Artikelen bij COM(2007)780 - Naar een gemeenschappelijk immigratiebeleid - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2007)780 - Naar een gemeenschappelijk immigratiebeleid. |
|---|---|
| document | COM(2007)780  |
| datum | 5 december 2007 |
Brussel, 5.12.2007 COM(2007) 780 definitief
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ
VAN DE REGIO’S
Naar een gemeenschappelijk immigratiebeleid
{SEC(2007) 1632}
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE
REGIO’S
Naar een gemeenschappelijk immigratiebeleid
1. Inleiding
Immigratie levert de EU zowel kansen als knelpunten op. Immigratie heeft gevolgen voor de economie, de samenleving en de externe betrekkingen, en vanwege de vergrijzing van de Europese samenlevingen en de toenemende marktbehoeften zal de behoefte aan immigranten in de EU ongetwijfeld toenemen. Waarschijnlijk zal Europa steeds meer een beroep doen op immigranten om vraag en aanbod op de arbeidsmarkt op elkaar af te stemmen, en ook meer in het algemeen om de economische groei op peil te houden. Het economische belang van immigratie maakt het niet gemakkelijker een antwoord te vinden op de gecompliceerde vragen die de immigratieproblematiek opwerpt, zoals de eerbiediging van het individu en de noodzaak van integratie, veiligheid en de betrekkingen van Europa met de landen van herkomst van de immigranten, en ten slotte de bestrijding van illegale immigratie.
Door de globalisering gaan de veranderingen op het gebied van immigratie steeds sneller. De mobiliteit is toegenomen, waardoor de afgelopen decennia beduidend meer onderdanen van derde landen naar de EU zijn gekomen. Vele delen van Europa zijn netto-immigratieregio's geworden, ook de gebieden die voorheen netto-emigratiegebieden waren.
De demografische ontwikkelingen wegen op de openbare financiën en de duurzaamheid van de socialebeschermingssystemen in veel EU-lidstaten. Goed beheerde immigratie is weliswaar geen alternatief voor structurele hervormingen, maar kan, in combinatie met meer mobiliteit binnen de EU, bijdragen tot een uitbreiding van de beroepsbevolking en helpen tekorten aan arbeidskrachten op te vangen.
Maar immigratie stelt ook nieuwe eisen aan het beleid. Het bestrijden van illegale immigratie vraagt grote inspanningen van de bevoegde autoriteiten. Een gebrekkige integratie van legale migranten levert sociaaleconomische schade op, vooral voor eerste- en tweedegeneratie-immigranten. Integratiebeleid moet centraal staan in het immigratiebeleid. Een integratiebeleid op basis van non-discriminatie, gelijke behandeling, rechten en plichten biedt immigranten meer mogelijkheden om bij te dragen aan de samenleving en betere kansen in het onderwijs en op de arbeidsmarkt. En het leidt ook tot een betere beeldvorming rond immigratie.
Zowel in de Eurobarometer als in nationale onderzoeken komt migratie steeds opnieuw naar voren als een van de belangrijkste punten van zorg van de Europese burgers. Nu immigratie zo belangrijk is geworden voor de economische en sociale structuur van Europa, zijn sommige zorgen onvermijdelijk, maar er bestaan ook veel misvattingen die het gevolg zijn van angst. Europa heeft een coherent en consequent immigratiebeleid nodig om te laten zien dat de problemen worden aangepakt en zo draagvlak te creëren bij het Europese publiek. Er is dringend behoefte aan betere, nauwkeurige informatie zodat sensationele migratieverhalen in de media achterwege blijven.
Naast de immigratie van buiten de EU, verhuizen ook steeds meer mensen binnen de EU. Steeds meer mensen maken gebruik van de mogelijkheden die de Europese Unie heeft geschapen en verhuizen binnen de EU-grenzen. Deze interne verhuizingen zijn wezenlijk anders dan de immigratie van buitenaf en worden niet behandeld in deze mededeling.
• De EU telt bijna 493 miljoen inwoners. Daaronder zijn 18,5 miljoen onderdanen van derde landen, iets minder dan 3,8% van de totale bevolking.
• De grootste groepen onderdanen van derde landen die in de EU verblijven, komen uit Turkije, Marokko, Albanië en Algerije.
• Sinds 2002 schommelt de netto-immigratie in de EU tussen de 1,5 en 2 miljoen personen per jaar. Van de recentste nieuwkomers hebben de meesten zich gevestigd in Griekenland, Italië, Spanje en het Verenigd Koninkrijk.
• Hoewel de demografische problemen per land en regio verschillen, wijst recent onderzoek uit dat er tussen 2010 en 2050 sprake zal zijn van een natuurlijke bevolkingsafname in de EU. Bij een netto-immigratie van nul zal de bevolking van de EU in 2030 met ongeveer 26 miljoen mensen zijn afgenomen in vergelijking met nu, en in 2050 met 50 miljoen.
• Op economisch gebied zal de belangrijkste verandering zich voordoen in de omvang van de beroepsgeschikte bevolking (de leeftijdsgroep van 15 tot en met 64 jaar), die, als de huidige trend zich voortzet, tussen nu en 2050 naar verwachting met 59 miljoen zal dalen. Als de participatiegraad niet verandert, telt de EU straks op elke burger van 65 jaar of ouder niet langer vier, maar slechts twee mensen in de leeftijd van de beroepsgeschikte bevolking.
