Artikelen bij COM(2020)538 - Frankrijk Verslag opgesteld in overeenstemming met artikel 126, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de EU

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2020)538 - Frankrijk Verslag opgesteld in overeenstemming met artikel 126, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de EU.
document COM(2020)538 NLEN
datum 20 mei 2020
EUROPESE COMMISSIE

Brussel, 20.5.2020

COM(2020) 538 final

VERSLAG VAN DE COMMISSIE

Frankrijk

Verslag opgesteld in overeenstemming met artikel 126, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie


VERSLAG VAN DE COMMISSIE

Frankrijk

Verslag opgesteld in overeenstemming met artikel 126, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie

1. Inleiding

Op 20 maart 2020 heeft de Commissie een mededeling aangenomen over de activering van de algemene ontsnappingsclausule van het stabiliteits- en groeipact. De clausule, die in artikel 5, lid 1, artikel 6, lid 3, artikel 9, lid 1, en artikel 10, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 en artikel 3, lid 5, en artikel 5, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1467/97 is neergelegd, vergemakkelijkt de coördinatie van het begrotingsbeleid in tijden van ernstige economische neergang. In haar mededeling heeft de Commissie de Raad haar standpunt meegedeeld dat, gezien de verwachte ernstige economische neergang ten gevolge van de COVID-19-uitbraak, de huidige omstandigheden de activering van de clausule toelaten. Op 23 maart 2020 hebben de ministers van Financiën van de lidstaten ingestemd met de beoordeling van de Commissie. De activering van de algemene ontsnappingsclausule maakt het mogelijk tijdelijk af te wijken van het aanpassingstraject in de richting van de middellangetermijndoelstelling voor de begroting, mits de houdbaarheid van de begroting op middellange termijn daardoor niet in gevaar komt. Voor het corrigerende deel kan de Raad ook, op grond van een aanbeveling van de Commissie, een herzien begrotingstraject vaststellen. De algemene ontsnappingsclausule schorst de procedures van het stabiliteits- en groeipact niet. De clausule maakt het voor de lidstaten mogelijk af te wijken van de budgettaire vereisten die normaal gesproken van toepassing zouden zijn, terwijl de Commissie en de Raad in staat worden gesteld om de nodige beleidsmaatregelen op het gebied van beleidscoördinatie binnen het kader van het pact te nemen.

Uit gegevens die de Franse autoriteiten op 31 maart 2020 hebben meegedeeld en die vervolgens door Eurostat zijn gevalideerd, 1 blijkt dat het overheidstekort in Frankrijk in 2019 3,0 % van het bbp bedroeg, terwijl de bruto-overheidsschuld 98,1 % van het bbp beliep, hetzelfde niveau als in 2018. In het stabiliteitsprogramma 2020 gaat Frankrijk uit van een tekort van 9,0 % van het bbp in 2020, terwijl de schuld 115,2 % van het bbp zou bereiken.

Het voor 2020 voorziene tekort wijst op het eerste gezicht op het bestaan van een buitensporig tekort in de zin van het stabiliteits- en groeipact.

Bovendien impliceren de gegevens voor 2018 en 2019 dat er onvoldoende vooruitgang in de richting van naleving van de schuldreductiebenchmark is geboekt, wat ook op het eerste gezicht wijst op het bestaan van een buitensporig tekort in de zin van het stabiliteits- en groeipact.

Tegen deze achtergrond heeft de Commissie daarom dit verslag opgesteld, waarin wordt geanalyseerd of Frankrijk de tekort- en schuldcriteria van het Verdrag naleeft. In dit verslag is met alle relevante factoren rekening gehouden, en wordt passende aandacht geschonken aan de grote economische schok als gevolg van de COVID-19-pandemie.

2. Tekortcriterium

Volgens het stabiliteitsprogramma 2020 zal het overheidstekort van Frankrijk in 2020 naar verwachting uitkomen op 9,0 % van het bbp, boven en niet dicht bij de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 3 % van het bbp.

