Artikelen bij COM(2016)221 - Stand van zaken en mogelijke verdere stappen met betrekking tot de situatie van niet-wederkerigheid met een aantal derde landen op het gebied van visa - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2016)221 - Stand van zaken en mogelijke verdere stappen met betrekking tot de situatie van niet-wederkerigheid met een aantal derde ... |
|---|---|
| document | COM(2016)221   |
| datum | 12 april 2016 |
Straatsburg, 12.4.2016
COM(2016) 221 final
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD
Stand van zaken en mogelijke verdere stappen met betrekking tot de situatie van niet-wederkerigheid met een aantal derde landen op het gebied van visa
I. Inleiding
Wederkerigheid van visumvrijstelling is een beginsel van het gemeenschappelijk visumbeleid van de EU en een doel dat de Unie proactief dient na te streven in haar betrekkingen met derde landen om op die manier bij te dragen tot de verbetering van de geloofwaardigheid en de samenhang van de externe betrekkingen van de Unie. Dit beginsel houdt in dat de EU, wanneer zij beslist de visumplicht voor onderdanen van een derde land op te heffen, rekening houdt met de vraag of dat derde land op zijn beurt visumvrijstelling verleent aan de onderdanen van alle lidstaten. In dit verband moet worden opgemerkt dat het Verenigd Koninkrijk en Ierland niet deelnemen aan de ontwikkeling van het gemeenschappelijk visumbeleid 1 . Sinds 2001 zijn in de Europese wetgeving verschillende mechanismen vastgesteld met maatregelen die moeten worden genomen in geval van niet-wederkerigheid. Met de actieve steun van de Commissie is een oplossing gevonden voor de meeste gemelde gevallen van niet-wederkerigheid met acht derde landen.
In het meest recente verslag 2 waarin de situatie van niet-wederkerigheid met bepaalde derde landen op het gebied van visa wordt beoordeeld en dat vorig jaar november door de Commissie werd goedgekeurd, worden vier landen geïdentificeerd waarvoor nog steeds geen wederkerigheid geldt: Brunei ten aanzien van Kroatië; Canada ten aanzien van Bulgarije en Roemenië; Japan ten aanzien van Roemenië; en de Verenigde Staten van Amerika (US) ten aanzien van Bulgarije, Kroatië, Cyprus, Polen en Roemenië. In deze mededeling wordt de balans opgemaakt van de ontwikkelingen sinds november 2015.
Indien het betrokken derde land de visumplicht op 12 april 2016 niet heeft opgeheven, bepaalt Verordening (EG) nr. 539/2001 van de Raad van 15 maart 2001 zoals gewijzigd bij Verordening (EU) nr. 1289/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2013 3 (hierna „de Verordening” genoemd) dat de Commissie een gedelegeerde handeling vaststelt tot opschorting van de visumvrijstelling voor een periode van twaalf maanden voor onderdanen van het betrokken derde land. Volgens de Verordening moet de Commissie eveneens rekening houden met de gevolgen van de opschorting van de visumvrijstelling voor de externe betrekkingen van de EU en haar lidstaten. In dezelfde geest hebben 21 lidstaten er ten tijde van de vaststelling van de Verordening op gewezen dat „de desbetreffende instellingen van de Unie overeenkomstig de desbetreffende bepalingen verplicht zijn om, voorafgaand aan een voorstel of besluit, grondig na te gaan welke nadelige politieke gevolgen dat voorstel of besluit zou kunnen hebben”.
Met het oog op de volledige betrokkenheid van het Europees Parlement en de Raad bij de toepassing van het wederkerigheidsmechanisme, en gezien de politiek zeer gevoelige aard van de opschorting van de visumvrijstelling, worden in deze mededeling de gevolgen en effecten van de opschorting van de visumvrijstelling voor onderdanen van de betrokken derde landen beoordeeld.
II. Het huidige bij de Verordening ingestelde wederkerigheidsmechanisme
Het in 2013 in de vorm van een compromisvoorstel door de wetgevers overeengekomen wederkerigheidsmechanisme bestaat uit verschillende stappen, te beginnen met de kennisgeving door een lidstaat van het feit dat een derde land waarvoor geen visumplicht geldt, een visumplicht handhaaft of invoert voor burgers van een of meer lidstaten, en de bekendmaking hiervan in het Publicatieblad van de Europese Unie 4 .
Overeenkomstig de Verordening 5 onderneemt de Commissie, onmiddellijk na de datum van bekendmaking in het Publicatieblad, stappen bij de autoriteiten van het betrokken derde land, met name op politiek, economisch en handelsgebied, met het oog op de herinvoering van het visumvrij reizen voor de onderdanen van de lidstaat in kwestie. Er is contact opgenomen met alle door de lidstaten gemelde derde landen.
