EG betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd - Hoofdinhoud

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier	COM(2017)254 - Verslag over de uitvoering door de lidstaten van Richtlijn 2003/88/EG betreffende een aantal aspecten van de organisatie van ...
document	COM(2017)254
datum	26 april 2017

EUROPESE COMMISSIE

Brussel, 26.4.2017

COM(2017) 254 final

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD EN HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ

Verslag over de uitvoering door de lidstaten van Richtlijn 2003/88/EG betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd

{SWD(2017) 204 final}

Inleiding

Dit verslag geeft een overzicht van de uitvoering van Richtlijn 2003/88/EG betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstĳd ¹ (hierna 'de richtlijn' of 'de arbeidstijdenrichtlijn' genoemd) door de lidstaten, als vereist in artikel 24 van de richtlijn. In het verslag worden de doelstellingen en de belangrijkste bepalingen van de richtlijn in herinnering gebracht, en het bevat de voornaamste bevindingen van de Commissie met betrekking tot de uitvoering door de lidstaten. Het verslag gaat vergezeld van een werkdocument van de diensten van de Commissie waarin de Commissie de resultaten van haar onderzoek nader uitwerkt ² .

Het verslag heeft daarom tot doel een overzicht te geven van de manier waarop de lidstaten de richtlijn hebben uitgevoerd en de aandacht te vestigen op belangrijke kwesties en problemen.

Voorts presenteert de Commissie een interpretatieve mededeling ³ om de lidstaten en andere belanghebbenden bij de toepassing van de arbeidstijdenrichtlijn juridische duidelijkheid en zekerheid te bieden en dus de daadwerkelijke uitvoering ervan te verbeteren. Het verslag en de interpretatieve mededeling hebben allebei een betere uitvoering van de richtlijn tot doel, in overeenstemming met het beleidskader dat in de recente mededeling van de Commissie EU-wetgeving: betere resultaten door betere toepassing ⁴ is vastgesteld.

Het kan echter geen volledige beschrijving geven van alle nationale uitvoeringsmaatregelen en het loopt niet vooruit op standpunten van de Commissie in toekomstige gerechtelijke procedures.

I. Doel en vereisten van de richtlijn

De richtlijn is vastgesteld door het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie uit hoofde van artikel 137, lid 2, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (nu artikel 153, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie).

De richtlijn heeft voornamelijk tot doel minimumvoorschriften vast te stellen inzake veiligheid en gezondheid bij de organisatie van de arbeidstijd. Veel studies tonen aan dat lange arbeidsuren en onvoldoende rust (in het bijzonder gedurende langere perioden) mogelijk schadelijke effecten hebben (hogere percentages ongevallen en fouten, meer stress en vermoeidheid, gezondheidsrisico's op korte en lange termijn).

Het Hof van Justitie van de Europese Unie ("het Hof" of 'het HvJ-EU') heeft verklaard dat de voorschriften van de richtlijn inzake maximale arbeidsduur, jaarlijkse vakantie met behoud van loon en minimale rusttijden 'bijzonder belangrijke regels van het sociaal recht van de Unie zijn, die voor alle werknemers gelden' ⁵ .

Daarnaast is in artikel 31, lid 2, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie ⁶ bepaald dat:

"[i]edere werknemer recht [heeft] op een beperking van de maximumarbeidsduur en op dagelijkse en wekelijkse rusttijden, alsmede op een jaarlijkse vakantie met behoud van loon.".

De richtlijn stelt gemeenschappelijke minimumvoorschriften vast voor werknemers in alle lidstaten, waaronder:

- beperkingen van de arbeidstijd (niet langer dan gemiddeld 48 uur per week, inclusief overwerk);

- dagelijkse en wekelijkse minimumrusttijden (een dagelijkse rusttijd van ten minste elf en een wekelijkse rusttijd van ten minste 35 aaneengesloten uren);

- jaarlijkse vakantie met behoud van loon (ten minste vier weken per jaar);

- extra bescherming voor nachtarbeiders.

De richtlijn voorziet ook in de nodige flexibiliteit bij de organisatie van de arbeidstijd. De minimumrusttijd kan voor bepaalde activiteiten volledig of gedeeltelijk worden uitgesteld. Werknemers kunnen er op individuele basis voor kiezen langer te werken dan de maximale arbeidstijd van 48 uur (dit is de zogenaamde opt-outmogelijkheid). Via collectieve arbeidsovereenkomsten kan flexibiliteit worden geboden bij de organisatie van de arbeidstijd (bijvoorbeeld door een gemiddelde wekelijkse arbeidstijd te berekenen over een periode van maximum 12 maanden).

II.Analyse van de toepassing van de richtlijn door de lidstaten

In 2014 heeft de Commissie de uitvoering van de richtlijn door alle lidstaten onderzocht. In dit onderzoek werd rekening gehouden met nationale verslagen (met inbegrip van de standpunten van de nationale en Europese sociale partners), vorige verslagen van de Commissie inzake de uitvoering, informatie uit EU Pilot- en inbreukprocedures, bijdragen van onafhankelijke deskundigen en onderzoek door de Commissie zelf. De belangrijkste onderzoeksresultaten worden in de punten A tot en met I samengevat. Deze punten staan in hoge mate met elkaar in verband en het is zaak daarmee bij de beoordeling van de naleving van de richtlijn rekening te houden.

A. Uitsluitingen van het toepassingsgebied van de richtlijn

Op basis van de beschikbare informatie kan worden geconcludeerd dat de richtlijn zowel in de openbare als de particuliere sector grotendeels is omgezet.

