op plaatsen waar fysieke grenzen worden gesteld aan capaciteitsuitbreiding en in situaties waar ondeelbaarheid leidt tot betrekkelijk lage capaciteitsniveaus, congestieheffingen met zich meebrengen die betrekkelijk hoog zijn en gewoonlijk de kosten meer dan volledig dekken.
De verschillende vervoerstakken kunnen niet gemakkelijk worden ingedeeld op basis van de hierboven besproken gevallen en ook bestaan er aanzienlijke verschillen tussen projecten. In zeer algemene termen kan echter worden vastgesteld dat voor grote gedeelten van de wegeninfrastructuur, voor grote luchthavens en voor luchtverkeersdiensten de kosten doorgaans onafhankelijk van de schaalgrootte zijn, terwijl de spoorweginfrastructuur en de binnenwateren worden gekenmerkt door schaalgroottevoordelen. Dit vormt een van de redenen om voor spoorweginfrastructuur en binnenwateren een lager dekkingspercentage te verwachten dan voor wegen en de luchtvaart.
Alles bij elkaar is duidelijk dat heffing op basis van de marginale infrastructuurkosten (inclusief een element van congestie of schaarste, maar exclusief exteme kosten) niet altijd zal betekenen dat de kosten voor ;illc ilclcn van hcl network in kwcslic worden gedekl; ccn Ic laag dckkingspercenlage voor sommigc dclcn /aI echler in licl algemecn wortlcn gccompensecrd door ccn tc hoog dckkingspcrccnlagc voor aiulcrc dclcn. I)c/c compcnsalic is mcl name goed zichtbaar bij wegen. Door dc Commissie gefinancicrd ondcr/ock laal /icn dal honing op basis van marginalc kosten voor sommige Belgischc wegen in stedelijk gebied een prijsverhoging in de orde van groolte van 200 procent zal vereisen en veel meer dan de totale kosten van deze wegen zal dekken. Tegelijkertijd is duidelijk dat heffing op basis van marginale kosten zeer beperkt zal bijdragen aan de dekking van de vaste kosten in dun bevolkte gebieden.
Dit document gee ft aan dat de opbrengsten van het schaarstedeel van heffing op basis van marginale sociale kosten kunnen worden gebruikt om andcre infrastructuur te flnancieren door middel van infrastructuurfondscn per vervoerstak, per regio of per land. Daamaast is er ook op gewezen dat beschikbare gegevens er op duiden dal helling op basis van marginale socialc kosten op het niveau van dc tolalc vcrvocrsscelor waarschijnlijk zal Icidcn tot ccn hoge dekkingsgraad. Vanuit hot gczichtspunl van infrastructnurfinanciering betekent dit ccn bclangrijke verbetering ten opzichte van de bestaandc silualic.
Dc hcffingsondcrdelcn voor anderc exteme factoren zullen aanvullende inkomsten opleveren. Zoals in dc hoofdtckst van het groenboek is aangegeven, kan het om redenen van billijkheid wenselijk zijn dit geld te gebruiken ter compensatie van de door die exteme factoren getroffen personen of ter bekostiging van maatregelen die toekomstige effecten daarvan beperken. Maar natuurlijk zullen nog hogere dekkingspercentages met betrekking tot de kosten worden verkregen als deze fondsen in plaats daarvan voor algemene infrastructuurdoeleinden worden bestemd. De door Roy (1998) gepresenteerde analyse duidt er op dat de totale opbrengsten voor het vervoerssysteem in zijn geheel de infrastructuurkosten zullen overtreffen.
ISSN 0254-1513
COM(98) 466 def.
DOCUMENTEN
NL
02 07 06 10
Catalogusnummer : CB-CO-98-493-NL-C
ISBN 92-78-38620-0
Bureau voor officiele publikaties der Europese Gemeenschappen L-2985 Luxemburg
1
luiropcsc Commissie, C()M(()2) 4‘M del’.
2
•- luiropcsc Commissie, C()M(95) h‘)|. In het groenboek wen! een aanbeveling gedaan lot verrekening van man-male kosten, dekking van een groter deel van de kosten en door/.ichtigheid als belangrijke hcginselen vooi een doelmatig vei voerssysleem. Mel groenboek vormde liel begmpunt van een brede discnssic over de pri|sslelfmg m lie! vervoer.
