Toelichting bij COM(2016)277 - Wijziging van de verordening tot vaststelling van de lijsten van derde landen waarvan de onderdanen een visum moeten bezitten, resp. daarvan zijn vrijgesteld (Kosovo) - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2016)277 - Wijziging van de verordening tot vaststelling van de lijsten van derde landen waarvan de onderdanen een visum moeten ... |
|---|---|
| bron | COM(2016)277   |
| datum | 04-05-2016 |
• Motivering en doel van het voorstel
De Commissie startte op 19 januari 2012 met Kosovo een dialoog over visumliberalisering. Op 14 juni 2012 legde de Commissie Kosovo een stappenplan voor, waarin alle wetgevende en andere maatregelen werden vermeld die Kosovo moest vaststellen en uitvoeren om vorderingen te maken met het oog op visumliberalisering. De Commissie verbond zich ertoe voor te stellen dat burgers uit Kosovo voor een kort verblijf (tot 90 dagen binnen een periode van 180 dagen) zonder visum naar de Europese Unie zouden mogen reizen, als Kosovo eenmaal gevolg zou hebben gegeven aan alle voorwaarden en maatregelen van het stappenplan voor visumliberalisering.
De Commissie benadrukte dat Kosovo voldoende vooruitgang moest boeken met betrekking tot overname en re-integratie om het pad te effenen voor een dialoog over visumliberalisering. Kosovo heeft sinds 2011 een aantal belangrijke hervormingen doorgevoerd en heeft zo voldoende vooruitgang geboekt voor het creëren van een functioneel beleidskader voor de re-integratie van terugkeerders in Kosovo. Eerder deed het dat ook al voor overname. De Commissie heeft regelmatig verslagen gepubliceerd met een beoordeling van de vooruitgang die Kosovo heeft geboekt met betrekking tot het bevorderen van het kader voor overname en de doeltreffende re-integratie van terugkeerders.
Het stappenplan voor visumliberalisering is onderverdeeld in twee delen: deel I betreft overname en re-integratie en deel II omvat vier aparte blokken van de visumdialoog. In de vier blokken van het stappenplan zijn de specifieke voorwaarden vermeld met betrekking tot documentbeveiliging, grensbeheer en migratiebeheersing (waaronder asiel), openbare orde en veiligheid, en de grondrechten in verband met het vrije verkeer. Kosovo werd eerst verzocht de in het stappenplan vermelde wetgeving goed te keuren of te wijzigen overeenkomstig het EU-acquis en deze vervolgens uit te voeren.
Tijdens de visumdialoog met Kosovo heeft de Commissie intensief overleg gepleegd met de Raad, in het bijzonder door de Raad te betrekken bij de ontwikkeling van het stappenplan, en is nauw samengewerkt met deskundigen van de lidstaten om te beoordelen in hoeverre Kosovo vorderingen heeft gemaakt ten aanzien van de voorwaarden van het stappenplan.
De visumdialoog met Kosovo vond plaats onverminderd het standpunt van de lidstaten in verband met de status van Kosovo 1 .
De rechtsstaatmissie van de Europese Unie in Kosovo (Eulex Kosovo) heeft in overeenstemming met haar mandaat 2 een belangrijke rol gespeeld bij de monitoring, begeleiding en advisering van Kosovo op het gebied van de goedkeuring en uitvoering van hervormingen en het voldoen aan de voorwaarden van het stappenplan. De doeltreffende samenwerking met Kosovo via Eulex, onder meer voor het vervullen van zijn uitvoeringsmandaat, is van essentieel belang gebleken.
Sinds het begin van de visumdialoog heeft de Commissie het Europees Parlement en de Raad regelmatig verslagen voorgelegd met een beoordeling van de vooruitgang die Kosovo heeft geboekt ten aanzien van de voorwaarden van het stappenplan. In deze verslagen zijn de voorwaarden met betrekking tot overname, re-integratie en de verschillende blokken van het stappenplan beoordeeld. Alle verslagen zijn opgesteld op basis van door Kosovo verstrekte informatie, beoordelingsmissies van de Commissie en deskundigen van de lidstaten in verband met de vooruitgang op het gebied van de verschillende blokken van het stappenplan en gegevens van Europol, Frontex, EASO en Eulex.
