Artikelen bij COM(2016)398 - Evaluatie van de wholesaleroamingmarkt - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2016)398 - Evaluatie van de wholesaleroamingmarkt. |
|---|---|
| document | COM(2016)398   |
| datum | 15 juni 2016 |
Brussel, 15.6.2016
COM(2016) 398 final
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD
betreffende de evaluatie van de wholesaleroamingmarkt
{SWD(2016) 200 final}
1. Inleiding
Sinds 2006 onderneemt de Commissie actie tegen de hoge roamingtarieven die de consumenten betalen voor het gebruik van hun mobiele telefoon tijdens reizen in een andere EU-lidstaat dan de hunne. De medewetgevers hebben in 2007, 2009 en 2012 regelgevende maatregelen vastgesteld, op basis waarvan bindende maximale retail- en wholesaleroamingtarieven zijn ingevoerd.
De uiteindelijke doelstelling van de maatregelen was waarborgen dat de marktwerking leidt tot een eengemaakte markt voor mobiele-communicatiediensten zonder onderscheid tussen nationale en roamingtarieven. De Commissie moest dienovereenkomstig controleren of deze doelstelling door middel van de maatregelen werd bereikt 1 . Hoewel de wholesale- en retailroamingtarieven na de vaststelling van deze maatregelen zijn gedaald, komen nog steeds verschillen tussen nationale en roamingtarieven voor. Aangezien het voor een doeltreffende en goed werkende eengemaakte telecommarkt van groot belang is dat er geen verschillen tussen nationale en roamingretailtarieven zijn, heeft de Commissie het nodig geacht verdere maatregelen te treffen teneinde deze doelstelling te bereiken.
In de strategie van de Commissie voor een digitale eengemaakte markt is er nogmaals op gewezen dat de afschaffing van roamingtoeslagen een algemene beleidsdoelstelling is en en behoort tot de belangrijke randvoorwaarden die bevorderlijk zijn voor digitale netwerken en diensten 2 .
In 2015 hebben het Europees Parlement en de Raad Verordening (EU) 2015/2120 3 vastgesteld die op 29 november 2015 in werking is getreden en waarbij onder meer Verordening (EU) nr. 531/2012 4 (de roamingverordening) is gewijzigd. In Verordening (EU) 2015/2120 is bepaald dat retailroamingtoeslagen in de Unie met ingang van 15 juni 2017 worden afgeschaft, op voorwaarde van redelijk gebruik van roamingdiensten, waarbij een roamingaanbieder in uitzonderlijke gevallen kan verzoeken hiervan af te wijken wanneer zijn totale werkelijke en geraamde kosten voor het leveren van gereguleerde retailroamingdiensten niet kunnen worden gedekt met zijn werkelijke en geraamde inkomsten uit die diensten. De nieuwe regelgeving voor retailroamingdiensten in de Unie wordt in dit verslag 'roaming tegen thuistarief' genoemd.
Verordening (EU) 2015/2120 voorziet echter niet in maatregelen voor de wholesaleroamingmarkt, aangezien aanvullend onderzoek naar de marktomstandigheden noodzakelijk was.
De afschaffing van retailroamingtoeslagen is alleen houdbaar in de hele EU als de nationale wholesaleroamingmarkten in de EU concurrerend zijn en wholesaleroamingtarieven worden toegepast op basis waarvan exploitanten retailroamingdiensten zonder enige aanvullende toeslag kunnen aanbieden.
Aangezien een regeling inzake roaming tegen thuistarief alleen tot stand kan komen bij een goed werkende wholesaleroamingmarkt, is de Commissie op grond van de roamingverordening belast met de evaluatie van de wholesaleroamingmarkten en moet zij passende voorstellen doen om de afschaffing van retailroamingtoeslagen in de Unie met ingang van 15 juni 2017 mogelijk te maken 5 .
In dit verslag worden de resultaten van de evaluatie van wholesaleroaming door de Commissie gepresenteerd. Deel 2 van het verslag bevat de analyse die de Commissie heeft gemaakt van de werking van de wholesaleroamingmarkten in de Unie bij de huidige verordening. In deel 3 presenteert de Commissie haar voorstel voor maatregelen op wholesaleniveau om de afschaffing van retailroamingtoeslagen in de EU met ingang van 15 juni 2017 mogelijk te maken.
Teneinde het nodige basismateriaal voor haar evaluatie te verzamelen, heeft de Commissie:
• in samenwerking met het Orgaan van Europese regelgevende instanties voor elektronische communicatie (Berec) in de herfst van 2015 gedetailleerde gegevens van de exploitanten verzameld 6 ;
• opdracht gegeven voor een externe studie waarin de kosten van de levering van wholesaleroamingdiensten worden geraamd 7 ;
• een twaalf weken durende openbare raadpleging georganiseerd (van 26 november 2015 tot 18 februari 2016) 8 .
Dit verslag gaat vergezeld van een wetgevingsvoorstel tot wijziging van de roamingverordening. De details en de aan dit voorstel ten grondslag liggende redenen zijn opgenomen in het wetgevingsvoorstel 9 en de bijbehorende effectbeoordeling 10 . De gedetailleerde methodologie en de resultaten van de analyse van de werking van de wholesaleroamingmarkten waarop het verslag is gebaseerd, zijn opgenomen in het bijbehorende werkdocument van de diensten van de Commissie 11 .
2. Werking van de wholesaleroamingmarkten in de EU
Overeenkomstig artikel 19 van de roamingverordening heeft de Commissie het volgende beoordeeld 12 :
• de ontwikkelingen inzake concurrentie op de retailroamingmarkten;
• de kosten van de levering van wholesaleroamingdiensten in de EU;
• de mate van concurrentie op de nationale wholesalemarkten.
De Commissie heeft verder de verwachte impact van de verplichting inzake roaming tegen thuistarief op retailniveau op de werking van de wholesaleroamingmarkten beoordeeld.