Immigratie is een grensoverschrijdend verschijnsel. Een gecoördineerde aanpak is van wezenlijk belang om de lidstaten te helpen de immigratie beter te beheren.
In deze mededeling wordt uiteengezet waarom een effectief Europees immigratiebeleid zo belangrijk is. De mededeling geeft een overzicht van wat er tot nu toe is bereikt en een analyse van de resterende knelpunten en tekortkomingen, en schetst bovendien de hoofdpunten van wat er nodig is om het gemeenschappelijk immigratiebeleid van de EU de komende jaren verder te ontwikkelen.
2. De fundamenten van het gemeenschappelijk immigratiebeleid
Op basis van het programma van Tampere en het Haags programma zijn de afgelopen tien jaar geleidelijk de fundamenten van een gemeenschappelijk immigratiebeleid gelegd. In oktober 2005 hebben de staatshoofden en regeringsleiders in Hampton Court immigratie aangemerkt als een belangrijk werkgebied voor de toekomst en de Unie en de lidstaten verzocht verder te werken aan een gemeenschappelijke aanpak. Dit heeft geresulteerd in de algehele aanpak van migratie, die door de Europese Raad in december 2005 is goedgekeurd en in december 2006 is geïntensiveerd. De Commissie heeft ook een groep van Commissarissen inzake migratie opgericht.
Meer recent werd in de mededeling van de Commissie 'De belangen van Europa: Succes boeken in het tijdperk van globalisering'1 bevestigd dat in een Europa zonder binnengrenzen de van oudsher bestaande ideeën over migratie van buiten de EU door de veranderende behoeften van een vergrijzende samenleving en een arbeidsmarkt in voortdurende ontwikkeling op losse schroeven komen te staan.
Legale immigratie
De aanpak van legale immigratie in de geest van Tampere was ambitieus, maar het beleid is nog grotendeels onvolledig. Pogingen tot harmonisatie zijn beperkt gebleven tot het absolute minimum. De basis voor het recht op gezinshereniging, gekoppeld aan een aantal voorwaarden, is echter gelegd. De rechten van onderdanen van derde landen die gedurende meer dan vijf jaar in een lidstaat verblijven hebben een stevige basis gekregen en houden onder andere in dat de betrokkenen nu in een andere lidstaat mogen werken of een bedrijf mogen beginnen. Voor de toelating van studenten gelden nu gemeenschappelijke regels, hoewel er nog niet veel is verbeterd aan de aantrekkingskracht van onze universiteiten op jonge talenten.
Hoewel wordt erkend dat de demografische en economische behoeften dringend zijn, is men er nog niet in geslaagd gemeenschappelijke regels voor de toelating van werknemers van buiten de Unie vast te stellen. Alleen de toelating van onderzoekers is geregeld, om de tekorten op dit belangrijke gebied gedeeltelijk op te vangen. Maar uit de eerste evaluatie van de omzetting van deze richtlijn blijkt dat zij slechts in zes van de 27 lidstaten wordt toegepast.
Immigratiebeleid moet altijd hand in hand gaan met integratiebeleid; voor integratiebeleid is een pragmatische aanpak ontwikkeld, geschraagd door een stevig politiek draagvlak, dat is vertaald in gemeenschappelijke basisbeginselen. Met de 825 miljoen euro die via het Integratiefonds tot 2013 beschikbaar komt, kunnen de werkzaamheden worden voortgezet. Dit komt bovenop de integratiebevorderende maatregelen die de lidstaten lange tijd hebben gefinancierd via het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling en het Europees Sociaal Fonds.
De behoeften van de arbeidsmarkt zijn overduidelijk en het soms tegenstrijdige wervingsbeleid van de lidstaten zal daaraan niet kunnen beantwoorden. Een categorie-per-categorie aanpak zoals wordt bepleit in het Beleidsplan legale migratie van 2005 lijkt voorlopig de enige manier om uit de impasse te raken en tegemoet te komen aan de bezwaren van de lidstaten die deze problematiek tot de nationale bevoegdheid rekenen. Dit is vooral dringend voor hoogopgeleide werknemers en in oktober heeft de Commissie dan ook een voorstel ingediend voor een richtlijn die de toelating van deze categorie werknemers eenvoudiger maakt (door middel van een 'Europese blauwe kaart'). In andere sectoren van de economie bestaat behoefte aan ongeschoolde arbeidskrachten, zoals seizoenarbeiders, waarover in het najaar van 2008 een wetgevingsvoorstel zal worden ingediend. Zoals de Commissie in oktober heeft voorgesteld, moet deze categorie-per-categorie wetgeving worden gekoppeld aan een richtlijn betreffende een gemeenschappelijk pakket rechten voor werknemers uit derde landen, om sociale dumping en uitbuiting te voorkomen. Ten slotte moeten we niet vergeten dat elke vorm van gemeenschappelijk beleid op het gebied van economische migratie volledig verenigbaar moet zijn met het beginsel van communautaire preferentie.
