Toelichting bij COM(2020)163 - Besluit (EU) 2020/701 van het Europees Parlement en de Raad van 25 mei 2020 betreffende de toekenning van macrofinanciële bijstand aan uitbreidings- en nabuurschapspartners in de context van de COVID-19-pandemie - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2020)163 - Besluit (EU) 2020/701 van het Europees Parlement en de Raad van 25 mei 2020 betreffende de toekenning van macrofinanciële ... |
|---|---|
| bron | COM(2020)163   |
| datum | 22-04-2020 |
• Motivering en doel van het voorstel
De COVID-19-pandemie is nu verspreid over de hele wereld. Meer dan twee miljoen mensen zijn besmet en bijna 140 000 mensen met een bevestigde besmetting zijn aan het virus bezweken (volgens WHO-gegevens per 17 april). Bij de initiële respons ligt overal ter wereld het zwaartepunt bij het redden van levens. Dat gebeurt door uiteenlopende maatregelen te nemen om de verspreiding van het virus in te dijken en de gezondheidszorg te versterken. Veel van deze maatregelen hebben samenlevingen en economieën doen stilvallen, maar er kan geen afruil zijn tussen levens redden en banen redden. Integendeel, het virus onder controle krijgen is een noodzakelijke voorwaarde voor duurzame — economische of sociale — ontwikkeling.
Maatregelen worden ook snel uitgerold om de economische fall-out van de crisis te beperken. Ondanks deze maatregelen stevenen de meeste, zo niet alle, uitbreidings- en nabuurschapspartners dit jaar af op een recessie, omdat er daarnaast de gevolgen van een wereldwijde recessie zijn en de financiële markten zwaar onder druk komen te staan. Ook al is de oorzaak voor deze crisis bij hen dezelfde, toch kan de duur en de ernst ervan verschillen, afhankelijk van hun economische structuur en hun mogelijkheden om met beleid krachtig tegen te sturen. Door de recessie zakt niet alleen de handel in en verschuift de risicoaversie doorgaans weg van opkomende markten, maar ook de betalingsbalans van deze landen komt acuut onder druk te staan. Afhankelijk van de verspreiding van het virus en van de economische gevolgen daarvan, bestaat er ook een duidelijk en onmiddellijk risico met betrekking tot de maatschappelijke stabiliteit en veiligheid, met mogelijke overloopeffecten binnen de regio en daarbuiten.
Tegen deze achtergrond komt de Europese Commissie met het voorstel om macrofinanciële bijstand (hierna ook “MFB” genoemd) in te zetten om tien partners in de buurlanden te steunen in de context van de COVID-19-crisis.
Macrofinanciële bijstand is een van de instrumenten van de EU om te reageren op externe crises. Deze wordt, in combinatie met een uitbetalingsprogramma van het IMF dat afhankelijk wordt gesteld van een overeengekomen programma van economische hervormingen, gebruikt als antwoord op betalingsbalanscrises. In deze uitzonderlijke omstandigheden stelt de Commissie ook programma’s voor macrofinanciële bijstand voor in het geval van partners die noodfinanciering van het IMF ontvangen; deze programma’s kunnen er komen zonder voorafgaande maatregelen en/of conditionaliteit, via onder meer het Rapid Financing Instrument (hierna “RFI” genoemd). Deze “crisis-MFB’s” zullen dus een kortere looptijd hebben (12 maanden in plaats van 2,5 jaar) en omvatten maar twee uitbetalingen. De eerste uitbetaling wordt vrijgegeven zodra het besluit inzake macrofinanciële bijstand is vastgesteld en, daarmee samenhangend, met elk van de begunstigden overeenstemming is bereikt over een memorandum van overeenstemming. De tweede uitbetaling wordt vrijgegeven wanneer de voorwaarden zijn vervuld die in de memoranda van overeenstemming nader zullen worden bepaald. Zoals bij alle macrofinanciële bijstand is deze conditionaliteit specifiek voor elke partner, zodat deze volledig adequaat is om, binnen het raamwerk van het instrument van macrofinanciële bijstand: macro-economische stabiliteit te stimuleren en tegelijk het algemene macro-economische management te verbeteren, de economische governance en transparantie te versterken en de voorwaarden voor duurzame groei te verbeteren. Bovendien zal deze conditionaliteit zodanig moeten worden geformuleerd dat deze valt te implementeren, rekening houdende met de beperktere tijdspannes en de context van huidige pandemie.
De Europese Commissie dient bij het Europees Parlement en de Raad een voorstel in om tien partners voor een totaalbedrag van 3 miljard EUR macrofinanciële bijstand toe te kennen. De bijstand zou in de vorm van leningen op middellange termijn verlopen.
De voorgestelde macrofinanciële bijstand van de EU moet partners helpen om een deel te dekken van hun dringende behoeften aan externe financiering in het kader van IMF-programma’s die momenteel lopen. Dit moet hun economie op het gebied van de betalingsbalans op korte termijn minder kwetsbaar maken in verband met de COVID-19-crisis. Met de voorgestelde bijstand zou externe stabilisatie worden ondersteund en zouden de autoriteiten zo beleidsruimte krijgen om maatregelen uit te rollen die de economische fall-out van de COVID-19-crisis tegengaan. Tegelijk zou dit ook een aanmoediging zijn om hervormingen uit te voeren die gericht zijn op het verbeteren van het algemene macro-economische management, de economische governance en transparantie, en de voorwaarden voor hernieuwde duurzame groei.