2.1.Ontwikkelingen inzake concurrentie op de retailroamingmarkten
Uit een analyse van het Berec 13 blijkt dat op de retailroamingmarkten recentelijk enkele belangrijke ontwikkelingen hebben plaatsgevonden, als gevolg waarvan de roamingprijzen bij binnenlandse aanbiedingen voor klanten gunstiger zijn geworden. Het Berec wijst er echter op dat de meeste nieuwe retailroamingaanbiedingen wel op roaming tegen thuistarief lijken, maar dat in de zin van de roamingverordening niet zijn. Daarvoor zouden deze voor de hele Unie moeten gelden en mag er binnen de grenzen van redelijk gebruik geen aanvullende toeslag (of opslag) worden berekend. Bovendien hebben deze ontwikkelingen niet in alle lidstaten plaatsgevonden.
De retailmarkten zijn, bij het huidige concurrentieniveau op de wholesaleroamingmarkten, niet in staat volledige roaming tegen thuistarief in de hele Unie aan te bieden. Potentiële ontwikkelingen op het vlak van technologie en diensten, zoals de verspreiding van 'over-the-top'-diensten en embedded SIM, bieden tot nu geen volledige en operationele vervanging voor retailroamingdiensten 14 . De druk die op de markten wordt uitgeoefend, is derhalve slechts beperkt en waarschijnlijk komt daar in de nabije toekomst geen verandering in.
2.2.Beoordeling van de kosten van de levering van wholesaleroamingdiensten
De beoordeling van de kosten van levering van wholesaleroamingdiensten is een delicate en ingewikkelde taak. Er bestaat geen vaststaande methode voor de analyse en beoordeling van deze kosten en elke methode gaat gepaard met een groot aantal keuzen en aannames waaraan voor- en nadelen zijn verbonden. De laatste jaren hebben de nationale reguleringsinstanties (NRI's) veel ervaring opgedaan met kostenmodellering voor de regulering van afgiftetarieven, waarbij rekening is gehouden met Aanbeveling 2009/396/EG van de Commissie inzake de regelgeving voor afgiftetarieven van vaste en mobiele telefonie in de EU 15 . Bij de externe studie is gebruikgemaakt van deze ervaring om een kostenmodel te ontwikkelen dat zo veel mogelijk rekening houdt met specifieke nationale kenmerken 16 . Daartoe hebben de NRI's de contractant voorzien van gedetailleerde informatie betreffende hun respectievelijke kostenmodellen en van nationale inputgegevens. Daarnaast is bij de studie gebruikgemaakt van gegevens van de exploitanten betreffende specifieke, met roamingdiensten verband houdende kosten, zoals operationele en beheerskosten betreffende roaming, financiële kosten en kosten voor gegevensuitwisseling betreffende roaming, en onderhandelings- en contractbeheerskosten betreffende roaming.
Hoewel de kostenramingen op basis van het kostenmodel per definitie tot op zekere hoogte onzeker zijn, bieden deze toch een nuttige benchmark die kan worden gebruikt in samenhang met andere gegevensbronnen en constateringen, waaronder met name doeltreffende wholesaleroamingtarieven die op de markt worden geconstateerd, binnenlandse retail- en wholesaleprijzen, en voor spraaktelefonie nationale gereguleerde mobiele afgiftetarieven (MTR's).
Op basis van deze verschillende gegevensbronnen kan er met de nodige zekerheid vanuit worden gegaan dat de kosten voor het leveren van wholesaleroamingdiensten in de Europese Economische Ruimte (EER) minder dan 0,04 EUR per minuut 17 , 0,01 EUR per sms en 0,0085 EUR per MB bedragen, inclusief de doorvoerkosten die door de bezochte exploitant worden gedragen.
Wat betreft de specifieke kwestie van de impact van de seizoensgebonden invloed op de kosten van het leveren van wholesaleroamingdiensten hebben sommige lidstaten er ten tijde van de vaststelling van Verordening (EU) 2120/2015 in een gezamenlijke politieke verklaring expliciet op gewezen dat het noodzakelijk is 'rekening te houden met de seizoensgebonden invloed op de kostenstructuur van dienstverleners in toeristische gebieden' 18 . In de studie is de seizoensgebonden invloed betreffende roaming grondig geanalyseerd en bij de kwantificering ervan is gebruikgemaakt van de beste beschikbare gegevens 19 .
Als gevolg van de sterk toegenomen binnenlandse vraag naar gegevensdiensten, is het gebruik van netwerken ter ondersteuning van binnenlandse gebruikers slechts een paar maanden na de seizoensgebonden piek in de zomer gewoonlijk intensiever dan tijdens die piek, en het gebruik is zeker intensiever voordat de piek het jaar daarna plaatsvindt. Er wordt daarom bij de dimensionering en uitbreiding van netwerken al rekening gehouden met deze algehele stijgende tendens. Pieken door seizoensgebonden roaming lijken dus niet te leiden tot een algemene stijging van de netwerkkosten als gevolg van gegevensverkeer bij roaming tegen thuistarief.
De seizoensgebonden kosten voor spraakdiensten zijn in sommige landen niet verwaarloosbaar 20 , maar het daadwerkelijke effect van seizoensinvloeden op de raming van de bovengrens van wholesaleroamingkosten in de EER blijft klein. De landen waar seizoensgebonden effecten volgens de beoordeling het grootste zijn (Kroatië, Griekenland, Spanje en Bulgarije), behoren immers niet tot de landen met de hoogste kosten voor gespreksopbouwdiensten (Malta, Zweden, Nederland en Letland). De in landen met hogere kosten voor spraak gemeten seizoensgebonden effecten zijn kleiner.