Schengen, visa, beheer van de buitengrenzen, nieuwe technologie
Het Schengengebied wordt groter en sterker; het is een van de grote successen van de Unie en een van de meest zichtbare resultaten voor de burger. Na een aantal jaren in de Unie te zijn toegepast, wordt het Schengenacquis in 2008 geëvalueerd, waarbij zowel naar de juridische als naar de operationele aspecten zal worden gekeken. De communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen zal worden gevolgd door een visumcode. Samen zullen zij een duidelijk en consistent procedureel kader vormen voor grenscontrole en visumafgifte. Daarnaast is of wordt binnenkort wetgeving vastgesteld om klein grensverkeer te regelen, voorschriften vast te stellen voor het opslaan en controleren van biometrische kenmerken en de basis te leggen voor de oprichting van gemeenschappelijke visumaanvraagcentra.
Het Frontex-agentschap, dat in 2005 is opgericht, heeft de praktische samenwerking tussen de lidstaten vereenvoudigd en de klemtoon gelegd op de operationele aspecten van de controle van personen die de buitengrenzen van de EU overschrijden. Frontex speelt ook een belangrijke rol bij het beheer van de zeegrenzen en de coördinatie van de maatregelen van de lidstaten om illegale immigratie tegen te gaan. Maar het agentschap kan al zijn mogelijkheden pas waarmaken als de lidstaten zich daar nog meer voor inzetten en ook de niet-EU-landen die bij de operationele activiteiten zijn betrokken, ten volle meewerken. Het Schengeninformatiesysteem (SIS II) zal grondig worden gemoderniseerd, waarbij nieuwe functies aan het systeem zullen worden toegevoegd. Zodra het Visuminformatiesysteem in gebruik is genomen, zal het afgeven van visa voor kort verblijf efficiënter en veiliger worden.
De Unie zou beter gebruik moeten maken van nieuwe technologieën voor toezicht en opsporing, door bestaande systemen volledig interoperabel te maken, nieuwe instrumenten te ontwikkelen en de mogelijkheden van biometrie ten volle te benutten. Op Europees niveau moet snel verder worden gewerkt aan een geïntegreerd grensbeheermodel en aan een coherent beleid voor geïntegreerde controle van de toegang tot de Unie en haar lidstaten.
Deze operationele en wetgevingsinstrumenten worden stevig ondersteund met financiële middelen: voor het Buitengrenzenfonds is 1,590 miljard euro beschikbaar voor de periode 2007-2013.
Illegale immigratie
Een beter beheer van legale immigratie en strikte maatregelen om illegale immigratie tegen te gaan, zijn twee kanten van dezelfde medaille. In de strijd tegen illegale immigratie is veel vooruitgang geboekt door middel van wetgeving en operationele maatregelen op drie prioritaire beleidsonderdelen: illegale immigratie, controles aan de buitengrenzen en terugkeer van illegale immigranten.
Cijfers over het aantal illegale migranten zijn uiteraard moeilijk te verkrijgen. Bij regularisaties komt informatie beschikbaar over de omvang van deze groep. Sinds het begin van de jaren tachtig van de twintigste eeuw zijn ten minste 3,7 miljoen mensen geregulariseerd in de EU-lidstaten (Frankrijk, Duitsland, Griekenland, Italië, Nederland, Portugal en Spanje). Een van de zwakke punten van het instrumentarium dat nu in gebruik is, is het gebrekkige Europese beleid op het gebied van de terugkeer van immigranten. Slechts een op de drie uitzettingsbevelen wordt uitgevoerd. De Europese regels zijn in behandeling bij de Raad en het Parlement, en zijn dat al te lang: wetgeving is dringend nodig. Op aanverwante gebieden zijn de werkzaamheden echter wel op gang gekomen, zoals op het gebied van de factoren die illegale immigranten aantrekken, waarvan zwartwerk een belangrijk voorbeeld is. Zolang de Europese markt deze ruimte blijft bieden, kunnen de immigratiestromen niet goed worden beheerd; zij zullen waarschijnlijk zelfs toenemen. De in
werknemers die illegaal in de lidstaten verblijven. In de mededeling van de Commissie over zwartwerk van 24 oktober 2007 wordt de balans opgemaakt van de door de lidstaten genomen maatregelen om zwartwerk tegen te gaan, ook van de niet-repressieve maatregelen zoals fiscale instrumenten, en wordt aangegeven wat de lidstaten, op basis van succesvolle praktijken, van elkaar kunnen leren.
Beleid op het gebied van legale immigratie en maatregelen om illegale immigratie tegen te gaan hebben niet veel zin als de lidstaten grootschalige legaliseringsoperaties opzetten. Het is tijd om verder te kijken dan het bestaande wederzijdse informatiesysteem en een echt debat te voeren over een gemeenschappelijke aanpak op dit punt. Afzonderlijke nationale maatregelen kunnen de Europese cohesie en solidariteit ondermijnen.
Effectief optreden tegen illegale immigratie vereist de actieve medewerking van de landen van herkomst en doorreis bij:
– de totstandbrenging van samenwerkingsmechanismen voor de bestrijding van netwerken en groepen die mensensmokkel organiseren en uitvoeren;
– het beheer van de buitengrenzen, het opleiden van het verantwoordelijke personeel in de landen van herkomst en doorreis, de samenwerking met hen, en de verbetering van gezamenlijke grensbewakingsregelingen;
– de maatregelen die nodig zijn voor de terugkeer van illegale immigranten, met name op het gebied van identificatie en documentatie, en de totstandbrenging van effectievere terugkeermechanismen; hierbij gaat het onder andere om de daadwerkelijke toepassing van de overnameverplichting van artikel 13 van de Overeenkomst van Cotonou en om de sluiting van EG-overnameovereenkomsten met andere derde landen.
