Artikelen bij COM(2020)793 - Beoordeling van de EU in het kader van het beoordelingsmechanisme voor de tenuitvoerlegging van het Verdrag van de VN tegen corruptie (UNCAC)

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2020)793 - Beoordeling van de EU in het kader van het beoordelingsmechanisme voor de tenuitvoerlegging van het Verdrag van de VN tegen ...
document COM(2020)793 NLEN
datum 14 december 2020
EUROPESE COMMISSIE

Brussel, 14.12.2020

COM(2020) 793 final

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE

over de beoordeling van de Europese Unie in het kader van het beoordelingsmechanisme voor de tenuitvoerlegging van het Verdrag van de Verenigde Naties tegen corruptie (UNCAC)


I. Context en achtergrond


De Europese Unie is gegrondvest op een aantal gemeenschappelijke waarden, waaronder de eerbiediging van de mensenrechten, de democratie, gelijkheid en de rechtsstaat. Corruptie ondermijnt het functioneren van de staat en de overheid op alle niveaus en werkt georganiseerde misdaad in de hand. De rechtsstelsels en het vertrouwen in overheidsinstanties kunnen worden versterkt door doeltreffende kaders voor corruptiebestrijding, transparantie en integriteit bij de uitoefening van overheidsbevoegdheden. Deze mededeling vormt een versterking en aanvulling van andere EU-instrumenten en de inspanningen van de Commissie ter bestrijding van corruptie. Zoals is uiteengezet in het eerste verslag over de rechtsstaat van de Commissie dat eerder dit jaar is goedgekeurd, is de strijd tegen corruptie essentieel voor het vrijwaren van de rechtsstaat en is hij vanwege zijn belang een van de vier pijlers van het verslag 1 . Een sterke rechtsstaat en een anti-corruptiecultuur zijn het gevolg van het vertrouwen van de burger dat integriteit de norm is en de naleving van de wet wordt gegarandeerd.

De EU heeft bij talrijke gelegenheden onderstreept dat zij achter het beoordelingsproces staat 2 . Zowel het Europees Parlement als de Raad hebben met nadruk gewezen op de noodzaak om de leidende rol van de EU bij de wereldwijde bestrijding van corruptie te versterken en door te gaan met het beoordelingsproces in het kader van het Verdrag van de Verenigde Naties tegen corruptie (UNCAC, hierna “het verdrag” genoemd). Het Europees Parlement en de Raad hebben meer bepaald herinnerd aan het belang voor de EU om aan de beoordelingsverplichting te voldoen 3 .

De EU trad in 2008 tot het verdrag toe 4 . Dit verdrag is het meest omvattende internationale instrument voor corruptiebestrijding, zowel in termen van geografische spreiding (187 partijen), als wat de behandelde onderwerpen betreft. Alle EU-lidstaten zijn partij bij het verdrag 5 . De EU heeft ook een belangrijke rol gespeeld bij de goedkeuring van de resolutie inzake corruptiebestrijding die de Algemene Vergadering van de VN op 1 juni 2020 heeft aangenomen. Met deze resolutie werd de weg geëffend voor de speciale zitting van de Algemene Vergadering van de VN inzake uitdagingen en maatregelen op het gebied van corruptiepreventie en -bestrijding en inzake de intensivering van de internationale samenwerking. Deze speciale zitting staat op de agenda voor juni 2021.