2.3.Concurrentieniveau op de wholesaleroamingmarkten in de EER
Op de gebrekkige marktwerking van de wholesaleroamingmarkten is al gewezen 21 . Wholesaleroamingmarkten zijn oligopolistisch van aard: teneinde roamingdiensten aan zijn klanten te leveren, kan een exploitant wholesaleroamingdiensten van slechts drie tot vier exploitanten in een gegeven land kopen, en van sommige van die exploitanten moet gebruik worden gemaakt om redenen van netwerkdekking en capaciteit. Ook op wholesaleniveau kunnen exploitanten elkaar niet perfect vervangen. Deze situatie is reeds geanalyseerd in een verslag waarvoor de Commissie opdracht heeft gegeven 22 . Overeenkomsten inzake wholesaleroaming zijn in het algemeen gebaseerd op de hoeveelheid verkeer die de bezoekende exploitant tijdens bilaterale onderhandelingen kan aanbieden. De belangrijkste factor waarover in het kader van bilaterale roamingovereenkomsten wordt onderhandeld, is de hoeveelheid inkomend en uitgaand verkeer die elk paar exploitanten in balans kan brengen, en niet zozeer de uiteindelijke prijs die wordt afgesproken voor het ongelijke gedeelte. Mobiele virtuele netwerkexploitanten (MVNO's) en kleinere exploitanten met lagere verkeersvolumes krijgen gewoonlijk geen of slechts beperkte korting ten opzichte van het in de roamingverordening vastgestelde maximale wholesaleroamingtarief.
Ter verlaging van de buitensporige wholesaleroamingtarieven die voortvloeien uit deze markt waarop geen volledige vrije mededinging heerst, zijn bij opeenvolgende EU-verordeningen maximumtarieven vastgesteld. Momenteel zijn de bij de roamingverordening vastgestelde maximumtarieven 0,05 EUR per minuut, 0,02 EUR per sms en 0,05 EUR per MB. De daadwerkelijke mate van concurrentie op de momenteel gereguleerde wholesaleroamingmarkten is in het kader van deze evaluatie beoordeeld 23 .
Ontwikkeling van wholesaleroamingtarieven vanaf 2007
De ontwikkeling van wholesaletarieven voor spraak- en sms-roamingdiensten heeft nagenoeg gelijke tred gehouden met de achtereenvolgende, afnemende maximale wholesaletarieven die vanaf 2007 op EU-niveau zijn vastgesteld 24 . Wat betreft wholesaleroamingtarieven voor gegevens waren de marktprijzen in de periode 2009-2015 aanzienlijk lager dan de achtereenvolgende maximumtarieven (het eerste maximale wholesaleroamingtarief voor gegevens is in 2009 van toepassing geworden).
Roamingverkeersstromen in de EER
De waargenomen patronen van spraakroamingverkeer tussen EER-landen vloeien tot op zekere hoogte voort uit de specifieke verbindingen tussen landen op het vlak van de geschiedenis, taal, cultuur en economie 25 . De verhouding tussen inkomend en uitgaand roamingverkeer voor de drie mobiele diensten (spraak, sms en gegevens) lijkt het noord/zuid-onderscheid tussen zeer toeristische locaties in het het zuiden van Europa en minder toeristische locaties in het noorden van Europa te bevestigen. Dit onderscheid is echter niet stelselmatig. Cyprus, Griekenland, Malta en Spanje zijn zeer opvallende netto-ontvangers van roamingverkeer voor alle drie de diensten, terwijl Ierland, Nederland, Noorwegen, Slowakije en het Verenigd Koninkrijk duidelijke nettozenders zijn. In sommige landen, zoals Frankrijk, Italië, Letland, Litouwen en Zweden, is de situatie evenwichtiger.
Werking van de wholesaleroamingmarkten
In de openbare raadpleging hebben belanghebbenden vrij algemeen erkend dat de concurrentiedynamiek op de wholesaleroamingmarkten in de EU, voor zover die aanwezig is, hoofdzakelijk verband houdt met de door de Unie ingestelde maximale wholesaleroamingtarieven, die dienen als uitgangspunt voor prijsonderhandelingen met betrekking tot bilaterale roamingovereenkomsten. Zonder regulering op EU-niveau zouden de wholesaleroamingtarieven hoger zijn dan de huidige tarieven. Dit wordt aangetoond door de niet-gereguleerde wholesaleroamingtarieven die in de EU werden toegepast voordat de reguleringsmaatregelen werden vastgesteld en door de tarieven die momenteel buiten de EU worden toegepast. Als gevolg van de hierboven omschreven tekortkomingen van de markt zouden zich op de wholesaleroamingmarkt nog steeds structurele problemen voordoen indien de regulering zou worden afgeschaft.
Wat betreft regulering op EU-niveau blijkt uit de evaluatie dat op de nationale wholesaleroamingmarkten in alle lidstaten weliswaar een bepaalde mate van concurrentie plaatsvindt 26 , maar dat de geconstateerde prijzen op bepaalde nationale wholesaleroamingmarkten aanzienlijk hoger zijn dan de geraamde kosten. Alleen het niet-gebalanceerde gedeelte van roamingverkeer is aan een bepaalde mate van prijsconcurrentie onderhevig (prijzen voor het ongelijke gedeelte blijven gewoonlijk dicht bij het niveau van de maximumtarieven). Deze prijzen zijn gewoonlijk echter aanzienlijk hoger dan de binnenlandse wholesaleprijzen (voor zover deze bekend zijn). Dit prijsverschil is niet te wijten aan roamingspecifieke kosten. Exploitanten die deel uitmaken van een groep en in meerdere landen actief zijn, kunnen het verkeer binnen hun netwerken sturen en de wholesaleroamingkosten internaliseren. Daarnaast maken zij gewoonlijk afspraken inzake wholesaleroamingtarieven met andere exploitanten op groepsniveau, waardoor de leden van de groep kunnen profiteren van aantrekkelijkere voorwaarden en prijzen die voortvloeien uit de verbintenissen betreffende grotere volumes van de groep. Daarentegen kunnen sommige marktspelers, in het bijzonder kleinere exploitanten met kleinere verkeersvolumes en MVNO's, gewoonlijk niet profiteren van wholesaleroamingtarieven die aanzienlijk onder de maximumtarieven liggen.
