Toelichting bij COM(2014)43 - Structurele maatregelen ter verbetering van de veerkracht van Europese kredietverlenende instellingen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2014)43 - Structurele maatregelen ter verbetering van de veerkracht van Europese kredietverlenende instellingen. |
|---|---|
| bron | COM(2014)43   |
| datum | 29-01-2014 |
Sinds het begin van de financiële crisis hebben de Europese Unie ("Unie") en de lidstaten zich toegelegd op een fundamentele herziening van het toezicht- en regelgevingskader voor financiële instellingen.
In het bankwezen heeft de Unie een aantal hervormingen gelanceerd om een veiliger, gezonder, meer transparant en plichtsbewust financieel systeem tot stand te brengen dat ten dienste staat van de economie en van de hele samenleving. De banksector van de Unie blijft echter groot in omvang, zowel in absolute cijfers (42,9 biljoen EUR) als relatief (nagenoeg 350 procent van het bbp van de Unie). De grootste banken van de Unie evenaren of benaderen wat de omvang van hun activa betreft ruwweg het bruto binnenlands product van hun land van oorsprong. Deze banken zijn nog steeds te groot om failliet te gaan ("too big to fail"), te groot om te redden en te complex in afwikkeling.
In deze context kondigde commissaris Barnier in november 2011 de oprichting aan van een deskundigengroep op hoog niveau (hierna: 'deskundigengroep') die ermee belast werd de behoefte aan een structurele hervorming van het bankwezen van de Unie te evalueren. Voorzitter van deze deskundigengroep was Erkki Liikanen, gouverneur van de Bank van Finland.[1] In het verslag, dat in oktober 2012 werd voorgesteld, werd verklaard dat herstructurering van het bankwezen noodzakelijk is ter aanvulling van de bestaande hervormingen en werd aanbevolen de scheiding tussen handel voor eigen rekening en andere handelsactiviteiten met hoge risico's verplicht te stellen door middel van een afzonderlijke entiteit van de bankgroep. De verplichting tot scheiding zou alleen gelden voor banken waarin de te scheiden activiteiten een aanzienlijk aandeel van de bedrijfsactiviteit van de bank uitmaken.[2] Op 3 juli 2013 nam het Europees Parlement met een grote meerderheid een initiatiefverslag over 'de structurele hervorming van de bankensector in de EU'[3] aan waarin uitgekeken werd naar structurele hervormingen op het niveau van de Unie om problemen aan te pakken met betrekking tot het feit dat banken „te groot zijn om failliet te gaan” i.
Dit voorstel vormt een kritiek onderdeel van de inspanning van de Unie om het 'too-big-to-fail'-dilemma aan te pakken. Het heeft tot doel te voorkomen dat de onbeheerde risico's in het bankensysteem van de Unie die nu nog overblijven, werkelijkheid worden. Het zal de kunstmatige expansie van balansen van banken, vooral met activiteiten van zuiver speculatieve aard, aan banden leggen en zo het risico inperken dat belastingbetalers moeten worden aangesproken om falende banken te redden alsook de kostprijs en de complexiteit van een afwikkeling beperken wanneer deze noodzakelijk blijkt. Het is ook een belangrijke aanvulling op de richtlijn betreffende de totstandbrenging van een kader voor het herstel en de afwikkeling van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen (hierna: “richtlijn bankherstel en -afwikkeling”).[5]
Structurele hervorming heeft tot op heden nog niet op de agenda voor internationale hervormingen van de G20 gestaan. In een aantal rechtsgebieden van de wereld zijn echter voorstellen gedaan of maatregelen genomen om de genoemde problemen aan te pakken. De laatste jaren hebben een aantal lidstaten initiatieven tot hervorming genomen (Duitsland, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en België). De Verenigde Staten hebben onlangs de zogenoemde 'Volcker-regel' aangenomen waardoor handel voor eigen rekening door banken verboden wordt. Voorts hebben internationale organisaties opgeroepen tot een wereldwijd debat over bankstructuren en bedrijfsmodellen. Gelet op het grote aanbod aan hervormingsinitiatieven in dit verband en om te voorkomen dat maatregelen die internationaal opererende banken treffen, elkaar overlappen of onderling onverenigbaar blijken, hebben de leiders van de G20 op de jongste top in Sint-Petersburg de Raad voor financiële stabiliteit (FSB) opgeroepen de grensoverschrijdende samenhang en de gevolgen voor de financiële stabiliteit van structurele bankhervormingen te onderzoeken. Met dit voorstel wordt zorgvuldig rekening gehouden met de ontluikende internationale inspanningen tot coördinatie en wordt erkend dat de mogelijkheid tot regelgevingsarbitrage moet worden voorkomen.
Dit voorstel gaat samen met een rechtstreeks hieraan gerelateerd voorstel om een ander kanaal voor financiële besmetting aan te pakken, namelijk de verwevenheid tussen marktdeelnemers waaronder systeembanken door middel van ondoorzichtige handelsbetrekkingen in effectenfinancieringstransacties. In het door de Commissie voorgestelde groenboek over schaduwbankieren van 19 maart 2012[6] wordt erkend dat verscherpte bankregulering een aanzienlijk gedeelte van de bankactiviteiten buiten de grenzen van het traditionele bankieren zou kunnen drijven, namelijk in het schaduwbankieren, dat wordt gedefinieerd als 'het systeem van kredietbemiddeling waarbij entiteiten en activiteiten van buiten het reguliere banksysteem betrokken zijn'[7]. Op 20 november 2012 stemde het Europees Parlement in met een resolutie over schaduwbankieren[8], waarin werd gewezen op de noodzaak om grotere transparantie wat betreft de structuur en de activiteiten van financiële instellingen te waarborgen alsmede op de behoefte van toezichthouders om een beeld te krijgen van de omvang van schaduwbankactiviteiten zoals repo-overeenkomsten en effectenuitleentransacties. Op 4 september 2013 onderstreepte de Commissie in haar mededeling over schaduwbankieren[9] dat het absoluut noodzakelijk is de transparantie van effectenfinancieringstransacties ("securities financing transactions" of SFT's), zoals retrocessieovereenkomsten en effectenleningen, andere gelijkwaardige transacties en herbelening, te verbeteren om de risico's te observeren die samenhangen met verwevenheid, buitensporige leverage en procyclisch gedrag.