Indien het betrokken derde land de visumplicht niet opheft, dient de Commissie, uiterlijk zes maanden na de datum van bekendmaking van de door de lidstaat verrichte kennisgeving en vervolgens met regelmatige tussenpozen van ten hoogste zes maanden, ofwel een uitvoeringshandeling vast te stellen waarbij voor bepaalde categorieën onderdanen van het betrokken derde land de vrijstelling van de visumplicht tijdelijk wordt opgeschort voor een periode van hoogstens zes maanden ofwel een verslag in te dienen met een beoordeling van de situatie en een motivering van haar besluit om de visumvrijstelling niet op te schorten.
De Commissie heeft de aanzet gegeven tot een kader voor regelmatige 'tripartiete bijeenkomsten' tussen het derde land, de betrokken lidsta(a)t(en) en de Commissie. Rekening houdend met de betrokkenheid van de lidstaten en derde landen bij deze bijeenkomsten, de waarschijnlijk ongunstige gevolgen van een opschorting van de visumvrijstelling en het feit dat geen van de betrokken lidstaten de Commissie om opschortende maatregelen heeft verzocht, heeft de Commissie dergelijke maatregelen niet voorgesteld en drie verslagen 6 in de eerste fase van het mechanisme goedgekeurd.
In de volgende fase van de procedure 7 stelt de Commissie, indien het derde land de visumplicht niet heeft opgeheven binnen 24 maanden na de datum van bekendmaking van de kennisgeving, een gedelegeerde handeling vast, waarbij de visumvrijstelling tijdelijk, voor een periode van twaalf maanden, voor de onderdanen van dat derde land wordt opgeschort.
De Verordening omvat een gedetailleerde beschrijving van de parameters van de opschorting. Deze geldt voor twaalf maanden en voor alle onderdanen van het betrokken derde land 8 . De opschorting moet ingaan binnen 90 dagen na de inwerkingtreding van de gedelegeerde handeling.
De gedelegeerde handeling (d.w.z. de opschorting van de visumvrijstelling) treedt alleen in werking als het Europees Parlement noch de Raad daartegen binnen een termijn van vier maanden na de datum van kennisgeving bezwaar heeft gemaakt, of indien beide instellingen de Commissie vóór het verstrijken van die termijn hebben meegedeeld geen bezwaar te zullen aantekenen. Deze periode van vier maanden wordt met twee maanden verlengd indien de wetgever daarom verzoekt. Kortom, de beslissing wordt uiteindelijk door het Europees Parlement en/of de Raad genomen.
De Verordening 9 bepaalt dat het Europees Parlement of de Raad de bevoegdheidsdelegatie aan de Commissie te allen tijde kan intrekken. Dit vereist een besluit bij absolute meerderheid van het Europees Parlement en/of een besluit met gekwalificeerde meerderheid van stemmen van de Raad.
III. Ontwikkelingen sinds de goedkeuring van het derde verslag ter beoordeling van de situatie van niet-wederkerigheid met bepaalde derde landen
a. Japan (gemeld door Roemenië)
Japan heeft het ministerie van Buitenlandse Zaken van Roemenië op 17 december 2015 officieel meegedeeld dat de visumvrijstelling voor Roemeense onderdanen, met inbegrip van houders van tijdelijke paspoorten, verlengd is tot en met 31 december 2018. De Commissie merkt bijgevolg op dat tot en met 31 december 2018 de volledige visumvrijstelling met Japan is gewaarborgd.
b. Brunei (gemeld door Kroatië)
In het derde verslag staat dat Brunei de Commissie ervan in kennis heeft gesteld dat Kroatische onderdanen alsook onderdanen van Liechtenstein worden vrijgesteld van de visumplicht voor een verblijf van maximaal 90 dagen. Deze beslissingen waren echter nog niet uitgevoerd ten tijde van de goedkeuring van het verslag. Sindsdien hebben de Commissie en de Europese Dienst voor extern optreden Brunei meermaals gevraagd de visumvrijstelling toe te passen, de betrokken websites te updaten en de IATA over de wijzigingen te informeren. De Commissie heeft tijdens deze contacten positieve signalen ontvangen. Op 6 april 2016 heeft de missie van Brunei bij de EU de Commissie schriftelijk meegedeeld dat de visumvrijstelling over een aantal weken in de praktijk zal worden gebracht.
c. Canada (gemeld door Bulgarije en Roemenië)
Op 6 april 2016 heeft een vierde tripartiete bijeenkomst plaatsgevonden. Tijdens de bijeenkomst heeft Canada toegelicht dat de elektronische reisvergunning (Electronic Travel Authorisation – eTA) sinds 15 maart 2016 verplicht is voor alle niet-visumplichtige reizigers. Om een vlotte overgang mogelijk te maken, wordt de bepaling tot en met 29 september 2016 soepel toegepast.
