Toelichting bij COM(2013)884 - Rechtskader van de Unie inzake douaneovertredingen en sancties - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2013)884 - Rechtskader van de Unie inzake douaneovertredingen en sancties. |
|---|---|
| bron | COM(2013)884   |
| datum | 13-12-2013 |
Ondanks het feit dat de douanewetgeving volledig is geharmoniseerd, behoort de handhaving ervan, die de naleving van de douanevoorschriften en het rechtmatig opleggen van sancties moet garanderen, tot het domein van de nationale wetgeving van de lidstaten. Als gevolg daarvan is de handhaving van de douanewetgeving gebaseerd op 28 verschillende soorten rechtsregels en verschillende administratieve en gerechtelijke tradities. Dat betekent dat lidstaten sancties kunnen opleggen die zij passend achten voor het niet-nakomen van bepaalde verplichtingen die voortvloeien uit de geharmoniseerde douanewetgeving van de Unie.
Dergelijke sancties verschillen in aard en ernst al naar gelang de lidstaat die de bevoegdheid heeft deze sancties op te leggen. Het gaat namelijk om verschillende soorten (bijv. een boete, gevangenisstraf, verbeurdverklaring van goederen, tijdelijk of permanent verbod op de uitoefening van industriële of commerciële activiteiten) die ongeacht de aard ervan en zelfs wanneer wordt aangenomen dat zij van eenzelfde soort en aard zijn, zoals bijvoorbeeld een boete, van lidstaat tot lidstaat verschillen.
Er is een overzicht gemaakt van de door lidstaten gehanteerde systemen met betrekking tot douaneovertredingen en ‑sancties door een projectgroep die in het kader van het Douane 2013-programma op vrijwillige basis door de Commissie in samenwerking met 24 lidstaten[1] is ingesteld. Deze projectgroep heeft de 24 nationale stelsels met betrekking tot douaneovertredingen en de daarmee samenhangende sancties geanalyseerd en hierover aan de Commissie verslag uitgebracht. Er werden verschillende substantiële verschillen geconstateerd:
Tabel 1 – Verschillen in de douanesanctiesystemen van de lidstaten
De aard van de nationale sancties voor douaneovertredingen| 16 van de 24 lidstaten hanteren zowel strafrechtelijke als niet-strafrechtelijke sancties. 8 van de 24 lidstaten hanteren uitsluitend strafrechtelijke sancties.
Financiële drempels om strafrechtelijke en niet-strafrechtelijke overtredingen en sancties te onderscheiden| De lidstaten met zowel strafrechtelijke als niet-strafrechtelijke systemen voor overtredingen en sancties hanteren verschillende financiële drempels om de aard van de douaneovertreding te bepalen -al dan niet strafrechtelijk- en daarmee de aard van de douanesanctie. De financiële drempels variëren daardoor tussen de 266 EUR en 50 000 EUR.
De eisen van lidstaten om vast te stellen of een marktdeelnemer een douaneovertreding heeft begaan| 11 van de 24 lidstaten achten een marktdeelnemer schuldig aan bepaalde douaneovertredingen als de douanewetgeving is geschonden, ongeacht of er sprake was van opzet, nalatigheid of elementen van onzorgvuldig of roekeloos gedrag (overtredingen met objectieve aansprakelijkheid). 13 van de 24 lidstaten kunnen een marktdeelnemer geen straf opleggen voor een douaneovertreding zonder dat sprake is van opzet, nalatigheid of elementen van onzorgvuldig of roekeloos gedrag.
Termijnen: -om een douanesanctieprocedure te starten -om een douanesanctie op te leggen -om een douanesanctie uit te voeren| De overgrote meerderheid van de lidstaten hanteert termijnen om een sanctieprocedure te starten en om een douanesanctie op te leggen en uit te voeren. Deze termijnen variëren van 1 tot en met 30 jaar. 1 van de 24 lidstaten hanteert geen enkele termijn: hij kan op elk moment een sanctieprocedure starten of een sanctie opleggen.
Aansprakelijkheid van rechtspersonen| Als een marktdeelnemer een rechtspersoon is kan hij in 15 van de 24 lidstaten aansprakelijk worden gesteld voor een douaneovertreding. In 9 van de 24 lidstaten kunnen rechtspersonen niet aansprakelijk worden gesteld voor overtredingen.