De Commissie heeft tot dusver drie verslagen over de vorderingen van Kosovo in het kader van de visumdialoog vastgesteld: een eerste verslag op 8 februari 2013 3 , een tweede verslag op 24 juli 2014 4 en een derde verslag op 18 december 2015 5 ; ter aanvulling is vandaag een vierde verslag uitgebracht 6 . In deze verslagen is beoordeeld in hoeverre Kosovo vooruitgang heeft geboekt ten aanzien van de voorwaarden van het stappenplan, zijn aanbevelingen gedaan en is de mogelijke impact van visumliberalisering op het gebied van migratie en veiligheid onderzocht.
In het derde verslag deed de Commissie acht aanbevelingen met betrekking tot acht nog te vervullen voorwaarden van het stappenplan voor visumliberalisering, waarvan er vier prioritair waren. Er werd vermeld dat Kosovo eerst de overeenkomst inzake grensafbakening met Montenegro diende te ratificeren, vóór aan Kosovaarse burgers visumvrijstelling kon worden verleend.
In het verslag bij dit voorstel merkt de Commissie op dat Kosovo wat dat betreft al goede vooruitgang heeft geboekt en al voldoende maatregelen heeft genomen om een staat van dienst op te bouwen op het gebied van de bestrijding van georganiseerde misdaad en corruptie.
Op basis van deze beoordeling en gezien het resultaat van de constante monitoring- en verslagleggingsactiviteiten die sinds de start van de dialoog over visumliberalisering met Kosovo zijn uitgevoerd, bevestigt de Commissie dat Kosovo voldoet aan de voorwaarden van het stappenplan voor visumliberalisering, met dien verstande dat Kosovo op de dag waarop dit voorstel door het Europees Parlement en de Raad wordt goedgekeurd, de overeenkomst inzake grensafbakening met Montenegro moet hebben geratificeerd en zijn staat van dienst op het gebied van de bestrijding van georganiseerde misdaad en corruptie moet hebben bevorderd.
Rekening houdend met alle criteria die in aanmerking moeten worden genomen bij de beoordeling per geval van de derde landen waarvan de onderdanen zijn onderworpen aan of zijn vrijgesteld van de in artikel –1 van Verordening (EG) nr. 539/2001 vastgelegde visumplicht (als gewijzigd bij Verordening (EU) nr. 509/2014), heeft de Commissie besloten een wetgevingsvoorstel te presenteren voor de wijziging van Verordening (EG) nr. 539/2001, waarbij Kosovo wordt overgebracht van bijlage I, deel 2, naar bijlage II, deel 4, van die verordening. Zoals vermeld in het stappenplan heeft deze wijziging enkel betrekking op personen uit Kosovo die houder zijn van een biometrisch paspoort dat is afgegeven overeenkomstig de normen van de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO) en de EU-normen voor veiligheidskenmerken van en biometrische gegevens in reisdocumenten 7 .
• Samenhang met de huidige bepalingen op dit beleidsgebied
Bij Verordening (EG) nr. 539/2001 van de Raad is de lijst vastgesteld van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen van de lidstaten in het bezit moeten zijn van een visum, alsmede de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld. Verordening (EG) nr. 539/2001 wordt toegepast door alle lidstaten – met uitzondering van Ierland en het Verenigd Koninkrijk – alsook door IJsland, Liechtenstein, Noorwegen en Zwitserland. De verordening maakt deel uit van het gemeenschappelijk EU-beleid inzake visa voor een kort verblijf van 90 dagen binnen een periode van 180 dagen.
Kosovo staat momenteel in bijlage I, deel 2, bij Verordening (EG) nr. 539/2001, d.w.z. op de lijst van territoriale entiteiten en autoriteiten die door ten minste één lidstaat niet als staat worden erkend. Personen van deze entiteiten moeten in het bezit zijn van een visum wanneer zij naar het grondgebied van de EU-lidstaten reizen.
