Toelichting bij COM(2013)75 - Aanpassing aantal richtlijnen over toezicht op producten die op de markt zijn - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2013)75 - Aanpassing aantal richtlijnen over toezicht op producten die op de markt zijn. |
|---|---|
| bron | COM(2013)75   |
| datum | 13-02-2013 |
De Europese Unie heeft een zo efficiënt mogelijke interne markt nodig om haar economie weer op de rails te krijgen. Het vrije verkeer van goederen is de best ontwikkelde en de meest verankerde van de vier fundamentele vrijheden die in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) zijn neergelegd en die de interne markt vormen. Maar het zou naïef zijn te denken dat het werk af is. Er zijn voor de meeste producten weliswaar harmonisatieregels1 aangenomen en de Verdragsbepalingen inzake vrij verkeer, aangevuld met het beginsel van wederzijdse erkenning, bieden een toereikend kader voor de overige producten. Maar zelfs een sterk wetgevingskader is voor zijn doeltreffendheid afhankelijk van de gebruikers ervan. Naast gewetensvolle marktdeelnemers, die bereid zijn hun methoden aan te passen en de kosten voor naleving van de wetgeving te dragen, zullen er altijd marktdeelnemers zijn die het niet zo nauw met de regels nemen of die bewust de regels overtreden om een snelle winst te maken of een concurrentievoordeel te behalen.
Deze sluwe praktijken leiden niet alleen tot een scheeftrekking op de interne markt ten nadele van het soort marktdeelnemers dat wij willen aanmoedigen, aangezien de doeltreffendheid van de interne markt daardoor wordt aangetast en de consumenten en ondernemingen daardoor schade lijden, maar deze praktijken vormen ook een bedreiging voor de openbare belangen die door onze wetgeving zouden moeten worden beschermd. Naast extra financiële lasten krijgt de Europese burger ook te maken met potentieel gevaarlijke producten. Er ontstaan risico's voor het milieu en zelfs de openbare veiligheid kan in het gedrang komen.
De oplossing voor deze problemen is markttoezicht. Kwalitatief hoogwaardige wetgeving, gebaseerd op een correcte evaluatie van de behoeften van de markt, kan niet zonder markttoezicht. Onveilige of anderszins schadelijke producten moeten kunnen worden opgespoord en van de markt worden gehaald of gehouden, en gewetenloze of zelfs criminele marktdeelnemers moeten kunnen worden gestraft. Markttoezicht moet ook afschrikkend werken.
Het markttoezicht heeft geen gelijke tred gehouden met de ontwikkelingen van het EU-regelgevingskader. Op een interne markt waarop producten vrij circuleren op het nationale grondgebied van 27 (en in sommige sectoren tot 32)2 landen, moet het markttoezicht zeer goed worden gecoördineerd en moet snel kunnen worden opgetreden in een groot gebied. De laatste tien jaar is er vooruitgang geboekt, met name door de tenuitvoerlegging van Richtlijn 2001/95/EG van het Europees Parlement en de Raad inzake algemene productveiligheid3 (de 'richtlijn algemene productveiligheid' of afgekort RAPV), die tegen 2004 moest zijn omgezet, en door het van toepassing worden in 2010 van Verordening (EG) nr. 765/2008 tot vaststelling van de eisen inzake accreditatie en markttoezicht4. Overlappingen tussen regels inzake markttoezicht en verplichtingen van marktdeelnemers die zijn neergelegd in diverse EU-wetgevingsteksten (de RAPV, Verordening (EG) nr. 765/2008 en sectorspecifieke EU-harmonisatiewetgeving), hebben echter voor verwarring gezorgd bij zowel marktdeelnemers als nationale autoriteiten en hebben de doeltreffendheid van het markttoezicht in de Unie ernstig geschaad.
Dit voorstel heeft tot doel het regelgevingskader voor markttoezicht betreffende niet‑voedingsproducten te verduidelijken. Het voegt de regels inzake markttoezicht van de RAPV, Verordening (EG) nr. 765/2008 en talrijke sectorspecifieke EU‑harmonisatiewetgevingsteksten samen in een enkel juridisch instrument, dat horizontaal van toepassing is voor alle sectoren.