Canada heeft opnieuw bevestigd dat het voornemens is de eTA uit te breiden naar Bulgaarse en Roemeense onderdanen die de afgelopen tien jaar met een visum naar Canada zijn gereisd of over een door de VS afgegeven geldig visum voor niet-immigranten beschikken, zodra het systeem stabiel is en volledig functioneert. Er is nog geen datum voor een dergelijke uitbreiding vastgesteld.
Tijdens de bijeenkomst heeft Canada ook een stand van zaken gegeven over het percentage schendingen van de immigratieregels en het visumweigeringspercentage, twee belangrijke indicatoren voor visumvrijstelling in het Canadese visumbeleid. Zowel voor Bulgarije als Roemenië blijft met name het visumweigeringspercentage ruim boven de vereiste drempel van 4 % voor de afgelopen drie jaar (in de periode 2013-2015 was het gemiddelde percentage voor beide landen ongeveer 16 %). Wat het percentage overtredingen van de immigratieregels betreft, waarvoor een drempelwaarde van gemiddeld 3 % over een periode van drie jaar geldt, scoren beide lidstaten verhoudingsgewijs beter (2013-2015): Bulgarije: 4,3 %; Roemenië: 2,5 %. Daarnaast heeft Canada voorgesteld de komende maanden aan beide lidstaten technische/deskundigenbezoeken te brengen om meer informatie te verzamelen over bepaalde gebieden (zoals de afgifte van reisdocumenten en onderliggende documenten, de integratie van de Roma, grensbeheer en bestrijding van corruptie). Hoewel dit niet moet worden gezien als een formeel 'visumonderzoek', zouden dergelijke missies het vertrouwen kunnen helpen opbouwen en de Canadese deskundigen de kans geven specifieke risico's die verbonden zijn aan visumvrijstelling, alsook opties om die risico’s te beperken, in kaart te brengen.
De volledige wederkerigheid van visumvrijstelling met Canada is dus niet verwezenlijkt voor Bulgaarse en Roemeense onderdanen. De Commissie zal de ontwikkelingen blijven opvolgen, in het bijzonder de zo spoedig mogelijke uitvoering door Canada van de geplande uitbreiding van de eTA naar bepaalde categorieën reizigers en, als een volgende stap, de uitbreiding van het toepassingsgebied naar bepaalde categorieën reizigers met een 'laag risicoprofiel' die voor het eerst reizen.
d. Verenigde Staten van Amerika (gemeld door Bulgarije, Kroatië, Cyprus, Polen en Roemenië)
Op 23 februari 2016 vond een vierde tripartiete bijeenkomst met de VS plaats. De VS benadrukte het Amerikaanse visumvrijstellingsprogramma ("Visa Waiver Program") te willen uitbreiden zodra de lidstaten aan alle vereisten voldoen. De VS erkende de door de lidstaten geleverde inspanningen.
Tijdens de bijeenkomst presenteerde de Amerikaanse delegatie de statistieken inzake visumweigering voor 2015: Bulgarije: 17,26 %; Kroatië: 5,29 %; Cyprus: 3,53 %; Polen: 6,37 %; Roemenië: 11,16 %. Geen van de vijf lidstaten haalde de door de US Immigration and Nationality Act vereiste drempel van 3 %.
Wat de door de VS gevraagde overeenkomsten op het gebied van rechtshandhaving 10 betreft, bevinden alle lidstaten zich in een vergevorderd stadium; bijna alle overeenkomsten zijn ondertekend. Het rapporteren van verloren/gestolen paspoorten aan Interpol werd niet beschouwd als een obstakel. De VS start evenwel pas met bezoeken ter plaatse aan landen die kandidaat zijn voor het visumvrijstellingsprogramma – een voorwaarde voor toelating tot dat programma – wanneer het Amerikaanse ministerie van Buitenlandse Zaken en het ministerie van Binnenlandse Veiligheid van mening zijn dat aan alle vereisten van de Immigration and Nationality Act is voldaan.