Het verdrag is ook het enige juridisch bindende, universele internationale instrument inzake corruptiebestrijding. Het bestrijkt vijf gebieden: preventiemaatregelen (hoofdstuk II); strafbaarstelling en rechtshandhaving (hoofdstuk III); internationale samenwerking (hoofdstuk IV); terugvordering van activa (hoofdstuk V); en technische bijstand en informatie-uitwisseling (hoofdstuk VI). In het verdrag wordt corruptiebestrijding in een brede zin opgevat en de bepalingen ervan bestrijken zeer verscheidene vormen van corruptie, zoals omkoperij, ongeoorloofde beïnvloeding, ambtsmisbruik en diverse handelingen van corruptie zowel in de openbare als de particuliere sector. Het verdrag stelt een reeks normen, maatregelen en voorschriften vast die de landen kunnen toepassen om hun wet- en regelgeving te versterken met het oog op de bestrijding van corruptie. Het verdrag heeft voornamelijk tot doel maatregelen te versterken voor een meer efficiënte en doeltreffende preventie en bestrijding van corruptie, ter bevordering van integriteit, verantwoordingsplicht en correct beheer met betrekking tot openbare aangelegenheden en openbare eigendom, en voor het faciliteren en ondersteunen van internationale samenwerking en technische bijstand tegen corruptie.

Het is van cruciaal belang het gezag van de EU bij de bestrijding van corruptie te versterken en bijgevolg te garanderen dat de bestaande verplichtingen van de EU uit hoofde van het verdrag kunnen worden nagekomen vóór de speciale zitting van de Algemene Vergadering van de VN. Dit betekent met name deelname aan de beoordeling van de tenuitvoerlegging 6 .

In november 2009 hechtte de conferentie van verdragspartijen, die het belangrijkste besluitvormingsorgaan 7 van het verdrag is, haar goedkeuring aan Resolutie 3/1 waarmee een beoordelingsmechanisme voor de tenuitvoerlegging van het verdrag werd ingesteld. De EU ondersteunde de instelling van dit beoordelingsmechanisme voor de tenuitvoerlegging 8 . Volgens Resolutie 3/1 moeten de verdragsluitende partijen een beoordeling van de tenuitvoerlegging van het verdrag ondergaan. Het mechanisme, dat op collegiale toetsing is gebaseerd, leidt tot een evaluatie van de wijze waarop de regelgeving en praktijk van elke verdragsluitende staat in overeenstemming zijn met de beginselen, doelstellingen en vereisten van het verdrag. Deze evaluaties helpen tekortkomingen vast te stellen in het nationale beleid voor corruptiebestrijding, door de aanzet te geven tot de noodzakelijke wetgevende, institutionele en praktische hervormingen.

Internationale overeenkomsten die door de EU zijn gesloten, zijn bindend voor de instellingen van de Unie en haar lidstaten 9 , en het bij dit verdrag ingestelde beoordelingsmechanisme is verplichtend voor alle partijen bij het verdrag. De beoordelingsverplichting is bijgevolg ook van toepassing op de Europese Unie. Gezien de unieke positie van de Europese Unie als de enige regionale organisatie voor economische integratie die partij is bij het verdrag, zijn de modaliteiten voor deelname van de EU aan deze beoordeling echter vrij complex 10 .

Overeenkomstig artikel 17 van het Verdrag betreffende de Europese Unie oefent de Commissie coördinerende, uitvoerende en beheerstaken uit bij de tenuitvoerlegging van internationale overeenkomsten waarbij de Unie partij is, en zorgt zij voor de externe vertegenwoordiging van de Unie. Bijgevolg is de Commissie verantwoordelijk voor de sturing van het beoordelingsproces in het kader van het verdrag tegen corruptie teneinde te garanderen dat de Unie aan haar verplichtingen in het kader van dat verdrag voldoet.

In deze mededeling wordt daarom de aanpak van de Commissie ten aanzien van het beoordelingsproces gepresenteerd. De Unie is als geheel ertoe gebonden om het verdrag ten uitvoer te leggen en zich te onderwerpen aan het beoordelingsproces dat bij het verdrag is vastgesteld. Bij dit proces, dat door de Commissie moet worden gecoördineerd, moeten alle relevante instellingen van de Unie worden betrokken en mogelijk ook bepaalde agentschappen of organen, naargelang van de taken die zij hebben uit hoofde van de Verdragen of de wetgeving van de Unie op een gebied dat onder het toepassingsgebied van het verdrag valt. Zij moeten zich daarbij laten leiden door het beginsel van administratieve autonomie wat de eigen werking betreft.