Verordening (EG) nr. 539/2001 werd laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EU) nr. 259/2014 8 , waarbij Moldavië naar de lijst van visumvrije landen is overgebracht nadat het zijn actieplan voor visumliberalisering succesvol had uitgevoerd, en bij Verordening (EU) nr. 509/2014 9 , waarbij vijf Caribische landen 10 en elf Stille-Zuidzeelanden 11 , evenals Colombia, Peru en de Verenigde Arabische Emiraten van de visumplicht zijn vrijgesteld – onder voorbehoud van de sluiting van visumvrijstellingsovereenkomsten tussen de EU en de respectieve derde landen – na een periodieke beoordeling van de visumlijsten. Op 9 maart 2016 en 20 april 2016 heeft de Commissie voorstellen gepresenteerd tot wijziging van Verordening (EG) nr. 539/2001 waarbij respectievelijk Georgië 12 en Oekraïne 13 naar de lijst van visumvrije landen worden overgebracht.
De criteria die in het kader van een toetsing van geval tot geval in aanmerking moeten worden genomen bij de vaststelling van de derde landen waarvan de onderdanen aan de visumplicht zijn onderworpen of van die plicht zijn vrijgesteld, zijn vastgesteld in artikel –1 van Verordening (EG) nr. 539/2001. Het gaat onder meer om 'illegale immigratie, openbare orde en veiligheid, economische voordelen, in het bijzonder op het gebied van toerisme en buitenlandse handel, en de externe betrekkingen van de Europese Unie met de betrokken derde landen, waarbij in het bijzonder gekeken wordt naar mensenrechten en fundamentele vrijheden alsmede naar de implicaties voor de regionale samenhang en de wederkerigheid' 14 . Er moet in het bijzonder aandacht worden besteed aan de beveiliging van de door de betrokken derde landen uitgegeven reisdocumenten.
Kosovo heeft alle EU-burgers van de visumplicht al vrijgesteld voor een verblijf van ten hoogste 90 dagen binnen een periode van zes maanden. Mocht dit besluit worden ingetrokken of er misbruik worden gemaakt van de visumvrije regeling, dan kan een beroep worden gedaan op de wederkerigheids- en opschortingsmechanismen van Verordening (EG) nr. 539/2001, als gewijzigd bij Verordening xxx.
• Samenhang met andere beleidsgebieden van de Unie
Op 6 april 2016 heeft de Commissie voorgesteld een EU-inreis-uitreissysteem (EES) in te stellen ter versterking van de buitengrenzen van het Schengengebied 15 . Een van de belangrijkste doelstellingen van het voorstel bestaat erin de kwaliteit van de grenscontroles voor onderdanen van derde landen te verbeteren en te zorgen voor een systematische en betrouwbare identificatie van personen die langer dan toegestaan op het grondgebied blijven. Het toekomstige EES zal bijgevolg belangrijk zijn waar het erom gaat erop toe te zien dat de onderdanen van derde landen rechtmatig gebruikmaken van de visumvrije regeling voor verblijf in het Schengengebied en irreguliere migratie van onderdanen van visumvrije landen te voorkomen.
Bovendien heeft de Commissie in haar mededeling van 6 april 2016 16 aangekondigd dat zij de noodzaak, de haalbaarheid en de evenredigheid zal onderzoeken van de instelling van een EU-systeem voor reisinformatie en -autorisatie (ETIAS). De Commissie heeft zich ertoe verbonden nog in 2016 na te gaan of een dergelijke alternatieve extra controle voor van de visumplicht vrijgestelde onderdanen haalbaar en evenredig is en daadwerkelijk zal bijdragen tot het handhaven en versterken van de veiligheid in het Schengengebied.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Aangezien het voorstel het gemeenschappelijk visumbeleid van de EU wijzigt, is de rechtsgrondslag van het voorstel artikel 77, lid 2, onder a), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). De voorgestelde verordening houdt een ontwikkeling in van het Schengenacquis.
• Subsidiariteit, evenredigheid en keuze van het instrument
Verordening (EG) nr. 539/2001 kan als rechtshandeling van de EU uitsluitend worden gewijzigd door middel van een gelijkwaardige rechtshandeling. De lidstaten kunnen de beleidsdoelstelling niet bereiken door elk afzonderlijk te handelen. Er zijn geen andere (niet-wetgevende) opties om de beleidsdoelstelling te verwezenlijken.