Schikking| Met een schikking wordt gedoeld op elke procedure in een juridisch of administratief systeem van een lidstaat waarbij de autoriteiten met een overtreder overeenkomen de zaak rond een douaneovertreding te schikken, als alternatief voor het starten of voltooien van een douanesanctieprocedure. 15 van de 24 lidstaten maken bij douaneovertredingen gebruik van deze procedure.
(bron: een verslag van de projectgroep betreffende douanesancties - bijlage 1B bij de effectbeoordeling voor een wetgevingshandeling tot vaststelling van een rechtskader van de Unie inzake douaneovertredingen en ‑sancties)
Deze verschillen met betrekking tot schendingen van de douanewetgeving en sancties hebben gevolgen op verschillende niveaus:
- vanuit internationaal oogpunt wekken de verschillende sanctiesystemen in de lidstaten enige bezorgdheid bij bepaalde WTO-lidstaten aangaande de naleving door de Europese Unie van haar internationale verplichtingen op dit gebied;
- binnen de Europese Unie maakt de verschillende handhaving van de douanewetgeving het doeltreffende beheer van de douane-unie moeilijker, aangezien dezelfde niet-naleving in elke lidstaat heel verschillend wordt aangepakt, zoals uit de eerdere tabel blijkt;
- voor de marktdeelnemers heeft de verschillende behandeling van schendingen van de Unie-douanewetgeving gevolgen voor het gelijke speelveld, dat inherent aan de interne markt zou moeten zijn, omdat degenen die een overtreding begaan in een lidstaat met een soepeler wetgeving ten aanzien van douanesancties worden bevoordeeld. Deze situatie heeft ook gevolgen voor de toegang tot douanevereenvoudigingen en ‑faciliteiten en voor het proces om de AEO-status te verkrijgen, aangezien het criterium betreffende de naleving van de douanewetgeving en de afwezigheid van ernstige inbreuken als voorwaarde om de AEO-status te verkrijgen, door de nationale wetgeving verschillend wordt uitgelegd.
Om deze problemen het hoofd te bieden, zet het voorstel een gemeenschappelijk rechtskader uiteen voor de behandeling van douaneovertredingen en ‑sancties, waarbij de kloof tussen de verschillende rechtsstelsels via een gemeenschappelijk platform van regels wordt overbrugd zodat niet alleen wordt bijgedragen aan de gelijke behandeling van marktdeelnemers in de EU, maar ook aan een doeltreffende bescherming van de financiële belangen van de Unie en de rechtshandhaving op het gebied van de douane.
De douanewetgeving met betrekking tot de handel in goederen tussen het douanegebied van de Unie en derde landen is volledig geharmoniseerd en sinds 1992 samengebracht in het communautair douanewetboek (CDW)[2]. Dit wetboek heeft een belangrijke revisie ondergaan met Verordening (EG) nr. 450/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2008 tot vaststelling van het communautair douanewetboek (gemoderniseerd douanewetboek)[3], recent herschikt en ingetrokken door Verordening (EU) nr. 952/2013 van het Europees Parlement en van de Raad van 9 oktober 2013 tot vaststelling van het douanewetboek van de Unie (UDW)[4] met het oog op de aanpassing van de douanewetgeving aan de elektronische omgeving van douane en handel, om verdere harmonisatie en een uniforme toepassing van de douanewetgeving te verbeteren en om de marktdeelnemers in de Unie de passende instrumenten te geven om hun activiteiten in een mondiale zakelijke omgeving te ontwikkelen.
Deze geharmoniseerde douanewetgeving dient te worden versterkt met gemeenschappelijke regels ten aanzien van de handhaving ervan. Het Europees Parlement heeft de noodzaak om stappen in deze richting te ondernemen al aangekaart in twee verslagen[5]: een uit 2008 en een ander uit 2011, waarbij is opgeroepen tot harmonisatie op dit gebied.