De onderstaande toelichting beperkt zich verder tot een presentatie van het voorstel betreffende structurele scheiding van kredietinstellingen.
Inhoudsopgave
- Resultaten van de raadpleging van belanghebbende partijen en effectbeoordeling
- Juridische elementen van het voorstel
- Gevolgen voor de begroting
- 3.1. Rechtsgrondslag en subsidiariteit
- 3.2. Evenredigheid
- 3.3. Nadere uitleg van het voorstel, per hoofdstuk of per artikel
- 3.3.1. Doelstellingen en onderwerp van de structurele scheiding
- 3.3.2. Toepassingsgebied
- 3.3.3. Verbod op handel voor eigen rekening (hoofdstuk II)
- 3.3.4. Mogelijkheid tot scheiding van bepaalde handelsactiviteiten (hoofdstuk III)
- 3.3.4.1. Toepassingsgebied van de onder de scheiding vallende activiteiten
- 3.3.4.2. Verplichting om activiteiten te toetsen
- 3.3.4.3. Bevoegdheid om activiteiten te scheiden
- 3.3.4.5. Verstrekking van diensten van risicobeheer aan cliënten
- 3.3.4.6. Regels over scheiding van handelsactiviteiten
- 3.3.4.7. Scheidingsplan
- 3.3.4.8. Samenwerking tussen bevoegde autoriteiten en afwikkelingsautoriteiten
- 3.3.4.9. Verboden activiteiten voor de handelsentiteit
- 3.3.4.10. Afwijking
- 3.3.5. Nakoming: entiteiten en bevoegde autoriteiten (hoofdstuk V)
- 3.3.6. Betrekkingen met derde landen (hoofdstuk VI)
- 3.3.7. Administratieve sancties en maatregelen (hoofdstuk VII)
- 3.3.8. Verslaglegging en herziening (hoofdstuk VIII)
- 3.3.9. Tijdlijn
De belanghebbenden zijn een aantal keren geraadpleegd. De deskundigengroep op hoog niveau heeft tijdens zijn mandaat diverse belanghebbenden ontmoet en heeft een openbare raadpleging gehouden voor banken, ondernemingen, retailcliënten en de betrokken verenigingen.[10] De Commissie heeft ook een raadpleging met belanghebbenden gehouden in oktober 2012.[11] De structurele hervorming van de banken en de noodzaak van een gecoördineerd optreden van de Unie zijn ook besproken met de lidstaten.
Tijdens de voorbereiding van de effectbeoordeling heeft de Commissie in het voorjaar van 2013 een bijkomende raadpleging gehouden waarin de banken verzocht werd de impact van verschillende soorten structurele hervormingen te modelleren.[12] De 500 antwoorden op de raadpleging hebben verdeeldheid tussen banken enerzijds en consumenten en niet uit de banksector afkomstige financierders anderzijds aan het licht gebracht. De eerste groep was in overweldigende mate gekant tegen structurele scheiding; de laatsten waren in ruime mate voorstander. De standpunten van de andere categorieën waren evenwichtiger gespreid.
Een interdepartementale stuurgroep over de structurele hervorming van de banken werd in maart 2013 opgericht met vertegenwoordigers van de directoraten-generaal COMP, ECFIN, EMPL, ENTR, JUST, MARKT, SG, SJ, TAXUD en JRC. De groep vergaderde in maart, april en september 2013 en ondersteunde de werkzaamheden van de effectbeoordeling.
Het ontwerp van effectbeoordeling werd aan de raad voor effectbeoordeling (Impact Assessment Board, hierna 'IAB') van de Commissie voorgelegd op 19 september 2013 en met de IAB besproken op 16 oktober 2013. De IAB kwam met aanbevelingen ter verbetering op 18 oktober 2013. De belangrijkste aanbevelingen waren: (i) verbetering van de probleemomschrijving en het basisscenario; (ii) betere omschrijving en toelichting van de hervormingsopties; (iii) betere beoordeling van de effecten en betere toelichting van de doeltreffendheid van de gekozen hervormingen; (iv) betere presentatie van de standpunten van de belanghebbenden; en (v) toevoeging van een glossarium. De diensten van de Commissie hebben op 18 december 2013 een herziene effectbeoordeling ingediend, samen met een afzonderlijk document waarin aan de IAB werd uitgelegd hoe met zijn aanbevelingen rekening is gehouden. De IAB heeft vervolgens op 15 januari 2014 een positief advies uitgebracht maar heeft ook verdere verbeteringen aanbevolen en met name verzocht de analyse beter te funderen met betrekking tot de verantwoording van de voorgestelde maatregelen, de alternatieve hervormingsopties, de effecten en de standpunten van belanghebbenden ten aanzien van de transparantiemaatregelen die pas bij de nieuwe indiening in de definitieve effectbeoordeling opgenomen werden. De IAB deed ook de aanbeveling de voorstelling van de opties inzake structurele hervorming verder te verbeteren en de beoordeling van de effecten en de doeltreffendheid van de gekozen hervorming te versterken. In de definitieve versie van de effectbeoordeling is de analyse van de maatregelen tot hervorming van de transparantie aanzienlijk uitgebreid en is dieper ingegaan op de twee andere IAB-aanbevelingen.