De externe dimensie
De externe dimensie van het EU-migratiebeleid is de afgelopen jaren belangrijker geworden en de migratieaspecten zijn onderdeel geworden van het beleid en de programma's op het gebied van de externe betrekkingen en van het ontwikkelingsbeleid. De EU heeft zich daarbij vooral op de buurlanden geconcentreerd en daarvoor een specifiek institutioneel kader in het leven geroepen. Daarbinnen zijn de politieke dialoog en de samenwerking op het gebied van migratie en aanverwante kwesties goed op gang gekomen; waar nodig worden zij geïntensiveerd.
Onlangs heeft de EU de algehele aanpak van migratie vastgesteld, die uitgaat van intensivering van de dialoog en de samenwerking met derde landen op basis van partnerschap, solidariteit en gedeelde verantwoordelijkheid. In eerste instantie richt deze aanpak zich op Afrika en het Middellandse Zeegebied.
De algehele aanpak bouwt voort op de politieke dialoog en samenwerking die is ontwikkeld in het kader van het Europees nabuurschapsbeleid aan de hand van bilaterale agenda's. De aanpak heeft betrekking op geheel Afrika en is ook regionaal en multilateraal gericht. Het politieke kader voor deze dialoog en samenwerking met de Afrikaanse landen bezuiden de Sahara wordt gevormd door de Overeenkomst van Cotonou (artikel 13). De EU-Afrikastrategie en het partnerschap op het gebied van migratie, mobiliteit en werkgelegenheid dat daarvan deel uitmaakt en in december op de top van Lissabon moet worden goedgekeurd, consolideert de langetermijnagenda voor migratie en ontwikkeling waaraan tot nu toe met Afrika wordt gewerkt.
In het kader van de algehele aanpak zijn ook meer specifieke financiële en technische samenwerkingsinstrumenten ontwikkeld, die waar mogelijk worden gebruikt en toegepast. En er zijn veel nieuwe EU-initiatieven, zoals: Afrikagestuurde informatie- en beheerscentra voor migratie; circulaire migratie voor een flexibeler beheer van arbeidsmigratie zodat de landen van herkomst, de landen van bestemming en de migranten zelf daar voordeel van hebben; mobiliteitspartnerschappen voor een evenwichtig kader voor een beter georganiseerde samenwerking tussen de landen van herkomst en bestemming; migratieprofielen als hulpmiddel voor beleidsmakers; en samenwerkingsplatformen om degenen die nationaal of regionaal actief zijn op het gebied van migratie en ontwikkeling samen te brengen.
Nu de prioriteiten zijn gesteld, moet de algehele aanpak zijn waarde en doeltreffendheid in Afrika echter pas voor het eerst echt bewijzen. De komende jaren moeten alle betrokken partijen, de lidstaten, de Commissie en de internationale organisaties, in samenwerking met derde landen hun inspanningen opvoeren en resultaten zien te boeken. Er moet met name dringend worden gewerkt aan de follow-up en de verwezenlijking van de politieke doelstellingen die Europa en Afrika vorig jaar op de conferenties van Rabat en Tripoli zijn overeengekomen.
De algehele aanpak is nu uitgebreid tot de grensregio's ten oosten en zuidoosten van de EU. De dialoog en de samenwerking op het gebied van migratie met deze regio's zijn inhoudelijk heel anders dan die met de Afrikaanse landen bezuiden de Sahara. In de contacten met de grensregio's moeten de veiligheidsbelangen van de EU en de mobiliteitsverwachtingen van de buurlanden (en de mobiliteitsbelangen van de EU) op elkaar worden afgestemd.
De algehele aanpak heeft ook betrekking op Azië, maar in die richting lijkt de belangstelling van de EU-lidstaten tot nu toe beperkt te blijven tot overnamekwesties. Daarom moeten er pogingen worden ondernomen om deze aanpak ook toe te passen op andere zaken die van belang zijn voor onze betrekkingen met deze landen, zoals de immigratie van hoogopgeleide werknemers. Migratie is een prioritair punt in de nieuwe EU-strategie voor centraal Azië. En op het tweede wereldwijde forum voor migratie en ontwikkeling, dat in oktober 2008 in Manilla zal worden gehouden, zijn de bescherming van migrantenrechten en het verband tussen migratie, ontwikkeling en veiligheid de hoofdthema's.
Wat Latijns-Amerika en het Caribisch gebied betreft, moet migratie een thema blijven bij de voorbereiding van de verschillende EU/LAC tops (vooral de top van Lima in mei 2008), met als doel een meer gestructureerde en regelmatige dialoog en samenwerking op gang te brengen.
In het werkdocument dat aan deze mededeling is gehecht, wordt de stand van zaken geschetst van de uitvoering van de algehele aanpak ten aanzien van Afrika en het oosten en zuidoosten.
3. Een gemeenschappelijk immigratiebeleid: noodzaak, kansen en knelpunten
Een interne markt met vrij verkeer van personen vraagt om meer dan een immigratiebeleid in 27 verschillende nationale versies. De lidstaten hebben uiteenlopende behoeften als gevolg van hun verschillende economische situaties, demografische vooruitzichten, sociale normen en historische banden, waardoor ook het immigratiebeleid per lidstaat sterk verschilt. Dit heeft echter geleid tot een gebrek aan samenhang en coördinatie op EU-niveau. Bovendien hebben nationale immigratiemaatregelen merkbaar gevolgen over de grenzen heen; maatregelen die in de ene lidstaat om nationale of regionale redenen worden genomen, hebben al snel gevolgen voor andere lidstaten. De EU-burgers moeten erop kunnen vertrouwen dat er op EU-niveau iets wordt gedaan om de problemen te verhelpen; dit vergt zowel leiderschap als goede communicatie.