De voorgestelde macrofinanciële bijstand sluit aan bij de doelstellingen van de uitbreidings- en nabuurschapsstrategieën van de EU. Dit zou voor de partners in de regio een signaal zijn dat de EU klaar staat om hen te steunen in deze tijd van een ongekende crisis. In deze context is de Commissie van oordeel dat is voldaan aan de politieke en economische randvoorwaarden voor een macrofinanciële-bijstandsoperatie van het voorgestelde bedrag en de voorgestelde aard.
De voorstelde macrofinanciële bijstand betreft de Republiek Albanië, Bosnië en Herzegovina, Georgië, het Hasjemitisch Koninkrijk Jordanië, Kosovo 1*, de Republiek Moldavië, Montenegro, de Republiek Noord-Macedonië, de Republiek Tunesië en Oekraïne. De situatie is echter nog volop in beweging en de COVID-19-crisis begint ook in andere landen steeds meer een uitdaging worden. Macrofinanciële bijstand blijft ook beschikbaar voor andere in aanmerking komende landen waar zich later betalingsbalansmoeilijkheden zouden voordoen. De Commissie zal ook een discussie op gang brengen over de reikwijdte van het instrument macrofinanciële bijstand en hoe dit aanhaakt bij andere beleidslijnen van het externe beleid van de Unie.
Het bedrag aan macrofinanciële bijstand is gebaseerd op een voorlopige raming van de resterende externe financieringsbehoeften van de partners en houdt rekening met hun mogelijkheden om zichzelf te financieren uit eigen middelen, in het bijzonder de internationale reserves die zij ter beschikking hebben, maar ook uit middelen die het IMF en de Wereldbank verstrekken. Bij de vaststelling van het bijstandsbedrag wordt ook rekening gehouden met het gegeven dat de lasten billijk tussen de Unie en andere donoren moeten worden verdeeld, met de reeds bestaande inzet van andere externe financieringsinstrumenten van de Unie, en met de meerwaarde van de totale inbreng van de Unie.
Inhoudsopgave
Albanië is als gevolg van zijn nauwe economische banden met bepaalde EU-lidstaten die sterk worden getroffen, het belang van toerisme en zijn grote financieringsbehoeften bijzonder kwetsbaar voor de economische fall-out van de pandemie. De beperkte capaciteit van de gezondheidssector en de schade door de aardbeving van november 2019, waardoor de beperkte beschikbare begrotingsruimte al is gebruikt, maken de situatie alleen maar erger. Desondanks is het kabinet snel een beleid gaan voeren van ondersteunende maatregelen ten belope van rond 2 % van het bbp ten behoeve van getroffen bedrijven en huishoudens en de gezondheidssector. Volgens de herziene begroting zal in 2020 het begrotingstekort uitkomen op 4 % van het bbp en zou de overheidsschuld kunnen oplopen tot meer dan 69 % van het bbp, al lijkt dit optimistisch. Volgens de prognoses van internationale instellingen zal het reële bbp dit jaar met rond 5 % terugvallen. Naast het begrotingstekort moet het kabinet ook de terugbetaling van 545 miljoen EUR buitenlandse schulden herfinancieren (3,8 % van het bbp). Aanvankelijk was het plan om dit gedeeltelijk te dekken door een euro-obligatie van 500 tot 600 miljoen EUR uit te geven, maar onder de huidige omstandigheden lijkt het vooruitzicht om een zo hoog bedrag op de markt op te halen, hoogst onzeker. Het financieringstekort zou, na aftrek van RFI-steun van het IMF, van leningen van de Wereldbank en van subsidies van het EU-instrument voor pretoetredingssteun (IPA), 2,5 % van het bbp kunnen bedragen of rond 350 miljoen EUR. In deze situatie is macrofinanciële bijstand ten belope van 180 miljoen EUR gerechtvaardigd.
In Bosnië en Herzegovina heeft de uitbraak van de COVID-19-pandemie de economische vertraging die al bezig was, nog acuter gemaakt, waarbij vooral het vervoer en het toerisme worden getroffen, maar ook overdrachten van werkenden, die goed zijn voor zo’n 5 % van het bbp en die een belangrijke reddingslijn zijn, met name voor huishoudens met een lager inkomen. In de recentste prognoses voor 2020 wordt gerekend met een daling van de economische activiteit met zo’n 10 %, die gepaard gaat met een scherpe stijging van de werkloosheid. Ondanks vrij stevige nominale begrotingscijfers zijn de mogelijkheden van het land om op korte termijn de nodige begrotingsruimte te creëren, zeer beperkt. De Bosnische autoriteiten hebben het IMF al om noodfinanciering gevraagd, tot een bedrag van 330 miljoen EUR (bijna 2 % van het bbp). De economische vertraging zal een sterke daling in de ontvangsten en een scherpe stijging van de overdrachten veroorzaken, hetgeen de financieringsbehoeften sterk zal doen toenemen. De huidige ramingen geven voor 2020 een resterend financieringstekort te zien van zo’n 500 miljoen EUR (2,8 % van het bbp), na aftrek van bijdragen van het IMF (tot 330 miljoen EUR of bijna 2 % van het bbp) en de Wereldbank (rond 20 miljoen EUR of 0,1 % van het bbp). Door zijn zwakke kredietrating heeft het land zeer beperkte toegang tot internationale financiële markten, terwijl de eigen financiële markten te klein zijn om de resterende financieringsbehoeften op te vangen. In deze situatie is macrofinanciële bijstand ten belope van 250 miljoen EUR gerechtvaardigd.