Wat de algemene baten en kosten betreft, zijn in dit voorstel ten behoeve van de effectbeoordeling kwalitatieve analyses alsook kwantitatieve modellen opgesteld. Uit de effectbeoordeling werd geconcludeerd dat er sprake is van een aanzienlijke impliciete subsidiëring maar dat deze afhankelijk is van de omvang van de bank en het niveau van verwevenheid van de bank. Het voorstel houdt rekening met de klaarblijkelijke voordelen die verbonden zijn aan de diversiteit van bankmodellen in Europa maar wil er ook voor zorgen dat het delicate evenwicht tussen preventie van systeemrisico's en financiering van duurzame economische groei behouden blijft.
De rechtsgrond voor deze verordening is artikel 114, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Op grond hiervan kunnen maatregelen voor de onderlinge aanpassing van nationale bepalingen worden vastgesteld die de instelling en de goede werking van de interne markt tot doel hebben.
Eenvormige regels voor de structuren van banken zullen de financiële stabiliteit binnen de Unie verhogen, zullen zorgen voor betere integratie van financiële markten, bevorderen een ordelijke afwikkeling en een ordelijk herstel van de groep, verbeteren grensoverschrijdende dienstverlening en vestiging in andere lidstaten, verminderen concurrentievervalsing en voorkomen regelgevingsarbitrage.
Een aantal lidstaten hebben voorstellen ingediend of maatregelen getroffen met het oog op een structurele hervorming van hun nationale bankstelsel. Ten gevolge van onsamenhangende nationale wetten die niet dezelfde beleidsdoelstellingen nastreven en zodoende niet verenigbaar en gelijkwaardig zijn met de in deze verordening voorgestelde mechanismen, vergroot de kans op verstoring van kapitaalbewegingen en investeringsbeslissingen. Zonder een Unie-brede aanpak zullen de banken zich gedwongen zien hun structuur en werking aan te passen naar gelang van het nationale grondgebied, hetgeen de complexiteit nog groter maakt en leidt tot verdere versnippering.
Onsamenhangende nationale wetgeving ondermijnt ook de inspanningen om voor heel de interne markt een gemeenschappelijk rulebook tot stand te brengen en om een daadkrachtige bankenunie op te richten; het gevolg zou immers zijn dat de doeltreffendheid van het gemeenschappelijke toezichtmechanisme (Single Supervisory Mechanism of SSM)[13] en van een toekomstig gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme (Single Resolution Mechanism of SRM)[14] wordt aangetast. Onsamenhangende wetgeving maakt ook het beheer van grensoverschrijdende instellingen moeilijker en kostelijker.
De in deze verordening beoogde harmonisering op het niveau van de Unie kan ervoor zorgen dat bankgroepen van de Unie, die vaak in verschillende lidstaten actief zijn, gereguleerd worden door een gemeenschappelijk kader van structurele voorschriften, waarbij gelijke concurrentievoorwaarden worden gegarandeerd, ingewikkelde regelgeving wordt afgebouwd, ongerechtvaardigde nalevingskosten voor grensoverschrijdende activiteiten worden vermeden en ook verdere integratie in de Europese markt wordt gestimuleerd en mogelijkheden tot regelgevingsarbitrage verder teruggedrongen worden.
In overeenstemming met de doelstellingen, namelijk bijdragen tot de werking van de interne markt, kan een lidstaat die al eerder wetgeving heeft vastgesteld om deposito's van personen en kmo’s ontvangende kredietinstellingen te verbieden activiteiten te verrichten waarbij deze als principaal in beleggingen handelen en activa voor handelsdoeleinden aanhouden, bij de Commissie verzoeken om een afwijking van de in hoofdstuk III ("scheiding van bepaalde handelsactiviteiten") vastgestelde bepalingen voor een kredietinstelling die onder een met de bepalingen van dit hoofdstuk verenigbare nationale wet valt. Op die manier kunnen lidstaten van wie vaststaat dat zij reeds 'zeer gelijkwaardige' maatregelen hebben ingevoerd, vermijden dat zij bestaande en efficiënte wetgeving moeten afstemmen op deze bepalingen. Om te waarborgen dat de gevolgen van de nationale wetgeving geen afbreuk doen aan de doelstelling of aan de werking van de interne markt, moeten de oogmerken van de nationale regeling dezelfde zijn als die welke in deze verordening zijn vastgesteld; voorts moeten de nationale wettelijke regelingen, ook op het gebied van toezicht en handhaving, waarborgen dat de kredietinstelling voldoet aan wettelijk bindende voorschriften die in overeenstemming zijn met dit voorstel.
Dit voorstel houdt rekening met de snel evoluerende financiële markten en met financiële vernieuwingen alsmede met de verdere ontwikkeling van de regelgevings- en toezichtkaders van de Unie. Om te zorgen voor daadwerkelijk en samenhangend toezicht en voor de ontwikkeling van het gemeenschappelijk rulebook in de banksector, voorziet dit voorstel in een belangrijke rol voor de Europese Bankautoriteit (EBA). De EBA zal worden geraadpleegd door de bevoegde autoriteiten bij het nemen van besluiten zoals geregeld in dit voorstel, en zal ontwerpen van technische regulerings- en uitvoeringsnormen voorbereiden en verslagen aan de Commissie voorleggen. Dit is bijzonder belangrijk in situaties zoals omschreven in de artikelen 9, 10, 13 en 21.