De Commissie heeft de implicaties onderzocht die voortvloeien uit de unieke status van de EU als regionale organisatie voor economische integratie en partij bij het verdrag. Om de beoordeling doorgang te doen vinden moet eerst de bevoegdheidsverklaring worden geactualiseerd om rekening te houden met de juridische gevolgen van de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon (hoofdstuk II hieronder). Wat de praktische modaliteiten van de beoordeling betreft, moet een aantal noodzakelijke aanpassingen worden doorgevoerd om de Europese Unie aan de beoordeling te laten deelnemen (hoofdstukken III, IV en V hieronder).


II. Actualisering van de bevoegdheidsverklaring


Het verdrag bepaalt dat de akten van bekrachtiging, aanvaarding of goedkeuring van een regionale organisatie voor economische integratie een bevoegdheidsverklaring dienen te bevatten 11 . De Verklaring betreffende de bevoegdheden van de Europese Gemeenschap met betrekking tot aangelegenheden die zijn geregeld bij het Verdrag van de Verenigde Naties tegen corruptie werd naar behoren aangemeld bij de secretaris-generaal van de Verenigde Naties op het ogenblik van de sluiting van het verdrag door de Unie 12 . In artikel 67, lid 3, van het verdrag is tevens bepaald dat de betrokken regionale organisatie de depositaris in kennis moet stellen van alle relevante wijzigingen van de omvang van haar bevoegdheden 13 .

Actie 1: De Commissie zal de nodige stappen zetten om de secretaris-generaal van de Verenigde Naties in kennis te stellen van de relevante wijzigingen van de omvang van de bevoegdheden van de Unie, alvorens de beoordeling aan te vatten.

Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon werden de omvang en de uitoefening van de bevoegdheid van de Unie tot op zekere hoogte gewijzigd. De EU heeft bijvoorbeeld nieuwe bevoegdheden verworven in het kader van Titel V van het VWEU (de artikelen 82 en 83 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie). De secretaris-generaal van de Verenigde Naties moet derhalve in kennis worden gesteld van deze ontwikkelingen 14 .


III. Start van de beoordeling van de EU in het kader van het verdrag    

Elke partij wordt beoordeeld door twee andere staten die partij zijn bij het verdrag, waarbij de beoordelende partijen door het lot worden bepaald 15 . Elke partij moet ook als beoordelaar optreden. De loting om de beoordelende partijen vast te stellen kan op eender welke vergadering van de werkgroep voor de beoordeling van de tenuitvoerlegging worden verricht. De beoordeling gaat officieel van start zodra het secretariaat van het verdrag (UNODC) de partij die zal worden beoordeeld, in kennis stelt van de aanvang van de landenbeoordeling 16 . De partijen moeten ook een contactpunt meedelen om de deelname aan de beoordeling te coördineren, alsmede een lijst van regeringsdeskundigen voor het beoordelingsproces (indien de partij als beoordelaar van andere partijen optreedt 17 ). 

Actie 2: De Commissie is van oordeel dat de EU haar bereidheid moet aankondigen om het beoordelingsproces zo spoedig mogelijk van start te laten gaan vóór de speciale zitting van de Algemene Vergadering van de VN in 2021, en zij zal na raadpleging van de Raad de EU-verklaring in dit verband voorbereiden.

De Commissie zal fungeren als EU-contactpunt voor het beoordelingsproces van de tenuitvoerlegging voor de EU.

De Commissie zal de andere instellingen uitnodigen om deskundigen aan te wijzen voor de beoordeling van andere partijen.


IV. Modaliteiten en organisatie van de EU-beoordeling    

In 2009 hechtte de conferentie van verdragspartijen haar goedkeuring aan het mandaat van het beoordelingsmechanisme voor de tenuitvoerlegging van het verdrag en richtte zij de werkgroep voor de beoordeling van de tenuitvoerlegging op om onder auspiciën van de conferentie toezicht op het beoordelingsproces te houden. De partijen worden beoordeeld overeenkomstig het mandaat van het beoordelingsmechanisme voor de tenuitvoerlegging. Het secretariaat heeft een model van tijdschema opgesteld voor de uitvoering van de beoordeling 18 .