Daarom moeten we naar een andere versnelling overschakelen: de basis die we hebben gelegd moet worden gebruikt om een nieuwe verbintenis aan te gaan en een gemeenschappelijk Europees immigratiebeleid uit te werken, dat economische kansen en integratiemaatregelen oplevert op basis van solidariteit en lastenverdeling.
Op veel terreinen moet het beleid worden aangepast aan een nieuwe arbeidscultuur om ervoor te zorgen dat de openbare gezondheidszorg, de sociale bescherming en de pensioenen betaalbaar blijven ondanks de demografische ontwikkelingen, en om de EU burgers te helpen zich aan te passen aan de veranderingen.
Voor deze gemeenschappelijke aanpak is een Europees kader nodig waarin het nationale en het EU-niveau elkaar kunnen aanvullen, dus een kader dat de nationale verschillen en behoeften respecteert maar dat ook erkent dat Europa met zijn open economie en grondgebied wordt geconfronteerd met gemeenschappelijke knelpunten en dat ons meer mogelijkheden biedt om die op te lossen. Hierdoor moet immigratie een factor worden waarmee rekening wordt gehouden bij besluiten over economische, sociale, internationale en ontwikkelingskwesties. Dit zal niet alleen de Europese samenleving helpen de problemen rond migratie aan te pakken, maar ook ten goede komen aan de immigranten zelf.
Goed beheerde immigratie kan de effecten van de vergrijzing verzachten en de Europese samenlevingen helpen tekorten op de arbeidsmarkt op te vangen. Zonder een geloofwaardig Europees strategisch initiatief op het gebied van economische immigratie zullen de sterke push- en pullfactoren van immigratie zwaarder blijven wegen dan de bestaande nationale regels. In de EU dient nu te worden besproken welke maatregelen tot een beter beheer van de immigratie leiden en welke middelen daarvoor nodig zijn. Als eerste stap in die richting moet meer inzicht worden verkregen in de mogelijke effecten van immigratie en de uitdaging waarvoor zij ons stelt.
Kansen op economisch gebied
Hoewel immigratie geen wondermiddel is voor de tekorten aan kennis en arbeidskrachten in Europa, kunnen laag-, middelhoog- en hoogopgeleide werknemers uit derde landen wel bijdragen tot de economische bloei. In onze immigratiestrategie moeten we rekening houden met de demografische tendensen en de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt, alsook met de betekenis die de externalisering van bepaalde activiteiten heeft voor de landen van herkomst en de landen van bestemming. Nu de Europese bevolking krimpt en zich op onze arbeidsmarkten in bepaalde sectoren tekorten voordoen, moeten we nagaan hoe immigratie ons kan helpen onze doelstellingen op het gebied van groei en werkgelegenheid te verwezenlijken.
– Immigranten zijn meer dan alleen een uitbreiding van de beroepsbevolking. Meer en meer wordt ingezien dat migranten vaak succesvolle ondernemers zijn en dat diversiteit, bijvoorbeeld in de vorm van etnische diversiteit, ondernemingen een voordeel oplevert.
– Immigranten helpen ook tekorten aan arbeidskrachten op te vangen. Aan de ene kant is er in sommige lidstaten een tekort aan hoogopgeleide werknemers. Hoogopgeleide migranten vullen niet alleen de gaten in de arbeidsmarkt op, maar zorgen ook voor nieuwe technische expertise en andere deskundigheid, waardoor de kwaliteit van het menselijk kapitaal verbetert. Aan de andere kant is nu al sprake van een groeiende behoefte aan arbeidskrachten in de dienstensector, in het bijzonder in huishoudens, de horeca, de bouw en in sterk seizoensafhankelijke sectoren zoals de landbouw. In deze sleutelsectoren groeit de behoefte omdat steeds meer vrouwen deelnemen aan de arbeidsmarkt en omdat onze bevolking vergrijst, waardoor meer arbeidskrachten nodig zijn in de gezondheidszorg en de langdurige zorg, de verpleging, de kinderopvang en de bejaardenzorg.
Het is duidelijk dat de arbeidsmarktinfrastructuur moet worden verstevigd, en in de eerste plaats de arbeidsbemiddelingsdiensten van de overheid.
In de EU bedraagt het aandeel van de hoogopgeleide migranten 1,7%. In Australië is dat 9,9%, in Canada 7,3%, in Zwitserland 5,3% en in de VS 3,2%.
Het economisch gewicht van laagbetaalde banen in de totale werkgelegenheid is in alle lidstaten vrij groot en varieerde in 2005 van 10,8% in Zweden tot 38,8% in Roemenië2. In sommige lidstaten spelen immigranten nu al een sleutelrol in deze sectoren en gezien de huidige trends zal die rol alleen maar groter worden.