De uitbraak van de COVID-19-pandemie en de daarmee samenhangende shutdown hebben een drastisch effect op de Kosovaarse economie doordat handel en financiële stromen worden ontwricht. Overmakingen, die goed zijn voor meer dan 10 % van het bbp, financieren een substantieel deel van de particuliere consumptie, terwijl de dienstenuitvoer naar de diaspora (in hoofdzaak toerisme) een zeer groot tekort op de goederenbalans (meer dan 40 % van het bbp) mitigeert. Een ander kwetsbaar punt van de Kosovaarse economie is de broze particuliere sector, die wordt gedomineerd door micro-ondernemingen met beperkte liquiditeitsbuffers. Tegen deze achtergrond zal het reële bbp in 2020 naar verwachting met rond 5 % krimpen. Ondanks vrij stevige nominale begrotingscijfers in 2019 is de begrotingsruimte zeer beperkt. Kosovo heeft (bij gebreke van een kredietrating) geen toegang tot internationale financiële markten, en bijna tweede derde van zijn totale schuld is in handen van een smalle beleggersbasis: 38 % wordt gehouden door het Kosovo Pension Savings Trust (KPST) en 23 % door de centrale bank. De combinatie van kelderende overheidsontvangsten met grote basisbetalingen en de maatregelen voor crisisrespons vormen een acuut liquiditeitsrisico. De overheidsontvangsten zullen volgens de ramingen van het IMF in april-juni met 50 tot 60 % (jaarmutatie) dalen, terwijl het demissionaire kabinet een noodpakket van 180 miljoen EUR heeft goedgekeurd. De overheidsdeposito’s bij de centrale bank die al onder de wettelijk vastgelegde 4,5 % van het bbp zijn gedaald, zullen in 2020 naar verwachting verder verslechteren tot 2,5 % van het bbp. Kosovo heeft het IMF om 51,6 miljoen EUR noodliquiditeitssteun via het RFI verzocht en de raad van bestuur van het IMF heeft deze aanvraag op 10 april 2020 goedgekeurd. Volgens de huidige prognoses wordt het nog resterende financieringstekort op zo’n 210 miljoen EUR geraamd. In deze situatie is macrofinanciële bijstand ten belope van 100 miljoen EUR gerechtvaardigd.
Montenegro is bijzonder kwetsbaar voor de economische fall-out van de pandemie door zijn sterke afhankelijkheid van de toeristische sector en zijn grote behoeften aan externe financiering. Montenegro stevent in 2020 af op een diepe recessie, waarbij internationale instellingen een reële krimp van de economie met 9 % voorspellen. Toerisme, een van de zwaarst getroffen sectoren, is goed voor meer dan 20 % van het bbp en is een belangrijke bron van vreemde valuta, werkgelegenheid en begrotingsontvangsten. Door maatregelen om het coronavirus in te dijken, zijn het toerisme en het reisverkeer stilgevallen net op het moment dat voor deze activiteiten het hoogseizoen zou beginnen. Ondanks beperkte begrotingsruimte is het kabinet snel een beleid gaan voeren van ondersteunende maatregelen van rond 2 % van het bbp dat de economie moet helpen om te gaan met de gevolgen van de pandemie. Bij deze maatregelen gaat het met name om betalingsuitstel voor belastingen en sociale premies, een moratorium op aflossingen van leningen en op betalingen van huurgelden voor overheidsvastgoed, alsmede subsidies voor bedrijven en werknemers. In voorlopige ramingen van het ministerie van Financiën wordt ermee gerekend dat in 2020 het begrotingstekort zal oplopen tot meer dan 7 % van het bbp en dat de overheidsschuld met 2,6 procentpunt extra zal stijgen tot 82 % van het bbp, de hoogste cijfers in de regio. Het financieringstekort zou, na aftrek van leningen van het IMF en de Wereldbank en van EU-subsidies, kunnen uitkomen op rond 120 miljoen EUR. In deze situatie is macrofinanciële bijstand ten belope van 60 miljoen EUR gerechtvaardigd.
In Noord-Macedonië is de economie zwaar verstoord, nu de verruimde maatregelen voor sociale onthouding een stevige impact hebben op de productie en de werkgelegenheid, en de externe handelsactiviteit in de flank wordt geraakt. Actuele prognoses geven voor 2020 een daling van het reële bbp van rond 4 % te zien. Het kabinet heeft snel verregaande maatregelen genomen om in de maanden april en mei de liquiditeit van het mkb en de werkgelegenheid te stutten in de zwaarst getroffen sectoren. De begrotingsruimte om de sociaal-economische fall-out van de crisis op te vangen, is echter beperkt. In een bestcasescenario rekent het kabinet voor 2020 met 20 % minder ontvangsten dan in de oorspronkelijke begroting en wil het uitgaven anders toewijzen, zonder het plafond te verhogen. Op basis van het bbp in 2019 zou dit neerkomen op een tekort van rond 8 %. Particuliere overmakingen vanuit het buitenland, zoals overmakingen van werkenden, maar ook inkomende stromen van buitenlandse directe investeringen zullen naar verwachting sterk teruglopen, waardoor de reserves minder dekking bieden. Bovendien staan het kabinet en de overheidsbedrijven in 2020–2021 voor bijzondere hoge binnenlandse en buitenlandse herfinancieringsbehoeften — voor in totaal 1,65 miljard EUR (voor elk van beide jaren rond 7,3 % van het bbp in 2019). Daarbij gaat het om de terugbetaling van 500 miljoen EUR voor de euro-obligatie van 2014, delen van de euro-obligatie van 2015 en de beleidsondersteunende garantie van de Wereldbank uit 2013, alsmede de terugbetaling van grote buitenlandse commerciële leningen aan het overheidsbedrijf voor openbare wegen, dat belast is met de bouw van grote infrastructuurprojecten in het wegvervoer. Het kabinet heeft het IMF om bijstand via het RFI verzocht, voor een bedrag van 177 miljoen EUR, en de Wereldbank om een lening. Volgens de huidige ramingen blijft er een financieringstekort over van 330 miljoen EUR, na aftrek van subsidies door het IMF, de Wereldbank en de EU. In deze situatie is macrofinanciële bijstand ten belope van 160 miljoen EUR gerechtvaardigd.