Markttoezicht door nationale autoriteiten heeft belangrijke gevolgen voor kleine en middelgrote ondernemingen. Bijgevolg moet aandacht worden besteed aan hun situatie, met name wat betreft maatregelen die extra administratieve lasten mee zouden kunnen brengen.
Dit voorstel maakt deel uit van het 'Pakket over productveiligheid en markttoezicht', dat ook een voorstel voor een verordening betreffende de veiligheid van consumentenproducten (ter vervanging van de RAPV) en een meerjarenactieplan voor markttoezicht voor de periode 2013-2015 omvat. Nadat in de Akte voor de interne markt (2011)5 de herziening van de RAPV en het opstellen van een meerjarenactieplan voor markttoezicht naar voren waren geschoven als initiatieven voor het stimuleren van de groei en de werkgelegenheid, voegde de Commissie dit voorstel voor een verordening betreffende markttoezicht toe aan de twee andere initiatieven, als reactie op verzoeken van het Europees Parlement en van belanghebbenden uit het bedrijfsleven en overheidsdiensten. In de in 2012 aangenomen Akte voor de interne markt II6 wordt bevestigd dat het 'Pakket over productveiligheid en markttoezicht' een kernactie is om '(d)e veiligheid van in de EU verhandelde producten (te) verbeteren door meer coherentie te brengen in de regels inzake productveiligheid en markttoezicht en door te zorgen voor betere handhaving daarvan'.
2. RESULTATEN VAN DE RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
Van 2009 tot 2011 heeft de Commissie een uitvoerige openbare raadpleging gehouden over de herziening van de RAPV (voor nadere gegevens wordt verwezen naar het voorstel voor een verordening betreffende de veiligheid van consumentenproducten). Ter verbetering van het markttoezicht is het zeer belangrijk te zorgen voor samenwerking en coördinatie, waaronder het functioneren van RAPEX.
Uit de openbare raadpleging en de dialoog met belanghebbenden is onder meer naar voren gekomen dat de in de huidige RAPV opgenomen regels inzake markttoezicht moeten worden overgeheveld naar een nieuwe aparte verordening inzake markttoezicht, die samen met het voorstel voor de herziening van de RAPV moet worden uitgewerkt en aangenomen.
De door de Commissie opgestelde effectbeoordeling heeft dus zowel betrekking op de herziening van de RAPV als op dit voorstel.
De Effectbeoordelingsraad van de Commissie bracht hierover in september 2012 een gunstig advies uit.
3. JURIDISCHE ELEMENTEN VAN HET VOORSTEL
Belangrijkste elementen
De overkoepelende doelstelling van deze nieuwe verordening is een fundamentele vereenvoudiging van het EU-kader voor markttoezicht, zodat dat toezicht beter functioneert voor de belangrijkste gebruikers ervan: markttoezichtautoriteiten en marktdeelnemers. Momenteel gelden, afhankelijk van de betrokken productcategorie, uiteenlopende voorschriften en procedures voor productevaluatie. Markttoezichtautoriteiten moeten de risico's van producten kunnen beoordelen zonder te worden gehinderd door onnodig complexe regelingen en moeten de resultaten van hun werkzaamheden doeltreffend kunnen uitwisselen.
Met de nieuwe verordening worden overlappingen en leemten weggewerkt, wordt de noodzaak om producten in categorieën onder te brengen tot een minimum beperkt en worden de regels en procedures voor alle producten zoveel mogelijk gelijkgetrokken. Dat zal leiden tot een meer uniforme toepassing van de markttoezichtregels in de lidstaten met als gevolg een betere bescherming voor consumenten en andere gebruikers, en tot meer uniforme handelsvoorwaarden voor marktdeelnemers, minder administratieve lasten en een betere informatie-uitwisseling en taakverdeling tussen markttoezichtautoriteiten. Dat is bijzonder belangrijk in de context van de economische crisis en beantwoordt aan de noodzaak om de interne markt voor goederen efficiënter en concurrerender te maken.