– De vergrijzing van de EU-bevolking heeft ook budgettaire gevolgen. De inkrimping van de beroepsbevolking kan ernstige consequenties hebben voor de financiering van de pensioenen en de uitgaven voor gezondheidszorg en langdurige zorg opdrijven. Immigratie kan bijdragen aan de financiering van de omslagstelsels van de overheid, maar alleen op middellange termijn, omdat immigranten na verloop van tijd zelf ook pensioenrechten opbouwen. Op de lange termijn zijn grondige hervormingen van de pensioenstelsels nodig om de betaalbaarheid te garanderen.
– Legale immigranten dragen ook bij tot de economische ontwikkeling van de lidstaten, omdat zij belasting betalen en als consument goederen en diensten afnemen.
Knelpunten op het gebied van integratie
– De EU loopt op het gebied van integratie achter bij andere belangrijke immigratielanden. De potentiële voordelen van immigratie kunnen alleen worden benut als de integratie succesvol verloopt. Het integratiebeleid moet worden beschouwd als een continuüm van aankomst en vestiging tot sociale en economische integratie. Met name op het gebied van het onderwijs, de gezondheidszorg, huisvesting en de arbeidsmarkt is een effectief en efficiënt integratiebeleid nodig; allemaal beleidsterreinen die onder de bevoegdheid van de lidstaten vallen en waarop de EU alleen een ondersteunende rol kan vervullen. Beleidsmakers dienen te waken voor starheid in de arbeidsmarktinstanties en op de financiële en de productmarkten, omdat daardoor de voordelen van immigratie verloren kunnen gaan. Ten slotte moeten bepaalde belemmeringen waarmee immigranten en hun kinderen worden geconfronteerd, worden opgeheven via antidiscriminatie- en gelijkekansenbeleid. In dit verband dienen de interculturele en de interreligieuze dialoog te worden bevorderd.
– Integratiebeleid leidt op de korte termijn tot kosten die uit de openbare middelen moeten worden betaald. Dit aspect is een belangrijk element in het publieke debat over immigratie. De EU-lidstaten dienen de wisselwerking tussen immigratie en sociaal beleid te beschouwen als een langetermijninvestering ten behoeve van hun eigen economische en sociale vooruitgang en de kortetermijnkosten van integratiebevorderend beleid te bezien vanuit een langetermijnperspectief.
– Toegang tot de arbeidsmarkt is een van de belangrijkste voorwaarden om de integratie succesvol te laten verlopen. Zowel de betrokkenen als de ondernemingen, de samenleving en de economie hebben er voordeel bij. Uit recente cijfers blijkt echter dat de participatiegraad onder migranten veel lager ligt dan onder EU-onderdanen. Immigranten zijn vaker aangewezen op zwartwerk en hebben te kampen met 'brainwaste' (omdat zij overgekwalificeerd zijn voor het werk dat ze doen). Vanuit genderperspectief gezien, verkeren vrouwelijke onderdanen van derde
Deze cijfers zijn gebaseerd op de gegevens die door Eurostat zijn verzameld in de volgende drie sectoren:
2
landen in een veel ongunstiger positie dan vrouwelijke EU-onderdanen; dat geldt met name voor hoogopgeleide vrouwen, voor wie het verschil in participatiegraad tussen EU- en niet-EU-onderdanen ruim 20 procentpunten bedraagt. Legaal en goed betaald werk is de belangrijkste manier om aan sociale en economische uitsluiting te ontkomen en hoe korter de integratieperiode duurt, hoe sneller migranten in sociaal en economisch opzicht een nettobijdrage kunnen leveren aan de samenleving die zij als de hunne hebben gekozen. Beperking van de toegang tot sociale rechten en tot opleiding kan een belemmering vormen voor de integratie op de arbeidsmarkt. Onbeperkte toegang tot sociale bescherming en levenslang leren geven de beste resultaten. Het onlangs goedgekeurde voorstel voor een kaderrichtlijn betreffende een gemeenschappelijk pakket rechten voor werknemers uit derde landen die legaal in de lidstaten verblijven, is in dit opzicht een belangrijke stap.
Het zijn met name jongeren met een migrantenachtergrond die onevenredig getroffen worden door werkloosheid. De kloof tussen het totale werkgelegenheidscijfer en het cijfer voor niet-EU-onderdanen binnen de gehele beroepsgeschikte bevolking is groot (12-25 procentpunten). Datzelfde geldt voor jongeren in het onderwijs.
In 2005 was de participatiegraad voor onderdanen van derde landen (55%) aanzienlijk lager dan die voor EU-onderdanen (65%). Het werkloosheidspercentage was voor niet-EU-onderdanen (17%) bijna twee keer zo hoog als voor EU-onderdanen (9%). Er zijn echter ook lidstaten waar de participatiegraad voor niet-EU-onderdanen niet lager ligt dan die voor EU-onderdanen. In veel van de nieuwe lidstaten en in Griekenland, Spanje en Portugal lag de participatiegraad van niet-EU-onderdanen hoger dan die van EU-onderdanen.
Onderwijs is in vele opzichten cruciaal, niet in de laatste plaats omdat daar interactie tussen immigranten en andere delen van de bevolking plaatsvindt. Het onderwijsniveau van kinderen van immigranten is in veel gevallen echter zorgwekkend met het oog op hun persoonlijke en professionele ontwikkeling en zal zeker gevolgen hebben voor hun toekomstige situatie op de arbeidsmarkt. Alle internationale onderzoeken bevestigen dat een buitenlandse etnische achtergrond in veel landen een factor van betekenis is voor de schoolresultaten van leerlingen. Het curriculum moet dus meer worden afgestemd op de behoeften van immigrantenkinderen en leerkrachten moeten zo worden opgeleid dat zij over voldoende interculturele vaardigheden beschikken om het beste te maken van de diversiteit die zij op de scholen aantreffen. In 2008 komt de Commissie met een groenboek over migratie en onderwijs.