Het Amerikaanse Congres heeft op 18 december 2015 de wetgeving met betrekking tot het visumvrijstellingsprogramma gewijzigd. Reizigers uit tot het visumvrijstellingsprogramma toegelaten landen die de Iraakse, Iraanse, Syrische of Sudanese – dus een dubbele – nationaliteit bezitten of die op of na 1 maart 2011 in deze landen of in Libië, Somalië of Jemen zijn geweest, moeten overeenkomstig de nieuwe bepalingen vanaf 21 januari 2016 11 in de regel een visum aanvragen en mogen niet langer reizen met een elektronische reisvergunning (ESTA) in het kader van het visumvrijstellingsprogramma. Deze wet kan gevolgen hebben voor alle tot het visumvrijstellingsprogramma toegelaten lidstaten. Geen van de tot het visumvrijstellingsprogramma toegelaten lidstaten heeft de Commissie binnen 30 dagen na de toepassing van deze wijzigingen aan het visumvrijstellingsprogramma hiervan in kennis gesteld overeenkomstig artikel 1, lid 4, onder a), van de Verordening. De nieuwe wet heeft ook gevolgen voor de reisdocumenten: vanaf 1 april 2016 kunnen alleen reizigers met een biometrisch paspoort visumvrij reizen.
Deze wijzigingen van het visumvrijstellingsprogramma hebben geleid tot nieuwe reisbeperkingen voor onderdanen van tot het visumvrijstellingsprogramma toegelaten landen. De Commissie en de Europese Dienst voor extern optreden hebben bij het Amerikaans Congres en de Amerikaanse overheid meermaals uiting gegeven aan de bezorgdheid van de EU over de nieuwe maatregelen in de Amerikaanse wetgeving en hebben bij de VS aangedrongen op een flexibele toepassing van de wet om de negatieve gevolgen voor bonafide reizigers uit de EU te beperken 12 . Om tegemoet te komen aan deze bezorgdheid heeft de Amerikaanse regering, gebruikmakend van de wettelijke bepalingen 13 , besloten dat, naast de uitdrukkelijk in de wet voorziene vrijstellingen (d.w.z. voor militair en overheidspersoneel op dienstreis), voor bepaalde categorieën van personen 14 per geval kan worden afgezien van de toepassing van de wet. Het ESTA-formulier werd dienovereenkomstig aangepast en biedt aanvragers die tot deze categorieën menen te behoren, nu de mogelijkheid om aanvullende informatie te verstrekken, op basis waarvan de Amerikaanse autoriteiten per geval beslissen of de aanvrager in aanmerking komt voor de ESTA.
Bulgaarse, Kroatische, Cypriotische, Poolse en Roemeense onderdanen blijven onderworpen aan de visumplicht. Wat de volledige wederkerigheid van visumvrijstelling voor de vijf betrokken lidstaten betreft, is de Commissie sinds langs van mening dat het toekennen van visumvrijstelling aan onderdanen van deze vijf landen voor de VS geen verhoogd migratie- of veiligheidsrisico zou vormen. Daarom zal de Commissie de VS verzoeken om, bij wijze van eerste onmiddellijke stap, een maatregel te overwegen die vergelijkbaar is met de uitbreiding door Canada van de eTA naar Bulgaarse en Roemeense reizigers met een 'laag risicoprofiel' – d.w.z. dat onderdanen van deze vijf landen die bv. in de afgelopen tien jaar rechtmatig gebruik hebben gemaakt van een Amerikaans visum, in aanmerking komen voor ESTA – en indien nodig een wetgevingsproces in te leiden. Daarnaast zal de Commissie de Verenigde Staten verzoeken de voorgestelde wetgevingsinitiatieven te overwegen, met name de 'Jobs Originating through Launching Travel Act of 2015' 15 .
Parallel aan de bespreking van volledige wederkerigheid van visumvrijstelling zal de Commissie blijven toezien op de tenuitvoerlegging van de wijzigingen van het visumvrijstellingsprogramma die aanvullende reisbeperkingen voor onderdanen van tot het visumvrijstellingsprogramma toegelaten landen inhouden en zal zij samenwerken met de VS om ervoor te zorgen dat deze wijzigingen zodanig worden uitgevoerd dat de negatieve gevolgen voor bonafide reizigers uit de EU beperkt blijven. In dit verband nodigt de Commissie de VS uit de voorgestelde wetgevingsinitiatieven te overwegen (bv. 'Equal Protection in Travel Act of 2016' 16 ) om de aan personen met een dubbele nationaliteit opgelegde beperkingen te verminderen.