- Minder wetgevingsteksten met regels inzake markttoezicht
Op het eerste gezicht lijkt dat een eerder cosmetische doelstelling, maar de regels inzake markttoezicht zijn momenteel verspreid over de RAPV, Verordening (EG) nr. 765/2008 en een reeks sectorspecifieke wetgevingsteksten (die steeds meer zijn gebaseerd op de referentiebepalingen van Besluit nr. 768/2008/EG). Dit 'drielagige' systeem levert problemen op voor zowel de markttoezichtautoriteiten als de marktdeelnemers en werd sterk bekritiseerd door het Europees Parlement. Door de nieuwe verordening wordt een eenlagig systeem ingevoerd waarbij al deze regels worden samengebracht in één enkel instrument. Dat systeem kan worden aangevuld met sectorspecifieke regels uit de desbetreffende EU-harmonisatiewetgeving.
- Overlappingen in het huidige systeem wegwerken
Verordening (EG) nr. 765/2008 en sectorspecifieke wetgevingsteksten gelden voor alle geharmoniseerde producten ongeacht of zij bestemd zijn voor (of waarschijnlijk zullen worden gebruikt door) consumenten of professionals. De RAPV geldt voor alle consumentenproducten - niet-geharmoniseerde én geharmoniseerde. Dat leidt uiteraard tot overlappingen met betrekking tot geharmoniseerde producten die bestemd zijn voor of waarschijnlijk zullen worden gebruikt door consumenten. Het huidige systeem tracht dit probleem op te lossen door ingewikkelde 'lex specialis'‑bepalingen, maar die oplossing wordt algemeen als onbevredigend ervaren.
In de nieuwe verordening inzake markttoezicht wordt met het oog op markttoezicht geen onderscheid meer gemaakt tussen consumentenproducten en professionele producten, en evenmin tussen geharmoniseerde en niet-geharmoniseerde producten, behalve wanneer dat onvermijdelijk is voor de toepassing van bepaalde specifieke bepalingen. De toepasselijke regels zijn zoveel mogelijk dezelfde voor alle producten.
- RAPEX en de EU-evaluatieprocedures op elkaar afstemmen
Momenteel worden er, soms naast elkaar, twee afzonderlijke procedures toegepast, volgens welke de lidstaten de Commissie en de andere lidstaten in kennis moeten stellen van bepaalde op nationaal niveau genomen maatregelen inzake markttoezicht. Zoals hierboven is vermeld, is dat probleem met name het gevolg van het feit dat productcategorieën elkaar overlappen. In de nieuwe verordening worden de twee procedures samengevoegd tot één enkele procedure waarbij voor bepaalde gebeurtenissen wordt voorzien in een enkele kennisgeving aan de andere lidstaten en de Commissie (via het beproefde systeem voor snelle waarschuwing RAPEX of via het informatie- en communicatiesysteem voor markttoezicht, overeenkomstig het onderscheid dat in deze verordening wordt gemaakt).
Bij producten die onder sectorspecifieke EU-harmonisatiewetgeving vallen, is de Commissie, wanneer de lidstaten het niet eens zijn met een door een van hen genomen maatregel, ingevolge het voorstel bevoegd om te beslissen of de maatregel van de lidstaat die oorspronkelijk kennisgeving heeft gedaan redelijk, noodzakelijk en evenredig is en door alle lidstaten in acht moet worden genomen in het belang van de interne markt. Aldus kan het markttoezichtsproces een afgerond geheel vormen. Dat geldt niet voor producten die niet onder sectorspecifieke EU‑harmonisatiewetgeving vallen, aangezien een dergelijke beslissing niet kan worden genomen wanneer er in die wetgeving geen essentiële eisen zijn vastgesteld voor die producten.
In dringende gevallen is de Commissie bevoegd om tijdelijke of permanente maatregelen te nemen wanneer in de gehele EU op consequente wijze moet worden opgetreden tegen producten die een ernstig risico vormen, mits dat risico niet naar behoren kan worden aangepakt door een of meerdere individuele lidstaten.