De voorziene overschrijding van de referentiewaarde van het Verdrag in 2020 is uitzonderlijk, omdat deze het gevolg is van een ernstige economische neergang. Terwijl de ter bestrijding van de COVID-19-pandemie genomen maatregelen 1,9 % van het bbp belopen, wordt verwacht dat de verslechtering van de macro-economische situatie 5,3 procentpunten van het bbp zal bijdragen aan het geplande tekort. Rekening houdend met de impact van de COVID-19-pandemie wordt in de voorjaarsprognoses 2020 van de Commissie uitgegaan van een krimp van het reële bbp met 8,2 % in 2020, wat zou leiden tot een overheidstekort van 9,9 % van het bbp. Het tekortverhogende effect van de maatregelen die zijn genomen om de gevolgen van de pandemie te verzachten, is gelijk aan dat in de regeringsplannen.

De voorziene overschrijding van de referentiewaarde van het Verdrag zou volgens de voorjaarsprognoses 2020 van de Commissie niet tijdelijk zijn: voorspeld wordt dat het tekort in 2021 boven 3 % van het bbp zal blijven.

Kortom, het voor 2020 voorziene tekort ligt boven en niet dicht bij de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 3 % van het bbp. De voorziene overschrijding wordt als uitzonderlijk maar niet als tijdelijk in de zin van het Verdrag en het stabiliteits- en groeipact beschouwd. De analyse wijst er dus op dat op het eerste gezicht niet aan het tekortcriterium in het kader van het Verdrag en Verordening (EG) nr. 1467/97 is voldaan.

Tabel 1. Overheidstekort en -schuld (% van het bbp)


Noot: MLSA staat voor de minimale lineaire structurele aanpassing. Eurostat, voorjaarsprognoses 2020 van de Commissie.

3. Schuldcriterium

De overheidsschuldquote stabiliseerde in 2018 en 2019 op 98,1 % . Het schuldverhogende effect van het nominale primaire tekort en de rente-uitgaven werd grotendeels tenietgedaan door de reële bbp-groei en de stijging van de bbp-deflator, beide via het noemereffect, en door een licht schuldverlagend effect van stock-flow adjustments.

Na de intrekking van de buitensporigtekortprocedure in juni 2018 geldt voor Frankrijk een overgangsperiode van drie jaar om te waarborgen dat voldoende vooruitgang wordt geboekt met betrekking tot de schuldreductiebenchmark. De overgangsperiode begon in 2018 en eindigt in 2020. Om gedurende de overgangsperiode voor continue en effectieve vooruitgang richting naleving van de benchmark te zorgen, moet Frankrijk tegelijk aan beide volgende voorwaarden inzake de aanpassing van het structurele saldo voldoen:

a.ten eerste mag de jaarlijkse structurele aanpassing niet meer dan ¼ % van het bbp van de minimale lineaire structurele aanpassing (MLSA) afwijken om ervoor te zorgen dat de schuldbenchmark aan het einde van de overgangsperiode wordt gehaald;

b.ten tweede mag de resterende jaarlijkse structurele aanpassing op elk moment tijdens de overgangsperiode niet groter zijn dan ¾ % van het bbp (tenzij de eerste voorwaarde een jaarlijkse inspanning van meer dan ¾ % van het bbp inhoudt).

Uit de meegedeelde gegevens blijkt dat Frankrijk in 2019 onvoldoende vooruitgang heeft geboekt in de richting van naleving van de schuldreductiebenchmark (zie tabel 1), aangezien het verschil ten opzichte van de MLSA 2,0 % van het bbp bedroeg.

De analyse wijst er dus op dat op het eerste gezicht niet aan het schuldcriterium is voldaan op basis van de begrotingsresultaten van 2019.

4. Relevante factoren

In artikel 126, lid 3, van het Verdrag is bepaald dat indien een lidstaat niet voldoet aan deze of aan een van deze criteria, de Commissie een verslag moet opstellen. In dat verslag moet “er tevens rekening mee [worden] gehouden of het overheidstekort groter is dan de investeringsuitgaven van de overheid en worden alle andere relevante factoren in aanmerking genomen, met inbegrip van de economische en budgettaire situatie van de lidstaat op middellange termijn”.