IV. Beoordeling van de gevolgen van de opschorting van visumvrijstelling
In de richtsnoeren voor betere regelgeving 17 is bepaald dat, zelfs wanneer de Commissie geen andere beleidsoptie heeft (zoals hier het geval is), maar de wet naar verwachting significante, duidelijk aanwijsbare gevolgen zal hebben, deze door de Commissie aan de wetgevers moeten worden uiteengezet, zodat zij met volledige kennis van zaken een op feiten gebaseerde beslissing kunnen nemen.
a. Mogelijke gevolgen voor EU-burgers
De VS heeft op de recente tripartiete vergadering het standpunt ingenomen dat de opschorting van de visumvrijstelling zou leiden tot de herinvoering van de visumplicht voor de onderdanen van alle lidstaten 18 . Het wederkerigheidsbeginsel is vastgesteld in de U.S. Immigration and Nationality Act (Sec. 217 (2)(A)) 19 . Bijgevolg zou de opschorting geen verbetering betekenen voor de vijf betrokken lidstaten en zou de situatie verslechteren voor alle lidstaten waarvan de onderdanen momenteel visumvrij naar de VS kunnen reizen.
Op basis van de statistieken van de Wereldorganisatie voor Toerisme (WOT) 20 en het Amerikaanse ministerie van Handel 21 schat de Commissie dat EU-burgers die momenteel van visumplicht zijn vrijgesteld, jaarlijks minstens acht miljoen visa zouden moeten aanvragen om naar de VS te reizen. Rekening houdend met de 160 USD aan visumleges en de bijbehorende kosten van de aanvraag (ongeveer 200 USD 22 ), komt dit neer op ongeveer 2,5 miljard euro aan extra kosten voor EU-burgers en -ondernemingen 23 .
Hoewel het wederkerigheidsbeginsel niet is opgenomen in het Canadese visumbeleid, kan niet worden uitgesloten dat Canada op een vergelijkbare manier zou reageren op een eventuele opschorting van de visumvrijstelling voor zijn burgers. Mocht dit gebeuren, dan schat de Commissie dat EU-burgers ten minste 1,5 miljoen visa zouden aanvragen, wat zou leiden tot 375 miljoen EUR 24 aan extra kosten voor EU-burgers en -ondernemingen 25 .
b. Haalbaarheid van de verwerking van visumaanvragen in geval van opschorting van de visumvrijstelling
Noord-Amerika is de belangrijkste bron van internationale reizigers die naar de EU komen. Op basis van statistieken van de WOT en het Amerikaanse ministerie van Handel schat de Commissie dat alleen al in de VS de consulaten van de lidstaten zich zouden moeten voorbereiden op de verwerking van ongeveer 10 miljoen visumaanvragen per jaar. Hoewel de lidstaten in de VS over een groot consulair netwerk beschikken (ongeveer 100 consulaten), worden er momenteel per jaar slechts ongeveer 120 000 Schengenvisumaanvragen behandeld.
Het zou grote inspanningen en miljoenen euro's kosten om samenwerkingsverbanden met externe dienstverleners aan te gaan, de consulaten van materiaal en personeel te voorzien en nieuwe gebouwen te kopen en/of te huren. De visumleges (doorgaans 60 EUR/visum) zouden mogelijk de operationele kosten niet dekken, laat staan de voorbereidingskosten. Verscheidene lidstaten zouden wellicht evenveel visa afgeven in de VS als in alle andere landen van de wereld samen.
Ook in Canada zouden de lidstaten met grote uitdagingen worden geconfronteerd, zij het in mindere mate. Om en bij 45 consulaten behandelen momenteel 30 000 aanvragen per jaar, terwijl dit naar verwachting zou oplopen tot ten minste twee miljoen aanvragen indien de visumvrijstelling wordt opgeschort.
Op grond van de Verordening moet de opschorting van de visumvrijstelling ingaan binnen 90 dagen na de inwerkingtreding van de gedelegeerde handeling. Dit is de maximale termijn om voorbereidingen te treffen. Deze termijn lijkt ontoereikend om alle stappen te zetten (onder andere met betrekking tot de dekking van de kosten) die nodig zijn om een enorme toename van het aantal visumaanvragen te kunnen verwerken in overeenstemming met de EU-wetgeving (bijv. termijnen voor afspraken en verwerkingstijd). Naast het gebrek aan voldoende kantoorruimte om zoveel visumaanvragers te ontvangen, het gebrek aan voldoende samenwerking met externe dienstverleners en het gebrek aan opgeleide consulaire ambtenaren en plaatselijke functionarissen, zou de toename van het aantal aanvragen ook gevolgen hebben op het vlak van IT-ondersteuning voor de visumprocedure.