Al deze inspanningen worden ondersteund door de algemene verplichting voor de lidstaten in het Verdrag[6] om 'alle algemene en bijzondere maatregelen te treffen die geschikt zijn om de nakoming van de uit de Verdragen of uit de handelingen van de instellingen van de Unie voortvloeiende verplichtingen te verzekeren'. Deze verplichting geldt ook voor sancties, zonder onderscheid tussen sancties van strafrechtelijke of niet-strafrechtelijke aard.
Meer in het bijzonder bevatten het gemoderniseerde douanewetboek en het douanewetboek van de Unie voor het eerst een bepaling[7] betreffende administratieve douanesancties.
Inhoudsopgave
- Resultaten van de raadpleging van belanghebbende partijen en effectbeoordeling
- Juridische elementen van het voorstel
- Gevolgen voor de begroting
- 1.1. Algemene context
- 1.2. Juridisch kader
- 2.1. Raadpleging van belanghebbende partijen
- 2.2. Effectbeoordeling
- 3.1. Rechtsgrondslag
- 3.2. Subsidiariteit, evenredigheid en eerbiediging van de grondrechten
- 3.3. Keuze van instrumenten
- 3.4. Specifieke bepalingen
- 5. TOELICHTENDE STUKKEN
Er is gebruikgemaakt van vier raadplegingsmiddelen, geen van alle openbare raadplegingen (gezien de specifieke en technische aard van de douaneovertredingen en ‑sancties) en de antwoorden zijn op verzoek van de stakeholders vertrouwelijk behandeld.
– Er is een vragenlijst naar de douanediensten van de lidstaten gestuurd met vragen over hun nationale systemen met betrekking tot douaneovertredingen en ‑sancties en zoals eerder in dit memorandum is opgemerkt zijn er antwoorden uit 24 lidstaten verzameld. Een vergelijking van de verzamelde gegevens legde de relevante verschillen tussen de douanesanctiesystemen van de lidstaten bloot.
– Op 20 en 21 maart 2012 vond in Kopenhagen in aanwezigheid van alle lidstaten, kandidaatlanden en vertegenwoordigers van marktdeelnemers een seminar op hoog niveau plaats over de naleving en het beheer van het nalevingsrisico. Hier is de kwestie van douaneovertredingen en ‑sancties erkend als onderdeel van een 'nalevings'-regeling en als een kwestie die nog verder moest worden uitgezocht.
– Er is een eerste raadpleging van belanghebbenden geweest met het adviesorgaan van DG TAXUD over douanekwesties (de zogenaamde Trade Contact Group, TCG). De TCG bevat vertegenwoordigers op het niveau van de Unie uit 45 Europese handelsverenigingen, inclusief het midden- en kleinbedrijf, die bij douanegerelateerde activiteiten zijn betrokken. In reactie op deze raadpleging liet de meerderheid van de op de bijeenkomst aanwezige verenigingen weten het in algemene zin eens te zijn met de relevantie van het initiatief van DG TAXUD voor hun zakelijke activiteiten.
– Er is een tweede raadpleging van belanghebbenden gehouden op basis van een andere vragenlijst die via het Enterprise Europe Network naar het midden- en kleinbedrijf is gestuurd. Deze vragenlijst ging over de gevolgen van de verschillende systemen die in afzonderlijke lidstaten gelden met betrekking tot overtredingen en sancties op het gebied van de douanewetgeving voor de commerciële activiteiten van bedrijven die te maken hebben met in- en uitvoer.
De Commissie heeft een effectbeoordeling naar de beleidsalternatieven uitgevoerd (beschikbaar op: ...). Er zijn vier beleidsopties beoordeeld: A – basisscenario; B – een wijziging van de wetgeving binnen het geldende rechtskader van de Unie; C – een wetgevende maatregel voor de onderlinge aanpassing van het soort douaneovertredingen en niet-strafrechtelijke sancties en D – twee afzonderlijke wetgevende maatregelen voor de onderlinge aanpassing van douaneovertredingen en niet-strafrechtelijke ‑sancties enerzijds en van strafrechtelijke douaneovertredingen en ‑sancties anderzijds.
Na weging van de verschillende opties wordt in de effectbeoordeling geconcludeerd dat de voorkeur uitgaat naar een wetgevende maatregel waarin douaneverplichtingen worden gespecificeerd die bijzondere bescherming verdienen door niet-strafrechtelijke sancties vast te stellen voor elke schending van deze verplichtingen (optie C).