Taalvaardigheid is ook van wezenlijk belang voor integratie. Soms raken migranten verstrikt in een vicieuze cirkel, waarin zij in hun toegang tot de arbeidsmarkt worden gehinderd door hun gebrekkige taalvaardigheid, terwijl zij hun taalvaardigheid juist zouden kunnen verbeteren door middel van werk en opleiding. Het verwerven van de taal van het gastland kan met name belangrijk zijn voor vrouwen, die anders misschien afgesneden blijven van hun nieuwe samenleving en hun kinderen niet kunnen helpen te integreren op school.
Ook op het gebied van huisvesting zijn goede regelingen voor immigranten nodig. Huisvesting is immers bepalend voor de sociale integratie van migranten en hun gezinnen in plaatselijke gemeenschappen. Migranten zijn op dit punt gemiddeld onevenredig in het nadeel, maar integratiemaatregelen op het gebied van huisvesting zijn problematisch. Er moeten betere ramingen komen van aantallen immigranten en hun waarschijnlijke vestigingsplaats in verband met werkgelegenheid of gezinshereniging. Als migrantengemeenschappen geïsoleerd blijven, is dat een grote belemmering voor hun deelname aan de samenleving in het algemeen.
– Tussen immigratie en gezondheidszorg bestaan verschillende belangrijke verbanden. Immigranten lopen vaak een groter gezondheidsrisico als gevolg van hun leef- en werkomstandigheden. Immigranten moeten, net als de rest van de bevolking, toegang hebben tot de gezondheidszorg en hebben daarvoor misschien specifieke hulp en informatie nodig. Voor illegale immigranten is het vanwege hun positie vaak bijzonder moeilijk om de gezondheidszorg te krijgen die zij nodig hebben. En anderzijds veroorzaakt de emigratie van goed opgeleide arbeidskrachten in veel ontwikkelingslanden ernstige tekorten aan werknemers in de gezondheidszorg. Gezondheidszorgkwesties die verband houden met immigratie worden nader uitgewerkt in de initiatieven die worden ontwikkeld in het kader van de nieuwe gezondheidsstrategie van de EU3.
Knelpunten op het gebied van de externe betrekkingen
Immigratie is een vast onderdeel geworden van het beleid van de Unie op het gebied van de externe betrekkingen en van de politieke dialoog, de diplomatie en de samenwerking met derde landen. Dat geldt met name voor de oostelijke en zuidelijke landen, waar de aandacht nu moet worden gericht op het in evenwicht brengen van alle onderdelen van onze aanpak, met name de punten die te maken hebben met veiligheid en mobiliteit. Met de westelijke Balkanlanden is veel vooruitgang geboekt op het gebied van mobiliteit en persoonlijke contacten. Daarnaast staat de dialoog over migratie steeds vaker op de agenda in de betrekkingen met Latijns-Amerika, Centraal Azië en andere Aziatische landen en de EU moet proberen deze dialoog te intensiveren en uit te breiden. Met Afrika zal het partnerschap op het gebied van migratie, mobiliteit en werkgelegenheid tot duidelijke afspraken leiden over de toekomstige koers.
Dat immigratie een vast beleidsonderdeel is geworden van de buitenlandse betrekkingen van de Unie heeft gezorgd voor coherentie en complementariteit met andere beleidsterreinen en heeft het mogelijk gemaakt de problemen die verband houden met migratie beter aan te pakken in samenwerking met de betrokken derde landen. Nu immigratie ook verweven raakt met het ontwikkelingsbeleid, kan in het immigratiebeleid rekening worden gehouden met ontwikkelingsaspecten en kan van immigratie via het ontwikkelingsbeleid een positieve ontwikkelingsfactor worden gemaakt. Het is van groot belang dat de EU helpt om braindrain en brainwaste tegen te gaan en de voordelen van mobiliteit en migratie voor ontwikkelingslanden te maximaliseren, bijvoorbeeld door de overmakingskosten voor geld dat door immigranten naar huis wordt gestuurd, te verlagen, door migranten meer mogelijkheden te bieden tot tijdelijke terugkeer, of door niet actief te werven in sectoren met een ernstig tekort aan arbeidskrachten.
De tijdelijke of permanente terugkeer van migranten naar hun land van herkomst kan een “braingain” zijn, omdat migranten in het buitenlands vaak kennis hebben opgedaan op het gebied van taal, technologie of ondernemerschap, die hun arbeidsproductiviteit verhoogt en die zij ook kunnen overdragen. Circulaire migratie heeft grote voordelen voor de landen van bestemming, de landen van herkomst en de migranten. Om circulaire migratie te bevorderen moet Europa een kader in het leven roepen waarin deze vorm van migratie wordt beschouwd als een dynamisch patroon van transnationaal verkeer, en niet als een manier om de problemen rond de integratie van immigranten te ontlopen. Dit kader moet worden gekoppeld aan het EU-beleid op het gebied van de externe betrekkingen en ontwikkeling. Er dient ook onderzoek te worden gedaan naar de meeneembaarheid van pensioenen, omdat dit een belangrijke factor is bij circulaire migratie.