Volgens het in artikel 5 van het VEU omschreven evenredigheidsbeginsel mogen de inhoud en de vorm van het optreden van de Unie niet verder gaan dan wat nodig is om de doelstellingen van de Verdragen te verwezenlijken.
De voorgestelde verordening verbiedt grote kredietinstellingen en bankgroepen van de Unie handel voor eigen rekening en een aantal daaraan verbonden activiteiten te verrichten.
Scheiding van eigendom kan potentieel het meest effectieve instrument van structurele hervorming zijn om de specifieke doelstellingen te bereiken, namelijk vereenvoudiging van de afwikkeling en beperking van het morele risico alsmede van belangenconflicten en verkeerde toewijzing van kapitaal en middelen. De voordelen van het verbod op handelsactiviteiten voor eigen rekening kunnen bijzonder groot zijn wanneer het erop aankomt de risico's, de complexiteit, de verwevenheid en de belangenconflicten te beheersen. Gelet op de moeilijkheden die verbonden zijn aan het lastige onderscheid tussen handel voor eigen rekening en andere soortgelijke handelsactiviteiten, marketmaking in het bijzonder, berust de evenredigheid van deze maatregel echter op een enge omschrijving van de onder het verbod vallende activiteiten. Het is gerechtvaardigd kleinere banken van het toepassingsgebied van het verbod uit te sluiten wegens de onevenredige gevolgen die een dergelijk verbod zou kunnen hebben indien deze banken ertoe gedwongen werden een gedeelte van hun portefeuilles af te stoten.
De voorgestelde verordening vereist ook dat de bevoegde autoriteit een systematisch onderzoek verricht naar bepaalde activiteiten – namelijk marketmaking, belegging in/sponsoring van securitisatie en handel in bepaalde derivaten. Dit zijn de activiteiten waar het risico het grootst is dat handel voor eigen rekening tegen het verbod indruist, en die kunnen leiden tot risico's voor de stabiliteit van de kernkredietinstelling en van het financiële systeem van de Unie. De toezichthouder krijgt bevoegdheid om een scheiding te eisen. De bevoegdheid om een scheiding op te leggen wordt niet opgelegd als een algemene maatregel: de autoriteit oefent integendeel een beoordelingsbevoegdheid uit op basis van een reeks geharmoniseerde maatstaven. Alleen in bepaalde omstandigheden wanneer de risico's drempels overschrijden zoals door geharmoniseerde maatstaven wordt omschreven, is de bevoegde autoriteit verplicht de scheiding op te leggen. Deze aanpak kan evenredig worden geacht omdat de scheiding alleen wordt opgelegd onder bepaalde voorwaarden en nadat de impact van deze activiteiten op het risicoprofiel en het gedrag van de kernkredietinstelling grondig is onderzocht.
De voorgestelde verordening is gericht op grote kredietinstellingen en bankgroepen. Aangezien dit voorstel hoofdzakelijk tot doel heeft de residuele systeemrisico's in het financiële systeem van de Unie aan te pakken, zou een uitbreiding van de maatregelen van het voorstel tot alle kredietinstellingen onevenredig zijn en zou dit niet te rechtvaardigen kosten meebrengen, in het bijzonder voor kleinere kredietinstellingen.
De in het vooruitzicht gestelde structurele maatregelen zijn niet van toepassing op kredietinstellingen die onder de drempels van dit voorstel blijven. Dit betekent dat de lidstaten of de bevoegde autoriteiten kunnen besluiten soortgelijke maatregelen ook aan kleinere kredietinstellingen op te leggen.
De voorgestelde verordening eerbiedigt de grondrechten en neemt de beginselen in acht die in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie zijn erkend, met name het recht op bescherming van persoonsgegevens, de vrijheid van ondernemerschap, het recht op eigendom, het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht, en moet overeenkomstig deze rechten en beginselen worden toegepast.
Dit gedeelte geeft een kort overzicht van de belangrijkste elementen van de verordening.
De voorgestelde verordening beoogt de financiële stabiliteit in de Unie te verhogen door een structurele hervorming van de grote banken, dus als aanvulling op hervormingen van de financiële wetgeving die reeds op het niveau van de Unie zijn doorgevoerd. Artikel 1 vermeldt het algemene doel en de doelstellingen die aan de hervorming ten grondslag liggen.
Artikel 2 beschrijft het onderwerp, namelijk het vaststellen van regels betreffende structurele veranderingen in 'too-big-to-fail'-banken, door het opleggen van een verbod op handel voor eigen rekening en door potentiële scheiding van bepaalde handelsactiviteiten.
Artikel 3 bepaalt dat de voorgestelde verordening van toepassing is op banken die aan bepaalde criteria voldoen en bepaalde drempels overschrijden.
De voorschriften zijn van toepassing op de Europese banken die als mondiaal systeemrelevant worden aangewezen.
De regels zijn van toepassing op banken die voor drie opeenvolgende jaren de volgende drempels overschrijden: (a) de totale activa van de bank overschrijden 30 miljard EUR[15]; en (b) de totale handelsactiva en -passiva van de bank overschrijden 70 miljard EUR of 10 procent van haar totale activa.