Die factoren worden nader omschreven in artikel 2, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1467/97, dat ook bepaalt dat terdege rekening moet worden gehouden met “alle andere factoren die naar het oordeel van de betrokken lidstaat relevant zijn om de naleving van de tekort- en schuldcriteria uitvoerig te kunnen beoordelen, welke factoren die lidstaat aan de Raad en de Commissie kenbaar heeft gemaakt”.

Voor de kennelijke schending van het schuldcriterium is de analyse van de relevante factoren in het bijzonder gerechtvaardigd aangezien de schulddynamiek in sterkere mate dan het tekort wordt beïnvloed door factoren waarover de overheid geen controle heeft. Dit wordt erkend in artikel 2, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1467/97, dat bepaalt dat bij de nalevingsbeoordeling op basis van het schuldcriterium met de relevante factoren rekening moet worden gehouden, ongeacht de omvang van de inbreuk. In dat verband moeten ten minste de volgende drie belangrijke aspecten worden onderzocht bij de beoordeling van de naleving van het schuldcriterium, gezien de invloed ervan op de dynamiek en de houdbaarheid van de overheidsschuld: i) naleving van de MTD of van het aanpassingstraject in de richting daarvan, ii) de uitvoering van structurele hervormingen, en iii) de heersende economische omstandigheden.

Wat de naleving van het tekortcriterium in 2020 betreft, kan echter, zoals bepaald in artikel 2, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1467/97, geen rekening worden gehouden met die relevante factoren in de stappen die leiden naar het besluit over het bestaan van een buitensporig tekort op basis van het tekortcriterium voor Frankrijk, aangezien de overheidsschuldquote de referentiewaarde van 60 % overschrijdt en niet is voldaan aan de tweeledige voorwaarde – namelijk dat het overheidstekort dicht bij de referentiewaarde blijft en de overschrijding van de referentiewaarde slechts van tijdelijke aard is.

In de huidige situatie is een belangrijke extra factor waarmee voor 2020 rekening moet worden gehouden, de economische impact van de COVID-19-pandemie, die zeer aanzienlijke gevolgen heeft voor de begrotingssituatie en leidt tot hoogst onzekere vooruitzichten. De pandemie heeft ook geleid tot de activering van de algemene ontsnappingsclausule.

4.1.        De COVID-19-pandemie

De COVID-19-pandemie heeft geleid tot een grote economische schok die in de hele Europese Unie aanzienlijke negatieve gevolgen heeft. De gevolgen voor de bbp-groei zullen afhangen van de duur van de pandemie en de duur van de maatregelen die door de nationale autoriteiten en op Europees en mondiaal niveau worden genomen om de verspreiding ervan te vertragen, de productiecapaciteit te beschermen en de totale vraag te ondersteunen. De lidstaten hebben al begrotingsmaatregelen genomen – of werken daar op dit moment aan – om de capaciteit van hun gezondheidszorgstelsels te versterken en steun te verlenen aan de personen en sectoren die bijzonder hard door de crisis worden getroffen. Ook zijn belangrijke maatregelen ter ondersteuning van de liquiditeit en andere garanties goedgekeurd. Onder voorbehoud van nadere informatie moeten de bevoegde statistische instanties onderzoeken of die maatregelen een onmiddellijk effect op het overheidssaldo hebben of niet. Samen met de afname van de economische activiteit dragen die maatregelen ertoe bij dat het overheidstekort en de schuldpositie van de overheid aanzienlijk hoger uitvallen.

4.2.    Economische situatie op middellange termijn met inbegrip van structurele hervormingen

Sinds 2016 ligt de reële bbp-groei in Frankrijk boven het potentieel dankzij dynamische investeringen en grotere netto-uitvoer, terwijl de particuliere consumptie gematigd bleef. De nominale groei trok in 2017 aan en bleef in 2018 en 2019 met de ondersteuning van een hogere bbp-deflator op peil ondanks de vertraging van de economische activiteit. Macro-economische omstandigheden kunnen dus niet als verzachtende factor worden aangevoerd om de onvoldoende vooruitgang van Frankrijk in de richting van naleving van de schuldreductiebenchmark in 2019 te verklaren.