In sommige lidstaten echter zijn categorieën werknemers uitgesloten van het toepassingsgebied van de wetgeving. In de openbare sector is dit doorgaans het geval voor de strijdkrachten, de politie en andere ordestrijdkrachten, en diensten van de civiele bescherming zoals gevangenispersoneel en brandweerlieden in overheidsdienst ⁷ . In de particuliere sector is huishoudelijk personeel in verschillende lidstaten uitgesloten ⁸ .

Dergelijke uitsluitingen zijn niet in overeenstemming met de voorschriften van de arbeidstijdenrichtlijn, tenzij de omzetting van de richtlijn wordt gegarandeerd door collectieve overeenkomsten.

B. Werknemers met meer dan één arbeidsovereenkomst

In de arbeidstijdenrichtlijn zijn minimumvereisten voor 'werknemers' vastgesteld. Er is echter niet expliciet aangegeven of die bepalingen absolute grenzen aangeven in geval van gelijktijdige overeenkomsten met één of meer werkgever(s) dan wel of zij van toepassing zijn op elke arbeidsverhouding afzonderlijk. Het Hof heeft zich daarover nog niet hoeven uit te spreken. Zoals aangegeven in vorige verslagen ⁹ is de Commissie van mening dat, aangezien de richtlijn beoogt de veiligheid en de gezondheid van de werknemers te verbeteren, de grenswaarden betreffende de gemiddelde wekelijkse arbeidstijd en de dagelijkse en wekelijkse rusttijden voor zover mogelijk per werknemer moeten worden nageleefd. Om ervoor te zorgen dat de doelstelling van de arbeidstijdenrichtlijn (veiligheid en gezondheid) volledig wordt bereikt, moet de wetgeving van de lidstaten in geschikte toezichts- en handhavingsmechanismen voorzien.

De situatie verschilt op dit punt sterk van lidstaat tot lidstaat. Bulgarije, Duitsland, Estland, Ierland, Griekenland, Frankrijk, Kroatië, Italië, Cyprus, Litouwen, Luxemburg, Nederland, Oostenrijk, Slovenië en het Verenigd Koninkrijk passen de richtlijn toe per werknemer (meestal op grond van uitdrukkelijke wettelijke bepalingen hiertoe).

Tsjechië, Denemarken, Spanje, Letland, Hongarije, Malta, Polen, Portugal, Roemenië en Slowakije daarentegen passen de richtlijn toe per overeenkomst.

In België, Finland en Zweden geldt de richtlijn per werknemer voor werknemers met meer dan één overeenkomst met dezelfde werkgever, maar per overeenkomst voor werknemers met meer dan één overeenkomst met verschillende werkgevers.

C. Definitie van 'arbeidstijd' en 'beschikbaarheidsdienst'

Over het algemeen lijkt de formele definitie van 'arbeidstijd' in artikel 2 van de richtlijn (namelijk dat de werknemer 'werkzaam is, ter beschikking van de werkgever staat en zijn werkzaamheden of functie uitoefent') geen aanleiding te geven tot toepassingsproblemen.

De meeste lidstaten hebben geen specifieke wettelijke bepalingen waarin de status van beschikbaarheidsdienst gedefinieerd is.

Het begrip 'beschikbaarheidsdienst' verwijst naar perioden waarin een werknemer op de werkplek moet blijven en paraat moet zijn om zo nodig taken uit te voeren. Krachtens een aantal arresten van het Hof moet alle beschikbaarheidsdienst volledig als arbeidstijd worden beschouwd in het kader van de richtlijn. Het beginsel geldt zowel voor perioden waarin de werknemer daadwerkelijk werkt na een oproep ("actieve" beschikbaarheidsdienst) als voor perioden waarin de werknemer op de werkplek mag rusten in afwachting van een oproep ("inactieve" beschikbaarheidsdienst). Voorwaarde is wel dat de werknemer op de werkplek aanwezig is.

Wanneer beschikbaarheidsdienst specifiek wordt vermeld in nationale regels, is dit meestal in overeenstemming met de uitlegging van het Hof. Bovendien hebben nationale rechterlijke instanties de EU-rechtspraak meestal in de praktijk gebracht.

De lidstaten leven het voorschrift om beschikbaarheidsdienst als arbeidstijd te behandelen steeds beter na, maar er blijven nog een aantal problemen bestaan.

In Slovenië is in wetgevingshandelingen met betrekking tot de politie, rechters, strijdkrachten en ambtenaren ¹⁰ nog steeds uitdrukkelijk bepaald dat inactieve perioden tijdens beschikbaarheidsdienst op de werkplek geen arbeidstijd zijn. Ook in België kunnen krachtens een besluit dat van toepassing is op internaten en bepaalde verzorgingstehuizen in de Franstalige en Duitstalige gemeenschap en in het Waals gewest bepaalde perioden niet als arbeidstijd worden beschouwd. Het gaat om delen van de tijd die wordt besteed aan het begeleiden van bewoners op excursies en delen van de tijd tijdens de avond en de nacht wanneer de werknemer een geschikte plaats heeft om te rusten ¹¹ . Voor maatschappelijk werkers in Ierland en artsen in de openbare gezondheidszorg in Griekenland geldt beschikbaarheidsdienst nog steeds niet als arbeidstijd, maar er wordt gewerkt om de situatie met de richtlijn in overeenstemming te brengen. Volgens een nieuwe collectieve arbeidsovereenkomst voor gemeenteartsen in Finland ¹² wordt de beschikbaarheidsdienst van bepaalde artsen bovenop hun normale arbeidstijd niet beschouwd als arbeidstijd. In Denemarken staat de wetgeving toe dat de sociale partners overeenkomen de rustperiode te laten plaatsvinden tijdens de beschikbaarheidsdienst op de werkplek, en bepaalde sociale partners in de gezondheidssector hebben van deze mogelijkheid gebruikgemaakt ¹³ .