In het algemeen streven exploitanten waarvan het uitgaande roamingverkeer het inkomende roamingverkeer (grotendeels) overschrijdt ernaar de wholesaletarieven die zij aan bezochte netwerken moeten betalen voor de levering van retailroamingdiensten aan hun abonnees zo laag mogelijk te houden. Zij geven daarom de voorkeur aan lage wholesaleroamingtarieven. Exploitanten waarvan het inkomende roamingverkeer het uitgaande roamingverkeer (ruimschoots) overschrijdt, streven er daarentegen naar hun inkomsten uit de levering van wholesaleroamingdiensten te maximaliseren. Zij geven daarom de voorkeur aan hogere roamingtarieven.
Naargelang van hun respectievelijke standpunten en onderhandelingsposities in bilaterale onderhandelingen inzake wholesaleroaming blijken exploitanten volgens de openbare raadpleging een andere kijk op de doeltreffende werking van de wholesaleroamingmarkten te hebben 27 .
Bepaalde van oudsher gevestigde exploitanten en exploitanten die in meerdere landen actief zijn, en in het algemeen exploitanten met veel inkomend roamingverkeer, zijn van mening dat de wholesaleroamingmarkten concurrerend zijn, aangezien de wholesalemarkttarieven vaak lager zijn dan de huidige gereguleerde maximumtarieven.
Andere exploitanten, met name kleinere exploitanten, MVNO's, en exploitanten met veel uitgaand roamingverkeer, zijn van mening dat de prijzen die zij op de wholesalemarkt moeten betalen gelijk of nagenoeg gelijk zijn aan de huidige maximumtarieven, maar dat deze in ieder geval aanzienlijk hoger zijn dan de kosten, waardoor hun respectievelijke binnenlandse tariefmodellen zeker niet houdbaar zouden zijn zodra de retailroamingtoeslagen in juni 2017 worden afgeschaft.
De MVNO's wijzen er verder op dat de wholesaletarieven die zij voor roaming moeten betalen een veelvoud zijn van de wholesaletarieven die zij in het binnenland aan de exploitanten van mobiele gastnetwerken betalen, waaruit blijkt dat exploitanten van mobiele netwerken weliswaar concurreren wat betreft het aanbieden van binnenlandse wholesalediensten aan MVNO's, maar dat zij blijkbaar niet actief de concurrentie aangaan om hen wholesaleroamingdiensten te bieden.
2.4.Verwachte impact van de verplichting inzake roaming tegen thuistarief op de werking van de wholesaleroamingmarkten
De verplichting inzake roaming tegen thuistarief kan op verschillende manieren van invloed zijn op de werking van de wholesaleroamingmarkten. Door een stijging van het roamingverkeer als gevolg van roaming tegen thuistarief kunnen schaalvoordelen ontstaan, die op hun beurt kunnen bijdragen tot een verlaging van de wholesaleroamingtarieven. De verplichting voor de exploitant van het thuisnetwerk om roaming tegen thuistarief aan zijn klanten te leveren, zou echter kunnen leiden tot grotere structurele verschillen en onevenwichtigheden wat betreft de relatieve onderhandelingsposities van de marktspelers bij bilaterale onderhandelingen inzake roaming. Hierdoor zou de onderhandelingspositie van de netto-ontvangers van roamingverkeer nog sterker worden en die van de nettozenders nog zwakker.
Bovendien zou bij roaming tegen thuistarief de bezochte exploitant kunnen trachten een deel van de misgelopen inkomsten uit retailroaming (als exploitant van het thuisnetwerk) te dekken via hogere wholesaleroamingtarieven. Met andere woorden zal het potentiële risico op verstoring van de concurrentie- en investeringsprikkels op de binnenlandse en bezochte wholesalemarkten als gevolg van de invoering van roaming tegen thuistarief in hoge mate afhangen van de manier waarop de wholesalemarkt werkt wanneer roaming tegen thuistarief van toepassing is.
3. Voorstel om de geconstateerde tekortkomingen op de wholesaleroamingmarkt aan te pakken
3.1.Resterende belemmeringen voor de werking van roaming tegen thuistarief
Door vaststelling van de verplichting om voor retailroamingdiensten binnenlandse prijzen te berekenen (zonder retailroamingtoeslagen), op voorwaarde van redelijk gebruik van deze diensten, is bij Verordening (EU) 2015/2120 de kern van een nieuwe retailregeling voor gereguleerde roamingdiensten ingevoerd. Deze regeling inzake roaming tegen thuistarief wordt tot dusverre, onder de huidige omstandigheden op de wholesaleroamingmarkten, in de Unie nauwelijks toegepast.
Terwijl de retailprijzen van roamingdiensten en binnenlandse diensten door middel van regulering op elkaar aansluiten, worden bij de levering van retailroamingdiensten niet dezelfde wholesale-inputs gebruikt als bij binnenlandse retaildiensten. Voor de levering van retailroamingdiensten moet immers per definitie een ander (bezocht) netwerk worden gebruikt. De bezoekende exploitant moet deze wholesaleroaming-inputs derhalve op de markt kopen, wat gepaard gaat met roamingspecifieke kosten die bij het leveren van binnenlandse diensten niet worden gemaakt.
Om te waarborgen dat retailroamingdiensten tegen binnenlandse retailprijzen kunnen worden geleverd, moeten wholesaleroaming-inputs beschikbaar zijn tegen een een prijs waarvoor de bezoekende exploitanten (van het thuisnetwerk) in het algemeen in staat zijn roaming tegen thuistarief te leveren, waarbij moet worden gewaarborgd dat de bezochte exploitanten de kosten voor het leveren van deze diensten kunnen dekken.
Nationale wholesaleroamingmarkten met volledige vrije mededinging, waarop prijzen rechtstreeks aan de marginale kosten van bezochte netwerken zijn gekoppeld, zouden in hoge mate bijdragen tot de houdbaarheid van roaming tegen thuistarief. Uit de analyse blijkt echter dat wholesaleroamingmarkten niet altijd op die manier werken en dat de toekomstige verplichting inzake roaming tegen thuistarief op zichzelf naar alle waarschijnlijkheid niet leidt tot goed werkende wholesaleroamingmarkten waarop de levering van roaming tegen thuistarief in de Unie met ingang van 15 juni 2017 mogelijk is.