- De wetgeving toegankelijker en gebruiksvriendelijker maken
Naast het feit dat de huidige bepalingen inzake markttoezicht over drie niveaus van EU-wetgeving zijn verspreid (en in het geval van richtlijnen ook in nationale uitvoeringsmaatregelen zijn opgenomen), zijn die bepalingen niet opgebouwd rond een chronologische reeks gebeurtenissen – te beginnen met de identificatie door markttoezichtautoriteiten van een product dat een risico kan vormen, gevolgd door een risicobeoordeling, de inbreng van marktdeelnemers, maatregelen door nationale autoriteiten, kennisgeving aan de andere lidstaten en tot slot eventueel maatregelen van alle lidstaten in de gehele Unie en, indien nodig, een evaluatie en een beslissing door de Commissie op EU-niveau. Integendeel, momenteel moeten markttoezichtautoriteiten en marktdeelnemers in de wetgeving op zoek gaan naar de bepalingen die hen rechtstreeks aanbelangen.
Conform de nieuwe verordening bestaat het gehele markttoezichtsproces uit een chronologische en opeenvolgende reeks stappen. In de verordening wordt een reeks gebeurtenissen gepresenteerd, waaraan in elk stadium van de procedure relevante bepalingen inzake billijkheid, bekendmaking van informatie, kennisgeving enz. worden gekoppeld. Door deze benadering worden de toegankelijkheid en de gebruiksvriendelijkheid van de wetgeving en dus ook de doeltreffendheid ervan aanzienlijk verbeterd.
Rechtsgrondslag
Het voorstel is gebaseerd op de artikelen 33, 114 en 207 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
Subsidiariteit
Het markttoezicht wordt momenteel uitgevoerd door de autoriteiten van de EU‑lidstaten. Dat blijft zo. De inspanningen op het vlak van markttoezicht moeten, willen zij effectief zijn, echter in de gehele Unie uniform zijn. Indien het markttoezicht in sommige delen van de Unie minder streng is dan in andere delen, onstaan er zwakke plekken die een bedreiging vormen voor het openbaar belang en leiden tot oneerlijke handelsvoorwaarden. Veel van de aan producten verbonden risico's voor de diverse openbare belangen die de EU-wetgeving tracht te beschermen, worden bovendien veroorzaakt door producten die uit derde landen in de Unie worden binnengebracht. Er moet een doeltreffend markttoezicht komen over de gehele lengte van de buitengrenzen van de Unie.
Er moet dus EU-wetgeving worden vastgesteld die uniforme verplichtingen oplegt met betrekking tot de uit te voeren activiteiten, de toe te kennen middelen, en de bevoegdheden en taken van de markttoezichtautoriteiten. Ook moet worden voorzien in verplichte samenwerking en coördinatie op het gebied van markttoezicht en moeten mechanismen en instrumenten worden vastgesteld die deze inspanningen mogelijk maken en bevorderen. Er moeten op EU-niveau ook regels worden vastgesteld voor sancties, financiering en verslaglegging.
Evenredigheid
Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel gaan de voorgestelde wijzigingen niet verder dan nodig is om de beoogde doelstellingen te verwezenlijken. De door de verordening aangebrachte wijzigingen leiden niet tot onnodige lasten of kosten voor het bedrijfsleven, en in het bijzonder kleine en middelgrote ondernemingen, of voor overheidsinstanties. Veel wijzigingen in het bestaande wetgevingskader hebben tot doel de duidelijkheid en de praktische uitvoerbaarheid ervan te verbeteren, zonder dat belangrijke nieuwe eisen worden opgelegd waaraan kosten verbonden zijn. Wanneer een wijziging lasten of kosten meebrengt, wordt in de effectbeoordeling aangetoond dat het om de meest evenredige oplossing voor het geconstateerde probleem gaat.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
De gevolgen voor de begroting zijn reeds in aanmerking genomen in bestaande of voorgestelde programma's en zijn in overeenstemming met het voorstel van de Commissie voor het nieuwe meerjarige financiële kader. Dit initiatief zal worden gefinancierd via een herschikking van de bestaande middelen. Nadere gegevens zijn uiteengezet in het bij dit voorstel gevoegde financieel memorandum.