"Samen werken aan gezondheid: een EU-strategie voor 2008-2013",
3
4. Conclusie
De Europese samenleving zal in de toekomst mede worden gevormd door immigratie, net als in het verleden. Een succesvol immigratiebeleid vereist zowel op nationaal als op EU-niveau een vastberaden, consequent beleid. Alleen een gemeenschappelijke, brede benadering leidt tot een effectieve aanpak op vele beleidsterreinen. Een coherente, evenwichtige strategie stelt de Unie in staat de kansen die immigratie biedt, te benutten, de negatieve beeldvorming om te buigen en de knelpunten rond immigratie aan te pakken, zoals de mensenhandel en de uitbuiting waarmee illegale immigratie gepaard gaat.
Immigratie kan een wezenlijke bijdrage leveren aan de welvaart van de EU, maar daarvoor moeten de behoeften van de arbeidsmarkt, de kennis en vaardigheden van migranten en hun integratie veel beter op elkaar worden afgestemd. Effectieve integratie van nieuwe en al op de arbeidsmarkt aanwezige immigranten is een absolute voorwaarde voor de verwezenlijking van de Lissabon-doelstellingen op het gebied van groei en werkgelegenheid. Goed beheerde legale immigratie kan inspelen op de behoeften van de arbeidsmarkt en een goed alternatief bieden voor illegale immigratie en de informele economie.
Het bevorderen van integratie kan vooroordelen voorkomen en helpen een tolerante en op integratie gerichte samenleving op te bouwen. Antidiscriminatie- en gelijkekansenbeleid zijn belangrijke instrumenten om bepaalde belemmeringen voor immigranten en hun kinderen uit de weg te helpen.
Immigratie vereist ook een veel verdergaande vorm van samenwerking en wederzijds leren tussen alle partijen die betrokken zijn bij het overheidsbeleid. De Europese Unie en haar lidstaten moeten onderling en met buitenlandse partners samenwerken op deze punten, om de economische, sociale en externe aspecten van immigratie te bundelen in één coherente strategie.
Er is een nieuwe verbintenis nodig om een gemeenschappelijk immigratiebeleid te ontwikkelen, zodat de Unie immigratie ten voordele van de economische groei en haar concurrentievermogen kan aanwenden. Hiervoor hoeft niets te veranderen aan de bevoegdheden van de Europese Unie, het is puur een politieke en praktische kwestie van samenwerken om tot een resultaat te komen dat geen enkele lidstaat alleen kan bereiken.
In algemene zin geldt voor deze nieuwe verbintenis het volgende:
– als uitgangspunt wordt de situatie van migranten in de lidstaten in kaart gebracht, waarbij ook de huidige en toekomstige behoeften en kennistekorten wordt geschetst;
– er wordt een plan opgesteld dat moet leiden tot een gemeenschappelijke visie ten aanzien van het soort immigratie dat Europa nodig heeft en van de begeleidende maatregelen die moeten worden getroffen om ervoor te zorgen dat de integratie goed verloopt;
– er worden gemeenschappelijke maatregelen vastgesteld om illegale immigratie aan te pakken; deze maatregelen zijn zowel gericht op nieuwkomers als op illegale migranten die al in de EU zijn;
– de lidstaten zorgen voor efficiënte coördinatie en wederzijdse informatie over belangrijke besluiten op het gebied van immigratie, zoals regularisatiemaatregelen en maatregelen tegen illegale immigratie;
– het beleid moet consequent zijn: alle beleidsterreinen moeten bijdragen en elkaar aanvullen om de gemeenschappelijke problemen op te lossen; dat geldt zowel voor de verschillende niveaus (nationaal en op EU-niveau) als voor de verschillende beleidssectoren;
– de koppeling van het EU-immigratiebeleid aan de externe agenda, waaronder het ontwikkelingsbeleid, moet worden voortgezet.
In praktisch opzicht houdt dit het volgende in:
– de lidstaten en de Europese instellingen werken als partners transparant samen op basis van onderlinge solidariteit en lastenverdeling, waarbij de middelen efficiënt en gericht worden gebundeld;
– de behoefte aan coherentie en solidariteit wordt vertaald in gemeenschappelijke regels en beginselen;
– de initiatieven in het kader van de werkgelegenheidsstrategie worden uitgevoerd, en de open coördinatiemethode wordt toegepast op sociale integratie, sociale bescherming en gezondheidszorg, alsmede op het non-discriminatiebeleid, om de samenhang tussen deze beleidsterreinen te versterken;
– er worden doelstellingen en kwantificeerbare indicatoren vastgesteld zodat het effect van de genomen maatregelen regelmatig kan worden geëvalueerd;
– door optimaal gebruik te maken van de beschikbare middelen en technologie wordt de basis gelegd voor een betere samenwerking tussen de overheidsdiensten van de lidstaten;
– de lidstaten worden aangemoedigd om via het cohesiebeleid nog meer te doen om de positie van migranten op de arbeidsmarkt te verbeteren.
De Commissie is bereid voorstellen uit te werken voor de ontwikkeling en uitvoering van deze nieuwe verbintenis en deze midden 2008 in te dienen, zodat zij kunnen worden besproken en in december 2008 door de Europese Raad kunnen worden goedgekeurd.