3
(> Vcrder moet worden opgemerkt dat de Commissie reeds een voorstel heeft ingediend om de interne markt beter te laten functioneren door grensoverschrijdende problemen van registratie en belastingheffing met betrekking tot personenauto’s aan te pakken bij verhuizing van personen van de ene lidstaat naar de andere. Ook ligt het in de bedoeling van de Commissie om in 1999 een Mededeling te doen uitgaan betreffende een eommunautair kader voor belastingheffing op voertuigen.
4
! Dc term “marginale koslen” vcrwijsl naar soeiale marginale kosten, waarbij de koslen van externe lacloren als milieu e.d. zijn inbegrepen.
5
x Het ligt voor de hand dat hoge congestieheffingen duiden op een schaarste aan capaciteit en op de wenselijkheid van uitbreiding door middel van investeringen. Besluiten hierover moeten worden genomen op basis van een analyse van de sociale kosten en baten (zie paragraaf 9).
6
Groep op hoog niveau betreffende partnerschap tussen de overheids- en de particuliere sector, 1997.
7
ECMT, 1998.
8
Het wegvervoer valt reeds ondcr Richtlijn 93/89/liECi.
9
De Commissie heeft de toepasselijke bepalingen met betrekking tot brandstofaccijnzen reeds voorgesteld in COM(97) 30 def. Deze kwestie wordt verder behandeld in paragraaf 5(g).
10
De/.e kwesties zullen nailer worden onlwikkeld in een Mededeling van de ( ommissie betreffende intcroperabele elektronische lolheffingssystemen in Buropa.
11
Richtsnoeren voor steunmaatregelen van de Staten in de luchtvaartsector, PB C 350 van 10.12.1994, biz. 5, paragraaf 12, onder 2).
12
Zie COM(97) 453 def., paragraaf 2.2.
13
Lidstaten zullen in samenwerking met de Commissie onderling het op nationaal niveau nagestreefde beleid moeten coordineren als dat een belangrijk effect kan hebben op het bereiken van de in artikel 129B genoemde doelstellingen. De Commissie kan in nauwe samenwerking met de lidstaat ieder zinvol initiatief nemen om deze coordinatie te bevorderen.
14
KCMT, 1998.
15
Ix Zic bijvoorbeeld dc in hct Cirocnbock bclrcffcndc ccn ccrlijkc en doelmatige prijsstelling wcergegeven analyse (met name hoofdstuk 8) en de analyse in het memorandum van toelichting bij het commissievoorstel tot een wijziging van de ”Eurovignet”-richtlijn (93/89/EG).
16
ECMT, 1998.
17
Per Kageson, 1998.
18
Parker, T. en Kohler, J. l)e HU wordt gedefinieerd als de 12 HU-landen van 1995, Griekenland niet
meegerekend.
19
(hangl gedeellelijk af van het soorl verhoging), R. Iten et al., 1998.
20
Richtlijn van de Raad 92/82/EEG, PB L 316 van 31.10.1992, biz. 19.
21
Richtlijn van de Raad 93/89/EEG, PB L 279 van 12.11.1993, biz. 32.
22
de geluidsklasse van het vliegtuig voor de heffing op geluidshinder of, als deze heffing niet bestaat, voor de landingsgelden ingeval deze zijn afgestemd op het door het vliegtuig veroorzaakte lawaai;
• voor de parkeergelden, de parkcertijd, soms aangepast aan de hand van het vluchtschema;
• voor de passagiersgelden, het aantal passagiers, hun leefiijd en soms de gevlogen afstand;
• voor de vrachtgelden, het geladen of ongeladen vrachttonnage.
De hoogte van de luchthavengelden verschilt aanzienlijk van lidstaat tot lidstaat en dikwijls zelfs van luchthaven tot luchthaven binnen dezelfde lidstaat.
Luchtverkeersdiensten
De door EUROCONTROL aan een staat verschuldigde totaalheffing is gelijk aan de som van de afzonderlijke heffmgen voor vluchten die het luchtruim van de desbetreffende staat hebben betreden. De afzonderlijke heffing voor een vlucht wordt berekend door het nationale tarief per eenheid te vermenigvuldigen met het aantal 'service-eenheden' van die vlucht. Voor ieder land wordt het nationale tarief per eenheid jaarlijks vastgesteld door de nationale kostenbasis van de “en route”-
23
F.SPO, 19%.