De artikelen 22 en 23 omschrijven verder hoe 'handelsactiviteiten' (voor de toetsing door de bevoegde autoriteit met het oog op een mogelijke scheiding van de kredietinstelling) moeten worden berekend. Aangezien de aandacht bij de structurele hervorming van de banken uitgaat naar bankactiviteiten, bepaalt artikel 23, lid 2, dat de activiteiten van verzekeringsondernemingen en van niet-financiële ondernemingen in het geval van financiële groepen niet in de berekening moeten worden opgenomen.
De voorgestelde verordening zal van toepassing zijn op kredietinstellingen van de Unie en de EU-moederondernemingen in de Unie, de dochterondernemingen en bijkantoren, ook in derde landen. Zij zal ook van toepassing zijn op bijkantoren en dochterondernemingen in de Unie van in derde landen gevestigde banken. Een dergelijk ruim territoriaal toepassingsgebied is gerechtvaardigd om gelijke concurrentievoorwaarden te waarborgen en om overdracht van activiteiten buiten de Unie ter omzeiling van deze voorschriften te vermijden. Buitenlandse dochterondernemingen van banken van de Unie en EU-bijkantoren van buitenlandse banken kunnen echter worden vrijgesteld indien zij onder gelijkwaardige scheidingsregels vallen (artikelen 4 en 27). Artikel 4, lid 2, voorziet in een andere vrijstelling: aan toezichthouders is bevoegdheid verleend om buitenlandse dochterondernemingen van groepen met een autonome geografische gedecentraliseerde structuur van scheiding vrij te stellen volgens een 'multiple point of entry'-afwikkelingsstrategie.
Door de verplichting tot scheiding in de mondiale ondernemingengroep toe te passen ongeacht de geografische locatie, is de mogelijkheid weggewerkt dat banken de scheiding omzeilen door bepaalde activiteiten buiten de Unie te vestigen. Voorts worden mogelijke problemen die rechtsinstanties van derde landen kunnen hebben met betrekking tot de extraterritorialiteit, beperkt door het ruime territoriale dekkingsgebied aan te vullen met een regeling inzake gelijkwaardigheid van derde landen. Door buitenlandse banken ertoe te verplichten hun activiteiten in de Unie te scheiden worden ook gelijke concurrentievoorwaarden in de interne markt gewaarborgd en worden de risico's voor oneerlijke concurrentie derhalve tot een minimum beperkt.
Artikel 6, lid 1, van de voorgestelde verordening bepaalt dat een kredietinstelling en entiteiten binnen dezelfde groep zich niet mogen bezighouden met handel voor eigen rekening in financiële instrumenten en grondstoffen. Hoewel consistente gegevens over specifieke bankactiviteiten op het niveau van de Unie schaars zijn, blijkt uit de beschikbare informatie dat handel voor eigen rekening een beperkt deel van de balansen van banken uitmaakt.[16] Uit dezelfde informatie blijkt echter ook dat handel voor eigen rekening vóór de crisis omvangrijk was, en zonder regelgeving is er geen waarborg dat deze handel in de toekomst niet weer zal toenemen.
Het is moeilijk handel voor eigen rekening te definiëren en van marketmaking te onderscheiden. Handel voor eigen rekening, die in artikel 5, punt 4), eng wordt gedefinieerd als activiteiten van desks, units, afdelingen of individuele handelaren die specifiek aangewezen zijn voor het innemen van posities en maken van winst voor eigen rekening, zonder enig verband met cliëntenactiviteit of ten behoeve van het afdekken van het risico van de entiteit, zou worden verboden.
Artikel 6, lid 2, verduidelijkt dat wanneer kredietinstellingen die binnen het toepassingsgebied van de voorgestelde verordening als omschreven in de artikelen 3 en 4 vallen, daarvoor aangewezen structuren gebruiken voor het kopen en verkopen van geldmarktinstrumenten in het kader van hun kasbeheer, zij niet onder dit verbod vallen. Handel in overheidsobligaties van de Unie valt krachtens artikel 6, lid 2, onder a), eveneens buiten het verbod, om mogelijke negatieve gevolgen op deze cruciale markten te voorkomen. Deze uitzondering op het verbod stemt overeen met de uitzondering die wat de handel in overheidsobligaties betreft geldt voor de toetsing van handelsactiviteiten (artikel 8, lid 2).
Hoewel het verbod op handel voor eigen rekening in beginsel kan worden uitgebreid tot alle banken, wordt voorgesteld het verbod alleen toe te passen op de in artikel 3 bedoelde banken. Om te voorkomen dat banken het verbod omzeilen door bij voorbeeld hedgefondsen te bezitten of daarin te beleggen, bepaalt artikel 6, lid 1, onder b), dat het onder het verbod op handel voor eigen rekening vallende banken ook verboden wordt beleggingen te verrichten of aandelen (of certificaten/derivaten die daarmee verbonden zijn) aan te houden van hedgefondsen of van entiteiten die zich bezighouden met handel voor eigen rekening of financiering van hedgefondsen. Fondsen zonder hefboomfinanciering van het closed-end-type – hoofdzakelijk private equity-, risicokapitaal- en sociaalondernemerschapsfondsen – vallen niet onder dit verbod gelet op hun rol in de financiering van de reële economie (artikel 6, lid 3). Onder deze verbodsbepalingen vallende kredietinstellingen kunnen bankdiensten en diensten van bewaring blijven verrichten voor hedgefondsen.