De economische activiteit zal naar verwachting zwaar worden getroffen door de COVID-19-uitbraak en de bijbehorende inperkingsmaatregelen. In de voorjaarsprognoses 2020 van de Commissie wordt ervan uitgegaan dat het bbp in 2020 met 8,2 % zal dalen, met een negatieve bijdrage van de binnenlandse vraag aan de groei van 7,4 procentpunt als gevolg van de scherpe daling van de particuliere consumptie en de investeringen, en door een negatieve bijdrage van de voorraden. Daarentegen zal de bijdrage van de netto-uitvoer aan de groei naar verwachting grotendeels neutraal blijven. De macro-economische vooruitzichten worden gekenmerkt door een uitzonderlijke mate van onzekerheid over de duur van de pandemie en de economische impact daarvan. Dit is een verzachtende factor bij de beoordeling of Frankrijk het tekortcriterium in 2020 naleeft.

In het landenverslag voor 2020 2 was de Commissie van oordeel dat Frankrijk enige vooruitgang had geboekt bij het opvolgen van de landspecifieke aanbevelingen voor 2019. Meer in het bijzonder heeft Frankrijk aanzienlijke vooruitgang geboekt bij het stimuleren van de groei van ondernemingen, en enige vooruitgang bij het aanpakken van tekorten aan vaardigheden en discrepanties tussen de vraag naar en het aanbod van vaardigheden, de vereenvoudiging van het belastingstelsel, investeringen om de energietransitie te waarborgen en de verbetering van de digitale infrastructuur. Ook is beperkte vooruitgang geboekt bij het bevorderen van integratie op de arbeidsmarkt en het waarborgen van gelijke kansen, het verbeteren van de prestaties op het gebied van onderzoek en innovatie en het terugdringen van administratieve rompslomp. Wat ten slotte structurele begrotingshervormingen betreft, heeft Frankrijk weliswaar beperkte vooruitgang geboekt bij de hervorming van het pensioenstelsel, maar geen vooruitgang bij de ontwikkeling en uitvoering van een uitgaventoetsing via het programma “Action publique 2022”. 

4.3.        Economische situatie op middellange termijn met inbegrip van overheidsinvesteringen

Het nominale tekort steeg van 2,3 % van het bbp in 2018 naar 3,0 % in 2019, voornamelijk vanwege het statistische effect van de omvorming van het belastingkrediet voor concurrentievermogen en werkgelegenheid (CICE) tot een permanente rechtstreekse verlaging van de werkgeversbijdrage, die goed was voor ongeveer 0,9 % van het bbp. De overheidsinvesteringen zijn naar schatting gedaald van 3,4 % van het bbp in 2018 tot 3,6 % in 2019, wat hoger is dan het overheidstekort in 2019.

Op 13 juli 2018 werd Frankrijk aanbevolen ervoor te zorgen dat het nominale groeipercentage van de netto primaire overheidsuitgaven, ongerekend discretionaire ontvangstenmaatregelen en eenmalige maatregelen, in 2019 niet hoger ligt dan 1,4 % (“de uitgavenbenchmark”), hetgeen neerkomt op een structurele aanpassing van 0,6 % van het bbp 3 . Op basis van de begrotingsresultaten en de prognoses van de Commissie overschreden de uitgaven de benchmark, met een afwijking van 1,0 % van het bbp in 2019 van het aanbevolen aanpassingstraject in de richting van de middellangetermijndoelstelling voor de begroting, hetgeen wijst op een significante afwijking. Het structurele saldo vertoonde in 2019 geen verbetering 4 , hetgeen dus ook wijst op een significante afwijking met 0,6 % van het bbp. Als naar 2018-2019 samen wordt gekeken, levert dit een soortgelijke beoordeling op. Dat de vereisten van het preventieve deel niet zijn nageleefd, is een verzwarende factor bij de beoordeling van het feit dat Frankrijk in 2019 op het eerste gezicht niet aan het schuldcriterium heeft voldaan.