3. RESULTATEN VAN EX-POSTEVALUATIES, RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN
• Raadplegingen van belanghebbenden
Over het visumliberaliseringsproces hebben regelmatig besprekingen met de lidstaten in de Groep Westelijke Balkan van de Raad (COWEB) plaatsgevonden en is regelmatig overleg gepleegd met het Europees Parlement.
• Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
De Commissie heeft uitgebreide gegevens verzameld over de uitvoering door Kosovo van alle voorwaarden van het stappenplan voor visumliberalisering. Het vierde verslag van de Commissie gaat vergezeld van een werkdocument van de diensten van de Commissie waarin de mogelijke impact van visumliberalisering voor Kosovo op het gebied van migratie en veiligheid wordt beschreven en een aantal maatregelen wordt vermeld die Kosovo sinds december 2015 heeft uitgevoerd om een crisis van irreguliere migratie te voorkomen 17 .
• Effectbeoordeling
In het bovengenoemde werkdocument van haar diensten geeft de Commissie een actuele analyse en actuele statistische informatie met betrekking tot de mogelijke gevolgen van visumliberalisering voor personen uit Kosovo op het gebied van migratie en veiligheid. Daarnaast worden de maatregelen vermeld die Kosovo sinds december 2015 heeft genomen om een crisis van irreguliere migratie te voorkomen. De informatie in het document is gebaseerd op input van de relevante EU-agentschappen en andere belanghebbenden. Er is geen nadere effectbeoordeling noodzakelijk.
• Grondrechten
Het voorstel heeft geen negatieve gevolgen voor de bescherming van de grondrechten in de Europese Unie. Als de voorwaarden van het stappenplan voor visumliberalisering vervuld zijn, zal de bescherming van de mensenrechten in Kosovo erop vooruitgaan.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Niet van toepassing.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende monitoring, evaluatie en rapportage
De gewijzigde verordening zal rechtstreeks toepasselijk zijn vanaf de datum van zijn inwerkingtreding en zal onmiddellijk door de lidstaten ten uitvoer worden gelegd. Er is geen uitvoeringsplan nodig.
De Commissie zal actief toezicht blijven houden op de vooruitgang die Kosovo boekt met betrekking tot de ratificering van de overeenkomst inzake grensafbakening met Montenegro en op de ontwikkeling van zijn staat van dienst op het gebied van de bestrijding van georganiseerde misdaad en corruptie.
De uitvoering door Kosovo van de voorwaarden die zijn beschreven in de vier blokken van het stappenplan en de ontwikkelingen met betrekking tot re-integratie en overname zullen in het oog worden houden in het kader van het monitoringmechanisme na visumliberalisering 18 , het stabilisatie- en associatieproces en zo nodig via ad-hocmechanismen voor follow-up. Kosovo moet doeltreffende maatregelen blijven uitvoeren om misbruik van de visumvrije regeling te voorkomen. Kosovo moet onder meer gerichte voorlichtingscampagnes organiseren om de rechten en plichten in verband met visumvrij reizen naar het Schengengebied en de voorschriften betreffende toegang tot de EU-arbeidsmarkt te verduidelijken. De Commissie zal toezicht blijven houden op de situatie en zal alles in het werk stellen om Kosovo te helpen aan de voorwaarden van het stappenplan te blijven voldoen.
• Toelichting bij de specifieke bepalingen van het voorstel
Verordening (EG) nr. 539/2001 zal worden gewijzigd in die zin dat Kosovo wordt overgebracht van bijlage I, deel 2 (lijst van landen waarvan de burgers visumplichtig zijn) naar bijlage II, deel 4 (lijst van landen waarvan de burgers van de visumplicht zijn vrijgesteld). Er zal een voetnoot worden toegevoegd die bepaalt dat de vrijstelling van de visumplicht wordt beperkt tot houders van een biometrisch paspoort dat is afgegeven overeenkomstig de normen van de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO) en de EU-normen voor veiligheidskenmerken van en biometrische gegevens in reisdocumenten (Verordening (EG) nr. 2252/2004 van de Raad).