Voor elke cyclus voorziet het beoordelingsproces erin dat de beoordeelde partij een zelfbeoordeling uitvoert en indient op basis waarvan de beoordeling zal worden uitgevoerd.

De beoordeling van de tenuitvoerlegging in het kader van het verdrag verloopt in twee cycli:

·Cyclus 1 richt zich op strafbaarstelling en rechtshandhaving (hoofdstuk III) en internationale samenwerking (hoofdstuk IV) en zal rapportage omvatten over a) strafbare feiten en rechtshandhaving; b) de bescherming van getuigen, deskundigen, slachtoffers en klokkenluiders; c) de gevolgen van corruptiedaden; d) samenwerking binnen en tussen internationale organisaties; e) samenwerking van internationale organisaties met de EU en de lidstaten; en f) gezamenlijke onderzoeken.

·Cyclus 2 bestrijkt de terugvordering van activa (hoofdstuk V) en preventie (hoofdstuk II), waaronder begrepen rechtshandhaving en wetgeving inzake overheidsopdrachten.  

Het beoordelingsproces zou daarom van start gaan met cyclus 1, gevolgd door cyclus 2.

De zelfbeoordeling moet de gebieden bestrijken die direct relevant zijn voor de EU en haar instellingen (en personeel), met betrekking tot aan het verdrag gerelateerde aangelegenheden, en afhankelijk van de betrokken cyclus: zoals preventiemaatregelen tegen corruptie, internationale samenwerking en terugvordering van activa.

De zelfbeoordeling van de EU zal geen kwesties behandelen die verband houden met de tenuitvoerlegging van het EU-recht door de lidstaten, aangezien dit onder de eigen beoordelingsprocedures van de lidstaten valt, maar veeleer de verplichtingen van de EU-instellingen uit hoofde van de Verdragen en de relevante EU-wetgeving belichten.

Actie 3: De Commissie zal de zelfbeoordeling van de EU voor elke cyclus voorbereiden in nauwe coördinatie met alle betrokken EU-instellingen. Alle betrokken instellingen moeten tijdig informatie verstrekken voor de zelfbeoordeling en zij stellen de inhoud vast van de informatie over hun eigen instelling.

2. Deskreview en bezoek ter plaatse

Zodra de zelfbeoordeling is ingediend, voeren de beoordelende deskundigen een deskreview van de zelfbeoordeling uit. Indien de beoordeelde partij daarmee instemt, kan de deskreview met het oog op een constructieve dialoog worden aangevuld met een directe dialoog, bijvoorbeeld via een bezoek ter plaatse of een gezamenlijke vergadering in het bureau van de Verenigde Naties in Wenen. De bezoeken ter plaatse nemen de vorm aan van een vergadering tussen deskundigen die zijn aangewezen door de beoordelende partijen en de beoordeelde partij, met assistentie van het secretariaat. De belanghebbenden worden aangemoedigd om aan deze bezoeken op deskundigenniveau deel te nemen. De bedoeling van deze vergaderingen is bepaalde aspecten van de ingediende antwoorden te verduidelijken en indien nodig aanvullende informatie te verzamelen. Zoals in het mandaat van het mechanisme is vastgesteld, respecteren de beoordelende staten en het secretariaat de vertrouwelijkheid van alle informatie die in de loop van het landenbeoordelingsproces wordt verkregen of daarvoor wordt gebruikt.


3. Publicatie van het beoordelingsrapport en algemene transparantietoezeggingen

Actie 5: De Commissie zal te zijner tijd overleg plegen met de andere instellingen met betrekking tot de publicatie van het integrale beoordelingsrapport en de zelfbeoordeling.