Georgië zou dit jaar een diepe recessie ingaan, tegen een achtergrond van stijgende financieringsbehoeften. De economie van Georgië wordt zwaar getroffen door de coronacrisis. Recente ramingen waarin de impact van het virus is meegenomen, wijzen voor 2020 op een economische krimp van rond 4 %. Door de kostprijs van maatregelen om de impact van de crisis te dempen, door hogere uitgaven in de gezondheidszorg en door lagere ontvangsten zal het begrotingstekort in 2020 naar verwachting oplopen tot zo’n 8 % van het bbp. De betalingsbalans van Georgië zal ook verslechteren door lagere inkomsten uit de dienstenuitvoer (met name het toerisme), een lagere instroom van overmakingen, waarschijnlijk lagere instromen van buitenlandse directe investeringen en een uitstroom van portfoliokapitaal. Het externe financieringstekort wordt door het IMF voor 2020–2021 voorzichtig op rond 1,6 miljard USD geraamd, en Georgië zal bijstand van zijn internationale partners moeten krijgen om dit tekort te dichten. Op 14 april 2020 hebben de autoriteiten met het IMF op technisch niveau overeenstemming bereikt over een verhoging van het huidige (bijna volledig uitgekeerde) programma van de uitgebreide financieringsfaciliteit (EFF) met ongeveer 375 miljoen USD, waarvan 308 miljoen USD in 2020 zal worden uitgekeerd. Met de Wereldbank, ADB, AFD, KfW en EIB lopen onderhandelingen over het verhogen van hun beleidsondersteunende leningen. Georgië heeft momenteel een programma voor macrofinanciële bijstand lopen waarvan de laatste tranche van 25 miljoen EUR naar verwachting in het tweede kwartaal van 2020 zal worden uitbetaald. Voorwaarde is wel de uitvoering van de overeengekomen beleidsvoorwaarden; aan de meeste daarvan is al voldaan. In totaal moet, op basis van actuele informatie, voor dit jaar nog een financieringstekort van naar raming zo’n 900 miljoen USD worden gedicht. Aangezien er goede vooruitzichten zijn voor de bijdragen van andere crediteuren, lijkt een nieuw programma voor macrofinanciële bijstand van 150 miljoen EUR gerechtvaardigd.
Het effect van de maatregelen om de verspreiding van het COVID-19-virus een halt toe te roepen en de fall-out van de wereldwijde recessie zullen de economie van de Republiek Moldavië (hierna kortweg “Moldavië” genoemd) in 2020 naar verwachting hard raken. De belangrijkste transmissiekanalen van de crisis zijn overmakingen (die goed zijn voor 15 % van het bbp in Moldavië) en de handel met landen die door de crisis worden getroffen, met name EU-lidstaten. De Moldavische economie zal in 2020 naar verwachting in een recessie terechtkomen, terwijl de betalingsbalans en de overheidsfinanciën door de crisis zwaar onder druk zullen komen te staan. Het externe financieringstekort wordt voor 2020 voorzichtig op 800 miljoen USD (rond 7 % van het bbp) geraamd, terwijl het budgettaire financieringstekort op 10,5 miljard MDL (rond 550 miljoen USD) wordt geraamd. Moldavië heeft enige beleidsruimte om de schokken op te vangen, omdat zowel de overheidsschuld als de internationale reserves de voorbije jaren op een positief traject zaten dankzij ondersteuning van een EFF/ECF-programma over drie jaar van het IMF, maar niet voor langere tijd en duidelijk binnen bepaalde marges. Het IMF is bereid om rond 240 miljoen USD (220 miljoen EUR) noodsteun aan Moldavië toe te kennen om de economische effecten van de COVID-19-crisis te mitigeren. Moldavië heeft een programma voor macrofinanciële bijstand lopen waarbij, indien aan de voorwaarden is voldaan, de tweede en de derde tranche van in totaal 70 miljoen EUR kan worden uitbetaald voordat het programma in juli 2020 afloopt. Daarnaast zouden de reeds aangekondigde 200 miljoen EUR Russische kredieten voor 2020, die in hoofdzaak voor infrastructuurinvesteringen bestemd waren, een nieuwe bestemming kunnen krijgen om de gevolgen van de crisis op te vangen. Omdat Moldavië echter beperkte toegang tot internationale kapitaalmarkten heeft, zou het aanvullende bijstand nodig hebben om het externe financieringstekort te dekken. Tegen deze achtergrond is een nieuw programma voor macrofinanciële bijstand ten belope van 100 miljoen EUR gerechtvaardigd.