Het stabiliteitsprogramma bevat informatie over substantiële maatregelen om de pandemie in te perken en de economie te ondersteunen. Het tekortverhogende effect van die steunmaatregelen wordt geraamd op 1,9 % van het bbp in 2020. Deze maatregelen omvatten extra uitgaven voor gezondheidszorg (8 miljard EUR), overdrachten ter dekking van regelingen voor tijdelijke werkloosheid (24 miljard EUR), subsidies in het kader van het sectorale schadevergoedingsfonds voor kleine en middelgrote ondernemingen (7 miljard EUR) en de oprichting van een noodfonds (2,5 miljard EUR). Daarnaast belopen de liquiditeitsmaatregelen en overheidsgaranties ter ondersteuning van bedrijven ongeveer 385 miljard EUR (17,1 % van het bbp). Onder voorbehoud van nadere informatie moeten de bevoegde statistische instanties onderzoeken of die maatregelen een onmiddellijk effect op de begroting hebben of niet. De begrotingsvooruitzichten voor de middellange termijn blijven hoe dan ook zeer onzeker.

4.4.    Schuldpositie van de overheid op middellange termijn

Na een gestage toename sinds 2013 bleef de overheidsschuld tussen 2016 en 2018 min of meer stabiel op 98 % van het bbp als gevolg van de aanhoudend hoge overheidstekorten die in dezelfde periode zijn geregistreerd, alsmede de relatief lage nominale bbp-groei in de meeste van die jaren. In 2019 stabiliseerde de schuldquote zich op 98,1 %, als gevolg van het schuldverhogende effect van het nominale primaire tekort en de rente-uitgaven, die weliswaar afnamen. Dit werd gecompenseerd door de reële bbp-groei, de stijging van de prijzen (inflatie-effect) en door het lichte schuldverlagende effect van stock-flow adjustments.

Volgens de voorjaarsprognoses 2020 van de Commissie zal de overheidsschuld stijgen van 98,1 % van het bbp in 2019 tot 116,5 % in 2020.

De schuldhoudbaarheidsanalyse, geactualiseerd op basis van de voorjaarsprognoses 2020 van de Commissie, bevestigt dat de schuldpositie, ondanks de risico’s, in Frankrijk op de middellange termijn houdbaar blijft, ook gelet op belangrijke verzachtende factoren (waaronder het schuldprofiel). Hoewel de schuldpositie als gevolg van de coronacrisis is verslechterd, zal de schuldquote in het referentiescenario naar verwachting op een houdbaar (dalend) traject op de middellange termijn liggen 5 (grafiek 1).

Grafiek 1: Overheidsschuldquote, Frankrijk, % van het bbp


Bron: diensten van de Commissie.

4.5.    Andere door de lidstaat naar voren gebrachte factoren

Op 14 mei 2020 hebben de Franse autoriteiten een brief gezonden met relevante factoren overeenkomstig artikel 2, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1467/97. In de analyse die in de voorgaande punten is gepresenteerd, wordt reeds in grote lijnen ingegaan op de belangrijkste factoren die de autoriteiten naar voren hebben gebracht. Aanvullende factoren die hierboven niet zijn vermeld, zijn de gecumuleerde structurele inspanning, die volgens de berekeningen van de autoriteiten ongeveer 0,4 % van het bbp over 2018 en 2019 bedraagt, de beteugeling van de groei van de overheidsuitgaven, met uitzondering van belastingkredieten, en de oprichting van “France Compétences”, wat heeft geleid tot een gemiddelde jaarlijkse toename van ¼ procentpunt in reële termen voor 2018 en 2019, alsmede tot een daling van de collectieve uitgavenquote met 1,3 procentpunt tussen 2017 en 2019.


5. Conclusies

In het stabiliteitsprogramma wordt voorzien dat het overheidstekort van Frankrijk in 2020 zal stijgen tot 9 %, boven en niet dicht bij de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 3 % van het bbp. De voorziene overschrijding van de referentiewaarde wordt als uitzonderlijk maar niet als tijdelijk beschouwd.