Gezien de in dit verslag genoemde problemen zijn aanvullende maatregelen nodig om de de wholesaleroamingmarkten te reguleren, zodat roaming tegen thuistarief op houdbare wijze kan worden geleverd.
Door een EU-brede aanpak wordt ook voorkomen dat een situatie ontstaat waarin afzonderlijke lidstaten afwijkende benaderingen hanteren ten aanzien van het probleem van hoge wholesaleprijzen. Daardoor zouden belemmeringen voor de interne markt ontstaan, aangezien aanbieders van roamingdiensten in hun eigen land (als exploitant van het bezochte netwerk) anders worden behandeld dan in het land waarin zij retailroamingdiensten aanbieden (als exploitant van het bezoekende netwerk).
In de context van roaming tegen thuistarief zou het ontbreken van consistente regelgeving op de nationale wholesalemarkten zelfs kunnen leiden tot distributieve verstoringen, die geen verband houden met kosten, onder de exploitanten en uiteindelijk onder de consumenten. De reden daarvoor zijn tegenstrijdige belangen op wholesaleniveau:
• enerzijds moeten bezochte netwerken de kosten van de levering van wholesaleroamingdiensten dekken en op passende wijze in hun netwerken investeren met het oog op roamingverkeer,
• anderzijds moeten bezoekende exploitanten, die bij roaming tegen thuistarief de kosten van de levering van retailroamingdiensten wellicht niet meer door middel van gereguleerde retailroamingtarieven kunnen dekken, voorkomen dat zich margin squeeze voordoet.
Het risico op margin squeeze kan eventueel leiden tot hogere prijzen op de binnenlandse markten ("waterbedeffect") en/of de weigering om retailroamingdiensten te leveren, tenminste voor bepaalde retailklanten.
Verdere regulering op EU-niveau is daarom noodzakelijk om tot wholesaleroamingtarieven te komen die lager dan de huidige tarieven zijn en meer verband houden met de onderliggende kosten. Daardoor wordt roaming tegen thuistarief in 2017 mogelijk en wordt tegelijkertijd de houdbaarheid van de binnenlandse tariefmodellen in stand gehouden. De Commissie dient daarom samen met dit evaluatieverslag een wetgevingsvoorstel in bij het Europees Parlement en de Raad.
3.2.Standpunten van de belanghebbenden
Bijna alle exploitanten die op de openbare raadpleging 28 hebben gereageerd, zijn het erover eens dat de vaststelling op EU-niveau van maximumprijzen die in alle lidstaten van toepassing zijn, de meest geschikte benadering is voor de voortzetting van de regulering van de wholesaleroamingmarkten in de context van roaming tegen thuistarief 29 .
De exploitanten zijn het echter oneens over het niveau van de maximumtarieven waarbij houdbare roaming tegen thuistarief mogelijk is. Slechts 28 % van de exploitanten die op de raadpleging hebben gereageerd (bepaalde van oudsher gevestigde exploitanten en exploitanten die in meerdere landen actief zijn, en in het algemeen exploitanten met veel inkomend roamingverkeer) is van mening dat de wholesaleroamingmarkten met de huidige voorschriften zodanig zouden werken dat roaming tegen thuistarief in 2017 tot stand kan worden gebracht. 53 % (kleinere exploitanten, MVNO's en exploitanten met veel uitgaand roamingverkeer) is echter van mening dat roaming tegen thuistarief op die manier niet in 2017 tot stand kan worden gebracht. Een aanzienlijk deel van de exploitanten (18 %) gaf aan het niet te weten en slechts één exploitant was van mening dat het van de lidstaat afhangt.
Dezelfde scheidslijn geldt voor mobiele exploitanten wat betreft de vraag of de verplichting inzake roaming tegen thuistarief voor meer of minder concurrentie op de wholesaleroamingmarkt zal zorgen 30 . Exploitanten die achter de huidige maximumtarieven staan, zijn van mening dat de concurrentie op de wholesaleroamingmarkt door deze verplichting zal toenemen. Exploitanten die voorstander zijn van lagere maximumtarieven verwachten echter het tegenovergestelde.
Wat betreft de meest geschikte regelgevende maatregel op wholesaleniveau met het oog op het mogelijk maken van roaming tegen thuistarief in 2017, is 28 % van de exploitanten die hebben gereageerd dan ook voorstander van handhaving van de huidige maximumtarieven of opheffing van elke vorm van wholesaleregulering; 58 % vindt dat de maximale wholesaleroamingtarieven moeten worden verlaagd.
De standpunten van de nationale reguleringsinstanties en overheden zijn soortgelijk aan die van de exploitanten in hun landen. Landen met veel inkomend roamingverkeer zijn van mening dat de nationale wholesaleroamingmarkten goed werken, terwijl landen met veel uitgaand roamingverkeer het tegenovergestelde vinden. Tot slot zijn de consumenten en consumentenorganisaties terughoudend wat betreft hun standpunt inzake wholesaleroamingmarkten, aangezien zij niet rechtstreeks bij deze markten betrokken zijn.
3.3.Het wetgevingsvoorstel
Perspectief van de binnenlandse markten
Verstoringen die een negatief effect hebben op de concurrentie en investeringen op de binnenlandse markten van de exploitant van het thuisnetwerk zijn voornamelijk het gevolg van het risico op margin squeeze door hoge wholesaleroamingtarieven ten opzichte van de binnenlandse retailprijzen die aan de eindgebruiker kunnen worden berekend, met name voor kleinere exploitanten/nettozenders. Uit simulaties op landelijk en exploitantenniveau 31 blijkt dat roaming tegen thuistarief waarschijnlijk niet verenigbaar is met binnenlandse tariefmodellen indien het huidige niveau van de maximale wholesaleroamingtarieven tot 2017 wordt gehandhaafd. Hierdoor zou afbreuk worden gedaan aan de houdbaarheid van de binnenlandse tariefmodellen voor ten minste 20 % van de aanbieders in de geanalyseerde steekproef en/of in ten minste zes lidstaten. Dit druist in tegen de in de roamingverordening vastgestelde doelstelling om roaming tegen thuistarief in de EU mogelijk te maken. Evenmin strookt dit met de bijzondere aard van de mogelijkheid van een afwijking in verband met de houdbaarheid, waarbij ervan wordt uitgegaan dat het binnenlandse tariefmodel bij roaming tegen thuistarief houdbaar is voor alle of nagenoeg alle exploitanten in de EU, ten bate van hun klanten.