De herindiening van de effectbeoordeling kreeg op 14 juni 2013 een positief advies van de Raad voor effectbeoordeling.
Het voorstel is gebaseerd op artikel 33 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).
In artikel 33 VWEU is bepaald dat de douanesamenwerking tussen de lidstaten onderling en tussen de lidstaten en de Commissie binnen het toepassingsgebied van de Verdragen dient te worden versterkt.
Volgens het douanewetboek is een door een lidstaat genomen beslissing in alle andere lidstaten van toepassing waardoor raadpleging tussen de autoriteiten is vereist om de uniforme toepassing ervan te verbeteren.
De invoering van bepaalde faciliteiten en vereenvoudigingen in de Unie-douanewetgeving en de toegang hiertoe van de AEO's is eveneens een gegronde reden om de samenwerking tussen de lidstaten verder te versterken. Met name de beoordeling van de vereiste criteria om de AEO-status toe te kennen en in het bijzonder het criterium dat is gerelateerd aan de afwezigheid van een door de AEO begane ernstige overtreding of een herhaaldelijke overtreding vereist vergelijkbare sanctiesystemen door de gehele EU om een gelijk speelveld tussen de marktdeelnemers te garanderen.
Daarom vereist de onderlinge aanpassing van de douaneovertredingen en ‑sancties niet alleen douanesamenwerking tussen de lidstaten maar zal zij ook bijdragen aan een uniforme toepassing en handhaving van de Unie-douanewetgeving.
De werking van de douane-unie, die de pijler vormt van de interne markt, is gebaseerd op gemeenschappelijke regels en procedures die de uitvoering moeten waarborgen van EU-beleidsmaatregelen op het gebied van tarief en handel in relatie tot de handel van goederen tussen de EU en derde landen. De effectieve handhaving van deze geharmoniseerde wetgeving is van het grootste belang voor de goede werking van de douane-unie en de interne markt. Momenteel behoort deze handhaving tot de invloedssfeer van de nationale wetgeving van de lidstaten. Daarom is er veel verschil in regels tussen de lidstaten als het gaat om douaneovertredingen en ‑sancties. Dit heeft tot gevolg dat marktdeelnemers die de douanewetgeving in de Unie schenden aan verschillende systemen voor overtredingen en sancties worden onderworpen, al naar gelang de lidstaat waar de schending plaatsvindt.
In dit licht bezien, heeft deze richtlijn tot doel te voorzien in een lijst douaneovertredingen die in alle lidstaten plaatsvinden, en de basis te leggen voor de lidstaten om effectieve, afschrikkende en evenredige sancties op te leggen teneinde een effectieve handhaving van de geharmoniseerde douanewetgeving te garanderen, die nodig is voor een doeltreffende werking van de douane-unie.
Deze doelstellingen kunnen uitsluitend door de Unie worden gerealiseerd en niet worden waargemaakt door het optreden van afzonderlijke lidstaten, met name door de belangrijke verschillen in nationale wetgevingen. Omdat de doelstellingen van deze richtlijn onvoldoende kunnen worden gerealiseerd door de lidstaten, is optreden van de Unie vereist overeenkomstig het in artikel 5, lid 3, van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde subsidiariteitsbeginsel.
Overeenkomstig het in artikel 5, lid 4, van het Verdrag betreffende de Europese Unie vermelde evenredigheidsbeginsel gaat dit voorstel niet verder dan wat nodig is om die doelstelling te verwezenlijken. De inhoud van dit voorstel is in overeenstemming met de in het Europese Handvest van de grondrechten vastgelegde eisen. Er zijn met name bepaalde bepalingen in het hoofdstuk over procedurele voorschriften die aansluiten bij het recht op behoorlijk bestuur en een onpartijdig gerecht, maar ook bij het beginsel ne bis in idem.
Dit voorstel voor de onderlinge aanpassing van nationale wetgeving op het gebied van de douanesamenwerking in de Unie zal de vorm aannemen van een richtlijn die de lidstaten in hun nationale wetgeving moeten omzetten.