In Oekraïne is de macrofinanciële stabiliteit dit jaar opnieuw onder druk komen te staan, zeker na de plotse kabinetsherschikking begin maart, die samenviel met de uitbraak van de wereldwijde coronacrisis. De situatie op de financiële markten is medio maart sterk verslechterd, toen het rendement op in euro uitgegeven overheidsobligaties eerst bijna verdrievoudigde om dan te stabiliseren op rond 8 % (tegenover 4,4 % eind januari). Een negatief vertrouwenseffect, aangejaagd door verwachtingen van een forse krimp (met prognoses die uiteenlopen van 4 % tot 9 % in 2020), resulteerde in een toegenomen vraag naar vreemde valuta. De centrale bank van Oekraïne moest in de tweede helft van maart het equivalent van 2,2 miljard USD verkopen, waardoor zij haar officiële internationale reserves met meer dan 8 % zag slinken (tegenover de 27 miljard USD die eind februari 2020 was gemeld). De herziene begroting voor 2020, die op 13 april 2020 door het Parlement is goedgekeurd, bevat een coronafonds van 2,5 miljard EUR voor onmiddellijke maatregelen om de verspreiding van COVID-19 tegen te gaan. In het licht van de verwachte verslechtering van de overheidsfinanciën als gevolg van de recessie en bijkomende crisisuitgaven is het totale begrotingstekort voor 2020 bijgesteld tot 7,5 % van het bbp, of het equivalent van 11 miljard USD. Hoewel een deel van het begrotingstekort binnenlands kan worden gefinancierd, heeft de overheid ook nog 5 miljard USD externe schulden die in 2020 moeten worden terugbetaald. Het IMF raamt het totale externe financieringstekort voor 2020 op rond 12 miljard USD. Tegen deze achtergrond heeft het IMF ermee ingestemd om de omvang van zijn recentelijk via onderhandelingen tot stand gekomen driejaarsprogramma op te trekken van 5,5 miljard USD naar 10 miljard USD, waarvan 3,5 miljard USD dit jaar beschikbaar zou komen. Samen met een lening van de Wereldbank en de resterende tranche van 500 miljoen EUR van het bestaande EU-programma voor macrofinanciële bijstand, waarvan de voorwaarden zijn vervuld en dat naar verwachting in het tweede kwartaal van 2020 wordt uitbetaald (zodra de voorafgaande maatregelen voor het nieuwe IMF-programma zijn uitgevoerd), is rond 5 miljard USD financiering beschikbaar. Het resterende tekort van 12 miljard USD zou moeten worden gedekt via aanvullende officiële financiering of door het opnemen van officiële internationale reserves. In deze context is een nieuw programma voor macrofinanciële bijstand met een totaal budget van 1,2 miljard EUR gerechtvaardigd.
Een recessie valt niet te vermijden in Jordanië, nu de betalingsbalans onder toenemende druk komt te staan, hetgeen laat zien hoe beperkt de beleidsruimte van het land is. De uitbraak van het coronavirus zal naar verwachting een aanzienlijk effect hebben op de Jordaanse economie door de ontwrichtende effecten ervan op handelsstromen, mondiale waardeketens en het toerisme. Door zijn krappe begrotingsruimte heeft Jordanië tot dusver in hoofdzaak monetaire beleidsmaatregelen ingezet om de schade voor de economie in te dijken. Een veralgemeende lockdown heeft de slagkracht van dergelijke maatregelen echter verminderd. Waarschijnlijk zal de economie nu in 2020 een recessie doormaken met ernstige gevolgen voor het al hoge werkloosheidspeil (van rond 19 % eind 2019). Het begrotingstekort zal verder toenemen tot meer dan 5 % van het bbp, met name als gevolg van een verwachte daling van belastingontvangsten. Zodoende zal de bruto-overheidsschuld in 2020 waarschijnlijk boven 100 % van het bbp uitkomen. Om de rentelasten laag en de schuld houdbaar te houden, zal het van cruciaal belang zijn om het begrotingstekort met concessionele kredieten gefinancierd te krijgen. Zelfs vóór de uitbraak van het coronavirus stond Jordanië al voor aanzienlijke externe financieringsbehoeften. Tegen deze achtergrond heeft de EU in januari 2020 een macrofinanciële-bijstandsoperatie van 500 miljoen EUR goedgekeurd. Met de COVID-19-crisis zijn deze behoeften alleen maar toegenomen. Het tekort op de lopende rekening zal toenemen als gevolg van een steile daling van het toerisme, terwijl de aanzienlijke rentestijgingen waarmee opkomende economieën op financiële markten worden geconfronteerd, een risico kunnen vormen voor het doorrollen van een euro-obligatie van 1,25 miljard USD die in oktober 2020 vervalt Volgens actuele informatie moet voor dit jaar nog een financieringstekort van naar raming 1,5 miljard USD worden gedicht en is aanvullende macrofinanciële bijstand van 200 miljoen EUR gerechtvaardigd. Zo zal de totale bijstand, gecombineerd met het bestaande programma voor macrofinanciële bijstand, uitkomen op 700 miljoen EUR 2 .