D. Pauzes en rusttijden

Artikel 4 voorziet in een pauze wanneer de dagelijkse arbeidstijd meer dan zes uur bedraagt, zonder de duur of de praktische details hiervan te bepalen. In de richtlijn is bepaald dat deze praktische details 'worden vastgesteld bij collectieve overeenkomst of bedrijfsakkoord tussen de sociale partners of, bij ontstentenis daarvan, bij de nationale wetgeving'.

Uit hoofde van de richtlijn kunnen de duur van en de voorwaarden voor pauzes in collectieve arbeidsovereenkomsten worden vastgesteld. Desalniettemin is de omzetting van de richtlijn een taak voor de lidstaten. Het is daarom hun verantwoordelijkheid ervoor te zorgen dat alle werknemers, met inbegrip van werknemers die mogelijk niet onder collectieve arbeidsovereenkomsten vallen, recht hebben op pauze.

Deze bepaling lijkt over het algemeen naar behoren te zijn omgezet. De meeste lidstaten stellen minimumvoorschriften vast voor de duur en timing van pauzes tijdens de dagelijkse arbeidstijd. In sommige lidstaten echter is de minimumduur of timing van de pauzes niet bij wet bepaald ¹⁴ , en het is niet duidelijk of de collectieve arbeidsovereenkomsten deze aspecten in alle gevallen dekken.

Wat de rusttijd betreft (de artikelen 3 en 5 van de richtlijn) is het voornaamste voorschrift van de richtlijn dat werknemers in elk tijdvak van 24 uur een rusttijd van ten minste elf aaneengesloten uren genieten, alsook een ononderbroken minimumrusttijd van 24 uur in elk tijdvak van zeven dagen waaraan de elf uur dagelijkse rusttijd worden toegevoegd. De richtlijn biedt de mogelijkheid de wekelijkse rusttijd op objectieve gronden terug te brengen tot 24 uur.

Deze essentiële vereisten lijken door de lidstaten voor de meeste sectoren naar behoren te zijn omgezet in nationaal recht. Enkele lidstaten lijken het voorschrift inzake de wekelijkse rusttijd in bepaalde opzichten niet correct te hebben omgezet, bv. omdat het voorschrift niet is omgezet voor een bepaalde sector ¹⁵ of omdat de mogelijkheid wordt geboden gebruik te maken van de rusttijd van 24 uur zonder dat daarvoor concrete objectieve gronden zijn ¹⁶ .

E. Begrenzing van de arbeidstijd

Krachtens artikel 6 van de richtlijn mag de gemiddelde wekelijkse arbeidstijd (inclusief overwerk) niet meer dan 48 uur bedragen. Deze grenswaarde is over het algemeen naar behoren omgezet, en veel lidstaten hebben zelfs strengere normen vastgesteld.

Verschillende landen hebben hun wetgeving voor bepaalde groepen werknemers gewijzigd om aan de voorschriften van de richtlijn te voldoen. We stellen echter vast dat de richtlijn in een aantal gevallen nog steeds niet wordt nageleefd:

- Ierland heeft de bij de richtlijn vastgestelde maximale duur van de wekelijkse arbeidstijd nog steeds niet naar behoren omgezet voor maatschappelijk werkers, en Griekenland voor artsen in de openbare gezondheidszorg, maar er wordt gewerkt om de situatie te verhelpen.

- De Bulgaarse arbeidswet voorziet in een maximale wekelijkse arbeidstijd van 56 uur indien er een systeem bestaat voor het berekenen van de gemiddelde wekelijkse arbeidstijd, en beperkt verplichte overuren niet voor de nationale strijdkrachten, bij noodgevallen, dringende herstellingen van openbare nutsvoorzieningen of openbaar vervoer en het verstrekken van medische bijstand ¹⁷ .

Ook lijkt het alsof de grenswaarde van vier maanden voor de berekening van de maximale arbeidstijd wordt overschreden in Duitsland ¹⁸ , Bulgarije ¹⁹ en Slovenië ²⁰ , waar deze zes maanden bedraagt, en in Spanje, waar deze twaalf maanden bedraagt ²¹ . Dit is niet beperkt tot de in artikel 17, lid 3, van de richtlijn vermelde activiteiten.

F. Jaarlijkse vakantie

Het essentiële recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon (artikel 7 van de richtlijn) is over het algemeen naar behoren omgezet.

Alle lidstaten voorzien expliciet in het recht op ten minste vier weken jaarlijkse vakantie met behoud van loon, en zij bepalen allemaal dat de werknemer tijdens zijn vakantie zijn 'gemiddeld salaris', 'normale weekloon', 'gemiddeld maandloon' of soortgelijks ontvangt.

Er zijn echter twee belangrijke problemen vastgesteld. Ten eerste leggen bepaalde lidstaten voor het verwerven of het nemen van jaarlijkse vakantie met behoud van loon tijdens het eerste jaar arbeid in loondienst voorwaarden op die verder gaan dan wat in de richtlijn zoals uitgelegd door het Hof is bepaald. Zij leggen bijvoorbeeld te lange perioden op (6-8 maanden) alvorens vakantie kan worden genomen ²² .

Enkele lidstaten hebben stelsels waarin het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon wordt verworven op basis van de inkomsten van een werknemer in een rechtverstrekkend jaar dat aan het jaar waarin de vakantie kan worden genomen ("vakantiejaar") voorafgaat ²³ . De werknemer heeft recht op verlof tijdens het vakantiejaar, maar zonder loon. Deze regels kunnen ertoe leiden dat verworven jaarlijkse vakantie met behoud van loon pas met meer dan een jaar vertraging kan worden genomen.