Banken verrichten een aantal andere handels- en investeringsbankactiviteiten, waaronder marketmaking, verstrekking van leningen aan risicokapitaal- en private equity-fondsen, belegging in en sponsoring van risicobeladen securitisatie, verkoop en verhandeling van derivaten, enzovoort. Bankgroepen kunnen deze andere activiteiten blijven verrichten onder het discretionaire toezicht van de bevoegde autoriteit die verplicht zal zijn de handelsactiviteiten te toetsen en de bevoegdheid zal hebben (alsook in bepaalde omstandigheden de verplichting) om een klasse van activiteiten (marketmaking, risicobeladen securitisatie, complexe derivaten) te scheiden indien een aantal maatstaven overschreden worden. Het doel hiervan is te voorkomen dat banken het verbod van artikel 6 omzeilen door zich bezig te houden met verborgen handel voor eigen rekening, en dat de niet-verboden handelsactiviteiten te omvangrijk worden of de hefboomfinanciering ervan hoog oploopt. Het basisbeginsel van de voorgestelde verordening is dat entiteiten binnen de bankgroep die deposito's aantrekken, deze activiteiten alleen kunnen verrichten zolang de bevoegde autoriteit niet besloten heeft dat dergelijke activiteiten binnen een afzonderlijke 'handelsentiteit' moeten worden uitgeoefend.
Artikel 8 geeft een ruime omschrijving van handelsactiviteiten, in die zin dat de term betrekking heeft op andere activiteiten dan bij voorbeeld het aantrekken van deposito's die voor het depositogarantiestelsel in aanmerking komen, het verstrekken van leningen, retailbetalingsdiensten en een aantal andere activiteiten. In artikel 8, lid 2, worden verder overheidsobligaties van de Unie vrijgesteld van de verplichting tot toetsing en van de mogelijkheid tot het doorvoeren van een scheiding. Deze vrijstelling is in overeenstemming met de huidige praktijk van nulrisicoweging in de verordening en de richtlijn kapitaalvereisten[17] (CRR/CRD IV). Toch bepaalt artikel 8, lid 3, dat de Commissie het toepassingsgebied van de vrijstelling bij gedelegeerde handeling kan uitbreiden tot niet-Unie-overheidsobligaties indien deze voldoen aan een aantal voorwaarden.
Krachtens de voorgestelde verordening zullen bevoegde autoriteiten verplicht zijn de handelsactiviteiten te toetsen van banken die de drempels overschrijden, met name ook voor drie activiteiten die handel voor eigen rekening bijzonder dicht benaderen en derhalve gevoelig zijn voor verborgen handelsactiviteiten in die zin (marketmaking) of een belangrijke rol hebben gespeeld tijdens de financiële crisis (bv. beleggings- en sponsoringactiviteiten in risicobeladen securitisatie en handel in andere derivaten dan die welke specifiek toegestaan zijn voor een prudent risicobeheer). Bevoegde autoriteiten zullen deze activiteiten toetsen aan de hand van een aantal maatstaven die aangepast dienen te worden op basis van toezichtgegevens. De maatstaven hebben betrekking op relatieve omvang, leverage, complexiteit, winstgevendheid, het daaraan verbonden marktrisico alsmede de verwevenheid (artikel 9, lid 2). Om ervoor te zorgen dat deze maatstaven op consistente wijze worden afgelezen en toegepast, wordt de EBA krachtens artikel 9, lid 4, ermee belast bindende technische regelgevingsnormen te ontwikkelen die door de Commissie moeten worden goedgekeurd.
Artikel 10, lid 1, bepaalt dat een bevoegde autoriteit scheiding moet eisen indien wordt geconstateerd dat de handelsactiviteiten van banken (marketmaking, beleggingen in en sponsoring van risicobeladen securitisatie en handel in bepaalde derivaten) en de daaraan verbonden risico's bepaalde drempels overschrijden en voldoen aan bepaalde voorwaarden die gerelateerd zijn aan de maatstaven. Indien de bank ten genoegen van de bevoegde autoriteit aantoont dat deze activiteiten rekening houdend met de doelstellingen van de voorgestelde verordening de financiële stabiliteit van de Unie niet in gevaar brengen, kan de bevoegde autoriteit besluiten de scheiding niet te eisen.
Artikel 10, lid 2, bepaalt dat een bevoegde autoriteit scheiding van een bepaalde handelsactiviteit kan eisen indien zij van oordeel is dat de betrokken activiteit de financiële stabiliteit van de bank of van de Unie bedreigt rekening houdend met een doelstelling van de voorgestelde verordening.
De bevoegde autoriteit moet de EBA raadplegen vooraleer zij de in artikel 10 bedoelde besluiten neemt, en moet haar in kennis stellen van haar definitief besluit.
Artikel 10, lid 5, verleent de Commissie bevoegdheid tot vaststelling van een gedelegeerde handeling om voor elke maatstaf te specificeren welk niveau niet mag worden overschreden en onder welke voorwaarden, alsmede voor hoeveel maatstaven, deze overschrijding moet plaatsvinden voor de toepassing van de scheiding. Daarnaast verkrijgt de Commissie bevoegdheid om te verduidelijken volgens een lijst criteria welk soort securitisatie niet geacht wordt een bedreiging voor de financiële stabiliteit te vormen en dus door een kernkredietinstelling kan worden verricht.
3.3.4.4. Beheer van de eigen risico's van banken ("beheer van kasmiddelen")
Ingeval de scheiding uiteindelijk plaatsvindt, verduidelijkt artikel 11, lid 1, dat de depositobank haar eigen risico nog steeds kan beheren. Aangezien beheer van kasmiddelen echter aanleiding kan geven tot handel voor eigen rekening en aangezien beheer van liquiditeiten vereist dat bepaalde speculatieve posities worden ingenomen, moet dit gepaard gaan met een aantal waarborgen.