Aanzienlijke financieringsbehoeften in Tunesië pleiten voor internationale steun in een toenemende economische crisis. Tunesië dreigt in 2020 in een recessie terecht te komen, nu economische activiteiten sterk worden getroffen door de terugval van de wereldwijde vraag en door het effect van inperkingsmaatregelen die medio maart zijn ingevoerd om de verspreiding van het coronavirus een halt toe te roepen. Hoewel monetaire en budgettaire maatregelen zijn genomen om de economische impact van de crisis te mitigeren, houden macro-economische onevenwichtigheden aan, blijft de beleidsruimte beperkt en zullen de externe financieringsbehoeften dit jaar naar verwachting verder toenemen. De neergang zal de werkgelegenheid en de maatschappelijke stabiliteit zwaar onder druk zetten. Hierdoor zal ook de begroting sterk verslechteren, waardoor de ontvangsten teruglopen en uitgaven om de economie en de gezondheidszorg te stutten, verder onder druk zullen komen te staan. Als gevolg daarvan valt te verwachten dat het begrotingstekort in 2020 aanzienlijk toeneemt en dat de overheidsschuld oploopt. Het kabinet rekent met een hoger dan verwacht begrotingstekort (4,3 % van het bbp), waarvoor ongeveer 1 miljard USD (of 2,6 % van het bbp) aan aanvullende externe financiering nodig zou zijn. De nood wat betreft de betalingsbalans zal zelfs nog groter zijn (rond 4,7 % van het bbp), gelet op de verwachte fall-out van de pandemie voor de particuliere sector en diens toegang tot externe financiering. De scherpe daling van overmakingen en het toerisme (meer 7 % van het bbp) zal, ondanks lagere olieprijzen, ook leiden tot een tekort aan ontvangsten in vreemde valuta. Het kabinet zal zijn financieringsbehoeften in 2020 waarschijnlijk niet kunnen dekken op binnenlandse en internationale markten en heeft het IMF om noodbijstand gevraagd voor het equivalent van 753 miljoen USD (100 % van het quotum). Dit jaar heeft het kabinet rond 3,5 miljard USD aan externe financiering nodig, nu de liquiditeit onder druk staat door terugbetalingspieken in april en juni. Daarbij komt dat de financieringsbehoeften samen met het begrotingseffect van en de respons op COVID-19 naar verwachting nog verder zullen toenemen, terwijl de toegang tot financiële markten dit jaar een grote uitdaging zal blijven en de geplande marktuitgifte van 1,1 miljard USD niet langer vanzelfsprekend is. Volgens actuele informatie moet voor dit jaar nog een geraamd financieringstekort van ongeveer 2,5 miljard EUR worden gedicht en is een programma voor macrofinanciële bijstand van 600 miljoen EUR gerechtvaardigd.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
De voorgestelde macrofinanciële-bijstandsoperatie vindt plaats onder zeer bijzondere omstandigheden van hoogdringendheid in verband met de wereldwijde coronaviruspandemie. De voorgestelde macrofinanciële bijstand strookt met de toezegging van de EU om de uitbreidings- en toetredingspartners bij hun acute economische moeilijkheden te ondersteunen. De voorgestelde macrofinanciële bijstand strookt ook met de leidende beginselen voor het gebruik van dit instrument, zoals het uitzonderlijke karakter ervan, politieke randvoorwaarden, complementariteit, conditionaliteit en financiële discipline. Zolang de macrofinanciële-bijstandsoperaties lopen, zal de Commissie blijven monitoren en toetsen of aan deze criteria is voldaan. In nauwe samenwerking met de Europese Dienst voor extern optreden zal zij daarbij onder meer evalueren of de politieke randvoorwaarden zijn vervuld.
Bij de uitvoering van de bijstand zal de Commissie toezien op coherentie met recente en lopende macrofinanciële-bijstandsoperaties, met name operaties in het kader van de volgende besluiten inzake macrofinanciële bijstand:
·Besluit (EU) 2016/1112 van het Europees Parlement en de Raad van 6 juli 2016 tot toekenning van verdere macrofinanciële bijstand aan Tunesië;
·Besluit (EU) 2017/1565 van het Europees Parlement en de Raad van 13 september 2017 tot toekenning van macrofinanciële bijstand aan de Republiek Moldavië;
·Besluit (EU) 2018/598 van het Europees Parlement en de Raad van 18 april 2018 tot toekenning van verdere macrofinanciële bijstand aan Georgië;
·Besluit (EU) 2018/947 van het Europees Parlement en de Raad van 4 juli 2018 tot toekenning van verdere macrofinanciële bijstand aan Oekraïne;
·Besluit (EU) 2020/33 van het Europees Parlement en de Raad van 15 januari 2020 tot toekenning van verdere macrofinanciële bijstand aan het Hasjemitisch Koninkrijk Jordanië.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
De EU mobiliseert alle beschikbare instrumenten en coördineert nauw met de lidstaten en Europese financiële instellingen om een doeltreffende externe respons op te zetten voor de COVID-19-crisis — onder de vlag van “Team Europa”. De macrofinanciële bijstand van de EU is een onderdeel van deze aanpak voor de uitbreidings- en nabuurschapsregio’s en is een aanvulling op in totaal 3,87 miljard EUR aan subsidies die worden vrijgemaakt in het kader van het instrument voor pretoetredingssteun en het Europees nabuurschapsinstrument, met onder meer blending en bijdragen aan financiële instrumenten via het investeringsplatform voor het nabuurschap en het investeringsforum voor de Westelijke Balkan. Daarnaast zullen nog steeds leningen voor investeringen in de publieke en private sector worden verstrekt in het kader van het extern leenmandaat van de Europese Investeringsbank. De buurlanden zullen ook een beroep kunnen doen op investeringsprogramma’s die worden afgedekt door 0,5 miljard EUR aan garanties van het Europees Fonds voor duurzame ontwikkeling, waarvan het grootste deel naar mkb-financiering zal gaan.
Door autoriteiten te steunen bij de totstandbrenging van een passend kader voor het macro-economische beleid op korte termijn en structurele hervormingen, zal de macrofinanciële bijstand van de EU de meerwaarde en de doelmatigheid van alle financiële interventies van de EU — ook via andere financiële instrumenten — ten goede komen.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag voor dit voorstel is artikel 212 van het VWEU. In de huidige noodsituatie kan ook artikel 213 VWEU als rechtsgrondslag voor dit voorstel dienen. Niettemin heeft de Commissie besloten om het voorstel in te dienen op grond van artikel 212 VWEU, om zo de gewone wetgevingsprocedure te kunnen volgen zodat het Europees Parlement er ten volle bij betrokken kan worden. De Commissie rekent op de medewerking van het Europees Parlement en de Raad om dit voorstel snel goedgekeurd te krijgen.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Het voorstel betreft een gebied dat niet onder de exclusieve bevoegdheid van de EU valt. Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing voor zover de doelstelling om de macro-economische stabiliteit op korte termijn van de begunstigde te herstellen, onvoldoende kan worden verwezenlijkt door de lidstaten alleen en derhalve beter door de Europese Unie kan worden verwezenlijkt. De belangrijkste redenen zijn meer schaalgrootte en betere donorcoördinatie om de doeltreffendheid van de bijstand zo groot mogelijk te maken.