Het tweede belangrijke probleem betreft het vervallen van het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon die de werknemer niet heeft kunnen nemen. Het HvJ-EU heeft geoordeeld dat werknemers die niet kunnen werken wegens ziekte, rechten op jaarlijkse vakantie met behoud van loon blijven opbouwen tijdens het ziekteverlof. De lidstaten kunnen de mogelijkheid tot het overdragen van jaarlijkse vakantie die niet kon worden opgenomen wegens bewezen arbeidsongeschiktheid, begrenzen. Het Hof heeft deze mogelijkheid echter ook uitgelegd en geoordeeld dat "[e]lke overdrachtsperiode [...] de duur van de referentieperiode waarvoor zij wordt toegekend, wezenlijk [moet] overschrijden ²⁴ ". Veel lidstaten hebben bepalingen op grond waarvan de werknemer het recht heeft verworven perioden van jaarlijkse vakantie over te dragen of uit te stellen wanneer het opnemen van dergelijke vakantie samenvalt met ziekteverlof. In verschillende landen blijkt de periode die voorafgaat aan het moment waarop de werknemer zijn recht op vakantie met behoud van loon verliest, echter te kort, d.w.z. niet langer dan de referentieperiode van één jaar ²⁵ .

G. Nachtarbeid

De richtlijn voorziet in een hogere mate van bescherming voor nachtarbeiders: zij mogen gemiddeld niet langer dan acht uur per dag werken en nooit langer dan acht uur per dag wanneer hun nachtarbeid bijzonder risicovol of zwaar is. Overeenkomstig artikel 16, onder c), wordt de referentieperiode voor de toepassing van deze begrenzing vastgesteld na raadpleging van de sociale partners of in collectieve overeenkomsten.

Over het algemeen begrenzen de lidstaten de gemiddelde arbeidstijd van nachtarbeiders tot acht uur. Een aantal lidstaten heeft er echter voor gekozen de gemiddelde arbeidstijd van nachtarbeiders te laten berekenen over een periode van vier maanden ²⁶ . De duur van dergelijke referentieperiode komt overeen met de duur van de referentieperiode voor het berekenen van de algemene maximale arbeidstijd.

Aangezien de richtlijn beoogt minimumvoorschriften inzake veiligheid en gezondheid vast te stellen en de doeltreffendheid van de bepaling inzake nachtarbeid niet in het gedrang mag komen, zou de referentieperiode voor nachtarbeid aanzienlijk korter moeten zijn dan de periode voor de maximale werkweek. De Commissie is daarom van mening dat een referentieperiode van vier maanden te lang is.

Drie lidstaten hebben de bepaling van de richtlijn betreffende nachtarbeid die bijzondere risico's dan wel grote spanningen met zich meebrengt, niet omgezet ²⁷ . Eén lidstaat staat bepaalde uitzonderingen toe waarin de richtlijn voor dit soort werk niet voorziet ²⁸ .

H. Afwijkingen (artikelen 17, 18 en 22 van de richtlijn)

1. Autonome werknemers

De lidstaten mogen van de bepalingen inzake dagelijkse en wekelijkse rusttijd, pauzes, maximale wekelijkse arbeidstijd, duur van nachtarbeid en referentieperioden afwijken 'wanneer de duur van de arbeidstijd wegens de bijzondere kenmerken van de verrichte werkzaamheid niet wordt gemeten en/of vooraf bepaald, of door de werknemers zelf kan worden bepaald'. Dit is in het bijzonder het geval voor bijvoorbeeld leidinggevend personeel met een autonome beslissingsbevoegdheid, maar ook voor arbeidskrachten in gezins- of familieverband en werknemers die in kerken en religieuze gemeenschappen de eredienst verzorgen.

In bepaalde gevallen nemen de lidstaten niet alle criteria van artikel 17, lid 1, in hun nationale definities op.

Zo bevatten bepaalde wetgevingsteksten vrijstellingen voor een werknemer die

- thuiswerkt ²⁹ ,

- drie keer het minimumloon verdient ³⁰ ,

- een belangrijke of vertrouwenspositie bekleedt en een loon ontvangt dat zeven keer het verplichte minimumloon bedraagt ³¹ , of

- een administratieve functie heeft ³² .

Deze criteria garanderen niet noodzakelijk dat aan de criteria van de richtlijn wordt voldaan.

2. Afwijkingen waarbij aan werknemers gelijkwaardige compenserende rusttijden moeten worden geboden

De richtlijn staat toe dat van de bepalingen inzake pauzes, dagelijkse en wekelijkse rusttijd, nachtarbeid en referentieperioden wordt afgeweken voor de berekening van de gemiddelde arbeidstijd:

- voor een reeks werkzaamheden of situaties, bijvoorbeeld voor werkzaamheden waarbij de continuïteit moet worden gewaarborgd, voor bepaalde seizoensgebonden activiteiten in geval van een toename van het werk, en bepaalde situaties waarbij de arbeidsplaats en de woonplaats van de werknemer ver van elkaar verwijderd zijn (via collectieve overeenkomsten of bedrijfsakkoorden tussen de sociale partners of via de nationale wetgeving); en

- voor alle soorten werkzaamheden of situaties die zijn gedefinieerd in collectieve overeenkomsten of in bedrijfsakkoorden op nationaal of regionaal niveau tussen de sociale partners (of, wanneer de betrokkenen daartoe besluiten, door de sociale partners op een lager niveau of door de sociale partners op het passende gemeenschappelijke niveau).

De werknemers mogen echter niet worden verplicht volledig van hun minimumrusttijden af te zien behalve in uitzonderlijke gevallen waarin het op objectieve gronden niet mogelijk is voor gelijkwaardige compenserende rusttijd te zorgen en waarbij de werknemers passende alternatieve bescherming hebben gekregen. Bovendien moet krachtens het Jaeger-arrest ³³ onmiddellijk voor compenserende rusttijd worden gezorgd tijdens de periode die direct volgt op de periode waarin van de rusttijd is afgezien.