De coalitie van het Verdrag van de Verenigde Naties tegen corruptie 21 heeft in 2014 het initiatief genomen tot een transparantiebelofte. De belofte bestaat uit zes transparantiebeginselen 22 . Ettelijke EU-lidstaten hebben de belofte ondertekend 23 . De Commissie zal de toetreding van de EU tot de transparantiebelofte bepleiten. Deze transparantiebelofte impliceert dat het integrale rapport wordt gepubliceerd. 


(1)

     COM(2020) 580 final.

(2)

     Op de achtste conferentie van de partijen bij UNCAC in 2019 bevestigde de Commissie namens de EU en haar lidstaten opnieuw dat de EU achter het beoordelingsproces staat en wees zij erop dat aangezien deze beoordeling alle EU-instellingen aangaat, de voorbereidende werkzaamheden van de Europese Commissie, het Europees Parlement en de Raad van start waren gegaan. Openingsverklaring van de EU op de conferentie van de partijen bij het Verdrag van de Verenigde Naties tegen corruptie, Abu Dhabi, 16-20 december 2019, https://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/COSP/session8/V2001911e.pdf, blz. 61-62.        

(3)

     Zie bv. de openbare hoorzitting van het Europees Parlement van 2019 over een gemeenschappelijke EU-strategie voor de bestrijding van corruptie en georganiseerde misdaad, de versterking van de instrumenten en de verbetering van de samenwerking tussen de relevante actoren; Resolutie van het Europees Parlement van 10 juli 2020 over bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie - fraudebestrijding - jaarverslag 2018 (2019/2128(INI)) https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2016-0403_NL.html. De Raad Justitie en Binnenlandse Zaken van oktober 2019 behandelde specifiek de toekomst van de strijd tegen corruptie in de EU. Tijdens een discussie in de Raad onder het Finse voorzitterschap in 2019 over het EU-optreden tegen corruptie stuurden de lidstaten een duidelijk signaal dat de EU-instellingen onderworpen zouden moeten zijn aan het monitoringmechanisme voor corruptiebestrijding. EU-optreden tegen corruptie, verslag van het Finse voorzitterschap (13630/19; https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-13630-2019-INIT/en/pdf, blz. 4).

(4)

     Besluit 2008/801/EG van de Raad van 25 september 2008 betreffende de sluiting, namens de Europese Gemeenschap, van het Verdrag van de Verenigde Naties tegen corruptie (PB L 287 van 29.10.2008, blz. 1).

(5)

     Voorts werd in juli 2019 aan de Unie de status van waarnemer toegekend in de Groep van Staten tegen Corruptie (Greco) van de Raad van Europa.

(6)

     Alle andere partijen bij het verdrag hebben hun deelname aan de beoordeling aangevat. Naast de EU is er nog één andere verdragsluitende staat die de beoordeling niet heeft ondergaan, maar deze staat had bij ratificatie voorbehoud gemaakt.

(7)

     De conferentie van verdragspartijen is het belangrijkste besluitvormingsorgaan van het verdrag, met daarnaast haar subsidiaire organen, nl. de werkgroep voor de beoordeling van de tenuitvoerlegging, de werkgroep inzake de terugvordering van activa, de werkgroep inzake preventie en de deskundigenbijeenkomst inzake internationale samenwerking. Naast andere inhoudelijke en technische bijstand bereidt de conferentie achtergronddocumenten voor; ontvangt, vertaalt en distribueert documenten, verslagen en besluiten; zorgt voor de vertolking van toespraken tijdens de vergaderingen; bereidt de verslagen van de zittingen voor en distribueert deze; is verantwoordelijk voor het archiveren en de correcte bewaring van de documenten in de archieven; staat het bureau van de conferentie bij in de uitoefening van zijn taken.

(8)

     Via een reeks van gemeenschappelijke standpunten die zijn opgenomen in document ST 15012/1/06 REV 1; document ST 15233/1/07 REV 1; document ST 11452/2/09 REV 2.