• Evenredigheid
Het voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel: het blijft beperkt tot hetgeen minimaal vereist is om de doelstellingen van macro-economische stabiliteit op korte termijn te verwezenlijken door het risico op een eventuele wanbetaling te dempen, en gaat niet verder dan voor dat doel nodig is.
Gelet op de omvang van de externe financieringsbehoeften van de begunstigde in 2020 en 2021, zal het bedrag van de bijstand slechts met een betrekkelijk beperkt deel van die behoeften overeenstemmen. Gezien de bijstand die door andere bilaterale en multilaterale donoren en crediteuren aan de begunstigden is toegezegd, wordt dit als een passend niveau van lastendeling voor de EU beschouwd.
• Keuze van het instrument
Projectfinanciering of technische bijstand zou niet geschikt of afdoende zijn voor de verwezenlijking van deze macro-economische doelstellingen. De belangrijkste meerwaarde van macrofinanciële bijstand in vergelijking met andere EU-instrumenten is dat deze snel kan worden uitgerold om de acute externe financiële druk op de begunstigden te verlichten, maar ook kan helpen een stabiel macro-economisch kader tot stand te brengen, onder meer door de bevordering van een houdbare betalingsbalanspositie en begrotingssituatie, en een geschikt kader voor structurele hervormingen te faciliteren. Doordat de totstandkoming van een passend algemeen raamwerk voor macro-economisch en structureel beleid wordt gefaciliteerd, kan macrofinanciële bijstand de maatregelen die in het kader van andere financieringsinstrumenten van de EU met een nauwere focus bij de begunstigden worden gefinancierd, doeltreffender maken.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Alle macrofinanciële-bijstandsoperaties zijn onderworpen aan een ex-postevaluatie, die doorgaans wordt uitgevoerd binnen twee jaar na afloop van de beschikbaarheidsperiode die is bepaald in het wetgevingsbesluit waarmee de bijstand wordt toegekend. De doelstelling is tweeledig: i) het onderzoeken van het effect van macrofinanciële bijstand op de economie van de begunstigde en met name op de houdbaarheid van zijn externe positie, en ii) het beoordelen van de meerwaarde van het optreden van de EU.
De conclusie van de evaluaties die tot dusver zijn uitgevoerd, is dat macrofinanciële-bijstandsoperaties een bijdrage leveren tot een betere houdbaarheid van de externe positie van de begunstigde, macro-economische stabiliteit en de totstandbrenging van structurele hervormingen. Macrofinanciële-bijstandsoperaties hebben een positief effect gehad op de betalingsbalans van de begunstigde en hebben bijgedragen om verlichting te brengen in de begrotingsmoeilijkheden. Ook hebben zij geleid tot een iets hogere economische groei.
Uit alle evaluaties blijkt ook duidelijk dat, vergeleken met alternatieve financieringsbronnen, een belangrijk aspect van de macrofinanciële bijstand van de EU de sterk concessionele voorwaarden ervan zijn, d.w.z. betrekkelijke lage rentetarieven, lange looptijden en lange aflossingsvrije perioden. Dit creëert begrotingsruimte en draagt bij aan de houdbaarheid van de overheidsschuld.
De ex-postevaluaties bevestigen ook dat vroegere macrofinanciële-bijstandsoperaties doelmatig zijn uitgevoerd en goed zijn gecoördineerd met andere EU-programma’s en met programma’s van andere donoren (met name het IMF en de Wereldbank). De beleidsconditionaliteit van macrofinanciële bijstand staat los van de IMF-conditionaliteit, maar vult deze wel aan en/of versterkt deze. Recente ervaring leert dat de aanwezigheid van twee onafhankelijke, maar gecoördineerde programma’s de mogelijkheden versterkt om met resultaten te komen, dankzij aanvullende conditionaliteit en gecombineerde financiële middelen.
In de evaluaties worden ook de tekortkomingen van iedere macrofinanciële-bijstandsoperatie aangestipt. De meest voorkomende daarvan zijn een gebrek aan zichtbaarheid en het soms lange onderhandelingsproces. In een op stapel staande evaluatie van de operaties tijdens de periode 2010–2020 die volgens de planning in 2020 van start zal gaan, zal de Commissie de geconstateerde beperkingen verder onderzoeken. Deze evaluatie kan ook een goede basis vormen voor verdere reflectie over de reikwijdte en andere aspecten van het instrument macrofinanciële bijstand en over de wijze waarop dit aanhaakt bij andere beleidslijnen van het extern beleid van de Unie.
Alle eindverslagen van voltooide ex-postevaluaties van macrofinanciële-bijstandsoperaties zijn bekendgemaakt op https://ec.europa.eu/info/evaluation-reports-economic-and-financial-affairs-policies-and-spending-activities_en
• Raadpleging van belanghebbenden
Macrofinanciële bijstand wordt verstrekt als integrerend onderdeel van de EU-respons en de ruimere internationale respons in verband met de COVID-19-crisis. Bij het uitwerken van dit voorstel voor macrofinanciële bijstand hebben de diensten van de Commissie overlegd met het Internationaal Monetair Fonds, dat doende is aanzienlijke financieringsprogramma’s op stapel te zetten, en met andere multilaterale en bilaterale crediteuren en donoren. De Commissie heeft ook regelmatig contact gehad met de nationale autoriteiten van potentiële begunstigden.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
In verband met de urgentie van het goedkeuringsproces zal de Commissie, indien nodig bijgestaan door externe deskundigen, een operationele beoordeling van de kwaliteit en betrouwbaarheid van de financiële en administratieve procedures van de begunstigde uitvoeren.