De lidstaten hebben deze afwijkingen over het algemeen omgezet en maken er gebruik van.

Wat de betrokken sectoren en werkzaamheden betreft, hebben de lidstaten over het algemeen de in de richtlijn vermelde werkzaamheden overgenomen.

Desalniettemin lijkt de nationale regelgeving in een aantal lidstaten verder te gaan dan waarin de afwijkingen uit hoofde van de richtlijn voorzien:

- door geen enkele vereiste op te leggen om de betrokken werknemer gelijkwaardige compenserende rusttijden te bieden; bijvoorbeeld in dringende situaties en wanneer dit ernstige gevolgen zou hebben voor de zakelijke activiteiten, of door financiële compensatie toe te staan van rusttijd waarvan is afgezien ³⁴ , door voor bepaalde sectoren of ploegenarbeid dergelijke vereiste niet op te leggen ³⁵ , door zich te beroepen op andere soorten beschermende maatregelen of door geen compenserende rusttijden te bieden die gelijkwaardig zijn aan de inkorting van de rusttijd ³⁶ ;

- door een te lange periode vast te stellen voor het toekennen van compenserende rusttijden: sommige lidstaten staan toe dat voor bepaalde werkzaamheden en in bepaalde sectoren binnen een periode van 14 dagen tot zes maanden gelijkwaardige compenserende rusttijden worden geboden voor dagelijkse rusttijd waarvan is afgezien ³⁷ , andere dat tussen zes weken en zes maanden nadat van wekelijkse rusttijd is afgezien gelijkwaardige compenserende rusttijden worden verleend ³⁸ .

3. Opt-out

De lidstaten hebben de mogelijkheid om de bepaling inzake de maximale wekelijkse arbeidstijd niet toe te passen, zolang de algemene beginselen inzake de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers in acht worden genomen en bepaalde beschermende maatregelen worden getroffen (artikel 22 van de richtlijn). De werknemer mag niet verplicht worden om meer dan gemiddeld 48 uur per week te werken, tenzij hij voorafgaand uitdrukkelijk, vrijwillig en met kennis van zaken met dergelijke arbeid heeft ingestemd. De lidstaat moet ervoor zorgen dat geen enkele werknemer nadeel ondervindt van het feit dat hij niet bereid is dergelijke arbeid te verrichten. De lidstaten moeten er tevens voor zorgen dat de werkgever registers bijhoudt van alle werknemers die dergelijke arbeid verrichten en dat die registers ter beschikking worden gesteld van de bevoegde autoriteiten die de mogelijkheid om de maximale wekelijkse arbeidstijd te overschrijden, kunnen verbieden of beperken met het oog op de veiligheid en/of de gezondheid van de werknemers.

Ongeveer 18 lidstaten voorzien nu in de opt-outmogelijkheid. In zes van deze lidstaten (Bulgarije, Kroatië, Cyprus, Estland, Malta en het Verenigd Koninkrijk) is de opt-out in alle sectoren toegestaan, terwijl in de twaalf andere (België, Tsjechië, Frankrijk, Duitsland, Hongarije, Letland, Nederland, Oostenrijk, Polen, Slowakije, Slovenië en Spanje) de opt-out beperkt is tot banen waar werknemers zeer veel beschikbaarheidsdienst doen, zoals gezondheidszorg of nooddiensten. Kroatië en Oostenrijk maken sinds kort gebruik van de opt-outmogelijkheid.

De tien resterende lidstaten (Denemarken, Ierland, Griekenland, Italië, Litouwen, Luxemburg, Portugal, Roemenië, Finland en Zweden) maken geen gebruik van de opt-out.

De voorschriften van de richtlijn betreffende de uitdrukkelijke instemming van de werknemer, het bijhouden van een register van en het informeren van de overheid over werknemers die gemiddeld meer dan 48 uur per week werken, worden over het algemeen nageleefd. Het voorschrift dat een werknemer die weigert dergelijk werk te verrichten daarvan geen nadeel mag ondervinden, lijkt in sommige landen echter niet duidelijk te zijn omgezet.

Er is geen uitdrukkelijke maximale duur voor het aantal arbeidsuren dat krachtens artikel 22 mag worden toegestaan. De richtlijn vermeldt echter dat de algemene beginselen inzake de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers in acht moeten worden genomen. Aangezien de richtlijn niet toestaat dat wordt afgeweken van de dagelijkse en wekelijkse rusttijd zonder compenserende rusttijden, beperken de voorschriften voor rusttijden in elk geval het aantal toegestane uren arbeidstijd.

Het lijkt erop dat de helft van de lidstaten die van de opt-outmogelijkheid gebruikmaakt, voorziet in een soort expliciete beperking van de toegestane arbeidstijd ³⁹ .

Volgens de informatie waarover de Commissie beschikt, hebben vijf lidstaten uitdrukkelijke bepalingen die de werkgever verplichten de arbeidstijden bij te houden van werknemers die gebruikmaken van de opt-out ⁴⁰ . Het bijhouden van arbeidstijden kan echter ook voortvloeien uit algemene wetgeving die op alle werknemers van toepassing is.

I. Beoordelingen door de lidstaten en de sociale partners

1. Vakbonden

Het Europees Verbond van Vakverenigingen (EVV) is van oordeel dat de praktische toepassing van de richtlijn niet beantwoordt aan de doelstelling om de veiligheid en gezondheid van werknemers te beschermen en te verbeteren. Volgens het EVV ondermijnt de opt-outmogelijkheid het doel van de richtlijn, aangezien lange arbeidstijden de gezondheid van werknemers schaden.

Het EVV is van mening dat de arbeidstijdenrichtlijn in de verschillende lidstaten niet naar behoren is omgezet.