In dit verband zou de extra werklast wellicht op de korte termijn (gedurende maximaal één jaar) kunnen worden opgevangen met de centrale component van het Visuminformatiesysteem (VIS) en het bijbehorende biometrische matchingsysteem, maar deze zouden snel moeten worden uitgebreid. Infrastructuurgerelateerde aspecten niet meegerekend, worden de kosten intern op ten minste 20 à 25 miljoen euro geschat. Verscheidene lidstaten zouden ook hun nationale systemen moeten upgraden en de capaciteit van de communicatie-infrastructuur tussen het centrale systeem en de nationale systemen vergroten. Als gevolg van het toenemend aantal aanvragen en informatieverzoeken aan de grens kan ook worden verwacht dat de responstijden op de korte termijn langer zouden worden (onderzoek, biometrische matching).
Door het groter aantal reizigers van wie visum en vingerafdrukken zouden moeten worden gecontroleerd, zou de opschorting van de visumvrijstelling ook grote gevolgen hebben voor de grenswachters en de infrastructuur aan de buitengrenzen. Hiervoor zou extra personeel, een reorganisatie/herstructurering van de workflow en een verbetering van de infrastructuur, met name in de grote luchthavens, nodig zijn, wat aanzienlijke kosten met zich mee zou brengen.
Zelfs in het geval van Brunei, waarvan de Commissie verwacht dat het aantal visumaanvragen door Bruneise onderdanen zeer laag zou zijn, kunnen implementatieproblemen niet worden uitgesloten. Slechts twee lidstaten zijn in dit land vertegenwoordigd en geven ter plaatse visa af. De andere lidstaten zouden dus vertegenwoordigingsovereenkomsten met hen moeten sluiten, zodat visumaanvragers niet naar Singapore of Kuala Lumpur hoeven te reizen om een visum aan te vragen. Zelfs voor de afgifte van een beperkt aantal visa zou een aanpassing van de consulaten van deze lidstaten nodig kunnen zijn (gebouwen, personeel, IT-uitrusting).
Concluderend is de Commissie van mening dat het hoogst onwaarschijnlijk is dat de lidstaten het grotere aantal visumaanvragen overeenkomstig de Visumcode binnen 90 dagen na de inwerkingtreding van de gedelegeerde handeling zouden kunnen verwerken. De aanvragers zouden dus lang op een afspraak en de behandeling van hun visumaanvraag moeten wachten. Een ander belangrijk element dat ertoe zou kunnen leiden dat veel visumaanvragers voor een reisbestemming buiten de EU zouden kiezen, zijn de extra inspanning en kosten om een aanvraag in te gaan dienen bij het dichtstbijzijnde consulaat/externe dienstverlener van de lidstaat in kwestie. In de VS bijvoorbeeld bevinden de consulaten zich voornamelijk aan de oostkust en in Californië. Tegen deze achtergrond is het redelijk te verwachten dat de opschorting van de visumvrijstelling zou resulteren in een daling van het aantal reizigers uit Canada en de Verenigde Staten (en ook uit Brunei), wat zou leiden tot een aanzienlijk economisch verlies voor de EU.
c. Economische gevolgen
Naast de gevolgen voor de EU-burgers en de moeilijkheden bij de uitvoering, moeten ook aanzienlijke gevolgen voor een groot aantal beleidsterreinen/sectoren in aanmerking worden genomen.
Wat het toerisme betreft, zouden Noord-Amerikaanse bezoekers gemakkelijk kunnen overschakelen naar bestemmingen buiten de EU. Reizen worden vaak slechts korte tijd op voorhand gepland, zodat het onwaarschijnlijk is dat potentiële bezoekers een reis naar Europa zouden boeken, vanwege hun bezorgdheid dat het visum niet op tijd zou kunnen worden afgegeven. Een mogelijke daling van 5 % van het aantal toeristen uit de VS en Canada die de EU bezoeken – dit wordt beschouwd als een voorzichtige schatting – zou neerkomen op een verlies van 1,8 miljard euro voor de toeristische sector in de EU 26 . De opschorting van de visumvrijstelling zou vanzelfsprekend leiden tot een groot verlies voor de luchtvaartsector, waaronder de grote Europese luchtvaartmaatschappijen en luchthavens. Wat de inkomsten uit toerisme betreft, kan ervan worden uitgegaan dat van alle lidstaten Frankrijk, Duitsland, Italië, Spanje, Griekenland en Nederland het meest door het economisch verlies (en de uitvoeringskosten) zouden worden getroffen. De negatieve gevolgen zouden ook voelbaar zijn in de toeristische sector van de vijf lidstaten waarvan de onderdanen momenteel nog een visum nodig hebben om naar Canada en/of de VS te reizen.