Bovendien nemen de mogelijkheden voor inkomsten uit wholesaleroaming naar verwachting aanzienlijk toe in verband met de stijging van de roamingvolumes in de context van roaming tegen thuistarief en de daarmee samenhangende daling van de onderliggende wholesaleroamingkosten per eenheid. Waarschijnlijk leidt dit tot aanzienlijke en toenemende transfers van uitgaande exploitanten naar inkomende exploitanten indien de huidige maximale wholesaleroamingtarieven worden gehandhaafd.
Zoals hierboven in deel 2.4 reeds geschetst, is het niet te verwachten dat dit probleem kan worden opgelost door middel van een enkel, unidirectioneel, positief effect van de verplichting inzake roaming tegen thuistarief op de concurrentie op de wholesaleroamingmarkten. Het is onwaarschijnlijk dat de volumes bij roaming tegen thuistarief zodanig zullen bijdragen tot een algemene daling van de de wholesaleroamingtarieven dat de kosten van roaming tegen thuistarief tot een houdbaar niveau dalen, met name in landen waar deze kosten in vergelijking met de binnenlandse inkomsten hoog zijn. Wanneer roaming tegen thuistarief wordt vastgesteld, kunnen nieuwe bedrijfsmodellen ontstaan en kunnen de onderhandelingen tussen exploitanten een nieuwe dynamiek krijgen. Er bestaat echter een risico dat de onderhandelingspositie van de nettozenders van roamingverkeer, met inbegrip van de zwakkere marktspelers op wholesaleroamingmarkten, feitelijk nog zwakker wordt door de verplichting om roaming tegen thuistarief aan te bieden. Als er geen compenserende maatregelen worden getroffen, kan dit risico niet worden uitgesloten. Tegelijkertijd is het gerechtvaardigd tariefplafonds vast te stellen op een niveau waarop exploitanten met een bredere dekking in de EU of grotere verkeersvolumes er op commercieel vlak baat bij kunnen hebben de kosten binnen de groep te internaliseren of betere voorwaarden overeen te komen met bezochte exploitanten die een zekere onderhandelingsmarge hebben ten aanzien van hun eigen onderliggende netwerkkosten.
Er kan worden geconcludeerd dat het mogelijk maken van roaming tegen thuistarief in de EU in 2017, waarbij de houdbaarheid van binnenlandse tariefmodellen voor alle of nagenoeg alle exploitanten in stand wordt gehouden, verdere regulering vereist van de wholesaleroamingmarkten waardoor deze lagere tarieven dan momenteel in rekening gaan brengen. Doordat een lager uitgangspunt voor onderhandelingen beschikbaar is, leiden lagere maximumtarieven naar verwachting tot lagere wholesalemarkttarieven dan de huidige tarieven.
Perspectief van de bezochte markten
Wat betreft de risico's ten aanzien van de concurrentie en prikkels voor investeringen op bezochte markten, dient bij de werking van roamingmarkten te worden gewaarborgd dat de kosten kunnen worden gedekt. Hierdoor worden prikkels om in bezochte netwerken te investeren in stand gehouden en komt het niet tot verstoring van de binnenlandse concurrentie op de bezochte markten als gevolg van reguleringsarbitrage door exploitanten die roamingtoegangsmaatregelen gebruiken om de concurrentie aan te gaan op concurrerende binnenlandse bezochte markten.
Wat betreft dat eerste aspect blijkt uit de kostenramingen en de informatie die is verzameld betreffende de huidige wholesaleprijzen op de markt dat de huidige wholesaleroamingtarieven aanmerkelijk hoger zijn dan de onderliggende kosten, met name voor gegevensdiensten.
Wat betreft het risico op reguleringsarbitrage dient erop te worden gewezen dat de bezochte exploitanten bevoegd zijn om op grond van artikel 3, lid 6, van de roamingverordening voorwaarden vast te stellen om permanente roaming of afwijkend gebruik of misbruik van toegang tot wholesaleroaming te voorkomen. Contractuele voorwaarden in overeenkomsten inzake wholesaleroaming kunnen worden gebruikt om dergelijke praktijken te ontmoedigen. Gewoonlijk wordt daartoe bepaald dat voor permanente roaming geen prijskortingen gelden. Dit verschil tussen wholesaleroamingtarieven met en zonder korting, en dus tussen maximumtarieven en eventuele overeengekomen prijzen, is daarom voor exploitanten van essentieel belang om dergelijke praktijken aan te pakken. Bij de beoordeling van de voorgestelde maatregelen is ook rekening gehouden met dit risico en de eventuele maatregelen die ter beschikking staan om het te beperken.
Er kan worden geconcludeerd dat de maximale wholesaleroamingtarieven ten opzichte van het huidige niveau verder kunnen worden verlaagd, met name voor gegevensdiensten, waarbij de maximumtarieven in alle landen hoger dan de onderliggende kosten blijven.
Nieuwe maximale wholesaleroamingtarieven in de EU
Bij de beoordeling van de maatregelen die nodig zijn om roaming tegen thuistarief in 2017 mogelijk te maken, heeft de Commissie rekening gehouden met de volgende, in de roamingverordening vastgestelde beleidsdoelstellingen:
I. de houdbare afschaffing van retailroamingtoeslagen voor alle of nagenoeg alle exploitanten in de EU mogelijk maken, waarbij verstoringen op de binnenlandse markten worden voorkomen;
II.waarborgen dat de kosten op wholesaleniveau kunnen worden gedekt, waarbij prikkels om te investeren in bezochte netwerken in stand worden gehouden en verstoring van de binnenlandse concurrentie op de bezochte markten wordt voorkomen.