De meest kritieke problemen hebben betrekking op:

- beschikbaarheidsdienst die niet als arbeidstijd wordt beschouwd;

- compenserende rusttijden die niet onmiddellijk na een shift worden genomen;

- de wettelijke verlenging van de referentieperioden tot twaalf maanden;

- het gebruik van de opt-out; en

- de afwijking voor autonome werknemers.

Ook Eurocadres is van mening dat de richtlijn in de verschillende lidstaten niet naar behoren is omgezet: de meest voor de hand liggende problemen houden verband met de beschikbaarheidsdienst en de afwijking voor autonome werknemers.

2. Werkgevers

Volgens de werkgeversorganisaties zijn de belangrijkste problemen bij de toepassing van de richtlijn de volgende:

- nationale wetten worden als strenger ervaren dan wat in de richtlijn is voorgeschreven, en maken onvoldoende gebruik van de beschikbare afwijkingen;

- aanzienlijke problemen met de praktische toepassing van de SIMAP-Jaeger-arresten inzake beschikbaarheidsdienst en compenserende rusttijden, en van de arresten inzake jaarlijkse vakantie in het kader van ziekteverlof.

De federaties die lid zijn van BusinessEurope zijn van oordeel dat de omzettingsmaatregelen de doelstellingen van de richtlijn op het vlak van de bescherming van de gezondheid en veiligheid van werknemers verwezenlijken. Zij zijn echter ook van oordeel dat deze maatregelen verder gaan dan wat noodzakelijk is.

Volgens BusinessEurope zijn de aangesloten federaties over het algemeen van mening dat de arbeidstijdenrichtlijn vanuit juridisch oogpunt in hun respectieve landen naar behoren is omgezet. De aangesloten federaties wijzen ook op problemen met niet-naleving van de richtlijn met betrekking tot beschikbaarheidsdienst en de bepalingen inzake compenserende rusttijden in bepaalde openbare en particuliere sectoren.

3. Lidstaten

Aan de lidstaten is gevraagd om voornamelijk verslag uit te brengen over evaluatiewerkzaamheden die onder hun bevoegdheid zijn uitgevoerd, en aan te geven wat de belangrijkste conclusies waren met betrekking tot de sociaaleconomische gevolgen van de omzettingsmaatregelen. Op het moment waarop de informatie werd verzameld, had enkel het Verenigd Koninkrijk een specifieke evaluatie uitgevoerd van de gevolgen van de omzettingsmaatregelen van de voorschriften en afwijkingen van de richtlijn.

Uit deze evaluatie blijkt dat de vermindering van het aantal werknemers dat langer dan 48 uur werkt met 15 % tussen 1997 en 2013 voornamelijk past in een bredere internationale tendens om de arbeidstijden te verminderen. Toch hebben ook de arbeidstijdenrichtlijnen in beperkte mate bijgedragen aan de vermindering van het aantal werkuren.

J. Conclusie

Over het algemeen gelden voor het merendeel van de werknemers in de EU arbeidstijdvoorschriften die aan de EU-wetgeving voldoen. Vaak bieden de nationale voorschriften de werknemers meer bescherming dan vereist in de richtlijn.

De wetgeving van de lidstaten wordt steeds meer in overeenstemming gebracht met de voorschriften van de richtlijn. Zo hebben veel landen hun wetgeving inzake jaarlijkse vakantie aangepast, in het bijzonder met betrekking tot het verwerven en overdragen van jaarlijkse vakantie voor personen die met ziekteverlof of moederschaps- of ouderschapsverlof zijn. Ook hebben verschillende landen hun wetgeving inzake de maximale arbeidstijd voor bepaalde groepen werknemers gewijzigd.

De door de Commissie in 2010 uitgevoerde analyse heeft aangetoond dat een groot aantal lidstaten voorziet in de afwijking waarbij werknemers kunnen kiezen voor de opt-out van de maximale arbeidstijd. Sindsdien is de situatie stabiel; Kroatië en Oostenrijk zijn de enige andere lidstaten die de afwijking hebben ingevoerd.

Uit het huidige verslag blijkt ook dat er zich nog steeds problemen voordoen bij de uitvoering van een aantal belangrijke onderdelen van de richtlijn als uitgelegd door het Hof van Justitie.

De onjuiste omzetting van het voorschrift om te voorzien in compenserende rusttijden wanneer de minimale rustperioden zijn ingekort of uitgesteld, is duidelijk het meest wijdverspreide probleem.

Daarnaast zijn er een aantal minder voorkomende problemen. Deze hebben te maken met de behandeling van beschikbaarheidsdienst als arbeidstijd, de beperking van de maximale arbeidstijd voor specifieke groepen werknemers (voornamelijk gezondheidspersoneel en strijdkrachten) en de beperking van de arbeidstijd voor nachtarbeiders.

Daarnaast zijn er in verschillende lidstaten moeilijkheden met betrekking tot de regels inzake het verwerven van jaarlijkse vakantie tijdens het eerste jaar arbeid in loondienst en het recht van werknemers om de verworven rechten gedurende een voldoende lange periode te behouden wanneer de jaarlijkse vakantie samenvalt met ziekteverlof.

De Commissie zal de standpunten die voortvloeien uit de nationale wetten of praktijken onderzoeken in overeenstemming met de mededeling van de Commissie 'EU-wetgeving: betere resultaten door betere toepassing'.

Zonder afbreuk te doen aan haar rol als Hoedster van de Verdragen zal de Commissie de lidstaten blijven ondersteunen bij hun inspanningen om de uitvoering van de richtlijn te verbeteren, en zij is bereid de uitwisselingen tussen de lidstaten, alsook tussen de sociale partners waar deze een helpende rol kunnen spelen, te bevorderen.