Artikel 12 verduidelijkt dat de kernkredietinstelling nog steeds bepaalde producten van risicobeheer (d.w.z. derivaten) mag verkopen aan niet-financiële, niet-bancaire cliënten. De verkoop van derivaten aan cliënten stelt de bank echter aan nog meer risico’s bloot, hetgeen de afwikkeling ervan met name nog complexer kan maken en dus in diverse mate met waarborgen en toezicht zal worden opgevangen. Om deze risico's aan te pakken, kunnen voor clearing door een centrale tegenpartij in aanmerking komende rente-, valuta-, krediet-, emissierechten- en grondstoffenderivaten door de kernkredietinstelling worden verkocht aan haar niet-financiële cliënten, verzekeringsondernemingen en instellingen die in bedrijfspensioenuitkeringen voorzien, maar uitsluitend met de bedoeling rente-, valuta- en krediet-, grondstoffen- en emissierechtenrisico's af te dekken en met toepassing van plafonds op het daaruit voortvloeiende positierisico. Erkenning van een aantal derivaten zet banken er verder toe aan deze derivaten te standaardiseren, hetgeen in overeenstemming is met de beleidsdoelstellingen van de verordening Europese marktinfrastructuur (EMIR).[18]
Indien bevoegde autoriteiten scheiding van de bovengenoemde handelsactiviteiten eisen en deze activiteiten binnen de bankgroep zullen blijven, moeten deze naar een afzonderlijke juridische entiteit ("handelsentiteit") worden overgeheveld. De juridische, economische, beheers- en operationele banden van deze entiteit met de rest van de groep moeten worden ingeperkt om een daadwerkelijke scheiding te verzekeren. Overeenkomstig artikel 13, lid 3, moet de groep in geval van scheiding worden georganiseerd in homogene functionele subgroepen die zowel uit kernkredietinstellingen als handelsentiteiten bestaan. Artikel 13, leden 5 tot en met 13, van de voorgestelde verordening beschrijft aan welke voorwaarden moet worden voldaan om een sterke scheiding op juridisch, economisch, beheersmatig en operationeel gebied te garanderen. Na de scheiding moeten de in deze artikelen omschreven prudentiële vereisten op individueel of gesubconsolideerd niveau van toepassing zijn op de respectieve subgroepen.
Voorts voorziet artikel 13, lid 11, in afwijkingen van de verordening kapitaalvereisten met betrekking tot de ontheffing van een aantal verplichtingen, om ervoor te zorgen dat prudentiële vereisten (eigen vermogen, liquiditeit en openbaarmaking) op gesubconsolideerde basis van toepassing zijn op de respectieve subgroepen. Groepen die aangemerkt kunnen worden als onderlinge maatschappijen, coöperaties, spaarinstellingen en dergelijke, houden zich bezig met risicobeladen handelsactiviteiten en vallen derhalve onder de voorschriften van deze verordening. Deze instellingen hebben echter een zeer specifieke eigendoms- en ondernemingsstructuur en spelen een belangrijke rol in de financiering van de lokale en regionale economie. Het opleggen van een aantal van deze regels inzake scheiding kan verregaande veranderingen in de organisationele structuur van deze entiteiten vereisen. Dit kan onevenredig zijn in verhouding tot de baten indien van deze entiteiten vereist wordt dat zij een volledig andere bedrijfsidentiteit aannemen. De bevoegde autoriteit kan kernkredietinstellingen die aan de voorwaarden van artikel 49, lid 3, onder a) of b), van Verordening (EU) nr. 575/2013 voldoen, derhalve toestaan in een handelsentiteit kapitaalinstrumenten aan te houden of stemrechten te bezitten wanneer zij van oordeel is dat het voor het functioneren van de groep noodzakelijk is kapitaalinstrumenten aan te houden of stemrechten te bezitten en dat er voldoende maatregelen zijn genomen om de desbetreffende risico's op passende wijze te beperken.
Een ander fundamenteel onderdeel van de economische scheiding tussen de kernkredietinstelling en de handelsentiteit zijn de limieten inzake grote blootstellingen. De artikelen 14 tot en met 17 bevatten voorschriften dienaangaande. Deze regels hebben betrekking op beperkingen in grote blootstellingen zowel binnen als buiten de groep en in individuele en geaggregeerde grote blootstellingen.
De daadwerkelijke afscheiding van handelsactiviteiten zal worden voorafgegaan door een verplichting voor de desbetreffende banken om aan de bevoegde autoriteiten een 'scheidingsplan' voor te leggen. Artikel 18 bepaalt dat dit plan door de bevoegde autoriteit moet worden goedgekeurd, waarbij deze de mogelijkheid heeft om indien nodig wijzigingen in het plan te vragen of haar eigen plan voor scheiding voor te stellen indien de betrokken bank niet handelt.