Brunei was in het verleden een constructieve partner op internationale fora. Er is goede vooruitgang geboekt bij de onderhandelingen over een partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomst. Ondanks zijn kleine aantal inwoners is Brunei een van de rijkste landen ter wereld. Het land heeft een open economie die sterk afhankelijk is van de internationale handel, waarbij de handelsbalans tussen de EU en Brunei sterk in het voordeel van de EU overhelt. De opschorting van de visumvrijstelling zou wellicht negatieve gevolgen hebben voor het toerisme en de zakelijke banden met Brunei.
d. Gevolgen voor de externe betrekkingen
Ook voor de externe betrekkingen (waaronder de handel) zouden de gevolgen aanzienlijk zijn. Omdat we dit jaar de veertigste verjaardag van onze formele samenwerking vieren, is 2016 een erg belangrijk jaar voor de betrekkingen tussen de EU en Canada. De EU kijkt uit naar een verdere versterking van de reeds uitstekende samenwerking met Canada, met name voor kwesties op het vlak van buitenlands en veiligheidsbeleid, door middel van de snelle ondertekening en tenuitvoerlegging van de overeenkomst inzake een strategisch partnerschap (SPA) en de brede economische en handelsovereenkomst (CETA). De komende top EU-Canada in het najaar van 2016 zou door de ondertekening van beide overeenkomsten het begin van een nieuw en actiever hoofdstuk in de betrekkingen tussen de EU en Canada moeten zijn. Tijdelijke opschorting van de visumvrijstelling voor Canadese burgers zou een zeer negatief effect hebben op het goede samenwerkingsklimaat en zou de vlotte afhandeling van deze belangrijke overeenkomsten in gevaar brengen.
De diepte en de breedte van het strategisch partnerschap tussen de EU en de Verenigde Staten zijn ongekend. Dat partnerschap heeft, voortbouwend op een solide basis van gedeelde waarden, gedurende meer dan zes decennia vruchten afgeworpen. De EU en de VS hebben samen de grootste bilaterale handels- en investeringsrelatie ter wereld en de onderhandelingen over een Trans-Atlantisch Partnerschap voor handel en investeringen (TTIP) zijn in een beslissende fase gekomen, die door de tijdelijke opschorting van de visumvrijstelling in gevaar kan worden gebracht. Iedere dag werken de EU en de VS samen aan een veiligere, democratische en welvarende wereld. Samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken, waarbij de veiligheid van de burgers wordt gegarandeerd en tegelijkertijd de mobiliteit wordt bevorderd, is aan beide zijden van de Atlantische Oceaan steeds een topprioriteit geweest. Globaal kan worden verwacht dat de opschorting een negatief effect zou hebben op de trans-Atlantische samenwerking, die van cruciaal belang is voor het welzijn en de veiligheid van de inwoners van beide continenten, net nu het meer dan ooit belangrijk is onze gemeenschappelijke inspanningen te intensiveren.
De opschorting zou dus aanzienlijke gevolgen hebben voor onze externe betrekkingen met strategische partners in een jaar waarin belangrijke handelsovereenkomsten zich in een cruciale fase bevinden of moeten worden afgerond.
V. Conclusie
De Commissie is ermee ingenomen dat volledige wederkerigheid van visumvrijstelling met Japan is bereikt.
De Commissie neemt er nota van dat er met Brunei nog geen volledige wederkerigheid van visumvrijstelling is, maar verwacht op basis van recente contacten dat dit met een officiële kennisgeving uiterlijk eind april 2016 zal worden bereikt.
Wat Canada en de Verenigde Staten betreft, merkt de Commissie op dat er nog geen volledige visumwederkerigheid is bereikt. De Commissie zal zich daarom inzetten voor volledige wederkerigheid van visumvrijstelling met deze twee landen. De Commissie dringt bij Canada en de Verenigde Staten aan op concrete maatregelen om te laten zien dat deze landen bereid zijn volledige wederkerigheid van visumvrijstelling met alle 28 lidstaten van de Europese Unie te bewerkstelligen.
Wat het huidige wederkerigheidsmechanisme betreft, verzoekt de Commissie het Europees Parlement en de Raad om in het licht van de in deze mededeling uiteengezette beoordeling met spoed een discussie op gang te brengen en een standpunt in te nemen over de meest geschikte verdere stappen. Het Europees Parlement en de Raad worden verzocht de Commissie uiterlijk op 12 juli 2016 te informeren over hun respectieve standpunten.
(1)
In deze mededeling worden met „lidstaten”, tenzij anders bepaald, alle lidstaten van de EU – met uitzondering van het Verenigd Koninkrijk en Ierland – alsook de geassocieerde Schengenlanden (IJsland, Liechtenstein, Noorwegen en Zwitserland) bedoeld.
(2)
C(2015) 7455 final van 5.11.2015.