De interpretatieve mededeling heeft tot doel juridische duidelijkheid en rechtszekerheid te bieden bij de toepassing van de richtlijn. Dit verslag helpt de belangrijkste gebieden in kaart te brengen voor toekomstige samenwerking met de lidstaten en voor handhavingsactiviteiten.

(1) Richtlijn 2003/88/EG van het Europees Parlement en de Raad van 4 november 2003 betreffendeeen aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstĳd (PB L 299 van 18.11.2003, blz. 9). Bij deze richtlijnzijn twee vorige richtlijnen uit 1993 en 2000 geconsolideerd en ingetrokken.
(2) SWD(2017) 204.
(3) Mededeling van de Commissie, interpretatieve mededeling van de Commissie over Richtlĳn 2003/88/EG van het Europees Parlement en de Raad van 4 november 2003 betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstĳd, C(2017) 2601.
(4) Mededeling van de Commissie 'EU-wetgeving: betere resultaten door betere toepassing', C/2016/8600 (PB C 18 van 19.1.2017, blz. 10).
(5) Arrest van 1 december 2005, Abdelkader Dellas en anderen/Premier ministre en Ministre des Affaires sociales, du Travail et de la Solidarité, C-14/04, ECLI:EU:C:2005:728, punten 40, 41 en 49; Arrest van 6 april 2006, Federatie Nederlandse Vakbeweging/Staat der Nederlanden, zaak C-124/05, ECLI:EU:C:2006:244, punt 28.
(6) Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (PB C 303 van 14.12.2007, blz. 1). Overeenkomstig artikel 52, lid 1, van het Handvest "[moeten b]eperkingen op de uitoefening van de in dit Handvest erkende rechten en vrijheden [...] bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen slechts beperkingen worden gesteld, indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.".
(7) Ierland (The Organisation of Working Time Act nr. 20, deel I, nr. 3, onder 1) Garda Síochána (politie), strijdkrachten), Ierland (The Organisation of Working Time Act nr. 20, deel I, nr. 3, onder 3b), en de Organisation of Working Time (Exemption of Civil Protection Services) Regulations (S.I. No 52/1998), onder andere brandweerlieden, gevangenispersoneel en hulpverleners op zee; Cyprus (The Working Time Law uit 2002, artikel 4, strijdkrachten); Italië (Wetsbesluit 66/2003, artikel 2 — politie en strijdkrachten, rechterlijke macht, penitentiaire inrichtingen, openbare veiligheid en civiele bescherming zijn allemaal uitgesloten indien in het kader van hun taken bijzondere verzoeken noodzakelijk zijn en een ministerieel besluit daarin voorziet).
(8) België (Arbeidswet van 16 maart 1971, artikel 3); Griekenland (presidentieel besluit nr. 88/1999, als gewijzigd bij presidentieel besluit nr. 79/2005, artikel 1), Luxemburg (Arbeidswet, artikel L. 211-2, Zweden (Arbeidstijdenwet SFS 1982:673 afdeling 2), Verenigd Koninkrijk (The Working Time Regulations 1998, Part III, Regulation 19).
(9) Verslag van de Commissie - Over de stand van zaken bij de tenuitvoerlegging van Richtlijn 93/104/EG van de Raad van 23 november 1993 betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd ("Arbeidstijdrichtlijn"), COM(2000) 787 definitief; Verslag van de Commissie over de uitvoering van Richtlijn 2003/88/EG betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd, en begeleidend document, COM(2010) 802 definitief en SEC(2010) 1611 definitief.
(10) De Police Organisation and Work Act (Sloveens staatsblad, nr. 15/13, 11/14, 86/15, 77/16) artikel 71; de Judicial Service Act (Sloveens staatsblad, nr. 94/07, officiële geconsolideerde tekst, 91/09, 33/11.63/13.95/14.95/14 ZUPPJS15, 17/15); de Defence Act artikel 97e (Sloveens staatsblad, nr. 103/04, 95/16 – geconsolideerde tekst nr. 8); de collectieve arbeidsovereenkomst voor de openbare sector (Sloveens staatsblad, nr. 57/08, 23/09, 19/09, 89/10, 40/12, 46/13, 95/14, 91/16, artikel 46).
(11) Koninklijk Besluit van 26 mei 2002 betreffende de arbeidsduur van de werknemers tewerkgesteld in de inrichtingen en diensten die ressorteren onder het Paritair Subcomité voor de opvoedings- en huisvestingsinrichtingen van de Franse Gemeenschap, het Waalse Gewest en de Duitstalige Gemeenschap (P.C. 319.02).
(12) Verbond van gemeentelijke werkgevers (KT) en de commissie voor collectieve onderhandelingen voor deskundigen in de openbare sector (JUKO), 31 mei 2016.
(13) Besluitwet nr. 324 van 23 mei 2002 betreffende dagelijkse en wekelijkse rusttijden, afdeling 19, collectieve arbeidsovereenkomst betreffende de arbeidstijd voor gezondheidspersoneel in dienst van de regio's, bijlage 5, geannoteerde overeenkomst betreffende de dagelijkse en wekelijkse rusttijd voor gezondheidspersoneel, afdeling 4 (onder andere verpleegkundigen, bio-analisten, fysiotherapeuten), collectieve arbeidsovereenkomst voor artsen in dienst van de regio's, afdeling 29.
(14)

Denemarken (Besluit nr. 896 uit 2004 betreffende de uitvoering van delen van de arbeidstijdenrichtlijn, afdeling 3), Luxemburg (Arbeidswet, art. L. 211-16), Roemenië (Arbeidswet (Wet nr. 53/2003) artikel 134), Zweden (Arbeidstijdenwet (1982:673) afdeling 15).

(15) Spanje (ambtenaren).
(16) België, Slovenië (gezondheidssector).
(17) Arbeidswet, artikelen 142 en 146.3.
(18)

Arbeidstijdenwet, artikel 7, lid 8, en artikel 14.

