Toelichting bij COM(2015)86 - Ondertekening Verdrag van de Raad van Europa inzake de manipulatie van sportwedstrijden mbt zaken die verband houden met materieel strafrecht en justitiële samenwerking - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2015)86 - Ondertekening Verdrag van de Raad van Europa inzake de manipulatie van sportwedstrijden mbt zaken die verband houden met ... |
|---|---|
| bron | COM(2015)86   |
| datum | 02-03-2015 |
Wedstrijdvervalsing wordt alom beschouwd als een van de grootste bedreigingen voor de hedendaagse sport. Wedstrijdvervalsing ondermijnt de waarden van de sport, zoals integriteit, fair play en respect voor anderen, en kan ertoe leiden dat liefhebbers en supporters worden vervreemd van de georganiseerde sport. Bovendien zijn bij wedstrijdvervalsing vaak georganiseerde criminele netwerken betrokken, die wereldwijd opereren. Dit alles vormt een probleem dat inmiddels een prioriteit is geworden voor overheidsinstanties, de sportwereld en handhavingsinstanties in de hele wereld. Om deze uitdagingen aan te gaan, heeft de Raad van Europa de partijen bij het Europees Cultureel Verdrag in de loop van de zomer 2012 verzocht om onderhandelingen te beginnen over een Verdrag van de Raad van Europa ter bestrijding van de manipulatie van sportuitslagen. De onderhandelingen zijn in oktober 2012 begonnen met de eerste vergadering van de redactiegroep van de Raad van Europa.
Op 13 november 2012 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan de 'Aanbeveling voor een besluit van de Raad tot verlening van machtiging aan de Europese Commissie om namens de EU deel te nemen aan onderhandelingen over een internationaal verdrag van de Raad van Europa ter bestrijding van de manipulatie van sportuitslagen'.[1] De aanbeveling van de Commissie is op 15 november 2012 toegezonden aan de Groep sport van de Raad. Naar aanleiding van de besprekingen in de Groep van de Raad heeft de Raad besloten het ontwerp-besluit van de Raad te splitsen in twee besluiten als gevolg van de toevoeging van materiële rechtsgrondslagen door de Raad, waaronder een rechtsgrondslag uit hoofde van deel 3, titel V, van het VWEU.[2] Het ene besluit over weddenschappen en sport is door de Raad goedgekeurd op 10 juni 2013.[3] Het andere besluit is door de Raad goedgekeurd op 23 september 2013 en hield verband met samenwerking in strafzaken en politiële samenwerking.[4]
De Commissie heeft overeenkomstig de desbetreffende besluiten van de Raad deelgenomen aan de daaropvolgende onderhandelingen, die op 9 juli 2014 hebben geleid tot de goedkeuring door de afgevaardigden van de ministers van het Verdrag van de Raad van Europa inzake de manipulatie van sportwedstrijden.[5] Het Verdrag is vervolgens op de conferentie van de ministers voor sportzaken van de Raad van Europa op 18 september 2014 opengesteld voor ondertekening. Op grond van artikel 32, lid 3, staat het Verdrag open voor ondertekening door de Europese Unie. Sindsdien heeft een aantal partijen, waaronder enkele lidstaten, het Verdrag ondertekend.
Gezien de internationale dimensie van wedstrijdvervalsing staat het Verdrag ook open voor niet-Europese landen. Dit aspect is cruciaal omdat wereldwijde samenwerking, met name met landen waar het gokken op sportuitslagen wijdverbreid is, zoals de Zuidoost-Aziatische landen, is aan te merken als een essentieel element van een doelmatige bestrijding van transnationale georganiseerde criminele netwerken die betrokken zijn bij wedstrijdvervalsing en die actief zijn op verschillende continenten. De Commissie is van oordeel dat het Verdrag een doeltreffend instrument kan zijn bij de bestrijding van wedstrijdvervalsing.