De bruto-overheidsschuld bedroeg 98,1 % van het bbp aan het einde van 2019 en lag boven de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 60 % van het bbp. Frankrijk heeft in 2019 onvoldoende vooruitgang geboekt in de richting van naleving van de schuldreductiebenchmark.

In overeenstemming met het Verdrag en het stabiliteits- en groeipact zijn in dit verslag ook de relevante factoren onderzocht.

Wat de naleving van het tekortcriterium in 2020 betreft, kan echter, zoals bepaald in artikel 2, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1467/97, geen rekening worden gehouden met die relevante factoren in de stappen die leiden naar het besluit over het bestaan van een buitensporig tekort op basis van het tekortcriterium voor Frankrijk, aangezien de overheidsschuldquote de referentiewaarde van 60 % overschrijdt en niet is voldaan aan de tweeledige voorwaarde – namelijk dat het overheidstekort dicht bij de referentiewaarde blijft en de overschrijding van de referentiewaarde slechts van tijdelijke aard is.

Wat de naleving van het schuldcriterium in 2019 betreft, leiden de relevante factoren, met name i) de waargenomen macro-economische omstandigheden; ii) enige vooruitgang met de uitvoering van groeibevorderende structurele hervormingen in de afgelopen jaren, en iii) de significante afwijking van het aanbevolen aanpassingstraject in de richting van de begrotingsdoelstelling op middellange termijn, tot de conclusie dat het schuldcriterium als gedefinieerd in het Verdrag en in Verordening (EG) nr. 1467/97 niet is nageleefd.

Al bij al wijst de analyse erop dat niet is voldaan aan het tekort- en het schuldcriterium als vastgelegd in het Verdrag en in Verordening (EG) nr. 1467/97.

(1) https://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/10294648/2-22042020-AP-EN.pdf/6c8f0ef4-6221-1094-fef7-a07764b0369f
(2) Zie het werkdocument van de diensten van de Commissie: SWD(2020) 509 final van 26.2.2020, “Landverslag Frankrijk 2020. Met inbegrip van een beoordeling van vooruitgang bij preventie en correctie van macro-economische onevenwichtigheden.”
(3) Aanbeveling van de Raad van 13 juli 2018 over het nationale hervormingsprogramma 2018 van Frankrijk en met een advies van de Raad over het stabiliteitsprogramma 2018 van Frankrijk (PB C 320 van 10.9.2018, blz. 39).
(4) De begrotingsresultaten voor het nominale tekort lagen in 2019 0,1 % van het bbp lager dan in de najaarsprognose 2019 van de Commissie, waarin de structurele aanpassing was geraamd op 0,0%. Hoewel het tekort in 2019 lager uitviel, blijft de structurele aanpassing op 0,0 % van het bbp door de combinatie van de neerwaartse bijstelling van de potentiële groei als gevolg van de ernstige economische neergang door de coronacrisis en de herziening van de reeks eenmalige maatregelen van 2017 en 2018.
(5) Het referentiescenario is gebaseerd op de voorjaarsprognoses 2020 van de Commissie. Na 2021 wordt uitgegaan van een geleidelijke aanpassing van het begrotingsbeleid, in overeenstemming met de kaders van de EU voor economische en budgettaire coördinatie en voor toezicht. De reële bbp-groei wordt voorspeld volgens de zogenaamde EPC/OGWG T+10-methodologie. De (reële) werkelijke bbp-groei hangt met name af van de potentiële groei en wordt beïnvloed door alle overwogen aanvullende budgettaire aanpassingen (via de begrotingsmultiplicator). Aangenomen wordt dat de inflatie geleidelijk zal convergeren naar 2 %. De aannamen voor de rentetarieven zijn in overeenstemming met de verwachtingen van de financiële markten. In het ongunstige scenario wordt uitgegaan van hogere rentetarieven (met 500 basispunten) en een lagere bbp-groei (-0,5 procentpunt) ten opzichte van het referentiescenario (gedurende de gehele prognoseperiode).