(19) Arbeidswet, artikel 142, wet betreffende ambtenaren, artikel 49.
(20) ZDR-1, artikel 144.3.
(21) Arbeidswet, artikel 34.2.
(22) Bulgarije (Arbeidswet, artikel 155, lid 2, 8 maanden); Estland (Arbeidsovereenkomstenwet, § 68 (4), 6 maanden).
(23) Denemarken, Finland, Zweden.
(24) Arrest van 22 november 2011, KHS AG/Winfried Schulte, C-214/10, ECLI:EU:C:2011:761, punten 38-40.
(25) Denemarken (geconsolideerde handeling 202 uit 2013 betreffende vakantie, artikel 13.5); Estland (Arbeidsovereenkomstenwet van 17 december 2008, artikel 68, binnen een jaar na het eind van het kalenderjaar waarvoor de vakantie is berekend); Litouwen (Arbeidswet van 4 juni 2002, artikel 174, tijdens het volgende jaar voor jaarlijkse vakantie); Slovenië (wet inzake de arbeidsverhoudingen (nr. 21/2013), artikel 162, uiterlijk op 31 december van het volgende jaar); Finland (wet inzake de jaarlijkse vakantie 162/2005, artikel 26); een uitgestelde zomervakantie kan worden toegekend tijdens hetzelfde kalenderjaar na het vakantieseizoen, en een uitgestelde wintervakantie voor het eind van het volgende kalenderjaar).
(26) Denemarken (Wet nr. 896 uit 2004 betreffende de uitvoering van delen van de arbeidstijdenrichtlijn, afdeling 5), Kroatië (Arbeidswet nr. 93/14, artikel 69), Malta (collectieve arbeidsovereenkomst of 17 weken), Hongarije, Nederland (Arbeidstijdenwet van 23 november 1995, afdeling 5:8), Polen, Slovenië (wet inzake de arbeidsverhoudingen (nr. 21/2013), artikel 152), Slowakije (Wet nr. 311/2001 Arbeidswet, artikel 98), Zweden (Arbeidstijdenwet SFS 1982:673 afdeling 13a), Verenigd Koninkrijk (Working Time Regulations 1998, Regulation 6).
(27) Duitsland, Italië, Nederland.
(28) Tsjechië (Arbeidswet afdeling 94(1)).
(29) Luxemburg (Arbeidswet, artikel L.211-3).
(30) Nederland (Arbeidstijdenbesluit van 4 december 1995, artikel 2.1:1).
(31) Hongarije (Wet I uit 2012 houdende het arbeidswetboek afdelingen 208 en 209).
(32) Portugal (Wet nr. 7/2009 van 12 februari (Arbeidswet), artikel 18a).
(33) Arrest van 9 september 2003, Landeshauptstadt Kiel/Norbert Jaeger, C-151/02, ECLI:EU:C:2003:437.
(34) België (Arbeidswet van 16 maart 1971, afdeling VI, artikel 38); Frankrijk (L.3132-5 Arbeidswet); Frankrijk (D-3131-2 Arbeidswet); Finland (Arbeidstijdenwet 605/1996 afdeling 32); Frankrijk (Besluit nr. 2000-815 van 25 augustus 2000 betreffende de arbeidstijd bij overheidsdiensten, artikel 3); Finland (Arbeidstijdenwet 605/1996 afdeling 32).
(35) Frankrijk (Besluit nr. 2000-815 van 25 augustus 2000 betreffende de arbeidstijd bij overheidsdiensten, artikel 3), Hongarije (volksgezondheidswet CLIV van 1997 (Eütv)); Wet CCV van 2012 inzake de juridische status van soldaten (Hjt.); Nederland (Arbeidstijdenbesluit van 4 december 1995, hoofdstuk 5); Roemenië (Arbeidswet, artikel 135).
(36) Duitsland (Arbeidstijdenwet, artikel 7, lid 2a, en artikel 7, lid 9).
(37) België (Wet van 14 december 2000 voor de openbare sector, artikel 7), Tsjechië (Wet nr. 262/2006 Arbeidswet, afdelingen 90a en 92), Duitsland (Arbeidstijdenwet van 6 juni 1994, artikelen 5.2 en 5.3); Spanje (Wet 55/2003 van 16 december 2003 houdende het kaderstatuut van het statutaire personeel van de gezondheidsdiensten [Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud], artikel 54), Oostenrijk (Wet arbeid ambtenaren nr. 33/1979, afdeling 48a), Oostenrijk (Arbeidstijdenwet 461/1969, afdeling 12); Slovenië (wet inzake de arbeidsverhoudingen (ERA-1) 2013, artikel 158); Slovenië (wet inzake praktiserend artsen nr. 72/06-ZZdrS UPB3, artikel 41d, Wet inzake gezondheidszorg nr. 23/05 –ZZdej UPB2); Slowakije (Wet nr. 311/2001 Arbeidswet afdeling 92.2); Finland (Arbeidstijdenwet 605/1996 afdeling 29).
(38) Tsjechië (Wet nr. 262/2006 Arbeidswet, afdelingen 90a en 92); Slovenië (wet inzake de arbeidsverhoudingen (ERA-1) 2013, artikel 158); Slovenië (wet inzake praktiserend artsen nr. 72/06-ZZdrS UPB3, artikel 41d, Wet inzake gezondheidszorg nr. 23/05 –ZZdej UPB2); Slowakije (Wet nr. 311/2001 Arbeidswet, afdeling 93.5); Finland (Arbeidstijdenwet 605/1996, afdeling 32).
(39) België, Tsjechië, Spanje, Kroatië, Letland, Hongarije, Nederland, Oostenrijk, Slowakije.
(40) België, Duitsland, Frankrijk, Cyprus en Letland.