Met het voorstel worden de overtredingen aangepakt die verband houden met de uit het douanewetboek van de Unie voortvloeiende verplichtingen. Daartoe bevat het een gemeenschappelijke lijst van verschillende overtredingen (objectieve aansprakelijkheid, begaan uit nalatigheid en begaan met opzet) die de regels van het douanewetboek van de Unie schenden en als zodanig omvat het alle mogelijke situaties waar personen in dat opzicht mee te maken kunnen krijgen in hun omgang met douaneautoriteiten. In het voorstel worden niet alleen alle in het voorstel vermelde gedragingen als overtreding beschouwd, maar ook de opzettelijke poging tot een overtreding.
Parallel aan deze gedragingen wordt in dit voorstel eveneens een gemeenschappelijke schaal bepaald van effectieve, evenredige en afschrikkende sancties die gekoppeld zijn aan de overtredingen, alsmede de relevante omstandigheden waarmee de bevoegde autoriteiten van de lidstaten rekening zouden moeten houden bij het bepalen van het soort en de hoogte van de sancties voor de douaneovertredingen zodat de sanctie aan de specifieke situatie kan worden aangepast. Door de schaal van de sancties en de relevante omstandigheden te combineren, kunnen verschillende gradaties van ernst worden vastgesteld waardoor met het beginsel van de evenredigheid van de sancties rekening kan worden gehouden. In het voorstel worden bovendien specifieke gevallen gedefinieerd waarin een gedraging die in dit voorstel tot de categorie overtreding met objectieve aansprakelijkheid valt, toch niet als zodanig wordt aangemerkt wanneer deze gedraging te wijten is aan een vergissing van de bevoegde douaneautoriteiten.
Het voorstel heeft betrekking op de aansprakelijkheid van personen die een belangrijke rol spelen bij het opzettelijk begaan van douaneovertredingen, waarbij de personen die de overtreding begaan en degenen die deze overtreding aanmoedigen, mede mogelijk maken of uitlokken, op dezelfde manier worden behandeld. Het heeft eveneens betrekking op de aansprakelijkheid van rechtspersonen omdat douaneovertredingen ook het gevolg kunnen zijn van gedrag dat aan rechtspersonen is toe te schrijven.
Tot slot bevat het voorstel enkele noodzakelijke procedurele bepalingen om te voorkomen dat er een overlap is in sancties voor dezelfde feiten en personen. Hierbij gaat het met name om de termijn waarbinnen de bevoegde autoriteiten een procedure tegen de voor de overtreding verantwoordelijke persoon moeten starten, de mogelijkheid om de sanctieprocedure op te schorten indien ten aanzien van dezelfde feiten een strafrechtelijke procedure loopt, en de territoriale bevoegdheid op basis waarvan een lidstaat bevoegd wordt geacht om de zaak te behandelen wanneer meer dan één lidstaat bij de overtreding is betrokken.
De omzetting van deze artikelen in de nationale wetgeving van de lidstaten zal een homogene behandeling van marktdeelnemers garanderen, ongeacht de lidstaat waar zij aan hun douaneformaliteiten en handelstransacties voldoen. Zij zal eveneens de naleving van de uit de Overeenkomst van Kyoto voortvloeiende internationale verplichtingen garanderen.
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de personele middelen en de EU-begroting, en gaat daarom niet vergezeld van het financieel memorandum als bepaald in artikel 31 van het Financieel Reglement (Verordening (EG, Euratom) nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie en tot intrekking van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad).
Dit voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Unie.
De Commissie vindt het belangrijk de correcte omzetting van de richtlijn in nationale wetgeving te garanderen. Om dit te realiseren en gezien de uiteenlopende structuur van de nationale rechtsstelsels, dienen de lidstaten de exacte referentie naar de nationale bepalingen door te geven, evenals de manier waarop elke specifieke bepaling van de richtlijn wordt omgezet. Dit gaat niet verder dan wat nodig is voor de Commissie om te garanderen dat de belangrijkste doelstelling van de richtlijn, een doeltreffende tenuitvoerlegging en handhaving van de Unie-douanewetgeving in de douane-unie, wordt gerealiseerd.