De Commissie heeft er daarom naar gestreefd dat exploitanten zo min mogelijk gebruik hoeven te maken van de mogelijkheid om een afwijking in verband met de houdbaarheid te verkrijgen, door het niveau van de wholesaleroamingtarieven in de EU te verlagen en er tegelijkertijd voor te zorgen dat de maximumtarieven in alle landen hoger zijn dan de onderliggende kosten (zie deel 2.2).
De beoordeling van de in artikel 6 quater van de roamingverordening vastgestelde afwijking in verband met de houdbaarheid is gebaseerd op twee tests:
• een raming van de gemiddelde kosten per land van roaming tegen thuistarief voor aanbieders van retailroaming (exploitanten van thuisnetwerken) in verhouding tot hun gemiddelde inkomsten;
• een houdbaarheidstest op het niveau van de exploitanten van thuisnetwerken 32 ;
De twee op gedeeltelijk verschillende reeksen beschikbare gegevens gebaseerde tests vullen elkaar aan en zijn indicatieve tests van de mate van houdbaarheid van binnenlandse tariefmodellen in het kader van de wholesaleroamingtarieven die in het voorstel zijn opgenomen. De test op exploitantenniveau is niet bedoeld als nauwkeurige prognose van het daadwerkelijke aantal mogelijke afwijkingen in verband met de houdbaarheid. Een dergelijke prognose zal moeten worden uitgevoerd door de NRI's. Daarbij zullen zij gebruikmaken van gegevens van de exploitanten die daadwerkelijk een dergelijke afwijking zullen aanvragen. Zij beschikken daarvoor over veel meer gegevens dan de Commissie en maken gebruik van een methode die nader zal worden bepaald in een uitvoeringshandeling die nog moet worden vastgesteld.
Op basis van deze analyse stelt de Commissie voor gereguleerde maximale wholesaleroamingtarieven van 0,04 EUR per minuut, 0,01 EUR per sms en 0,0085 EUR per MB vast te stellen. De Commissie is van mening dat met deze tarieven het volgende wordt bereikt:
• de dekking van de kosten voor het leveren van wholesaleroamingdiensten door bezochte exploitanten wordt gewaarborgd;
• er is ruimte voor concurrentie onder de maximumtarieven;
• prikkels voor investeringen op de bezochte markten worden in stand gehouden;
• zij kunnen fungeren als bescherming tegen ongewenste permanente roaming of afwijkend gebruik of misbruik van toegang tot wholesaleroaming en de potentieel daaruit voortvloeiende verstoringen van de nationale markten.
Aan de retailzijde zouden deze maximumtarieven de levering op houdbare wijze van roaming tegen thuistarief door nagenoeg alle exploitanten in de EU mogelijk maken, met inbegrip van exploitanten met een zwakkere onderhandelingspositie op de wholesaleroamingmarkten. Tegelijkertijd zullen exploitanten met een groter bereik in de EU er niet van worden weerhouden voordeel te behalen door middel van deze commerciële strategie.
Aanvullende maatregelen
De Commissie stelt tevens voor toe te staan dat bezochte en de bezoekende exploitanten samen kunnen besluiten om af te zien van de gereguleerde maximumtarieven en om op niet-gereguleerde wijze samen te werken, bijvoorbeeld door middel van op capaciteit gebaseerde prijsstelling of een andere prijsstellingsmethode. Uit de analyse blijkt dat dit een positief effect op de wholesaleroamingmarkt kan hebben, met name in de beginfase van roaming tegen thuistarief wanneer de ontwikkeling van de vraag nog onzeker is.
Ten slotte houdt de specifieke prijsregulering die van toepassing is op roaming in dat een algeheel EU-maximumtarief voor een samengesteld product geldt, waartoe ook andere wholesaletoegangs- en interconnectie-inputs kunnen behoren, inclusief in het bijzonder inputs die aan nationale of eventueel grensoverschrijdende regulering zijn onderworpen. De verschillen in de EU wat betreft de regulering van deze inputs zullen naar verwachting afnemen, met name door het vooruitzicht op aanvullende maatregelen die in overeenstemming van de kaderrichtlijn zullen worden getroffen en die zijn gericht op het waarborgen van meer samenhang ten aanzien van reguleringsbenaderingen. Bij de behandeling van alle geschillen tussen exploitanten van bezochte netwerken en andere exploitanten over de tarieven van deze gereguleerde inputs die nodig zijn voor de levering van wholesaleroamingdiensten dient rekening te worden gehouden met het door het Berec te verstrekken advies, in overeenstemming met de specifieke, op roaming toepasselijke regelgevende verplichtingen, de kaderrichtlijn en de bijzondere richtlijnen.
Evaluatie
De Commissie stelt voor de door de medewetgevers vastgestelde maatregelen twee jaar na 15 juni 2017 te evalueren en het Berec de bevoegdheid te geven om de voor die evaluatie nodige gegevens te verzamelen.
De Commissie zal alle nodige inspanningen leveren om het Europees Parlement en de Raad te helpen om zo spoedig mogelijk overeenstemming te bereiken over het voorstel, zodat de gebruikers van mobiele-communicatiediensten vanaf 15 juni 2017 gebruik kunnen maken van roaming tegen thuistarief. Dit is van wezenlijk belang om te voldoen aan de verwachtingen van de burgers en om ervoor te zorgen dat de EU hen concrete resultaten blijft bieden.
(1)
Zie met name artikel 19, lid 2, van de oorspronkelijke tekst van Verordening (EU) nr. 531/2012, waarin de Commissie wordt opgeroepen met passende voorstellen te komen als de verschillen tussen roaming- en nationale tarieven niet nagenoeg nul bedragen.
(2)
Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's, 'Strategie voor een digitale eengemaakte markt voor Europa', COM(2015) 192 final van 6.5.2015.
(3)
Verordening (EU) 2015/2120 van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2015 tot vaststelling van maatregelen betreffende open-internettoegang en tot wijziging van Richtlijn 2002/22/EG inzake de universele dienst en gebruikersrechten met betrekking tot elektronische-communicatienetwerken en -diensten en Verordening (EU) nr. 531/2012 betreffende roaming op openbare mobielecommunicatienetwerken binnen de Unie.