De richtlijn bankherstel en -afwikkeling bepaalt dat afwikkelingsautoriteiten als onderdeel van hun afwikkelingsplanning banken ertoe kunnen verplichten structurele wijzigingen aan te brengen (bv. in hun statuut of hun organisatiestructuur) indien zij van oordeel zijn dat dit noodzakelijk is om belemmeringen voor daadwerkelijke afwikkeling aan te pakken. Aangezien de voorgestelde verordening een breder gamma van doelstellingen dient die verder reiken dan afwikkeling, moet ervoor worden gezorgd dat de respectieve autoriteiten onderling samenwerken. Artikel 19 bepaalt dienovereenkomstig dat indien een bevoegde autoriteit besluit om een scheiding te eisen, zij daarvan kennis geeft aan de afwikkelingsautoriteiten (artikel 19, lid 1) en daarbij rekening houdt met een eventuele lopende of vroegere afwikkelingsbeoordeling door de afwikkelingsautoriteit ingevolge de artikelen 13 en 13 bis van de richtlijn bankherstel en -afwikkeling. Op dezelfde wijze moet de afwikkelingsautoriteit rekening houden met de kennisgeving van een scheidingsbesluit door een bevoegde autoriteit wanneer zij de afwikkelbaarheid van een instelling beoordeelt.
Krachtens artikel 20 mag de handelsentiteit bepaalde activiteiten niet verrichten. Het gaat om het aantrekken van deposito's die voor bescherming in depositogarantiestelsels in aanmerking komen en om het verstrekken van retailbetalingsdiensten zoals omschreven in de betalingsdienstenrichtlijn[19].
Terwijl de voorgestelde verordening voorziet in eenvormige regels inzake het algemene doel, de specifieke doelstellingen en de instrumenten voor structurele hervorming van banken in de interne markt, voorziet artikel 21 in een mogelijke afwijking van de scheidingsvoorschriften van hoofdstuk III voor kredietinstellingen die onder nationale wetgeving vallen waarvan het effect gelijkwaardig is aan dat van hoofdstuk III van dit voorstel. Deze afwijking zal door de Commissie worden verleend op verzoek van de desbetreffende lidstaat, nadat deze lidstaat een positief advies heeft verkregen van de bevoegde autoriteit die belast is met toezicht op de banken waarvoor om vrijstelling wordt verzocht. Om voor de afwijking in aanmerking te komen moet de nationale primaire wetgeving vóór 29 januari 2014 aangenomen zijn en voldoen aan de in artikel 21, lid 1, bedoelde criteria. Dit betekent dat het doel van de nationale wetgeving, het materiële toepassingsgebied en de bepalingen met betrekking tot de juridische, economische en beheersmatige scheiding van de deposito's ontvangende entiteit vergelijkbaar moeten zijn met die van de voorgestelde verordening.
De meeste banken die onder artikel 3 vallen, zijn werkzaam in verschillende landen door middel van bijkantoren en dochterondernemingen. Zij staan onder het toezicht van een aantal verschillende autoriteiten, zowel in het land van oorsprong (moederondernemingen, dochterondernemingen in verschillende lidstaten) als in het land van ontvangst (bijkantoren). Om te zorgen voor een daadwerkelijke en efficiënte toepassing op groepsniveau van de structurele hervorming verleent artikel 26 inzake besluiten over structurele scheiding het laatste woord aan de hoofdtoezichthouder die verantwoordelijk is voor de geconsolideerde groep. Deze aanpak is gekozen in een aantal nationale hervormingsvoorstellen. De hoofdtoezichthouder moet voordat hij een besluit neemt, de toezichthouder van het land van herkomst raadplegen over grote dochterondernemingen van de groep.
Artikel 27 bepaalt dat gedelegeerde handelingen moeten worden aangenomen om structurele hervormingen van derde landen als gelijkwaardig te erkennen wanneer zij aan bepaalde voorwaarden voldoen.
In hoofdstuk VII komt het huidige horizontale beleid betreffende sancties en maatregelen in de financiëledienstensector tot uiting. Dit hoofdstuk omschrijft de gemeenschappelijke aanpak voor de voornaamste inbreuken op de voorgestelde verordening en bepaalt welke administratieve sancties en maatregelen de bevoegde autoriteiten moeten kunnen opleggen in het geval van de zwaarste overtredingen.
De goedkeuring van dit voorstel vormt de eerste reeks voorschriften inzake structurele scheiding die op het niveau van de Unie op banken worden toegepast. Het is dan ook belangrijk te evalueren of de hierboven omschreven regels daadkrachtig en efficiënt zijn gebleken om het algemene doel en de specifieke doelstellingen van structurele hervorming te verwezenlijken. Daartoe wordt in het slothoofdstuk een aantal gebieden aangewezen waarin de Commissie het regelgevingskader in het algemeen en voor specifieke onderdelen zal evalueren (artikel 34). Bij de herziening zal bij voorbeeld aandacht worden besteed aan de toepassing van drempels, de toepassing en de doeltreffendheid van het in artikel 6 omschreven verbod, het toepassingsgebied van de activiteiten die voor de toetsing in aanmerking komen, en de vraag of de maatstaven geschikt en toepasbaar zijn.
Hieronder worden de belangrijkste data aangegeven voor aanneming en tenuitvoerlegging van de voornaamste bepalingen van dit voorstel, onder de veronderstelling dat de definitieve tekst van de verordening door het Europees Parlement en de Raad wordt aangenomen tegen juni 2015:
· de Commissie stelt de vereiste gedelegeerde handelingen voor tenuitvoerlegging van belangrijke bepalingen vast tegen 1 januari 2016;
· de lijst van de onder verordening vallende en de vrijgestelde banken wordt bekendgemaakt op 1 juli 2016 en vervolgens jaarlijks;
· het verbod op handel voor eigen rekening treedt in werking op 1 januari 2017;
· de bepalingen over scheiding van handelsactiviteiten van kredietinstellingen treedt in werking op 1 juli 2018.
De financiële gevolgen en de gevolgen voor de begroting van dit voorstel zijn uiteengezet in het bijgevoegde financieel memorandum.