(3)
Verordening (EU) nr. 1289/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2013 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 539/2001 van de Raad van 15 maart 2001 tot vaststelling van de lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld (PB L 347 van 11.12.2013, blz. 74).
(4)
De Commissie heeft de meldingen van niet-wederkerigheid op 12 april 2014 bekendgemaakt (PB C 111 van 12.4.2014, blz. 1). Vijf lidstaten (Bulgarije, Kroatië, Cyprus, Polen en Roemenië) hebben gevallen van niet-wederkerigheid gemeld ten aanzien van vijf landen: Australië, Brunei Darussalam, Canada, Japan en de Verenigde Staten van Amerika.
(5)
Artikel 1, lid 4, onder b).
(6)
C(2014) 7218 final van 10.10.2014, C(2015) 2575 final van 22.4.2015 en C(2015) 7455 final van 5.11.2015.
(7)
Geregeld bij artikel 1, lid 4, onder f), van de Verordening.
(8)
In dat geval blijft artikel 4 van de Verordening van toepassing, op grond waarvan de lidstaten bepaalde categorieën van personen kunnen vrijstellen van visumplicht, zoals houders van diplomatieke paspoorten en civiele vliegtuig- en scheepsbemanningsleden.
(9)
Artikel 4 ter, lid 3.
(10)
Overeenkomst over de uitwisseling van screeninginformatie over bekende of vermoedelijke terroristen; Overeenkomst over de versterking van de samenwerking alsook de preventie en bestrijding van zware criminaliteit.
(11)
De ESTA van reizigers die in Libië, Somalië of Jemen zijn geweest, kan op de grensdoorlaatpost waar zij de VS binnenkomen worden ingetrokken, hoewel hun geen verbod wordt opgelegd om de VS binnen te komen. Vanaf april zal informatie over eerdere bezoeken aan deze landen worden opgenomen in de ESTA-vragenlijst. Personen met een dubbele nationaliteit van zowel een tot het visumvrijstellingsprogramma toegelaten land als van Libië, Somalië of Jemen komen momenteel nog steeds in aanmerking voor een ESTA.
(12)
Zoals de publicatie van een opiniestuk, ondertekend door het hoofd van de EU-delegatie in Washington en de ambassadeurs van alle EU-lidstaten bij de Verenigde Staten op de Congress Blog van de Amerikaanse krant The Hill op 14 december 2015 (http://thehill.com/blogs/congress-blog/foreign-policy/262999-what-the-visa-waiver-program-means-to-europe).
(13)
http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2016/01/251577.htm
(14)
Vertegenwoordigers van internationale organisaties en humanitaire ngo’s op dienstreis, journalisten en bepaalde groepen zakenmensen.
(15)
https://www.congress.gov/bill/114th-congress/house-bill/1401
(16)
https://www.congress.gov/bill/114th-congress/house-bill/4380/text
(17)
http://ec.europa.eu/smart-regulation/guidelines/tool_5_en.htm
(18)
Zie voetnoot 1.
(19)
https://www.uscis.gov/iframe/ilink/docView/SLB/HTML/SLB/0-0-0-1/0-0-0-29/0-0-0-4391.html .
(20)
http://www.e-unwto.org/toc/unwtotfb/current
(21)
http://travel.trade.gov/outreachpages/inbound.general_information.inbound_overview.asp
(22)
Document 6 van de Final Rule of the ESTA, blz. 32289 (beschikbaar op: https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/FR-2015-06-08/pdf/2015-13919.pdf ).
(23)
Ter vergelijking: om naar de VS te reizen betalen niet-visumplichtige reizigers momenteel 14 USD voor de ESTA (met een geldigheidsduur van twee jaar).
(24)
Rekening houdend met de 100 CAD aan visumleges en ervan uitgaande dat het bedrag van de indirecte kosten vergelijkbaar zou zijn aan die voor visumaanvragen voor de VS.
(25)
Ter vergelijking: om naar Canada te reizen betalen niet-visumplichtige reizigers momenteel 7 CAD voor het eTA (met een geldigheidsduur van maximaal vijf jaar).
(26)
Deze schatting is gebaseerd op een onderzoek uit 2013 naar de potentiële gevolgen van visumfaciliteringen in zes andere belangrijke doelmarkten. Uit deze enquête bleek dat reisbureaus schatten dat ze ten minste 20 % meer reizen zouden verkopen indien er visumvrij naar het Schengengebied zou kunnen worden gereisd. Canadese en Amerikaanse burgers een visumplicht opleggen, zou het omgekeerde effect hebben, weliswaar op kleinere schaal.
( http://ec.europa.eu/growth/tools-databases/newsroom/cf/itemdetail.cfm?item_id=7005&lang=nl )