(4)
Verordening (EU) nr. 531/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juni 2012 betreffende roaming op openbare mobielecommunicatienetwerken binnen de Unie.
(5)
Overeenkomstig artikel 19 van de roamingverordening.
(6)
De verzamelde gegevens zijn in samenwerking met het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek (JRC) van de Commissie geanalyseerd.
(7)
Europese Commissie, Assessment of the cost of providing wholesale roaming services in the EEA, eindverslag, door TERA Consultants uitgevoerde studie, nog niet gepubliceerd.
(8)
Een samenvatting en een beknopt overzicht van de resultaten van de openbare raadpleging zijn beschikbaar op https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/summary-report-public-consultation-review-national-wholesale-roaming-markets-fair-use-policy . Behalve vragen betreffende de evaluatie van wholesaleroaming omvatte de openbare raadpleging twee reeksen vragen betreffende het beleid inzake redelijk gebruik en het in de verordening voorziene houdbaarheidsmechanisme. Op grond van de roamingverordening is de Commissie bevoegd voor deze twee gebieden.
(9)
Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EU) nr. 531/2012 wat betreft de voorschriften voor wholesaleroamingmarkten.
(10)
Werkdocument van de diensten van de Commissie, effectbeoordeling bij het voorstel voor een verordening tot wijziging van Verordening (EU) nr. 531/2012 wat betreft de voorschriften voor wholesaleroamingmarkten.
(11)
Werkdocument van de diensten van de Commissie bij het verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad betreffende de evaluatie van de wholesaleroamingmarkt.
(12)
Met de andere, in artikel 19 van de roamingverordening vastgestelde elementen van de evaluatie heeft de Commissie rekening gehouden bij de beoordeling van de meest geschikte regelgevende maatregelen (zie deel 3 van dit verslag en de bijbehorende effectbeoordeling voor meer details).
(13)
Berec-verslag betreffende de wholesaleroamingmarkt, BoR(16)33, februari 2016, deel 2.3.
(14)
Zie deel 4 van het bijbehorende werkdocument.
(15)
Aanbeveling van de Commissie van 7 mei 2009 inzake de regelgeving voor afgiftetarieven van vaste en mobiele telefonie in de EU, C(2009)3359 final.
(16)
Zie deel 5 van het bijbehorende werkdocument.
(17)
De kostenraming op basis van het kostenmodel voor spraaktelefonie bedraagt in Malta iets meer dan 0,04 EUR per minuut. Deze kostenraming komt echter niet overeen met het gemiddelde wholesaleroamingtarief voor ongelijk verkeer dat de exploitanten van dit land in 2015 hebben gerapporteerd (0,037 EUR per minuut).
(18)
"[...] alsook met situaties waarin er grote verschillen in internetverkeer zijn als gevolg van seizoensgebonden factoren of met name verschillen tussen de lidstaten wat betreft de omvang van de verplaatsingen der gebruikers, in de wetenschap dat deze situaties zich nog scherper zullen stellen als gevolg van de te verwachten stijging van de vraag na de afschaffing van de toeslagen", zie document 12279/15 van 29 september 2015.
(19)
Gegevens per kwartaal betreffende roamingverkeer van het Berec, door een aantal NRI's en exploitanten verstrekte gegevens, maandelijkse gegevens per land betreffende overnachtingen door niet-ingezetenen van Eurostat.
(20)
Theoretische raming is bijzonder moeilijk vanwege de lokale impact van seizoensgebonden pieken (en de eveneens lokale impact van compenserende maatregelen), de mogelijke technieken voor de vermindering van congestie en de beperkte mate van detail (wat betreft de geografie en de tijd) van de beschikbare gegevens. De potentiële extra kosten voor seizoensgebonden pieken hebben voor sommige landen betrekking op alle gebruikers (binnenlandse en roaming) door een significante seizoengebonden verplaatsing naar toeristische gebieden die zich binnen het land voordoet en het compenserende effect van roaminggebruikers op het gebruik van capaciteit in stedelijke gebieden dat tijdens de zomervakantie plaatsvindt.
(21)
Europese Commissie, effectbeoordeling van beleidsopties in verband met de evaluatie door de Commissie van de werking van Verordening (EG) nr. 544/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 18 juni 2009 betreffende roaming op openbare mobiele telefoonnetwerken binnen de Gemeenschap, COM(2011) 407 definitief, SEC(2011) 871 definitief.
(22)
WIK-Consult (2010), 'Study on the Options for addressing Competition Problems in the EU Roaming Market', SMART 2010/018, december, blz. 20-23.
(23)
Zie deel 6 van het bijbehorende werkdocument.
(24)
International roaming BEREC Benchmark Data Report April — September 2015, BoR(16)28, februari 2016.
(25)
Berec-verslag betreffende de wholesaleroamingmarkt, BoR(16)33, februari 2016, deel 2.4.
(26)
Met name waren de wholesaleroamingprijzen voor ongelijk verkeer de afgelopen jaren lager dan de maximumtarieven, maar deze waren toch aanmerkelijk hoger dan de geraamde productiekosten van de meeste exploitanten.
(27)
De openbare raadpleging heeft van 26 november 2015 tot 18 februari 2016 plaatsgevonden via de website https://ec.europa.eu/digital-single-market/news/public-consultation-review-national-wholesale-roaming-markets-fair-use-policy-and.
(28)
Zie bijlage 2 bij de bijhorende effectbeoordeling voor een gedetailleerde analyse van de resultaten van de openbare raadpleging.
(29)
Slechts vier van de 40 mobiele exploitanten die op de raadpleging hebben gereageerd (waaronder twee respondenten van hetzelfde bedrijf), zijn van mening dat opheffing van wholesaleregulering de beste benadering zou zijn.
(30)
Zie deel 7 van het bijbehorende werkdocument.
(31)
Zie deel 6.2 van het bijbehorende werkdocument.
(32)
Op basis van gegevens van exploitanten die in de herfst van 2015 in samenwerking met het Berec voor de evaluatie van wholesaleroaming zijn verzameld.