Volgens artikel 165 VWEU moet het optreden van de Unie zijn gericht op de ontwikkeling van de Europese dimensie van de sport, onder meer door de eerlijkheid en de openheid van sportcompetities en de samenwerking tussen de verantwoordelijke sportorganisaties te bevorderen. Bovendien worden de Unie en de lidstaten in artikel 165 VWEU opgeroepen om de samenwerking te bevorderen met de inzake sport bevoegde internationale organisaties, met name met de Raad van Europa. Het optreden van de EU kan bijdragen tot de aanpak van de transnationale uitdagingen waarmee de sport in Europa wordt geconfronteerd, zoals wedstrijdvervalsing, waarvoor gezamenlijke inspanningen en een sterk gecoördineerde aanpak nodig zijn.
Een van de voornaamste doelstellingen van het Verdrag is de bevordering van nationale en internationale samenwerking; hiertoe stelt hoofdstuk III een aantal bepalingen vast om de uitwisseling van informatie tussen alle betrokken partijen te vergemakkelijken. De strijd tegen wedstrijdvervalsing vereist nauwe samenwerking tussen de sportwereld, regeringen, gokexploitanten, wetshandhavingsinstanties en internationale organisaties. Een dergelijk breed scala van belanghebbenden heeft zijn eigen uitdagingen; de EU kan de hulp bundelen en zorgen voor een gecoördineerde aanpak.
De lidstaten bevinden zich in verschillende ontwikkelingsstadia in de strijd tegen wedstrijdvervalsing. Door het transnationale karakter van wedstrijdvervalsing ligt het voor de hand dat er moet worden samengewerkt met de lidstaten die een uiteenlopende mate van ervaring hebben, waardoor er behoefte is aan de uitwisseling van goede praktijken en de ontwikkeling van deskundigheid. De EU heeft hier een belangrijke rol te vervullen bij de opbouw van capaciteit, het bevorderen van samenwerking en uiteindelijk bij het bijdragen aan de tenuitvoerlegging van het Verdrag.
De ondertekening van dit Verdrag moet deel uitmaken van de inspanningen van de Commissie om bij te dragen aan de strijd tegen wedstrijdvervalsing, in combinatie met andere instrumenten zoals het op handen zijnde initiatief van de Commissie inzake wedstrijdvervalsing overeenkomstig de mededeling van de Commissie van 2012 inzake onlinegokken[6], de werkzaamheden van de EU-deskundigengroep inzake wedstrijdvervalsing en de voorbereidende acties en projecten met betrekking tot wedstrijdvervalsing.[7]
Volgens de Raad moeten besluiten tot machtiging tot het openen van onderhandelingen over de toetreding van de Unie worden voorafgegaan door een volledige analyse, waarbij wordt gepreciseerd dat 'de juridische aard van het Verdrag en de verdeling van bevoegdheden tussen de lidstaten en de Unie afzonderlijk zullen worden vastgesteld aan het einde van de onderhandelingen op basis van een analyse van de exacte reikwijdte van de afzonderlijke bepalingen.'
Deze analyse van de bevoegdheden wordt hierna uiteengezet:
Het doel van het Verdrag is volgens artikel 1 ervan 'de manipulatie van sportwedstrijden te bestrijden teneinde de integriteit van de sport en de ethiek in de sport te beschermen in overeenstemming met het beginsel van de autonomie van de sport'. De uiteindelijke doelstelling van het Verdrag is dan ook 'de integriteit van de sport en de ethiek in de sport te beschermen.' Hiertoe voorziet het in een aantal maatregelen die zijn gericht op de preventie, opsporing en sanctionering van de manipulatie van sportwedstrijden. Met het oog hierop stimuleert het Verdrag ook internationale samenwerking en voorziet het in een toezichtsmechanisme om ervoor te zorgen dat de bepalingen van het Verdrag worden opgevolgd.
Het Verdrag omvat dus een veelzijdige strategie om de manipulatie van sportwedstrijden te voorkomen. Bijgevolg zijn de vast te stellen maatregelen uiteenlopend van aard en betreffen zij verschillende rechtsgebieden, waarbij veel aandacht wordt besteed aan preventie.[8] Andere betrokken rechtsgebieden zijn materieel strafrecht, justitiële samenwerking in strafzaken, gegevensbescherming, alsmede de regulering van kansspelen.