(9)

     Artikel 216, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

(10)

     Resolutie 3/1 bevat geen specifieke regels of procedures voor partijen bij het verdrag die geen “staten” in eigenlijke zin zijn.

(11)

     Op basis van artikel 67, lid 3, van het verdrag.

(12)

     Bijlage bij Besluit 2008/801/EG van de Raad.

(13)

     Artikel 67, lid 3, van het verdrag.

(14)

     In punt 4 van de bevoegdheidsverklaring staat het volgende: “De omvang en de uitoefening van de communautaire bevoegdheden zijn door hun aard voortdurend in ontwikkeling, en de Gemeenschap zal deze verklaring zo nodig aanvullen of wijzigen overeenkomstig artikel 67, lid 3, van het verdrag.”

(15)

     Zie het mandaat van het beoordelingsmechanisme voor de tenuitvoerlegging van het Verdrag van de Verenigde Naties tegen corruptie, https://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/Publications/ReviewMechanism-BasicDocuments/Mechanism_for_the_Review_of_Implementation_-_Basic_Documents_-_E.pdf .

(16)

     Binnen één maand na de loting. Zie hoofdstuk II van de richtsnoeren ten behoeve van regeringsdeskundigen en het secretariaat voor het verrichten van de landenbeoordelingen, https://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/Publications/ReviewMechanism-BasicDocuments/Mechanism_for_the_Review_of_Implementation_-_Basic_Documents_-_E.pdf .

(17)

     Het beoordelingsmechanisme voor de tenuitvoerlegging voorziet erin dat elke partij maximaal 15 regeringsdeskundigen aanwijst voor het beoordelingsproces. Deze deskundigen fungeren dan als beoordelaars namens hun partij.

(18)

     https://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/Review-Mechanism/IRG_model_country_review_schedule.pdf. De ervaring heeft uitgewezen dat de beoordelingen voor de eerste cyclus ongeveer 12 tot 18 maanden in beslag nemen, en iets langer voor de tweede cyclus.

(19)

     Over het algemeen worden de partijen aangemoedigd om bij de zelfbeoordelingen gebruik te maken van de omvattende controlelijst voor zelfbeoordelingen die door het secretariaat is opgesteld en door de conferentie van verdragspartijen in november 2009 werd aangenomen. Deze controlelijst en het IT-hulpmiddel voor het gebruik ervan zijn echter niet goed aangepast aan de specifieke situatie van de EU. Door contacten met het secretariaat kon echter uiteindelijk totale flexibiliteit worden verkregen wat betreft het gebruik van een verschillend formaat dat wel geschikt is voor de EU.

(20)

     Voor cyclus 1 blijken haast alle aspecten aangelegenheden voor de EU op horizontaal niveau te betreffen. Voor cyclus 2 betreft hoofdstuk II alle instellingen; de hoofdstukken III en IV zijn meer specifiek en betreffen slechts een beperkt aantal instellingen, bureaus of organen (hoofdzakelijk de Commissie, het EOM, Europol, Eurojust); hoofdstuk V betreft voornamelijk de Commissie, het EOM, Europol, Eurojust, de Europese Centrale Bank, de toekomstige financiële onderzoekseenheid voor de euro.


(21)

     De coalitie van het Verdrag van de Verenigde Naties tegen corruptie is een mondiaal netwerk van meer dan 350 maatschappelijke organisaties in meer dan 100 landen die zich sterk maken om de ratificatie, tenuitvoerlegging en monitoring van het verdrag te bevorderen.

(22)

     https://uncaccoalition.org/uncac-review/transparency-pledge/#:~:text=The%20UNCAC%20Coalition%20is%20seeking,in%20the%20UNCAC%20review%20mechanism.

(23)

     België, Bulgarije, Cyprus, Duitsland, Estland, Frankrijk, Italië, Letland, Oostenrijk, Polen, Portugal, Spanje, Slovenië, Slowakije, Zweden.