• Effectbeoordeling
De macrofinanciële bijstand van de EU is een noodinstrument dat het risico op wanbetaling en een instorting van de economie van partners moet verlichten door de externe financieringsbehoeften van begunstigden op korte termijn te lenigen en tegelijk de beleidsmaatregelen te ondersteunen die erop gericht zijn de betalingsbalans en de begrotingspositie te versterken en de hernieuwde duurzame groei te ondersteunen. Dit voorstel voor macrofinanciële bijstand is dus vrijgesteld van het vereiste dat een effectbeoordeling moet worden verricht overeenkomstig de richtsnoeren inzake betere regelgeving van de Commissie (SWD(2015) 111 final), omdat het politiek noodzakelijk is dat in een noodsituatie snel wordt gereageerd.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
De geplande bijstand zou worden verstrekt in de vorm van leningen en worden gefinancierd met behulp van een lening die de Commissie namens de EU zal opnemen. Het effect van de bijstand voor de begroting zal gelijk zijn aan het bedrag van de voorziening in het Garantiefonds voor externe acties van de EU dat overeenstemt met 9 % van de uitbetaalde bedragen. In de veronderstelling dat de leningen in 2020 zullen worden uitbetaald, zullen de voorzieningsbedragen volgens de regels waaraan het Garantiefondsmechanisme is onderworpen 3 , in de begroting voor n+2 worden opgenomen, waarbij “n” het jaar van uitbetaling is. Het effect van in 2020 uitbetaalde leningen zal dus ten laste vallen van de begroting voor 2022, voor een bedrag van maximaal 270 miljoen EUR. Indien de leningen voor een deel in 2021 zouden worden uitbetaald, zullen de overeenkomstige voorzieningsbedragen in de begroting voor 2023 worden opgenomen.
De Commissie is van mening dat de bedragen die in het Garantiefonds zijn gereserveerd, een afdoende buffer vormen om de EU-begroting te beschermen tegen voorwaardelijke verplichtingen met betrekking tot deze MFB-leningen. Het valt evenwel niet uit te sluiten dat de huidige macro-economische omstandigheden en de eventuele concentratie van blootstellingen aan kredietrisico de noodzaak kunnen doen toenemen om aanvullende begrotingsmiddelen te reserveren gedurende de looptijd van deze leningen.
De Commissie is van oordeel dat de gevolgen voor de begroting van de voorgestelde macrofinanciële-bijstandsoperaties binnen het voorstel van de Commissie voor het volgende meerjarig financieel kader kunnen worden opgevangen.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
De Europese Unie stelt aan partners macrofinanciële bijstand beschikbaar voor een totaalbedrag van 3 miljard EUR in de vorm van leningen op middellange tot lange termijn, hetgeen hun externe financieringsbehoeften in 2020-2021 zal helpen te dekken.
Op basis van een voorlopige inschatting van de financieringsbehoeften zullen de aan macrofinanciële bijstand beschikbaar te stellen bedragen als volgt aan de begunstigden worden uitgekeerd:
·180 miljoen EUR voor de Republiek Albanië
·250 miljoen EUR voor Bosnië en Herzegovina
·150 miljoen EUR voor Georgië
·200 miljoen EUR voor het Hasjemitisch Koninkrijk Jordanië
·100 miljoen EUR voor Kosovo
·100 miljoen EUR voor de Republiek Moldavië
·60 miljoen EUR voor Montenegro
·160 miljoen EUR voor de Republiek Noord-Macedonië
·600 miljoen EUR voor de Republiek Tunesië
·1,2 miljard EUR voor Oekraïne.
Het is de bedoeling dat de bijstand in twee leningstranches wordt uitbetaald. De uitbetaling van de eerste tranche zal naar verwachting plaatsvinden tegen medio 2020. De tweede tranche zou kunnen worden uitbetaald in het vierde kwartaal van 2020 of in de eerste helft van 2021, op voorwaarde dat de aan deze tranche gekoppelde beleidsmaatregelen tijdig zijn uitgevoerd.
De bijstand zal door de Commissie worden beheerd. Daarbij zijn met het Financieel Reglement strokende specifieke bepalingen ter preventie van fraude en andere onregelmatigheden van toepassing.
De Commissie en de autoriteiten van elk van de partners afzonderlijk zullen een memorandum van overeenstemming overeenkomen, waarin de hervormingsmaatregelen die met de voorgestelde macrofinanciële-bijstandsoperatie gepaard moeten gaan, onder meer qua timing en volgorde, worden vastgelegd. Zoals doorgaans voor macrofinanciële bijstand zouden de uitbetalingen bovendien onder meer afhankelijk worden gesteld van bevredigende vooruitgang bij het IMF-programma en van de voorwaarde dat de partner een beroep blijft doen op middelen van het IMF.
Het voorstel bevat een vervalbepaling. De voorgestelde macrofinanciële bijstand zou beschikbaar worden gesteld gedurende twaalf maanden vanaf de eerste dag na de inwerkingtreding van het memorandum van overeenstemming.
De Commissie zal jaarlijks aan het Europees Parlement en de Raad verslag uitbrengen over de uitvoering van dit besluit in het voorgaande jaar. Voorts zal het realiseren van de doelstellingen van de bijstand worden beoordeeld door de Commissie, onder meer in het kader van een ex-postevaluatieverslag dat de Commissie uiterlijk twee jaar na het verstrijken van de beschikbaarheidsperiode van de bijstand bij het Europees Parlement en de Raad zal indienen.