De meeste verdragsbepalingen over preventie kunnen vallen onder artikel 165, lid 4, eerste streepje, VWEU wat de stimulerende maatregelen op het gebied van sport betreft.[9] De reikwijdte van dit type bevoegdheid is echter beperkt, aangezien iedere vorm van harmonisatie van de wet- en regelgeving van de lidstaten wordt uitgesloten. In artikel 165 VWEU is sprake van 'bevordering', 'samenwerking en 'stimuleringsmaatregelen". De bevoegdheid van de Unie heeft dan ook geen voorrang op die van de lidstaten op dat gebied[10].
Daarentegen kunnen maatregelen op het gebied van sportweddenschappen – voor zover de gokexploitanten een economische activiteit verrichten – een weerslag hebben op de vrijheden van de interne markt, namelijk de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten. Met name met betrekking tot artikel 3, lid 5, onder a, en artikel 11 moet worden opgemerkt dat de definitie van het begrip 'illegale sportweddenschappen' betrekking heeft op elke sportweddenschap waarvan de vorm of exploitant niet is toegelaten op grond van het toepasselijke recht van het rechtsgebied van de partij waar de gokker zich bevindt. De term 'toepasselijk recht' omvat ook het EU-recht. Dit houdt in dat rekening moet worden gehouden met alle door het EU-recht verleende rechten en dat het recht van de lidstaten in overeenstemming moet zijn met het EU-recht, en in het bijzonder met de voorschriften van de interne markt.
De artikelen 9 tot en met 11 voorzien in maatregelen die tot een zekere harmonisatie van wetgeving kan leiden. Zo bevat artikel 9 van het Verdrag een indicatieve lijst van maatregelen die kunnen worden toegepast door de respectieve autoriteit die is belast met de regelgeving omtrent sportweddenschappen om 'indien van toepassing' de manipulatie van sportwedstrijden met betrekking tot sportprijsvragen te bestrijden. Artikel 10, lid 1, van het Verdrag luidt: "Elke partij neemt de wetgevende of andere maatregelen aan die nodig kunnen zijn om belangenverstrengeling en misbruik van voorkennis door natuurlijke personen of rechtspersonen die betrokken zijn bij het aanbieden van producten op het gebied van sportweddenschappen te voorkomen [...]" (onderstreping toegevoegd). Artikel 10, lid 3, van het Verdrag betreft de invoering van een meldingsplicht en luidt als volgt: "Elke partij neemt de wetgevende of andere maatregelen aan die nodig kunnen zijn om exploitanten van sportweddenschappen te verplichten onregelmatige of verdachte weddenschappen onverwijld te melden aan de regelgevende autoriteit op het gebied van weddenschappen [...]" (onderstreping toegevoegd). Tot slot verleent artikel 11 van het Verdrag inzake illegale sportweddenschappen de partijen nog meer speelruimte: "[...] elke partij [onderzoekt] de meest geschikte manieren om exploitanten van illegale sportweddenschappen aan te pakken en overweegt [...] het aannemen van maatregelen in overeenstemming met het toepasselijke recht op het desbetreffende grondgebied, waaronder: [...]."
Hieruit blijkt dat artikel 9 en artikel 10, leden 1 en 3, van het Verdrag de grondslag leggen voor een mogelijke harmonisatie krachtens artikel 114 VWEU, voor zover het gaat om gokexploitanten die een economische activiteit uitoefenen. Artikel 11, dat zelfs nog flexibeler is geformuleerd, voorziet in een zekere mate van harmonisatie van bepalingen die ook kan worden gedekt door artikel 114 betreffende de instelling en de werking van de interne markt.
Bovendien kan artikel 11 van het Verdrag ook betrekking hebben op diensten die vanuit een derde land worden verricht. De maatregelen in kwestie, die rechtstreeks betrekking hebben op 'toegang' tot dergelijke diensten, zouden vallen onder het gemeenschappelijke handelsbeleid van de Unie overeenkomstig artikel 207 VWEU.
Artikel 14 van het Verdrag inzake gegevensbescherming valt onder de bevoegdheid van de Unie overeenkomstig artikel 16 VWEU.
Hoofdstuk IV betreft strafrecht en samenwerking ten behoeve van handhaving (artikelen 15 tot en met 18). Artikel 15 van het Verdrag verplicht niet tot een algemene strafbaarstelling van gedragingen van manipulatie van sportwedstrijden, maar slechts van bepaalde vormen (voor zover er sprake is van corruptie, dwang of fraude). Dit moet vallen onder artikel 83, lid 1, VWEU wanneer dit wordt begaan door georganiseerde misdaad of door middel van corrupt gedrag[11]. Artikel 15 is echter niet beperkt tot de georganiseerde misdaad en omvat ook dwang en fraude zonder corruptie. In dit verband is het acquis van de EU op dit gebied beperkt.
Artikel 16 betreft het witwassen van geld. Op Unieniveau wordt dit geregeld door Kaderbesluit 2001/500/JBZ[12], tezamen met Richtlijn 2014/42/EU[13]. Artikel 16, lid 3, van het Verdrag valt onder de bevoegdheid van de EU en onder artikel 114 VWEU, dat ook de rechtsbasis vormt van Richtlijn 2005/60/EG tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld en de financiering van terrorisme[14]. Aangezien de richtlijn niet specifiek betrekking heeft op sportwedstrijden, doet deze geen afbreuk aan artikel 16, lid 3, van het Verdrag, dat uitsluitend 'exploitanten van sportweddenschappen' betreft. De bevoegdheid voor de artikelen 17, 18, 22 en 23 (in de hoofdstukken IV en VI) houdt verband met de bevoegdheid op grond van de artikelen 15 en 16 van het Verdrag.
De bepalingen van hoofdstuk V (Rechtsmacht, strafrechtelijke procedure en handhaving), en van hoofdstuk VI (Sancties en maatregelen) flankeren de bepalingen van materieel strafrecht in de artikelen 15 tot en met 18 van het Verdrag. Artikel 19 van het Verdrag (Rechtsmacht) is een bijkomende bepaling bij de vaststelling van de strafrechtelijke bepalingen. De artikelen 20, 21 en 25 van het Verdrag (onderzoeksmaatregelen, beschermende maatregelen, beslaglegging en verbeurdverklaring) betreffen strafrechtelijke procedurele maatregelen die onder artikel 82, lid 2, onder a en b, VWEU kunnen vallen.
Hoofdstuk VII betreft internationale samenwerking in justitiële en andere aangelegenheden. Benadrukt moet worden dat het Verdrag niet voorziet in een rechtskader dat reeds geldende regelingen vervangt, en dat het daarom reeds bestaande instrumenten op het gebied van wederzijdse bijstand in strafzaken en uitlevering onverlet laat.[15] Op Europees niveau bestaat er een alomvattende reeks instrumenten met het oog op een gemakkelijkere samenwerking in strafzaken, die van toepassing zouden zijn op hetzij de verschillende werkwijzen van wedstrijdvervalsing, hetzij op de strafbaarstelling van wedstrijdvervalsing als nieuw delict in de interne rechtsorde van de lidstaten.[16] Dit instrumentarium zou artikel 26 van het Verdrag afdekken.
De artikelen 27 en 28 van het Verdrag zijn algemene bepalingen inzake samenwerking die vallen onder artikel 165 VWEU.
Bepaalde delicten vallen momenteel niet onder artikel 83, lid 1, VWEU. De Unie is bevoegd voor de andere delicten, maar een uitsluitende bevoegdheid heeft zij slechts voor twee bepalingen, namelijk artikel 11 (voor zover het diensten van en naar derde landen betreft), en artikel 14 inzake gegevensbescherming (gedeeltelijk)[17]. De rest betreft gedeelde of 'ondersteunende' bevoegdheden.
Inhoudsopgave
Wat de rechtsgrondslag betreft, moet volgens vaste rechtspraak de keuze van de rechtsgrondslag van een handeling van de Unie berusten op objectieve gegevens die vatbaar zijn voor rechterlijke toetsing; daartoe behoren het doel en de inhoud van de maatregel.[18] Indien uit een handeling van de Europese Unie blijkt dat zij een tweeledig doel heeft of dat er sprake is van twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als een hoofddoel of overwegende component, terwijl het andere doel of de andere component slechts ondergeschikt is, moet de handeling op één rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke voor het hoofddoel of de voornaamste component vereist is. In uitzonderingsgevallen – indien wordt aangetoond dat de handeling meerdere doelstellingen heeft die onverbrekelijk met elkaar zijn verbonden, zonder dat de ene secundair en indirect is ten opzichte van de andere – moeten de maatregelen op de verschillende relevante rechtsgrondslagen worden gebaseerd[19].
De volgende rechtsgrondslagen kunnen in casu relevant zijn: artikel 16 VWEU (gegevensbescherming), artikel 82, leden 1 en 2, VWEU (justitiële samenwerking in strafzaken), artikel 83, lid 1, VWEU (materieel strafrecht), artikel 114 VWEU (instelling en werking van de interne markt), artikel 165 VWEU (sport) en artikel 207 VWEU (gemeenschappelijke handelspolitiek).
Over het geheel genomen omvat het doel van de bestrijding van de manipulatie van sportwedstrijden elementen van preventie en samenwerking die vooral onder artikel 165 VWEU vallen en elementen van samenwerking en harmonisatie die vallen onder artikel 114 VWEU (voor de niet-strafrechtelijke bepalingen), artikel 207 VWEU (voor zover deze bepalingen de toegang van gokexploitanten uit derde landen betreffen), alsmede artikel 82, lid 1, VWEU en artikel 83 VWEU (voor strafzaken).
Voor zover het sportweddenschappen betreft, kunnen de artikelen 114 VWEU en 207 VWEU relevant zijn, afhankelijk van de vraag of de diensten al dan niet binnen de EU worden verricht. Het aspect van de interne markt komt prominenter naar voren in het Verdrag als geheel, terwijl van het aspect van de gemeenschappelijke handelspolitiek alleen sprake is in artikel 11 van het Verdrag. Maar hoewel artikel 207 VWEU niet wordt vermeld en als bijkomstigheid bij de aspecten van de interne markt is te beschouwen, zijn de lidstaten niet bevoegd voor de desbetreffende aspecten die onder de gemeenschappelijke handelspolitiek vallen.
Wat gegevensbescherming betreft, moet worden opgemerkt dat dit niet het belangrijkste doel van het Verdrag is en dat de bepalingen op dat gebied slechts van bijkomend belang zijn. Tegenwoordig wordt in tal van verdragen van de Raad van Europa gewezen op het belang van gegevensbescherming, zelfs als dergelijke verplichtingen ook kunnen voortvloeien uit andere verdragen (zoals Verdrag nr. 108 tot bescherming van personen met betrekking tot de geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens), voor zover de partijen bij elk verdrag niet identiek zijn.
Daarom zijn artikel 82, lid 1, artikel 83, lid 1, en de artikelen 114 en 165 VWEU de belangrijkste rechtsgrondslagen om ervoor te zorgen dat de EU haar bevoegdheden voor het hele Verdrag kan vervullen (met uitzondering van de elementen waarvoor zij geen bevoegdheid heeft).
Aangezien de verschillende bevoegdheden van het Verdrag met elkaar vervlochten zijn en er sprake is van bevoegdheden die wellicht uitsluitend aan de EU toekomen en bevoegdheden die niet aan de EU zijn verleend, is het voor de Unie of de lidstaten niet mogelijk het Verdrag geïsoleerd alleen te sluiten.